Беженцы в международном праве автор. Понятие «беженец»

Введение.

Глава 1. Основные черты и особенности правового режима беженцев .

1. 
   Понятие «беженцы» в международном праве.................……......…........................6
2. 
   Принципы предоставления режима беженцев.......................…….........................14
3. 
   Общие права и обязанности беженцев.................……..........….......................…...21

Глава 2. Международно – правовое регулирование статуса беженцев .

2.1 Международно – правовые нормы, устанавливающие правовое

положение беженцев...........................................................................….……..........25

2.2 Сотрудничество государств с ООН и другими международными

организациями по вопросам беженцев.................................................….……….29

Глава 3. Актуальные вопросы интеграции Казахстана в международное

сотрудничество по вопросам беженцев.

3.1 Особенности правового регулирования режима беженцев в РК............…….35

3.2 Правовые аспекты участия Республики Казахстан в международном

сотрудничестве государств по проблемам беженцев....................………..45

Список использованных источников……………………………………………...54

Введение.

Актуальность темы.

Уже несколько десятилетий проблему беженцев относят к числу важных проблем современности. Обстоятельства и причины, вызывающие перемещение беженцев, различны. Одни порождаются ситуациями, формирующимися в рамках взаимоотношений людей или являющимися их резуль­татом; другие обусловлены ситуациями, возникновение ко­торых не зависит от воли людей, например стихийными бедствиями. Основную массу беженцев порождают, безу­словно, ситуации первого рода, а именно: вооруженные кон­фликты, расовые и религиозные распри.

В работах западных исследователей положение беженцев в международном праве определяется как статус. Допуская возможность применения этого термина в широком смысле, следует, тем не менее, поставить под сомнение обоснованность его использования с точки зрения правовой квалификации.

Правовой статус - это установленное нормами международного права положение субъектов международного права, отдельных территорий, различных международных и государственных органов, отдельных категорий лиц и иму­щества. Например, когда речь идет о правовом статусе от­дельных категорий лиц, то подразумевается, прежде всего, правовое положение дипломатических сотрудников и международных служащих, то есть тех категорий физических лиц, деятельность которых носит с некоторыми оговорками международный характер и не обусловлена спецификой их временного пребывания на территории другого государства. Положение беженцев, несмотря на все сложности и про­тиворечия, ему присущие, носит временный характер. Поэтому, говоря о положении беженцев в международном праве, было бы правильным называть его не статусом, а режимом. Тем самым подчеркивается не только временный характер проблемы (по аналогии с режимом военнопленных и раненых), но и определяется основное отличие положения беженцев от положения других категорий лиц в междуна­родном праве. 1

Проблема беженцев является одной из актуальных проб­лем, вокруг которой вот уже многие годы идет острая и незатухающая борьба, связанная с политическими, экономическими, национальными и другими интересами государств. Решая проблему беженцев , устанавливая определенные правом средства защиты, государства, прежде всего, руководствуются необходимостью соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Принцип уважения прав человека является одним из ос­новных принципов международного права. Права человека определяются экономическими, политическими, социальны­ми, гражданскими и культурными правами и свободами, предусмотренными законами страны, в которой он прожи­вает. Характер этих прав и свобод, равно как и их объем, определяется общественно-политическим и социально-эко­номическим строем данного государства и его законодатель­ством.

Наиболее существенные изменения в области защиты прав человека произошли после второй мировой войны. В Уставе ООН, принятом на конференции в Сан-Франциско в 1945 году, было внесе­но положение о том, что Организация Объединенных Наций преследует цели «осуществлять международное сотрудни­чество в разрешении международных проблем экономиче­ского, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех, без различия расы, пола, языка и религии». Данное положение имеет самое непосредственное отношение к проблемам беженцев. Явления беженцев носит сегодня объективный характер, т.к. обуславливается множеством существующих в мире катаклизмов. Участившиеся войны, стихийные бедствия, трудные экономические условия существования и многие другие явления создают обстановку, при которой возникают потоки беженцев – людей, ищущих безопасное и отвечающее общечеловеческим потребностям и условиям жизни место жительства.

Существование такой категории людей, как беженцы, не только влечет правовые последствия для государств, но и право и ответственность по их защите. В настоящее время данная обязанность возложена на Управление Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам бежен­цев (УВКБ ООН), являющееся представителем международного сообщества , но государства также могут выполнять функции по защите беженцев, хотя это не всегда связано с их материальными интересами и, как правило, они этой проблемой занимаются неохотно.

Исследуя правовые нормы, касающиеся беженцев, следует обратить вни­мание не только на обязательства государств, связанные с приемом бежен­цев и обращением с ними после въезда, но и на потенциальную международ­но-правовую ответственность государства, действия или бездействие кото­рого вызывают отток населения.. Ответственность государства, в свою очередь, вытекает из факта его контроля над территорией и жителями. Отдельные лица и группы должны иметь возможность свободно осуществлять права человека на территории , с которой они связаны общественным фактом или принадлежностью, имеющими международное значение; самоочевидно, что такое положение наиболее вероятно не тогда, когда оно навязывается извне, а там, где господствует национальное демократическое и представительное правление, гражданское общество и правопорядок.

Хотя право искать убежища от преследований и угрозы пыток и другого подобного ущерба крайне важно для сохранения людьми жизни и свободы, оно не подменяет требования о наиболее полной защите прав человека на родине. Демографическое явление связано и с миграцией из сельской местности в города, с военными и социальными конфликтами, слаборазвитостью, недостаточной или непосле­довательной демократизацией и с ощущаемой людьми неспособностью или утратой способности воздействовать на свои жизненные перспективы. Одна­ко столь же ясно, что в ответ относительно развитый мир (страны, куда стремятся беженцы) нередко ограничи­вается принятием ограничительных мер. Все это создает далеко не радужный фон для спектра норм и принципов, составляющих международно-правовую систему защиты беженцев.

В этом смысле Республика Казахстан принимает активное участие в мировой интеграции по вопросам беженцев. Примером тому могут служить события, происшедшие 11 сентября 2001 г. в США, в результате которых Америка объявила войну Афганистану, из - за чего Казахстан обязался перед мировым сообществом принять и разместить определенное число беженцев из Афганистана и Таджикистана. 1 Думается, что в таких ситуациях поведение стран, оказывающих гуманитарную помощь в виде принятия беженцев должно быть сходно.

Если в недавнем тоталитарном прошлом Союз, в том числе и Казахстан, наблюдали отток людей, бежавших от административной системы командования, то сегодня, строя демократию и рынок, страны постсоветского пространства стали потенциальными приемщиками беженцев. Решению этой проблемы должна способствовать законодательная база, отвечающая мировым стандартам и принципам в данной области. Помимо этого, для вовлечения в мировую интеграцию необходима ратификация уже действующих международных документов. Наглядным примером этого служит присоединение Республики Казахстан к двум основным источникам международного права, регулирующим проблемы беженцев, - Конвенции ООН 1951 г. и Протоколу 1967 г.

Целью настоящего дипломного исследования является изучение международно – правовые вопросы беженцев. Для достижения поставленной цели, автор настоящей дипломной работы, ставит ряд задач, в частности:

Определение понятия «беженцы» в международном праве;

Рассмотрение принципов предоставления режима беженцев;

Изучение основных прав и обязанностей беженцев;

Рассмотрение международно – правовых норм , устанавливающих правовое положение беженцев;

Рассмотрение вопросов сотрудничества государств с ООН и другими международными организациями по вопросам беженцев;

Исследование особенностей правового регулирования режима беженцев в РК;

Рассмотрение правовых аспектов участия Республики Казахстан в международном сотрудничестве государств по проблемам беженцев.
Методологической основой настоящей дипломной работы стали общенаучные и частнонаучные методы познания государственно - правовой действительности, среди которых в большей степени использовались исторический, сравнительный, логический и функциональные методы.
Теоретическая основа исследования.

Теоретическую основу исследования составили монографические издания российских, казахстанских и зарубежных авторов – специалистов в области международного права, таких как Сарсембаев М.А., Гай С.и Гудвин – Гилл, Потапов В.И. и др. Теоретический материал дополнили международные правовые акты, а также действующее законодательство Республики Казахстан, регламентирующее правовые аспекты беженцев.

Настоящая дипломная работа состоит из трех глав; семи параграфов; введения, заключения; списка использованных источников. Первая глава посвящена общим вопросам правового режима беженцев. Здесь рассматриваются такие вопросы как: понятие «беженцы» в международном; выработанный международным правом принципиальный подход к предоставлению режима беженцы; общие права беженцев.

Во второй главе говорится о положениях, обеспечивающих применение международных документов о правовом положении беженцев, а также сотрудничестве государств с ООН и другими международными организациями по вопросам беженцев.

В третьей главе проведен обзор анализ действующего законодательства Республики Казахстан, регулирующего режим беженцев; собран основной действующий законодательный материал по вопросам беженцев, а также вынесены и проанализированы актуальные правовые проблемы беженцев в Республике Казахстан.

Общий объем дипломной работы составляет листов машинописного текста.

Глава 1. Основные черты и особенности правового режима беженцев.

1.1 Понятие «беженцы» в международном праве.
Как подчеркивают авторы большого монографического научного труда Гай С., Гудвин –Гилл 1 термин «беженец» является строгим термином, т.е. его содержание определяется в соответствии с принципами общего международного права. При обыденном употреблении он более широк и менее ограничен, обозначая любого, кто бежит, кто стремится спастись от обстоятельств естественного или личного характера, которые он считал нетерпимыми. Куда бежит человек - неважно: речь идет о бег­стве от несвободы и от опасности. Причин для бегства также может быть множест­во: это и угнетение, и угроза для жизни или свободы, преследования, лишения, чудовищная нищета, война или гражданский конфликт, стихийные бедствия, земле­трясения, наводнения , засуха, голод. Обобщенное значение слова «беженец» подра­зумевает, что заинтересованному лицу возможно и должно оказать помощь и при необходимости защищать от причин, вызвавших бегство, и от его последствий. Поэтому из категории беженцев нередко исключаются «беглецы» от правосудия - лица, спасающиеся от уголовного преследования за нарушение общего, не имею­щего политического аспекта закона. 2

Отраслевое (международно – правовое)содер­жание понятия «беженец» еще более ограничено. Например, в него не включаются «экономические беженцы» (сам этот термин обычно не употребляется). Решение их проблем, возможно, относится к сфере международной помощи и развития и не связа­но с институтом убежища, под которым понимается защита в течение неог­раниченного времени на территории другого государства.

Определение границ понятия «беженец» может показаться недостойным уп­ражнением в казуистике и семантике, мешающим быстро обеспечить потреб­ности людей, оказавшихся в тяжелом положении. Тем не менее, государства настаивают на довольно ограничивающих критериях при выявлении тех, кто может пользоваться статусом беженца и убежищем либо защитой на месте. В отношении жертв стихийных бедствий сам факт наличия особых потребно­стей может быть достаточным основанием, но в отношении жертв ситуаций или бедствий, вызванных человеком, требуется наличие дополнительных факторов. Таким образом, цель создания любого определения или описания категории беженцев - обосновать и облегчить предоставление помощи и защиты; более того, в случае, если положение лица соответствует необходимым критериям, это свидетельствует, что оно может претендовать на соответствующие права или льготы. Поэтому, определяя характеристики категории беженцев в соот­ветствии с международным правом, следует анализировать традиционно выде­ляемые источники - договоры и практику государств, принимая во внимание также практику и процедуры различных органов, учрежденных международным сообществом для решения проблем беженцев.

Определение понятия «беженец» в международном праве содержится в двух основных документах: Конвенции ООН 1951 года «О статусе беженцев» 1 и Протоколе к ней 1967 года 2 , касающемся статуса беженцев.

Между данными актами существуют некоторые расхождения, в частности, Конвенция ООН 1951 года предусматривает временное и географическое ограничение, т.е. она применяется в отношении стран, расположенных в Европе, и в отношении тех беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происходивших до 1 января 1951 года. Что касается Протокола 1967 года, то он устраняет вышеназванные ограничения и применяется без таковых в отношении государств и в отношении любых событий, как в прошлом, так и в будущем, в результате которых возникла или возникнет проблема беженцев.

В связи с этим необходимо учитывать участие государства в вышеуказанных документах. Поскольку Республика Казахстан является участником обоих документов , то в соответствии с п.3 ст.4 Конституции Республики Казахстан эти акты обладают прямым действием на территории республики, и в случае, если внутреннее законодательство противоречит им, применяются нормы международных договоров, а не внутренних законов.

Попытки дать определение «беженцев» в международных документах предпринимались еще до создания Организации Объединенных Наций, в частности, в договорах и соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций. В них использовался так называемый «групповой подход». Необходимыми условиями при этом являлись следующие:

а) лицо должно было находиться за пределами страны своего происхождения и

б) не пользовалось защитой правительства этого государства. Например, «русские беженцы» в 1926 году определялись как «любые лица русского происхождения, которые не пользуются или более не пользуются защитой правительства Союза Социалистических Советских Республик и не приобрели иного гражданства». Аналогичным было и содержание понятия «армянский беженец». Указанное определение содержалось в Соглашении от 12 мая 1926 г., касающемся выдачи удостоверений личности русским и армянским беженцам. В данном случае пребывания лица за пределами страны происхождения прямо не требовалось, но оно подразумевалось, поскольку целью соглашения была выдача удостоверений личности для обеспечения проезда и переселения. Удостоверения утрачивали силу, если их владельцы возвращались в страну происхождения. Впоследствии аналогичный подход использовался в соглашениях 1936 года о лицах, бежавших из Германии. 1

После второй мировой войны были сформулированы более четкие критерии определения понятия «беженец». Об этом наглядно свидетельствуют Устав Международной организации по делам беженцев (МОБ) и принятые позднее Устав Управления Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) 2 и Конвенция ООН 1951 года о статусе беженцев.

Устав МОБ воспроизвел положения предшествующих документов, указывая категории лиц, которым следовало предоставлять помощь. Так, к числу «беженцев» были отнесены жертвы нацистского, фашистского или квислинговского 3 режимов; некоторые лица еврейского происхождения; иностранцы или лица без гражданства , оказавшиеся жертвами нацистского преследования; а также лица, которые признавались беженцами до начала второй мировой войны по признакам расы, религии, национальности или политических убеждений. Кроме того, Устав МОБ относил к числу беженцев тех, кто не мог или не хотел воспользоваться защитой того государства, гражданином которого являлся и в котором жил прежде.

Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев сменило МОБ в роли основного учреждения, занимающегося беженцами. С этого момента основы международно-правового подхода к понятию «беженец» начали закрепляться в документах ООН, Уставе УВКБ и межгосударственных договорах.

Устав впервые подчиняет компетенции УВКБ беженцев, которые подпадали под действие различных ранее заключенных договоров и соглашений. Кроме того, он указывает на беженцев, которые стали таковыми в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., находились вне страны своего происхождения (страны, гражданином которой является беженец , а в случае отсутствия гражданства - страны его прежнего постоянного проживания) и не могли либо не желали воспользоваться ее защитой «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований». К ним также относятся лица, которые из-за уже пережитых преследований не могут вернуться, хотя обстоятельств, ставших основанием для предоставления им статуса беженцев, более не существует. И, наконец, Устав распространяется на всех других лиц, которые находятся вне страны своей гражданской принадлежности или, если они не имеют определенного гражданства, вне страны своего прежнего постоянного местожительства вследствие испытываемых или испытанных ими вполне обоснованных опасений преследований по признаку расы, религии, гражданства, политических убеждений или не могут, или не желают по причине указанных опасений воспользоваться защитой правительства страны своей гражданской принадлежности, а если они не обладают определенным гражданством, - возвратиться в страну своего прежнего постоянного местожительства.

Это определение универсально по сфере применения, поскольку не содержит каких-либо временных или географических ограничений. Оно является важнейшей отправной точкой при выяснении того, кто имеет право на защиту и помощь Организации Объединенных Наций, поскольку именно отсутствие защиты со стороны собственного государства отличает беженцев от обычных иностранцев.

Как видно из сказанного, Устав предполагает двойственный подход к определению понятия «беженец». С одной стороны, оно распространяется на группы и категории беженцев (так называемый «групповой подход», о котором упоминалось выше), с другой - на отдельных лиц (индивидуалистический подход), когда необходима оценка субъективных и объективных моментов в каждом конкретном случае.

Данное определение практически полностью было воспроизведено в Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев и Протоколе 1967 года, касающемся статуса беженцев.

В ст.1 Конвенции дано общее определение термина «беженец»: это лицо, которое «в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г., и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений».

Положениями Конвенции могли воспользоваться только лица, которые стали беженцами в результате событий, имевших место до 1 января 1951 г. Однако в дальнейшем оказалось, что потоки беженцев являются не только результатом второй мировой войны и ее последствий.

В связи с этим возникла необходимость принятия дополнительного документа, который устранил бы указанное ограничение. Таким документом стал Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев. Протокол распространил действие Конвенции на «новых беженцев», т.е. лиц, которые, подпадая под определение, содержащееся в Конвенции, стали беженцами в результате событий, происшедших после 1 января 1951 г.

К числу беженцев, подпадающих под мандат УВКБ и потому имеющих право на предоставление защиты и помощи международного сообщества, относят­ся не только те, кто, как можно установить в индивидуальном порядке, вполне обоснованно опасается преследований по определенным мотивам (так назы­ваемые «беженцы в соответствии с Уставом»), но и другие, нередко большие группы лиц, в отношении которых можно установить или предположить, что они лишены защиты государства своего происхождения (теперь их часто на­зывают «перемещенными» лицами или лицами, «которые входят в круг пол­номочий» УВКБ). В каждом случае крайне важно, чтобы лица, о которых идет речь, уже пересекли межгосударственные границы и чтобы причины бегства данной группы можно было связать с конфликтами или радикальными политическими, социальными или экономическими переменами в ее стране. Когда под угрозой оказываются основные права человека, то ключевым фак­тором остается насилие либо риск, либо угроза насилия, но только в опреде­ленных случаях; те кто перемещается по чисто экономическим мотивам, ис­ключительно по соображениям личной выгоды или с преступными намере­ниями не подпадают под защиту мандата УВКБ.

Кроме того, УВКБ может помогать лицам, перемещенным внутри собст­венных стран, и содействовать реабилитации и реинтеграции возвращаю­щихся беженцев и «лиц, перемещенных за пределы страны». Практика по­следнего времени показывает, что при некоторых обстоятельствах УВКБ мо­жет защищать лиц, перемещенных внутри страны, но правовая база для такой деятельности определена менее четко. До этого предоставление защиты и помощи лицам, перемещенным внутри страны, было исключением, но теперь такие операции проводятся все чаще. Такие действия имеют большое значе­ние для определения роли и обязанностей УВКБ и для распределения ресур­сов, но они имеют лишь ограниченное значение для точного ответа на вопрос о международно-правовом статусе беженцев.

Практика государств и международных организаций в данной сфере на­полняет и обогащает содержание понятия «беженец» в общем международ­ном праве. Однако здесь существуют пробелы. Положение лиц, относящихся к категории «не имеющих защиты государства своего происхождения или не­способных ею воспользоваться», оставляет много вопросов.

Более того, не­определенное содержание термина «беженец» может подобным же образом вести к неодинаковым правовым последствиям, отчего обязательства госу­дарств в таких вопросах, как отказ от высылки (non-refoulement), пропуск че­рез границу, предоставление временного убежища и обращение с заявите­лями после въезда, будут зависеть от точного статуса той или иной катего­рии. Во многих государствах обязанности УВКБ, предусмотренные Уставом, будут дополняться обязательствами государств в соответствии с Конвенцией 1951 г. или Протоколом 1967 г, либо региональными соглашениями. Однако этот механизм работает недостаточно эффективно, поскольку существует несогласованность между обязательствами государств и обязанностями УВКБ. 1

Определение «беженец» содержит также Решение Экономического Суда СНГ от 11 сентября 1996 года N С-1/14-96 2 , согласно которому лицо может быть признано беженцем, если оно удовлетворяет следующим критериям:

1) лицо не является гражданином государства, предоставившего убежище (государства въезда);

2) лицо вынуждено покинуть место своего постоянного жительства, находящееся на территории другого государства (государства выезда);

3) причиной , по которой лицо вынуждено покинуть государство, является совершенное насилие или преследование в иных формах, либо реальная опасность подвергнуться преследованию не только в отношении самого лица, но и членов его семьи по признакам расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе;

4) существует связь между совершением насилия или преследования, либо реальной опасностью подвергнуться преследованию с вооруженными и межнациональными конфликтами.

Беженцем не может признаваться лицо, совершившее преступление против мира, человечности или другое умышленное уголовное преступление.

Таким образом, обобщая международную регламентацию, укажем, что под беженцами следует понимать лиц, покинувших свою страну по нижесле­дующим причинам:

а) внешней агрессии, оккупации, иных форм иностранного господства;

б) природных сти­хийных явлений, которые подорвали материальные ос­новы их существования;

в) обоснованной опасности подвергнуться репрессиям из-за принадлежности к той или иной социальной группе, политических и религиоз­ных убеждений.

В своих правах беженцы уравниваются с иностран­цами, постоянно проживающими в стране. Кроме того, беженцы вправе рассчитывать на получение равного с гражданами государства пребывания вознаграждения за труд. Беженцам могут быть выданы документы, поз­воляющие им пересекать государственные границы.

В рассматриваемых международных документах Конвенции ООН 1951 г и Протоколе 1967 г. записано, что иностранцы пода­ют заявление о предоставлении убежища в Службу по иммиграции и натурализации. Решение об отказе явля­ется окончательным и обжалованию не подлежит, но можно подать еще одно заявление с приложением со­ответствующих документов, устраняющих те препятст­вия, которые послужили основанием отказа по первона­чальному заявлению. Кроме этих документов, действует региональная Конвенция в отношении специфических аспектов проблемы беженцев в Африке, принятая в 1969 г. в рамках Организации Африканского Единства. 1

Необходимо отметить тот факт, что в Республике Казахстан нет специального закона, как например, в Российской Федерации 2 . В соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан понятие и правовой статус беженцев определен в Законе Республики Казахстан от 13 декабря 1997 г. «О миграции населения». 3 Согласно указанному Закону (ст.1) беженцы - иностранцы, которые в силу обоснованных опасений могут стать жертвой преследований по политическим убеждениям, признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе, вынуждены находиться вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой своей страны или не желают пользоваться защитой вследствие таких опасений, или лица без гражданства, находящиеся вне страны своего прежнего обычного местожительства, которые не могут или не желают вернуться в нее вследствие этих опасений.

Режиму беженца корреспондирует институт права убежища. Право убежища заключается в том, что каждому человеку представлено право искать убежище в других странах, если он вынужден спасаться от преследования за политические взгляды, общественную деятельность в своем государстве. Такое право, как правило, записывается в Конституциях, других законах страны.

Предоставление лицу убежища, являясь гуманным актом, не может рассматриваться как недружественный акт. Право убежища - это и право государства разре­шать въезд и проживание на своей территории иност­ранному гражданину, преследуемому в своей стране за политическую деятельность, и не выдавать данного гражданина преследующему его государству.

Различаются две формы убежища: территориаль­ное - это предоставление гражданину убежища на другой территории; дипломатическое - предоставление убежища отдельным лицам на территории дипломати­ческого или консульского представительства иностран­ного государства.

О территориальном убежище в 1967 г. Генеральной Ассамблеей ООН была принята Декларация 1 , в которой говорится: «Каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну, признавая, что предоставление государством убежища лицам, имеющим основание ссылаться на статью 14 Всеобщей декларации прав человека, является мирным и гуманным актом и поэтому не может никаким другим государством рассматриваться как недружелюбный акт».

Дипломатическое убежище распрост­ранено в странах Латинской Америки. В 1976 году на XXII сессии Генеральной Ассамблеи ООН была принята Декларация о территориальном убежище, в соответствии с которой государства сами решают, кому предоставлять убежище. Согласно статье 1 Декларации, правом на убежище должны пользоваться также и борцы против колониализма.

Забегая вперед, укажем, что в Республике Казахстан институт права дипломатического убежища не задействован, т.е. право убежища может быть реализовано лишь в общем порядке. Так, в частности, в соответствии с Законом Республики Казахстан «О миграции населения» (ст. 25) «удовлетворение или отклонение ходатайства о предоставлении Республикой Казахстан политического убежища иностранцам и лицам без гражданства в каждом конкретном случае производится Президентом Республики Казахстан» 2 . Предоставление убежища происходит согласно Указу Президента РК от 15 июля 1996 г. и Инструкции Министерства иностранных дел РК от 3 февраля 1997 г. 3

Миграционный кризис, настигший европейские страны, был спровоцирован с апреля 2015 г. военными действиями на территории регионов Ближнего Востока и Северной Африки. Однако в Европу направляются не только вынужденные мигранты из зон с нестабильной военно-политической обстановкой, но и так называемые «экономические мигранты», т.е. лица, добровольно покинувшие свое место жительства в следствие неблагоприятных социально-экономических условий.

В связи с этим крайне необходима международно-правовая регламентация миграционных процессов и разграничение понятий «беженец» и «мигрант».

Международно-правовое определение «беженец» содержится в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г. (далее - Конвенция 1951 г.) и включает в себя следующие признаки (п. 2 ч. «A» ст. 1):

• индивид пересек международные границы и находится вне пределов страны своего гражданства или обычного местожительства;
• он не может или не желает прибегнуть к защите со стороны своего государства;
• индивид обоснованно опасается стать жертвой преследования;
• преследование может осуществляться по признаку расы, религии, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений;
• индивид не может или не желает, вследствие указанных причин, вернуться в свою страну.

Согласно определению ООН, беженец – это лицо, имеющее обоснованные опасения стать жертвой преследования по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических взглядов. Но в 90-х гг. принимающие государства стали называть таких людей «лицами, ищущими убежище», а статус «беженцев» получали только после того, как их заявления подтверждались. Эта терминология появилась в связи с тем, что очень многие мигранты являются «экономическими беженцами», которые ищут убежище потому что не обладают достаточной квалификацией для того, чтобы считаться рабочими мигрантами.

Право беженца на политическое убежище в иностранном государстве закреплено в Женевской конвенции, и является одним из основополагающих прав человека. Также, это право закреплено во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в Конвенции о статусе беженце 1951 г. и Протоколе 1967 г. Согласно п. 33 Конвенции 1951 г. был впервые установлен запрет на принудительное возвращение беженцев в страны, из которых они прибыли. Далее это важнейшее правило дублируется в декларации ООН от 1967 г.

Для реализации международно-правовой защиты беженцев первостепенное значение имеют обстоятельства их бегства из своей страны. Главное отличие беженцев от обычных иностранных граждан состоит в том, что они не находятся под защитой государства своего гражданства или постоянного местожительства. Преследование лица может выражаться как в определенных действиях властей страны, так и в их бездействии или попустительстве в случаях, когда они должны были пресечь нарушения прав человека, совершаемые иными силами (повстанцами, вооруженными эскадронами, сепаратистскими движениями). Обоснованные опасения лица, покидающего свою страну, объективно связаны с возможным преследованием. Признание лица беженцем осуществляется на индивидуальной основе, с учетом событий, имеющих место в государстве исхода, и приведенных заявителем фактов, подтверждающих его опасения.

Правовое положение беженцев подразумевает их дальнейшее возвращение на родину после завершения конфликта. Тем самым изначально не предполагается их интеграция в общество принимающей страны. Тем не менее беженцы пользуются социально-экономическими благами, а именно социальными пособиями и жилищами.

Следует отметить, что до сих пор в международном праве не существует унифицированного понятия «мигрант». Считается, что этот термин охватывает все случаи, когда решение о миграции человек принимает свободно по причинам личного удобства и без вмешательства внешнего принудительного фактора.

Россия и современный мир / Отв. ред. М.А. Неймарк. – М.: «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2016. // Т.Н. Мозель. Миграционная политика ЕС и проблема беженцев в современном мире. – С. 253.

Беженцы - люди, которые по политическим, расовым или идеологическим причинам, либо в результате таких катаклизмов, как голод или бедствие, вынуждены бежать из родной страны .

Беженцы – вынужденные мигранты, появляющиеся вследствие экономической нестабильности, национально-этнических конфликтов, углубления процессов государственности. Беженцы наделены определенными психологическими особенностями, находящими выражение в специфическом мировосприятии, угнетенности психики, повышенной чувствительности к несправедливости.

Беженцы – лица, добровольно или по распоряжению властей покинувшие свою страну в результате военных действий, насилия, преследование по признаку своей расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, а также других чрезвычайных обстоятельств; либо лицо не имеющее определенного гражданства и находящееся вне страны своего прежнего обычного место жительства, которое не может или не желает вернуться в эту страну вследствие таких обстоятельств.

Понятие «беженец» вошло в международное право с Первой мировой войны. Оно было выработано на Конференции по проблемам русских и армянских беженцев, проходившей в Женеве в 1926 г. В соответствии с определением, зафиксированным в принятом Конференцией Соглашении о выдаче удостоверений личности указанным выше беженцам, таковыми признавались лица соответствующего происхождения, которые более не пользовались защитой своего правительства и не приобрели другого гражданства. В других международных соглашениях, принятых в 20-30-х гг. XX в., для установления статуса беженца содержались аналогичные критерии.

20 августа 1948 г. была создана Международная организация по делам беженцев (МОБ), в Уставе которой были использованы положения всех предыдущих международных соглашений при определении категории лиц, которым МОБ оказывала помощь. Деятельность этой организации оказалась подверженной политическому влиянию. В 1951 г. МОБ была заменена Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН).

В данное время одновременно действуют три универсальных международно-правовых акта, регулирующих статус беженцев. К этим там относятся Устав УВКБ ООН, Конвенция о статусе беженцев 1951 г. и Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г.

Согласно определениям этих ключевых международных соглашений для признания беженцем лицо должно соответствовать трем следующим критериям: а) находиться за пределами страны своего происхождения или гражданства; б) испытывать вполне обоснованные опасения преследования; в) эти опасения должны основываться на одном из следующих признаков: расы, религии, гражданства, принадлежности к какой-либо определенной социальной группе или на политических убеждениях.

Различают две категории беженцев: а) «мандатные беженцы» - лица, которые рассматриваются УВКБ ООН таковыми на основе положений Устава управления и подпадают только под его защиту; б) «конвенционные беженцы» - лица, за которыми признан статус беженцев государством убежища, являющимся участником Конвенции 1951 г. или Протокола 1967 г. С точки зрения эффективной защиты прав вынужденных мигрантов категория «мандатные беженцы» менее благоприятна, нежели категория беженцев, признаваемых таковыми Конвенцией о статусе беженцев 1951 г.

Собственно Конвенция 1951 г. первоначально содержала два ограничения: а) временное - право считаться беженцем не распространялось на лиц, ставших таковыми в результате событий, произошедших после 1 января 1951 г.

; б) географическое - упомянутые события означают события, произошедшие только в Европе. Протокол, касающийся статуса беженцев, 1967 г. снял упомянутые ранее временное и географическое ограничения Конвенции 1951 г. Протокол является самостоятельным международно-правовым актом, к которому любое государство может присоединиться, не являясь участником Конвенции 1951 г. Государство - участник Протокола берет на себя обязательство применять положения Конвенции 1951 г. в отношении беженцев, подпадающих под ее определение, однако без ограничений во времени и пространстве.

Из-под действия Конвенции и Протокола изъяты палестинские беженцы, они рассматриваются в качестве отдельной категории, и помощь в отношении их обеспечивается через Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ, учрежденное ООН в 1949 г.

Что касается региональных аспектов правового регулирования по делам беженцев, отметим прежде всего немаловажный фактор помощи беженцам со стороны Европейского Союза. Под его эгидой и на основе Конвенции 1951 г. страны Европы заключили в 1990 г. два соглашения: Дублинскую и Шенгенскую конвенции. Их цели: определить, какое государство-участник отвечает за принятие решений по ходатайству об убежище, поданному тем или иным лицом на территории действия конвенций; при необходимости обеспечить обратный прием (реадмиссию) такого лица и обмен информацией; подтвердить ответственность государства за удаление заявителей, ходатайства которых отклонены на территории Европейского Союза либо в зоне действия Шенгенской конвенции.

В Африке в 1969 г. была принята специальная Конвенция, учитывающая региональные особенности проблем этой категории лиц. С учетом определений Конвенции 1951 г. африканская Конвенция определяет беженца как «любое лицо, которое вынуждено покинуть страну своего происхождения «в результате внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в какой-либо части или на всей территории его страны происхождения или гражданства»». В рамках продолжающейся реформы африканской региональной системы безопасности (Организация африканского единства в 2001 г. была заменена Африканским союзом) поставлена задача адаптировать Конвенцию о беженцах 1969 г. к изменившейся ситуации в данной сфере. В частности, требуется четкое разграничение между вооруженными элементами и беженцами из числа мирного населения.

24 сентября 1993 г. государствами СНГ было подписано Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Соглашение определяет беженца как «лицо, которое, не являясь гражданином Стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой Стороны вследствие совершенного в отношении него или членов его семьи насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, политических убеждений, а также принадлежности к определенной социальной группе в связи с вооруженными и межнациональными конфликтами» (ст. 1). Вынужденным переселенцем данное Соглашение признает лицо, которое, являясь гражданином стороны, предоставившей убежище, было вынуждено покинуть место своего постоянного жительства на территории другой стороны по тем же причинам, что и лицо, признаваемое беженцем (ст. 2).

Из этого следует, что Соглашение СНГ 1993 г. придало понятию «вынужденный переселенец» международно-правовой характер.

Для определения понятия «беженец», данного в Кон­венции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколе, касаю­щемся статуса беженцев 1966 г. участником которой Российская Федерация стала в ноябре 1992 г., необхо­димо проанализировать ст. 1 Конвенции 1951 г. Кон­венционное закрепление понятия «беженец» имеет про­странственную, временную, субъектную и содержатель­ную сторону. Пространственная сторона определения понятия «беженец» закреплена в п. 1 разд. В ст. 1 Конвенции, в которой содержатся положения о том, что «события, происшедшие до 1 января 1951 г.» означают либо: а) «события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 г.»; или Ь) «события, происшедшие в Европе или в других местах до 1 января 1951 г.». Причем государ­ства при ратификации или присоединении к Конвен­ции должны четко определить для себя пространствен­ную сферу действия норм Конвенции.

Временная сторона определения понятия «беженец» закреплена в п. 2 разд. А ст. 1 Конвенции. В нем указы­вается, что положения Конвенции 1951 г. распространя­ются на беженцев, признанных в качестве таковых, в результате событий, происшедших до 1 января 1951 г.

Указанное положение Конвенции приводит в настоя­щее время к бесполезности ее положений. В связи с этим возникла необходимость в принятии Протокола, касаю­щегося статуса беженцев (1966 г.), в котором в качестве дополнения указано, что для целей настоящего Протоко­ла под термином «беженец» имеется в виду любое лицо, подпадающее под определение ст. 1 Конвенции о статусе беженцев (1951 г.) с опущением слов «В результате со­бытий, происшедших до 1 января 1951 г.». Таким обра­зом, Протокол, касающийся статуса беженцев 1966 г. является в настоящее время неотъемлемой частью Кон­венции 1951 г., дополняющим ее.

Субъектная сторона определения понятия «беженец» в Конвенции трактуется в основном п. 1 разд. А ст. 1, где можно выделить следующие виды субъектов, относя­щихся к категории «беженец»:

6) лица, признанные беженцами в силу устава Меж­дународной организации по делам беженцев;

8) лица, признанные беженцами после 1 января 1951 г. в соответствии с Протоколом, касающимся статуса

беженцев (1966 г.).

Анализ указанных выше актов дает возможность вы делить национальный состав подпадающих под регу-

лирование Конвенции 1951 г. беженцев. К ним отно­сятся русские и армянские беженцы по Соглашению от 12 мая 1926 г., беженцы из Германии по Конвенции от 10 февраля 1938 г. и Протоколу от 14 сентября 1939 г. В соответствии с пунктом 2 Соглашения о выдаче удо­стоверения личности армянским и другим беженцам от 12 мая 1926 г., беженцем считается любое лицо со­ответствующего происхождения, которое не пользуется или которое более не пользуется защитой своего пра­вительства и не приобрело другого гражданства. В со­ответствии с этим определением режим беженцев ус­танавливался по трем критериям:

1) национальное, или этническое, происхождение;

2) отсутствие защиты со стороны правительства страны происхождения;

3) не приобретение другого гражданства.

Таким образом, при определении субъектной сторо­ны понятия «беженец» учитывается и национальный (этнический) характер.

1) наличие преследования или обоснованного опасе­ния стать жертвой преследования;

2) преследование по признаку расы, религии, граж­данства, принадлежности к определенной социаль­ной группе или политическим убеждениям;

3) нахождение беженца вне страны своей гражданс­кой принадлежности или обычного местожитель­ства;

4) не использование беженцем защиты этой страны или нежелание пользоваться такой защитой;

5) нежелание беженца возвращаться в страну своего гражданства или обычного местожительства.

Необходимо охарактеризовать содержательные кри­терии понятия «беженец». «Преследование» понима­ется в широком и узком смысле. В узком смысле под «преследованием» понимается лишение лица жизни или физической свободы. В широком смысле к пре­следованию также относится добавочное нанесение серьезного экономического ущерба, категорический отказ в приеме на работу, в получении профессии, в образовании, или же иные ограничения прав и свобод, традиционно гарантируемых в демократическом об­ществе. Под «вполне обоснованным опасением» стать жертвой преследования понимается совокупность ком­понентов субъективного и объективного свойства. Субъективное свойство указанной категории за-клю-чается в психической оценке индивидом опасения как реально существующего. Объективное свойство озна­чает, что при признании лица беженцем должны быть приняты во внимание не только душевное состояние лица, но и объективная ситуация в стране его проис­хождения.

Признак расы, вероисповедания, национальности, при­надлежности к определенной социальной группе или политических убеждений является важным для при­знания лица беженцем. Раса понимается в смысле Ру­ководства по процедурам и критериям определения статуса беженцев как все виды этнических групп, име­нуемых «расами». Под дискриминацией по признаку «вероисповедания» понимается любое различие, исклю­чение, ограничение или предпочтение, основанное на ре­лигии или веровании, и имеющее своей целью или сво­им воздействием умаление или вред признанию, обла­данию или применению фундаментальных прав и свобод человека на равных основаниях. Понятие «определен­ная социальная группа» обычно означает группу лиц с одинаковыми происхождением, привычками и соци­альным статусом. Под «политическими убеждениями» понимаются любые взгляды по поводу деятельности го­сударства, правительства и проводимой ими во всех об­ластях политики, критические по своему характеру. Причем преследование за «политические убеждения» должно осуществляться публично, и не за действия, яв­ляющиеся противозаконными.

С точки зрения современного международного права термин «беженец» является строгим, конкретным по своему характеру, так как его правовое содержание определяется четко в соответствии с принципами и нормами общего международного права. Его содержание по сравнению со словом «беженец», которое мы используем в нашей повседневной жизни, намного уже. В обиходе беженец - это любой человек, который спасается бегством от обстоятельств, угрожающих его личной безопасности и безопасности членов его семьи. По какой причине он вынужден так поступать, для нас, по сути, не имеет значения.

Но для международного права причины, по которым лицо покидает свой дом в поисках убежища, и категории лиц, ищущих его, играют большую роль при признании за лицом статуса беженца в соответствии с международным правом. Но прежде чем подробно рассмотреть границы понятия «беженец» с юридической точки зрения, необходимо проследить историю его формирования .

Впервые в международных соглашениях понятие «беженец» было сформулировано на состоявшейся в Женеве в 1926 году конференции, участники которой разработали и подписали Соглашение о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам. В соответствии с пунктом 2 Соглашения беженцем считается любое лицо соответствующего происхождения, которое не пользуется или которое более не пользуется защитой своего правительства и не приобрело другого гражданства .

Аналогичный подход к определению понятия «беженец» был использован при разработке Соглашения о статусе беженцев из Германии от 4 июля 1936 года и Конвенции о статусе беженцев из Германии от 10 февраля 1938 года. В соответствии со статьей 1 Конвенции 1938 года под ее действие подпадали: «а) лица, обладающие или обладавшие германским гражданством и не обладающие иным гражданством, в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии; b) лица без гражданства, на которых не распространяются предыдущие конвенции или соглашения, которые покинули территорию Германии после поселения на ней и в отношении которых доказано, что они не пользуются, юридически или фактически, защитой правительства Германии». Впервые в международном праве в этом документе юридически было закреплено положение о том, что лица, покинувшие территорию Германии по соображениям личного удобства, исключались из определения понятия «беженец». Впоследствии данное правило было использовано при разработке определения понятия «беженец», зафиксированного в Уставе Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев .

Необходимо отметить, что в соглашениях, заключенных под эгидой Лиги Наций, использовался групповой, или категорийный, подход, который заключался в том, что нахождение лица за пределами страны своего происхождения и непользование им защитой правительства этой страны были вполне достаточными условиями для признания такого лица беженцем. Однако эти определения не указывали «причины оставления беженцами страны своегопрежнего местожительства, а получение режима беженца не было обусловлено какими-либо мотивами» .

Поэтому наряду с официальной разработкой определения понятия «беженец», которая осуществлялась в рамках Лиги Наций, велась неофициальная работа по включению в понятие «беженец» причин, по которым беженец покинул страну своего происхождения. В апреле 1936 года в Брюсселе Институт международного права принял резолюцию под названием «Правовой статус апатридов и беженцев», определившую беженца как индивида, «который по причине внезапно возникших политических событий на территории государства его гражданской принадлежности покинул добровольно или недобровольно эту территорию... и не приобрел нового гражданства, и не пользуется дипломатической защитой какого-либо другого государства» .

В 1938 году в Эвиане (Франция) прошла международная конференция, которая учредила Межправительственный комитет по делам беженцев. Под мандат этой организации подпадали: а) «лица, которые еще не покинули страну своего происхождения, однако они вынуждены эмигрировать по причине своих политических убеждений, вероисповедания и расовой принадлежности»; б) «лица, которые уже покинули свою страну происхождения или еще не обосновались постоянно в иных местах» .

Тенденция того периода заключалась в стремлении государств как можно сильнее политизировать понятие «беженец». Она ярко проявилась при разработке Устава Международной организации по делам беженцев, созданной 20 августа 1948 года. В ее Уставе были использованы положения всех предыдущих международных соглашений и документов при определении категорий лиц, которым организация оказывала помощь. К числу беженцев Уставом были отнесены следующие категории лиц: «а) жертвы нацистского или фашистского режима, или режимов, принимавших участие во Второй мировой войне на стороне фашистских режимов, или жертвы квислинговских или подобных им режимов, помогающих фашистским режимам в их борьбе против Объединенных Наций, независимо от того, пользуются они международным статусом как беженцы или нет;b) испанские республиканцы и другие жертвы фалангистского режима в Испании; с) лица, которые рассматривались как беженцы до начала Второй мировой войны по причинам расового, религиозного или национального характера или вследствие их политических убеждений» .Отличительная особенность определения понятия «беженец» по Уставу МОБ заключалась в том, что оно объединило групповой подход, использовавшийся в предыдущих соглашениях при определении понятия «беженец», и политический аспект проблемы беженцев, что носило в тот период прогрессивный характер.

В 1949 году ООН начала подготовительную работу по созданию новой организации, которая заменила бы МОБ. Соответственно необходимо было разработать и новое определение понятия «беженец», что связывалось с последними событиями и изменениями в международных отношениях государств - членов ООН.

Этой новой организацией стало Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, а документом, по-новому определившим понятие «беженец», - Устав этого учреждения.

В Уставе соединены элементы определений понятия «беженец», содержащиеся в предыдущих соглашениях. В соответствии с пунктом 6 главы II Устава компетенция Верховного комиссара ООН по делам беженцев распространяется на «всех тех лиц, которые в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства или политических убеждений находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться защитой правительства этойстраны или не желают пользоваться такой защитой либо вследствие таких опасений, либо попричинам, не связанным с соображениями личного удобства; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений либо по причинам, не связанным с соображениями личного удобства» .

Кроме того, под мандат УВКБ ООН подпадают беженцы, правовое положение которых регулируется ранее заключенными международными договорами и соглашениями.

Определение понятия «беженец», содержащееся в Уставе УВКБ, носит универсальный характер по сфере применения, так как не содержит никаких географических и временных ограничений .

Тем не менее, по мнению английского юриста-международника Г.С. Гудвин-Гилла, «Устав УВКБ содержит явное противоречие», которое заключается в том, что, с одной стороны, деятельность Управления распространяется на группы и категории беженцев, а с другой - содержащееся в нем определение понятия «беженец» требует оценки обстоятельств того, как лицо стало беженцем в каждом конкретном случае . Последующие события заставили УВКБ ООН достаточно гибко применять на практике свой мандат, в результате чего произошло существенное изменение концепции «беженец». Беженцы стали предметом внимания международного сообщества.

Важную роль в расширении концепции «беженец» сыграли главные органы ООН - Генеральная Ассамблея и Экономический и Социальный Совет. Позднее к ним присоединился Исполнительный комитет по Программе Верховного комиссара, созданный в 1957 году.

В 1957 году Генеральная Ассамблея ООН уполномочила УВКБ ООН на основе резолюции 1167 ГА ООН от 26 ноября 1957 года оказать помощь беженцам, которые не подпадали под определение, содержащееся в Уставе УВКБ. Речь шла о китайских беженцах, размещенных в Гонконге. Ситуация осложнялась еще и тем, что в тот период сосуществовало одновременно два Китая, каждый из которых претендовал на роль государства гражданской принадлежности.

В 1959 году ГА ООН в своей резолюции 1388 (XIV) от 20 ноября разрешила Верховному комиссару оказание «добрых услуг» беженцам, «которые не находятся на попечении Организации Объединенных Наций». Резолюция 1959 (XVIII) 1963 года ГА ООН содержит просьбу к Верховному комиссару продолжать оказывать международную защиту беженцам и прилагать усилия в интересах беженцев, которые находятся на его попечении, а также беженцев, которым он предоставляет свои «добрые услуги», и обращать особое внимание на новые группы беженцев согласно соответствующим резолюциям ГА ООН и директивам Исполнительного комитета. Эти и последующие резолюции ГА ООН свидетельствовали о том, что ООН стала использовать прагматический подход при определении лиц в качестве беженцев. К этому необходимо добавить и то, что в 60-х годах XX века увеличивающиеся масштабы потоков беженцев, особенно в африканских государствах, заставили УВКБ ООН применять так называемый «групповой подход». В этом случае беженцами признавались не отдельные лица, а целая группа лиц. Хотя это и противоречило положениям Устава УВКБ, но то была вынужденная мера в случае внезапно возникавших массовых потоков беженцев, когда спасение жизни людей и их безопасность оправдывали обход действовавших юридических норм .

Чуть позднее УВКБ стало оказывать помощь и лицам, перемещенным внутри страны. Так, в 1972 году ЭКОСОС принял решение о распространении помощи не только на беженцев из Судана, но и на «лиц, перемещенных внутри страны» . В 1976 году ЭКОСОС признал значение деятельности УВКБ «в дополнение к его первоначальным функциям в отношении искусственно вызванных бедствий». Совет выразил благодарность Верховному комиссару от имени «беженцев и перемещенных лиц, а также жертв искусственно вызванных бедствий» .

Несмотря на все расширяющийся круг лиц, которыми занималось УВКБ ООН, официальные документы тоговремени свидетельствуют о нежелании использовать термин «беженец» в отношении тех, кому УВКБ ООН оказывало помощь. Вместо этого использовались термины «перемещенные лица», «лица, перемещенные внутри страны» и др. Однако шел процесс корректировки и выработки новых терминов. В 1976 году Исполком по Программе Верховного комиссара использовал термин «лица, ходатайствующие о предоставлении убежища».

В 1977 году обязательства по предоставлению помощи беженцам и перемещенным лицам были четко сформулированы в документах ГА ООН. Позднее были признаны и другие категории лиц, нуждающихся в помощи, включая репатриантов, женщин, детей, лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища.

Подобная тенденция расширения круга лиц, которым УВКБ ООН оказывает помощь, говорит о том, что при выявлении таких категорий лиц необходимо применять более общий критерий - отсутствие защиты.

Итак, в настоящее время УВКБ ООН оказывает помощь и защиту следующим категориям лиц: беженцам по определению Устава УВКБ ООН, возвратившимся беженцам, лицам, ищущим убежище, внутренне перемещенным лицам и другим категориям лиц, входящим в сферу деятельности УВКБ ООН.

Несмотря на протесты некоторых государств, международное сообщество официально не возражает против осуществления УВКБ своих функций в отношении столь различных категорий лиц, так как оказание такой помощи не затрагивает суверенного права государств признавать за ними статус беженца со всеми вытекающими отсюда последствиями. Кроме того, правовой базой предоставления защиты данным категориям лиц являются резолюции органов ООН, носящие рекомендательный характер. Более того, все вышеуказанные категории лиц юридически не включены в понятие «беженец» и существуют независимо от него, что означает следующее: пользование международной защитой и помощью в полном объеме предоставлено только беженцам по определению Устава УВКБ ООН.

Помимо определения понятия «беженец», зафиксированного в Уставе УВКБ ООН, существует определение этого понятия, содержащееся в разделе А статьи 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 года . Определение явилось результатом длительных и бурных дискуссий между государствами, которые проходили в Специальном комитете по проблемам беженцев и бесподданых.

Некоторые государства полагали, что слишком расплывчатое определение вызовет трения между государствами по поводу его толкования и применения, а также возложит на них непомерно большие и трудно выполнимые обязательства. В связи с этим США предложили определение, которое включало четыре категории беженцев, находящихся за пределами своей страны из-за «преследований или опасений преследований» . В эти категории были включены беженцы периода Первой мировой войны, беженцы в межвоенный период, новые беженцы, перемещенные лица и несовершеннолетние, не сопровождаемые взрослыми. Великобритания предложила свой вариант определения общего характера и распространявшегося на лицо, которое, покинув страну своего обычного проживания по причине преследований или вполне обоснованных опасений преследований, не возвращается либо не может вернуться в эту страну по уважительным и достаточным причинам, или ему не позволяют вернуться туда власти этой страны, и которое не является гражданином какой-либо иной страны .

Для выработки определения, которое удовлетворило бы все государства, в Специальном комитете была созданарабочая группа, которая взяла за образец определение, содержащееся в Уставе Международной организации по делам беженцев. В ходе долгой работы стороны пришли к варианту определения понятия «беженец», который удовлетворял всех.

Государства - участники Конвенции 1951 года согласились, что термин «беженец» должен применяться к лицам, признанным беженцами в соответствии с ранее принятыми международными соглашениями, а также к любому лицу, удовлетворяющему положениям пункта 2 раздела А статьи 1 Конвенции, где говорится, что беженцем признается любое лицо, которое «в результате событий, происшедших до 1 января 1951 года, и в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений» .

Однако определение понятия «беженец» Конвенции 1951 года имело два ограничения: первое (временное) заключалось в том, что согласно Конвенции право считаться беженцем не распространялось на лиц, ставших таковыми в результате событий, происшедших после 1 января 1951 года, второе (географическое) состояло в том, что вышеупомянутые события означают либо «события, происшедшие в Европе до 1 января 1951 года», либо «события, происшедшие в Европе или других местах до 1 января 1951 года» . Наличие двух ограничений сильно затрудняло решение проблемы беженцев, исключаяиз сферы применения Конвенции миллионы беженцев и другие категории вынужденных мигрантов.

Для решения возникших проблем в 1967 году был принят Протокол, касающийся статуса беженцев.Протокол исключил из определения беженцев положения, касающиеся географических и временных ограничений, что придало Конвенции универсальный характер .Протокол снял положение Конвенции 1951 года об ограничении срока 1951 годом, что сделало Конвенцию подлинно универсальным соглашением. Протокол является независимым юридическим документом, к которому любое государство может присоединиться, не являясь участником Конвенции 1951 года. Любое присоединяющееся к Протоколу государство берет на себя обязательство применять положения Конвенции 1951 года в отношении беженцев, подпадающих под ее определение, однако без датированности 1951 годом. Если какое-либо государство присоединяется только к Протоколу, то оно не может внести географическую оговорку.

Кроме того, еще с момента подписания Конвенции 1951 года государства признали, что не все беженцы включены в сферу применения Конвенции. Поэтому в Заключительном акте Конференции полномочных представителей, на которой была подписана Конвенция 1951 года, государствам было рекомендовано применять ее положения к другим категориям беженцев, не подпадавших в то время под сферу ее применения.

Существование одновременно трех универсальных документов - Устава УВКБ ООН, Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года, которые содержат схожие определения понятия «беженец», привело к возникновению еще одной правовой проблемы. Суть ее в том, что в настоящее время существуют две основные категории беженцев среди уже признанных таковыми на основе вышеуказанных международных документов.

Первая категория - «мандатные беженцы». Это лица, которые рассматриваются УВКБ ООН как беженцы на основе положений Устава и они не зависят от государства убежища, являющегося участником Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года. «Мандатные беженцы» могут получать помощь непосредственно от УВКБ ООН. Однако они не могут пользоваться правами и льготами, предоставляемыми «конвенционным беженцам», если не будут признаны беженцами государством - участником Конвенции 1951 года. Данный термин относится к беженцам, положение которых относится к более широкой компетенции Верховного комиссара, которая впоследствии была подтверждена Генеральной Ассамблеей ООН.

Вторая категория - «конвенционные беженцы». Это лица, за которыми признан статус беженцев государством убежища, являющимся участником Конвенции 1951 года и/или Протокола 1967 года. Только в этом качестве они пользуются всеми правами и благами, которые государства обязались предоставлять беженцам на основе международного права.

Итак, чтобы лицо было признано беженцем на основе международного права, оно должно отвечать следующим условиям:

1) должно находиться за пределами страны своего происхождения;

2) должно испытывать вполне обоснованные опасения преследования;

3) эти опасения должны основываться на одном из пяти

признаков:

Религии;

Гражданства;

Принадлежности к какой-либо определенной социальной группе;

Политических убеждений;

4) лицо не имеет возможности или желания пользоваться защитой страны своего происхождения или возвращаться в эту страну по причинам опасений преследования.

Международные соглашения содержат положения об обстоятельствах, когда лицо не подпадает под сферу их применения.

В соответствии с Конвенцией 1951 года ее положения не распространяются на лиц, «которые в настоящее время пользуются защитой или помощью других органов или учреждений» ООН, кроме УВКБ ООН. Согласно этой оговорке об исключении, целая категория беженцев - палестинских беженцев - рассматривается как отдельная категория. Международная помощь данной категории обеспечивается через Ближневосточное агентство ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ, учрежденное ГА ООН в декабре 1949 года.