Государственная и муниципальная казна. Публичное право и экономика Обращение взыскания на имущество Казны

Существование любого государства невозможно без наличия бюджета, средства в который поступают от организаций и частных налогоплательщиков на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Государственная казна используется в качестве основного рычага, с помощью которого регулируются основные сферы жизнедеятельности страны и ее населения. Положительные или отрицательные изменения казны могут привести к соответствующим переменам в жизни общества.

Что входит в понятие государственной казны

Казна формируется за счет налоговых отчислений с различных уровней, природных ресурсов, имущества, находящегося в собственности государства. Действующее законодательство подробно описывает принципы и технологию наполнения государственной казны, а также механизмы взыскания средств и ценностей по решениям суда.

Управление государственной казной выполняется министерством финансов и правительством страны. Механизмы, с помощью которых осуществляется распределение средств, также определены на законодательном уровне и должны исполняться соответствующими органами. За формированием и распределением государственной казны ведется постоянный контроль, к которому привлекаются соответствующие структуры.

Назначение государственной казны

Основные функции государственной казны:

• Пополнение региональных и муниципальных бюджетов для обеспечения деятельности и реализации приоритетных проектов.
• Накопление ресурсов, их хранение и капитализация.
• Социальная функция, необходимая для поддержки населения страны и реализации социально значимых задач.
• Наличие и эффективная работа государственной казны позволяет развивать рыночную экономику, конкуренцию, поддерживать предпринимательскую деятельность.
• Казна необходима для реализации инвестиционной функции. С помощью финансовых инструментов правительство вкладывает средства в проекты, способные принести прибыль и извлечь ощутимые выгоды для государства.
• Государственная казна выполняет гарантийную функцию, поддерживая экономику страны и уровень жизнь населения в период экономического кризиса.

Если говорить простым языком, государственная казна представляет собой хранилище в виде банковских счетов, имущества, материальных ценностей, недвижимости. С ее помощью осуществляется движение финансовых потоков в государстве, регулирование экономической деятельности, реализация социальных гарантий и поддержка приемлемого уровня жизни в сложные периоды.

Леонид Александрович РОДИОНОВ , начальник отдела № 17 УФК по Самарской области, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой гражданского права и процесса Самарского филиала Московского ГПУ, советник ГГС РФ 1-го класса. Статья посвящена правовому анализу института казны в контексте государства, его признаков и устройства.

Признаки государства

Мыслителями и политическими деятелями разных времен было высказано множество мнений и суждений об основных признаках государства. Прежде всего, это наличие аппарата власти и управления (система публичной власти). Основным признаком государства является также наличие аппарата принуждения и армия, территория государства, институт гражданства, сфера юрисдикции. Одним из основных признаков государства является суверенитет.

Другими словами, государство — это суверенная политико-территориальная организация публичной власти на определенной территории, устанавливающая правопорядок и обладающая аппаратом управления и принуждения, а также государственной казной. Казна также является признаком государства, поскольку с ней связаны такие явления, как налоги (учрежденные публичной властью поборы с населения, взыскиваемые принудительно в установленных размерах и в заранее определенные сроки), внутренние и внешние займы, государственные кредиты, долги государства, то есть все то, что характеризует экономическую деятельность государства и обеспечивает его функционирование.

Сущность казны и сущность государства

В теории марксизма отмечается, что в налогах воплощено экономическое выражение сущности государства. В литературе можно часто встретить мысль, что налоги необходимы для содержания разветвленного государственного аппарата, не принимающего непосредственного участия в производстве материальных благ, для содержания публичной власти. Сбор налогов - это один из важнейших способов формирования, пополнения государственной казны.

Основная часть доходов федерального бюджета РФ в 2011 году была обеспечена поступлениями по четырем доходным источникам: вывозным таможенным пошлинам, налогу на добавленную стоимость, налогу на добычу полезных ископаемых и налогу на прибыль организаций. За счет доходов, администрируемых Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой, сформировано 98,8 % общего объема поступлений в федеральный бюджет.

В дореволюционной цивилистической литературе казна определялась как государство, выступающее в качестве участника гражданских правоотношений. Понятие казны разно-образно. М. Ю. Тихомиров в юридической энциклопедии дает определение казны как средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными организациями. Земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

В статье 214 Гражданского кодекса дано понятие казны как «средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями...». В пункте 2 ст. 97 Бюджетного кодекса также говорится о казне: «Государственный долг Российской Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну». Само государство выступает субъектом частноправовых отношений. Оно приобретает недвижимое и движимое имущество, становится должником или кредитором.

От имени Российской Федерации права собственника осуществляют органы и лица, указанные в ст. 125 Гражданского кодекса. Имущество казны России (государства), составляющее основу национального богатства, как признака государства является одним из базовых ресурсов государственного регулирования экономики и в основном обеспечивает стратегический баланс между потребностями государства (в том числе для обеспечения безопасности, суверенитета и возможностей пополнения активов).

Сущность казны раскрыта в функции самого государства. Инвестиции, социальная направленность и организационно-управленческая функция выражаются в обеспечении деятельности органов государственной власти. Гарантийная функция выражается в обеспечении государственным казенным имуществом государственного долга, займов и иных обязательств как внутри страны, так и вне ее.

Следует отметить, что сам термин «казна» применяется в двух значениях. С одной стороны, казна рассматривается как хранилище имущества (объект правоотношений). Данная трактовка приводится в большинстве действующих законодательных и нормативных актов. С другой - она выступает как субъект правоотношений1.

Формирование казны осуществляется в основном органами государственной власти различных уровней. В современных условиях развития экономики России финансы, денежные фонды, государственная казна становятся основным рычагом управления всеми сферами общественной жизни, признаком государства. В связи с этим спектр использования дефиниции «государственная казна» существенно расширяется, а само понятие наполняется новым содержанием, что обусловлено трансформацией социально-экономических отношений, становлением системы российского бюджетного федерализма, разграничением государственной собственности, а также особенностями участия РФ, субъектов РФ в имущественных и финансовых правоотношениях.

Об ответственности государства

Согласно Гражданскому кодексу Российская Федерация ее субъекты и муниципальные образования отвечают по своим обязательствам имуществом, принадлежащим им на праве собственности, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. То имущество данных субъектов, которое не закреплено за государственными предприятиями и учреждениями, а также средства соответствующего бюджета образуют согласно ст. 214 Гражданского кодекса государственную казну РФ, казну субъекта РФ и казну муниципального образования.

Российская Федерация является равноправным наряду с гражданами и юридическими лицами участником гражданских правоотношений. Эти правоотношения регулируются гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей правового положения вышеназванных субъектов. По общему правилу исполнения судебных актов о взыскании средств с юридических лиц (государства) взыскание в первую очередь обращается на денежные средства должника и только в случае их недостаточности на иное имущество. Сложно, однако, представить полное отсутствие денежных средств у Российской Федерации.

В этом смысле нужно согласиться с Р. Е. Артюхиным в том, что составной и наиболее ликвидной частью казны являются средства соответствующего бюджета. Именно на них, а не на имущество в натуральном выражении судами обращается взыскание по искам, обязанность удовлетворения которых возлагается на РФ, субъекты РФ, муниципальные образования.

Правовые отношения

Возложение ответственности на государство вызвано тем, что конкретное учреждение, действиями должностных лиц которого причинен вред, может вступить в гражданско-правовые отношения лишь в сфере реализации обычной гражданской правосубъектности юридических лиц, но не как орган, наделенный государственными полномочиями, поскольку публичные органы и их должностные лица не обладают гражданской правосубъектностью. Надлежащим ответчиком по делам о возмещении вреда за счет казны должны признаваться РФ, субъект РФ либо муниципальное образование в лице соответствующего финансового или иного уполномоченного органа.

Непосредственно к участию в деле привлекаются те государственные органы и органы местного самоуправления, которые согласно ст. 1071 Гражданского кодекса уполномочены представлять РФ, субъект РФ, муниципальные образования по таким делам. Гражданский кодекс гласит, что в случаях, когда причиненный вред подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы, если согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ эта обязанность не возложена на другой орган, юридическое лицо или гражданина.

Согласно ст. 158 Бюджетного кодекса обязанность выступать от имени казны РФ по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) государственных органов, а также их должностных лиц по подведомственной принадлежности, возлагается на органы государственной власти РФ, имеющие право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям средств. Бюджетный кодекс гласит, что главный распорядитель бюджетных средств отвечает соответственно от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования по денежным обязательствам подведомственных ему получателей бюджетных средств (подп. 12.1 ст. 158 БК РФ в редакции Закона № 83-ФЗ). Главный распорядитель средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, бюджета муниципального образования выступает в суде соответственно от имени РФ, субъекта РФ, муниципального образования в качестве представителя ответчика по искам.

Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» ст. 1081 Гражданского кодекса дополнена п. 3.1, в соответствии с которым РФ, субъект РФ или муниципальное образование в случае возмещения ими вреда по основаниям, предусмотренным ст. 1069 и 1070 ГК РФ, а также по решению Европейского суда по правам человека имеют право регресса к лицу, в связи с незаконными действиями (бездействием) которого произведено указанное возмещение. В соответствии с п. 2.1, 2.7, 3.2, 3.4 и 3.7 приказа Минфина России и Федерального казначейства от 25 августа 2006 г. № 114н/9н «О порядке организации и ведения работы по представлению в судебных органах интересов Министерства финансов РФ и интересов Правительства РФ в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов РФ» в случаях удовлетворения судами исков о возмещении вреда, причиненного государственными органами и их должностными лицами за счет казны РФ, Министерство финансов РФ напоминает управлениям Федерального казначейства по субъектам РФ о необходимости обращаться в суды с регрессными требованиями к должностным лицам, виновным в причинении вреда. А при отсутствии в судебном акте указания на виновное должностное лицо предпринимать меры, направленные на его установление.

Необходимость правовой регламентации

Казна влияет на осуществление функций государства. Отсутствие должной правовой регламентации порядка управления государственной казной влечет за собой неурегулированность экономических и гражданско-правовых отношений в стране. Анализ действующей нормативно-правовой базы по рассматриваемой проблеме показал, что в России отсутствует система законодательных и нормативных актов, регламентирующих вопросы формирования, учета, распоряжения и управления активами казны, а также не определено понятие государственной казны.

На уровне субъектов РФ законы о казне как отдельного института действуют в семи регионах: Алтайском, Краснодарском, Красноярском, Приморском краях, Свердловской, Читинской областях и в г. Москве. В основе этих законов положены статьи Гражданского кодекса о казне, где отсутствует классификация ряда активов казны по юридическим и экономическим признакам. Наличие элементов, обеспечивающих органы управления страны полной, точной, своевременной и надежной информацией о состоянии экономики, в том числе казны РФ, снижает риск неопределенности при принятии решений на всех уровнях системы государственного регулирования.

В соответствии с Конституцией РФ, ГК РФ, государственная и муниципальная собственность подразделяется на две части:

• - государственную и муниципальную казну;
• - имущество, закрепленное за государственными и муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями.

Соответственно различают осуществление права государственной и муниципальной собственности в отношении казенного имущества и в отношении имущества, закрепленного за соответствующими предприятиями и учреждениями как самостоятельными юридическими лицами.

Исторический экскурс

Понятие «казна» как экономико-управленческий термин обладает историей, насчитывающей не одну сотню лет: будучи заимствованным из тюркского языка, это слово применялось в значении «сокровищница» и понималось либо как ценное имущество, либо как место его хранения. Позднее под казной стати подразумевать государственное имущество, объекты публичной, общественной собственности в их вещественной и денежной формах.

Государственную и муниципальную казну составляют в первую очередь средства соответствующего бюджета. Иными словами, основная часть казны представлена фондами финансовых ресурсов, отношения по образованию, распределению и использованию которых являются предметом финансово-правового регулирования. Вторую часть казны составляет движимое и недвижимое имущество, а также имущественные права. В данной главе будет рассмотрен порядок управления и распоряжения недвижимым и движимым имуществом муниципальной казны.

В связи с проведением рыночных реформ в странах с переходными экономиками и переходом к способам, адекватным рыночным отношениям хозяйствования, возрос живой интерес к изучению и анализу опыта управления имуществом казны в развитых странах на предмет возможности заимствования и использования прогрессивных достижений в данной области. Изучение и творческое применение имеющегося опыта затруднено в связи с различиями в терминологии в сфере управления имуществом казны, используемой в различных странах.

Такие понятия как «государственная собственность», «публичная собственность», «имущество казны», «государственный сектор экономики», «федеральная, региональная и муниципальная собственность» трактуются по-разному и обладают отличающимся содержанием, наполнением в странах с переходной экономикой (где названные понятия еще не вполне сложились) и в развитых капиталистических странах. Например, понятие «публичная собственность» применяется редко и ассоциируется с государственной и муниципальной собственностью. В мировой практике под публичным сектором экономики понимается обширная совокупность государственных, частных и смешанных предприятий, организаций, решающих ключевые задачи экономики, удовлетворяющих общественные потребности.

Зарубежный опыт

Согласно сложившимся в зарубежной практике представлениям имущество государственной казны включает в себя земельные участки, недра, объекты природопользования, производственные предприятия, оборонные объекты, объекты энергетики, транспорта, связи, магистральные дороги, авиакомпании, денежные средства, золотовалютные резервы, ценные бумаги. Состав имущественных объектов казны пополняется посредством национализации, выкупа государством объектов, принадлежавших частному капиталу; созданием новых имущественных объектов за счет средств государственного бюджета.

В мировой практике принято выделять следующие сферы управления государственной собственностью и регулирования хозяйственной деятельности, которые правомерно относить к управлению имуществом казны или к направлениям, тесно связанным с управлением казной:

управление движимым и недвижимым государственным имуществом;

управление природными ресурсами, земельными участками, недрами и лесным фондом;

управление денежными средствами, ценными бумагами, обязательствами государства;

• - управление долями, паями, пакетами акций в собственности государства;
• - участие в управлении и контроль за деятельностью публичных предприятий, организаций, компаний;
• - участие в финансировании деятельности публичных компаний, организаций;
• - воздействие региональных и местных органов управления на публичные компании, организации;
• - взаимодействие публичного и частного секторов.

В зарубежной практике управления имуществом казны широко применяются механизмы партнерства публичного (государственного и муниципального) и частного секторов экономики, опирающиеся на сотрудничество между государственными и частными организациями в решении общественных проблем. Такое сотрудничество строится на договорной основе, частично оно воплощается в форме концессий, предоставляемых государством частным фирмам для решения социально-экономических проблем, с которыми не способны справиться государственные органы, распоряжающиеся имуществом казны.

В качестве принципиально нового явления для теории и практики управления государственной собственностью в странах с переходными экономиками представляется необходимым ввести понятие «государственная казна».

Казна - один из важнейших элементов управления использования государственной собственности, хотя на практике она пока что ассоциируется лишь с понятием казначейства, которое в некоторых странах осуществляет исключительно функции казначейского исполнения государственного бюджета.

Но казну государства должны формировать не только средства бюджета, но и иное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями (возможно за исключением имущества, изъятого из оборота, или имеющего особый режим использования, установленного законодательством страны). Дело в том, что казна может в полном объеме служить средством обеспечения обязательств государства, в том числе по внешним заимствованиям, что далеко не всегда возможно достичь исключительно за счет средств резервных статей бюджета. Следовательно, государство (или его субъекты) могут выступать в хозяйственном обороте в качестве должника в кредитных организациях, в других гражданско-правовых сделках исключительно в пределах имущества казны.

Кроме того, целесообразность создания казны диктуется еще и тем, что она может служить, например, одним из показателей эффективности деятельности государственных органов управления, способствовать эффективному вовлечению государственной собственности в гражданский оборот, предотвращать ее нецелевое использование и отчуждение в интересах государственного собственника в целом. Необходимость введения понятия «казна» и нормативного правового регулирования процессов ее формирования и управления соответственно диктуются очевидным увеличением объема вовлечения государственной собственности в гражданский оборот, а также потребностью учета процедур отчуждения и приобретения объектов госсобственности.

Учет находящихся в казне объектов собственности, поиск и восстановление в учете интеллектуальной и иной государственной собственности, регистрация права собственности и сделки с имуществом казны являются обязательными элементами (управления государственной собственностью), обеспечивающими хранение имущества казны и его рациональное содержание.

Управление имуществом казны предусматривает:

• - ведение учета и инвентаризацию объектов казны;
• - оценку технического состояния и стоимостных показателей ее объектов;
• - использование, распоряжение и обеспечение сохранности объектов, учтенных в казне.

Учетной единицей казны (за исключением финансовых средств) является объект собственности, способный быть самостоятельным предметом сделки. Каждая вовлекаемая в сделку учетная единица должна иметь денежную оценку.

Управление имуществом казны направлено:

• - на увеличение доходов государственного бюджета;
• - привлечение инвестиций и стимулирование предпринимательской активности на территории стран с переходной экономикой;
• - содействие сохранению и созданию новых рабочих мест;
• - удовлетворение потребностей населения в жизненно необходимых товарах и услугах;
• - обеспечение обязательств по гражданско-правовым сделкам.

Оборот объектов казны, создание и приобретение новых объектов или их

выбытие (отчуждение, ликвидация) может происходить только на законных основаниях и должен подлежать обязательному учету и регистрации.

Управление казной, исходя из принципа ее формирования, необходимо осуществлять по ее составляющим: управление денежными средствами бюджета и управление другим имуществом казны.

Введение.

В условиях мирового экономического кризиса возрастает актуальность не только эко­номного использования государственных ресурсов, но и оптимизации деятельности госу­дарства по их наращиванию, в том числе для достижения стратегической цели - обеспече­ние безусловного перехода от ресурсной экономики к инновационной экономике.

В экономической теории государственные ресурсы (государственное имущество), включенные в казну, составляют средства соответствующего бюджета и иное имущест­во (активы казны), принадлежащее Российской Федерации, субъекту Россий­ской Федерации или муниципальному образованию на праве собственности, не закреп­ленное за государственными предприятиями и учреждениями.

Имущество казны России, составляющее основу национального богатства, является одним из базовых ресурсов государственного регулирования экономики и, в основном, обеспечивает стратегический баланс между потребностями государства (в том числе для обеспечения безопасности, суверенитета) и возможностями по пополнению (фор­мированию) таких активов.

Следует отметить, что сам термин «казна» применяется в двух значениях. С одной стороны казна рассматривается как хранилище имущества, и данная трактовка казны при­водится в большинстве действующих законодательных и нормативных актов. Второе зна­чение института казны - система управления федеральной собственностью, не переданной в пользование третьим лицам, основное назначение которой - перераспределение государ­ственных активов. В такой системе происходит формирование (аккумулирование) активов, поступающих из различных источников, для дальнейшего их использования в интересах государства. При этом формирование казны осуществляется, в основном, органами госу­дарственной власти различных уровней, на которые возложены функции приобретения, инвентаризации, учета, оценки, хранения, контроля, передачи в хозяйственное пользова­ние и оперативное управление, приватизации, ликвидации соответствующих видов акти­вов. Исходя из средне- и долгосрочных программ развития государства, указанные функ­ции реализуются в форме самостоятельных процедур (операций), которые, в свою очередь, группируются по видам активов и направлениям дальнейшего использования. При форми­ровании активов казны можно выделить следующие процедуры: оценка текущего состоя­ния казны и прогноза ее изменения, выработка политики по формированию казны, норма­тивно-правовое обеспечение формирования казны, информационное обеспечение и веде­ние баз данных по активам. В составе перечисленных процедур, а также в качестве само­стоятельных единиц при формировании казны используются отдельные операции, такие как операции учета, оценки, инвентаризации, хранения и т. п.

1. Теоретические аспекты государственной казны России.

1.1. Понятие, сущность, цели и задачи государственной казны.

В гражданском кодексе РФ дается следующее определение государственной казны – «Средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа» .

В казну поступают налоги, пошлины и другие государственные доходы, а также иное имущество, приобретенное РФ, республикой в составе РФ, автономной областью, автономным округом, краем, областью в соответствии с законом.

Сущность государственной казны наиболее полно проявляется в ее функциях:

1. Воспроизводственная функция. Проявляется в том, что посредством

расходов из государственной казны обеспечивается финансирование различных мероприятий, отраслей экономики публично-правового образования, образуют­ся доходы отдельных категорий граждан. Государственное казенное имущество в целом позволяет вступать публичному субъекту в экономические отношения, инициировать и создавать благоприятные условия для функционирования как государственного, так и негосударственного сектора экономики.

2. Социальная функция.Осуществляется в связи с финансированием соци­ально-культурных мероприятий. Кроме того, распоряжение объектами государ­ственной казны производит опосредованный социальный эффект, заключаю­щийся в сохранении и создании новых рабочих мест.

3. Функция капитализации.Реализуется при поступлении в государствен­ную казну ценных бумаг, а также посредством внесения вкладов в уставные ка­питалы хозяйственных обществ.

4. Инвестиционная функция.Выражается в том, что государственная казна может выступать инструментом проведения инвестиционной политики пуб­лично-правового образования (обеспечительная мера).

5. Организационная функция.Проявляется в обеспечении деятельности ор­ганов государственной власти публичного субъекта, государственных унитар­ных предприятий и учреждений.

6. Гарантийная функция.Выражается в обеспечении государственным ка­зенным имуществом государственного долга публично-правового образования (кредитных соглашений и договоров; государственных займов, осуществляе­мых путем выпуска ценных бумаг публичного субъекта; договоров и соглаше­ний о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджет­ной системы Российской Федерации и т.д.).

7. Правовая функция.Обусловливает возможность непосредственного уча­стия публично-правовых образований в гражданских правоотношениях.

Социально-экономическая сущность института имущества казны проявляется в задачах управления, в реализации которых она должна участвовать:

Рост социально-экономического уровня жизни населения;

Пополнение бюджетов соответствующих уровней;

Развитие конкуренции и поддержки предпринимательства;

Учет и нахождение хозяина бывшего «ничейным» или низкоэффективного го­сударственного имущества;

Вывод общественных ресурсов из теневой экономики.

Институт имущественной казны как элемент хозяйственной структуры государства

должен базироваться на социально-экономической политике государства. Усиление его значимости будет способствовать стабилизации и росту экономики, активному участию в поддержании баланса между рыночной эффективностью и социальным блоком задач. Для придания имуществу казны социально-экономической сущности реального ре­сурса необходимо:

Четкое разграничение и юридическое закрепление прав собственности за субъек­тами общества, в том числе общественно-правовыми образованиями;

Учет потенциального имущества, который должен производиться на основе со­циально-экономической экспертизы, определяющей реальную ценность и перспек­тиву включения его в экономический оборот или постановки на баланс органов со­циального блока. Необходим ступенчатый (поэтапный) метод учета и освоения по­тенциального имущества.

Кроме того, формирование казны как инструмента, позволяющего решать социаль­но-экономические задачи, предусматривает вложение средств для придания объектам имущества товарного вида в целях передачи правомочий собственности на имущество казны, как субъектам государственных предприятий, учреждений, так и частным орга­низациям социального блока.

При этом основными задачами в отношении государственной собственности являются:

Поэтапное сокращение избыточной части государственного сектора, которая не обеспечивает выполнения функций государства;

Переход к новой модели управления государственной собственностью, основан­ной на принципах строгого соответствия состава государственного имущества необхо­димым функциям государства;

Качественное повышение эффективности управления федеральной собственно­стью с целью существенного увеличения доходов от использования имущества, утра­тившего значение для обеспечения выполнения государственных функций и временно находящегося в федеральной собственности.

1.2. Структура государственной казны России.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствуют точные сведения о коли­честве объектов, относящихся в соответствии с действующим законодательством к каз­не, а также их реальных объемах. Одной из причин является то, что в декабре 2004 года из Бюджетного кодекса Российской Федерации исключена одна из норм статьи 276. Указанной нормой предписывалось предоставлять в Государственную Думу Федераль­ного Собрания Российской Федерации одновременно с отчетом об исполнении феде­рального бюджета реестр федеральной государственной собственности на первый и по­следний день отчетного финансового года, что привело к потере важнейшего информа­ционного источника о состоянии имущества казны на федеральном уровне. «Детальная информация о структуре казны представлена в отчете Счетной палаты Российской Фе­дерации «Реализация прав и полномочий Российской Федерации в отношении феде­рального имущества (за исключением средств федерального бюджета), составляющего казну Российской Федерации», утвержденном протоколом Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 26 октября 2007 года № 46К (564)» .

К объектам имущества казны Российской Федерацией в соответствии с Граж­данским кодексом Российской Федерации и Бюджетным кодексом Российской Федера­ции, кроме средств федерального бюджета, Пенсионного фонда, Государственного ре­зерва, Алмазного фонда, Фонда социального страхования, других государственных ва­лютных и внебюджетных фондов Российской Федерации, уставного капитала и иного имущества Банка России, включая золотовалютные резервы, относится движимое и не­движимое имущество.

В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации к недвижимому имуществу относятся земельные участки, участки недр и все, что прочно связано с землей, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства. К недвижимому имуществу также отнесены подлежащие государст­венной регистрации воздушные и морские суда, суда внутреннего плавания, косми­ческие объекты.

(на примере Орловской области) О.И. КОРОТКОВА, заведующая правовым сектором Управления государственного имущества администрации Орловской области, ассистент кафедры гражданского права Орловского государственного университета Государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня: федеральная собственность и государственная собственность субъектов Федерации. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (статьи 294 и 296 Гражданского кодекса РФ), а также составлять государственную казну.

(на примере Орловской области)

О.И. КОРОТКОВА,

заведующая правовым сектором Управления государственного имущества администрации Орловской области, ассистент кафедры гражданского права Орловского государственного университета

Государственная собственность в России неоднородна. Выделяются два ее уровня: федеральная собственность и государственная собственность субъектов Федерации. Государственное имущество может быть закреплено за государственными предприятиями и учреждениями в хозяйственное ведение и оперативное управление (статьи 294 и 296 Гражданского кодекса РФ), а также составлять государственную казну.

Под основными целями, задачами и принципами государственной политики Российской Федерации в сфере управления государственным сектором экономики понимаются совокупность экономических отношений, связанных с использованием государственного имущества, закрепленного за государственными унитарными предприятиями и государственными учреждениями, а также государственной казны и имущественных прав государства. Реализация права государственной собственности определена в статьях 113, 124, 125 и 214 ГК РФ.

В число объектов государственной собственности входит государственная казна Российской Федерации и ее субъектов. Казна представляет собой средства соответствующего бюджета и иное государственное или муниципальное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями. Таким образом, казна - это совокупность имущества.

Статья 214 ГК РФ устанавливает, что средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. В соответствии со ст. 128 ГК РФ имущество относится к объектам гражданского права. Казна как совокупность имущества является объектом, который в таком качестве не может выступать участником (субъектом) гражданских правоотношений.

Некоторые цивилисты указывают в рассматриваемых правоотношениях на огромное значение финансового права, объясняя это тем, что казну составляют в первую очередь средства соответствующего бюджета. Кроме того, туда могут быть отнесены средства государственных и муниципальных внебюджетных фондов. То есть основная часть казны представлена фондами финансовых ресурсов, а отношения по их образованию, распределению и использованию признаются предметом финансово-правового регулирования. Поэтому в казну входит и такое имущество, право собственности на которое регулируется другими отраслями права.

Так, в соответствии с Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (в ред. от 15.07.1998) в казну России входят золотой запас, алмазный и валютный фонды.

Функции собственника в отношении имущества, входящего в состав казны, государство и муниципальные образования осуществляют непосредственно (например, правомочия владения, пользования и распоряжения). Непосредственное осуществление государством правомочий собственника невозможно вне деятельности его органов.

Пунктами 1 и 2 ст. 125 ГК РФ установлено, что государственные и муниципальные органы приобретают и осуществляют права и обязанности от имени государства и муниципальных образований в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

В сложившейся практике представителями государства и муниципальных образований в отношении бюджетных средств признаются законодательные (представительные) органы, наделенные от имени общественно-территориальных образований правом распоряжения.

Статья 153 Бюджетного кодекса РФ закрепляет право законодательных (представительных) органов рассматривать и утверждать бюджеты.

Действующее законодательство, определяющее компетенцию органов власти и местного самоуправления, позволяет назвать и другой орган, который осуществляет правомочия общественно-территориальных образований по владению, пользованию и распоряжению бюджетными средствами. Так, на уровне субъекта Федерации - Орловской области организация бюджетного процесса осуществляется на основе законов области, принимаемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами.

В компетенцию высшего органа исполнительной власти Орловской области входит утверждение положения о казне Орловской области, определение порядка ее формирования и распоряжения ее объектами, распоряжение средствами областного бюджета в соответствии с законом о бюджете области.

К полномочиям исполнительного органа государственной власти специальной компетенции по управлению имуществом относится контроль за сохранностью и целевым использованием имущества, входящего в состав казны Орловской области, переданного в пользование юридическим и физическим лицам, а также привлечение этих лиц к ответственности за ненадлежащее использование переданных объектов. Кроме того, указанный орган разрабатывает распорядительные акты по распоряжению объектами казны.

Такой исполнительный орган государственной власти специальной компетенции, как Управление финансов и налоговой политики, является органом, обеспечивающим проведение финансовой, бюджетной и налоговой политики, осуществляющим общее руководство организацией финансов на территории области.

На территории Орловской области нормативно-правовое определение понятия «казна Орловской области» было установлено Постановлением Коллегии администрации Орловской области от 17.03.2003 № 43 «О создании казны Орловской области». Данным постановлением были определены цели, порядок формирования, структура и режим использования объектов казны Орловской области.

Казну Орловской области составляют средства областного бюджета, иное движимое и недвижимое имущество, не закрепленное за областными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, земельные участки, не закрепленные по договору аренды, постоянного бессрочного пользования, которые принадлежат Орловской области на праве собственности.

Объектами казны Орловской области являются:

· средства областного бюджета;

· ценные бумаги, доли в уставном капитале хозяйствующих субъектов;

· архивные фонды и архивные документы;

· здания, сооружения, жилые и нежилые помещения;

· движимое имущество;

· материальные и нематериальные активы;

· историко-культурные ценности;

· иное имущество, не закрепленное на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за областными предприятиями и учреждениями;

· незакрепленные земельные участки.

Объекты казны Орловской области могут находиться как на территории Орловской области, так и за ее пределами.

Основаниями отнесения объектов к казне Орловской области являются:

· отсутствие аренды и постоянного бессрочного пользования на земельные участки, закрепленные за областными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

· отказ областного предприятия или учреждения от права хозяйственного ведения или оперативного управления на областное имущество, отказ от аренды и постоянного бессрочного пользования на земельные участки;

· изъятие излишнего и неиспользуемого либо используемого не по назначению имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления и за предприятием на праве хозяйственного ведения;

· остаток имущества после ликвидации областных предприятий и учреждений и иных юридических лиц с участием области;

· отсутствие собственника имущества, отказ собственника от имущества или утрата им права на имущество по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством, на которое в случаях и в порядке, установленных действующим законодательством, приобретено право областной собственности;

· принятие и приобретение в областную собственность имущества юридических или физических лиц;

· иные основания, предусмотренные действующим законодательством.

Управление и распоряжение имуществом, входящим в состав казны Орловской области, осуществляет высший орган исполнительной государственной власти Орловской области - Коллегия администрации Орловской области.

В реестре государственного имущества Орловской области существует раздел «Казна Орловской области», в котором ведется учет данного имущества.

Учет осуществляется посредством занесения соответствующих сведений в специальный раздел Единого реестра областного имущества Орловской области, содержащий сведения о составе, способе приобретения, стоимости, основаниях и сроке постановки на учет имущества, составляющего казну Орловской области (и при необходимости - другие сведения).

Включение в специальный раздел реестра и исключение из него имущества казны Орловской области осуществляется на основании решений (приказов) органа исполнительной государственной власти по управлению имуществом Орловской области.

Основные учетные данные о составе казны Орловской области содержат описание объектов имущества казны, их количества и стоимости. Так, в группу «имущество казны» выделены автодороги, газопроводы, прочее имущество (здания, объекты незавершенного строительства и т. д.).

Библиография

1 См., например: Карасева М.В. Финансовое правоотношение. - М., 2001. С. 103; Финансовое право Российской Федерации: Учеб. / Отв. ред. М.В. Карасева. - М., 2002. С. 104.

2 См.: Беспалова А.И. К вопросу о непосредственном осуществлении государством правомочий собственника // Учен. зап. Казах. гос. ун-та. - Алма-Ата, 1970. Т. 10. Сер. «Юриспруденция». Вып. 10. Ч. 1. С. 370. См. также: Химиче-ва Н.И. Субъекты советского бюджетного права / Под ред. В.М. Манохина. - Саратов, 1979. С. 66.