Лоббизм и другие возможности влияния на власть. Что такое лоббизм? Понятие, история и примеры лоббизма

Лоббизм – деятельность общественных и политических групп, коммерческих организаций, а также отдельных лиц по оказанию давления на депутатов и представителей органов государственной власти с целью принятия законодательных актов, выгодных этим группам, организациям и лицам (лоббистам).

Работа лоббистов заключается в отстаивании интересов отдельных субъектов в государственном аппарате с помощью различных методов.

Методы лоббизма

• Выступления на слушаниях комитетах парламента, участие в обсуждениях законопроектов;
• Собственная разработка проектов нормативных актов;
• Личные встречи, переговоры и письменное контактирование с должностными лицами, работниками различных ветвей власти;
• Финансирование избирательных кампаний;
• Проведение социологических исследований, их обработка и распространение полученных результатов;
• Организация массовых писем от избирателей в адрес депутатов и чиновников;
• Внедрение «своих» лиц в органы власти;
• Подкуп должностных лиц.

История происхождения

Понятие «лоббизм» произошло от слова lobby (англ.), что в переводе означает «кулуар», «фойе».

Политологи убеждены, что лоббизм существовал в Англии уже в XVII веке. В те времена члены парламента выходили после заседания в коридор, где их встречали заинтересованные лица.

В более современном политическом смысле лоббизм появился в Америке в конце 20-х годов XIX столетия. В эти годы у власти находился президент У.Грант, любивший отдыхать со своей командой помощников в вестибюле () гостиницы Willard. Об этом очень быстро узнали бизнесмены и всевозможные просители, которые стали приходить в отель, чтобы в непринужденной обстановке пообщаться с правящей элитой. Предприниматели старались заручиться законодательной поддержкой государственных служащих, рассказывая о проблемах в своей деятельности и предлагая собственные пути их решения. Естественно, такая поддержка осуществлялась за определенную сумму денег со стороны бизнесменов.

Изначально подобная американская практика «покупки» законов осуждалась другими странами, однако в XX веке термин «лоббизм» позаимствовало большинство развитых государств.

Постепенно подобных просителей (лоббистов) становилось все больше, поэтому они стали объединяться в группы в зависимости от своих интересов.

В 1946 году в США был принят закон, согласно которому лоббизм признавался родом деятельности и требовал определенной процедуры регистрации профессиональных лоббистов у секретаря сената. Лоббисты стали обязаны четыре раза в год под присягой представлять отчеты соответствующим органам о всех денежных средствах, полученных и израсходованных на лоббистские цели. При всем при этом закон строжайше запрещал откровенный подкуп уполномоченных лиц государственного аппарата.

В 1979 году лоббизм в Америке окончательно сформировался как политический институт. Подтверждением этому стало создание в 1979 Американской Лиги Лоббистов, существующей по сей день. Ее целью было общественное признание профессии лоббиста и пропаганда значимости Лиги в законодательном процессе.

В том же 1979 году лоббизм неофициально появился в ЕЭС – Европейском экономическом сообществе, которое с 1994 года носит название . Это было связано с образованием крупных группировок предпринимателей, таких как «Европейский круглый стол промышленников», Европейская группа предприятий, а также Комитет по промышленности Европейского союза. Именно эти организации представляли собой мощные лоббистские структуры, продвигавшие собственные -интересы на европейском уровне через своих представителей в руководящих органах ЕЭС.

Официально вопрос о лоббистской деятельности в Европейском экономическом сообществе был поднят в 1989 году представителем Дании. Итогом рассмотрения этого вопроса стало принятие в 1997 году Кодекса поведения лоббистов, который действует до сих пор.

Помимо этого документа, члены Евросоюза должны придерживаться целого ряда официальных рекомендаций, касающихся лоббистской деятельности. Эти рекомендации направлены на то, чтобы системы регулирования лоббизма в странах Евросоюза не были чрезмерно строгими.

Таким образом, в большинстве зарубежных стран четко прослеживается тенденция узаконивания и упорядочения лоббистской деятельности на законодательном уровне.

Виды лоббизма

В зависимости от ветви власти (направления деятельности):

• Законодательный;
• Исполнительный;
• Судебный.

В зависимости от применяемых методов:

• Легальный – не предусматривает нарушений законодательных актов;
• Нелегальный – с нарушением закона (чаще всего речь идет о коррупции).

По объектам воздействия:

• Правительственный – разработка органами исполнительной власти законопроектов, поступающих на рассмотрение в законодательные органы;
• Парламентский – принятие законов, удовлетворяющих интересы определенной группы людей.

По целям воздействия:

• Экономический – осуществление давления на органы власти с целью принятия определенных законодательных актов и экономических мер;
• Социальный – осуществление давления на процесс принятия решения должностными лицами для удовлетворения социальных интересов определенных групп людей;
• Социокультурный – осуществление давления на должностных лиц с целью принятия законодательных актов, удовлетворяющих социальные и культурные потребности отдельных групп людей.

В зависимости от уровня власти:

• Федеральный – лоббизм осуществляется в системе высших органов государственной власти;
• Местный - лоббизм осуществляется в органах власти субъектов страны.

Будьте в курсе всех важных событий United Traders - подписывайтесь на наш

Каким образом можно выстраивать обратную связь с властными структурами в демократической политической системе? Как сделать так, чтобы власть слышала запросы бизнеса и общества, прислушивалась к их мнению? Какие каналы коммуникации и технологии использовать для того, чтобы быть услышанными? Ответить на эти вопросы можно, если изучить такие специфические сферы деятельности, как лоббизм, или Government Relations (GR ). Эта деятельность получила наибольшее распространение в демократических политических системах, где процесс принятия политических решений является более открытым, конкурентным, институционализированным, чем в авторитарной или тоталитарной системах. Желание различных сил оказывать влияние на процесс принятия политических решений не меняется в зависимости от типа политического режима и особенностей политической системы, поэтому всем государствам и обществам это явление свойственно, другое дело, что не везде оно признается и регулируется.

Сфера взаимоотношений различных социальных структур с государством многогранна, и каждый исследователь пытается найти именно те процессы и особенности, которые бы в полной мере отразили многообразие субъектов, объектов, связей и взаимодействий между ними. Как они влияют на процесс принятия политических решений? Рассмотрим этот вопрос подробнее.

Термин «лоббизм» (от англ, lobby - кулуары) появился намного раньше, чем GR. Есть мнения, что лоббизм существует еще со времен Древней Греции и Древнего Рима. В латинском языке этот термин имел значение коридора или крытой площадки для прогулок. В XVI в. в Англии так называлась в монастыре прогулочная площадка, а еще через столетие - помещение в палате общин, где прогуливались ее члены. Политическим понятие стало сначала в Англии в XVIII в., когда различные люди, которые не имели доступа к залу голосования, пытались кулуарно по-разному уговорить парламентариев проголосовать. В XIX в. в США лоббизмом называли покупку голосов за деньги в Конгрессе.

Таким образом, исторически сложилось два основных направления в понимании политического смысла основополагающего понятия «лобби»: как места, т.е. парламентских кулуаров, или как действия, направленного на работу с членами парламента с целью принятия нужного решения. Второй трактовке ближе слово lobbying, подчеркивающее процессуальность действия.

В отечественной науке определений понятий лоббизм и GR достаточно много, это связано с междисциплинарностью этих общественно-политических явлений. Поэтому упоминания о GR и лоббизме можно найти в трудах политологов, социологов, юристов, историков, психологов.

В России понятие «лоббизм» часто имеет негативное значение и воспринимается как коррупция, давление, подкуп. Эта традиция идет еще со времен СССР, где данное явление представляли как влияние буржуазии на власть с целью принятия нужных только им антинародных законов.

Все определения лоббизма можно типологизировать по трем основным критериям: это явление можно понимать как 1) институт, 2) процесс и 3) технологию.

Первая группа определений самая популярная, здесь понимают лоббизм как специфический институт политической системы, представляющий собой механизм целенаправленного воздействия частных и общественных организаций: политических партий, профсоюзов, корпораций, предпринимательских союзов и т.п. (так называемых групп давления) на процесс принятия решений парламентом. Неоинституционалисты дополнительно расширяют определение, отмечая, что лоббизм - это совокупность правил, норм, санкций, которые образуют политические, социальные, юридические рамки для взаимодействия отдельных акторов с институциональной средой.

Вторая группа определений подчеркивает процессуальную значимость лоббизма, представляя его как деятельность групп давления, отстаивающих свои особые политические интересы в органах государственной власти. Российский ученый В.А. Лепехин предложил считать лоббизм процессом приведения формальной власти к власти фактической, подразумевая, что самая мощная группа давления и есть государственная власть.

Третью группу составляют определения лоббизма как инструмента влияния на принятие политических и управленческих решений; как системы приемов и методов реализации интересов различных групп граждан путем воздействия на органы государственной власти. Как следствие, в отечественной науке представлены мнения о том, что лоббизм является технологией, зарекомендовавшей себя в качестве действенного средства системы GR.

Часто лоббизм понимают в узком смысле лишь как вид профессиональной деятельности, связанной с влиянием на принятие органами государственного управления решений в интересах клиента.

Юристы склонны разделять два понятия: «лоббизм» и «лоббистская деятельность». Если в первом случае это форма правового воздействия на государство со стороны социальных структур, то во втором - это легальные правоотношения по взаимодействию общества и властных структур в конкретном государстве. Считается, что коррупция и иные внеправовые явления проявляются там, где по разным причинам отсутствует действенный механизм лоббистской деятельности. В США для обозначения легального лоббизма используется понятие lobbying activity (лоббистская деятельность).

Понятие лоббистской деятельности было институционализировано после Второй мировой войны. В 1946 г. в США приняли Акт о регулировании лоббирования на федеральном уровне, который предусматривал регистрацию и отчетность лиц, которых нанимали осуществлять лоббистскую деятельность в Конгрессе. Он просуществовал 50 лет вплоть до принятия Закона об открытости лоббистской деятельности (1995 г.), который является на данный момент юридической базой для регулирования системы представления интересов в США.

Отметим, что в России данная деятельность до сих пор не институционализирована, поскольку не существует специального регулирующего закона. В итоге лоббисты работают по принципу «разрешено все, что не запрещено законом». Вполне возможно, что такая позиция устраивает большинство политических акторов, и поэтому в вопросе регулирования лоббистской деятельности в России сохраняется статус-кво.

Из вышесказанного можно сделать вывод, что лоббизму свойственны следующие характеристики:

• наличие субъектов и объектов лоббизма. Объектами выступают органы власти различного уровня и различного статуса, а также конкретные их представители. Субъектами могут выступать как бизнес и институты гражданского общества, так и другие органы власти;
• целью лоббизма является оказание влияния на принятие решений властными структурами;
• содержанием лоббистской деятельности является представление и защита интересов конкретной социальной структуры, причем, как правило, небольшой по размеру в масштабах всего общества;
• условием лоббистской деятельности является наличие определенных институциональных рамок, установленных в государстве. Это позволяет лоббистам использовать правила игры, которые принимают и реализуют все участники политического процесса. Законодательное регулирование лоббизма является всего лишь одной из форм институционализации деятельности в границах политической системы.

Можно выделить также дополнительные характеристики лоббизма:

• лоббистская деятельность, как правило, имеет профессиональный характер;
• лоббистская деятельность чаще всего выступает в форме посредничества между государственными органами и влиятельными группами интересов, коммерческими корпорациями и организациями, политическими партиями, общественными структурами, конкретными гражданами.

Таким образом, лоббизм - это внутриинституциональная деятельность акторов, заинтересованных в воздействии на органы власти с целью принятия выгодных им решений.

В отечественной науке проблемным является вопрос разграничения двух близких, но не равноценных понятий - лоббизм и (77?. Как мы уже отметили, часть исследователей считают лоббизм технологией (77?. Но так ли это справедливо?

Термин «лоббизм» имеет более глубокие исторические корни, чем (77?: последний появляется только в 1970-е гг. в США, а в Европе - в 1980-1990-е гг. Связано это с переходом в постиндустриальное общество, где коммуникация играет ключевую роль. Как следствие, изменилась структура публичного пространства, возросло внимание общественности и СМИ к деятельности крупных финансовых игроков, в особенности ТНК, которым приходится выстраивать «особые» отношения с обществом, государством, СМИ.

Под С/? в широком смысле обычно понимают отношения социальных субъектов с органами власти. Таким образом, выстраивание долгосрочных, доверительных, эффективных коммуникаций с властными структурами - основная цель (/^-специалистов.

А.Б. Шатилов и Л.С. Никитин определяют (77? как системную работу социальных субъектов по изучению и мониторингу действий органов государственной власти и чиновников, а также донесению до них позиции компании по тому или иному вопросу.

• различия в целях и времени их достижения. Лоббизм направлен на достижение конкретного результата, что соответствует принципам проектной работы. (77? - это стремление создать и поддерживать процесс коммуникации, это системная работа, которая может растягиваться на годы;
• разница в субъектах влияния. Лоббистская деятельность, как мы отмечали, чаще всего посредническая, что объясняется специфичностью сферы принятия решений. GTf-деятельностыо чаще всего занимаются сами субъекты (например, крупные корпорации создают специальные отделы или департаменты, которые целенаправленно занимаются только этим видом деятельности);
• различия в объектах влияния. Традиционные формы лоббизма предполагают тесный межличностный контакт с лицами, принимающими решения, - политиками, государственными деятелями, чиновниками. Соответственно, лоббисты сильно зависимы от субъективных оценок и предпочтений конкретных персоналий. Объект (//^-деятельности обезличен, поскольку на первое место выходят институты, которые могут оказывать влияние на успешность функционирования субъекта;
• разница в методах и подходах реализации целей. Для (^-специалиста не обязательно в совершенстве располагать информацией о процессе принятия политических решений, однако он обязан знать и применять инновационные коммуникативные технологии, применяемые в маркетинге, PR- и избирательных кампаниях;
• эмоциональный окрас терминов. На первый взгляд слово «лоббизм» имеет негативный оттенок, связанный с пониманием этой деятельности как чего-то скрытого от глаз обычного человека, как одного из проявлений коррупции. GR как минимум имеет нейтральный, а возможно, и позитивный оттенок.

На наш взгляд, наиболее удачным является позиционирование GR как специфического вида /’/(-деятельности. Если принять за основу выработанное в рамках Петербургской школы PR определение Public Relations, то Government Relations органично вписывается в него в качестве составной части.

PR - это управленческая коммуникативная деятельность (совокупность социальных практик), направленная на оптимизацию взаимодействий социального субъекта со значимыми сегментами социальной среды - с его общественностью.

Поскольку государство является одним из общественных институтов, отношения коммерческих и некоммерческих структур с государством можно рассматривать как вид пиара.

По определению В.А. Ачкасовой, Е.И. Минтусова и О.Г. Филатовой, Government Relations - это управленческая коммуникативная деятельность социального субъекта, направленная на создание и поддержание им системы взаимоотношений с органами публичной власти с целью создания благоприятной среды функционирования данного субъекта.

В зарубежной науке можно встретить еще ряд терминов, которые близки к лоббизму по содержанию. Так, например, в Америке существует термин issues management , который можно перевести как управление проблемами. Смысл его заключается в том, чтобы не доводить проблему до такого состояния, когда проблемы оказываются разрешимы только путем воздействия на принятие решений органами власти.

Еще одно понятие public affairs - публичные дела - призвано заменить понятие «лоббизм», имеющее негативное значение. Например, в Великобритании лоббисты называют себя /М-консуль- тантами. Фактически это тот же лоббизм, только с оттенком «незапятнанной репутации» и высокой социальной ответственности субъектов.

Исторические данные свидетельствуют, что группы интересов сущест­вовали на протяжении всей истории человечества. Понятия «лобби», «лоббизм», «лоббирование» и другие его производные заимствованы из англоязычной политической терминологии.

Термин «лоббизм» возник в американской политической жизни примерно в первой половине XIX в. Представители различных заин­тересованных групп проводили многие часы в кулуарах (lobby - кулу­ар, холл, вестибюль) залов заседаний законодательных органов США, надеясь поговорить с законодателями и повлиять на их решения.

Лоббизм оформился в организации первоначально в США. Закон о регулировании лоббизма был принят там в 1946 г. В 1995 г. вступил в силу Закон «О раскрытии лоббистской деятельности». Согласно ему, в США официально зарегистрировано более 15 тысяч лоббистских ор­ганизаций и индивидуальных лоббистов. Число лоббистов в Вашинг­тоне намного превышает количество депутатов обеих палат Конгрес­са США. В Великобритании их называют парламентскими агентами. Лоббистские организации имеют форму всевозможных комитетов, комиссий, советов, бюро, создаваемых при законодательных и прави­тельственных органах. Основная задача этих организаций - добиться отражения или закрепления в принимаемых нормативных актах и ре­шениях частных интересов групп и организаций (профессиональных, корпоративных, общественно-политических), не противоречащих об­щественным интересам.

В теоретическом плане лоббизм можно квалифицировать как один из механизмов реализации представительства между обществом и го­сударством, между корпоративными группами и органами власти. Со стороны общества этот механизм суть своего рода специфическая си­стема функционального представительства групповых интересов в ор­ганах государственной власти (в Государственной думе РФ), в раз­нообразных направлениях перекрывающая и дополняющая систему географического представительства в парламенте и восполняющая отсутствие таковой системы в исполнительных органах власти.

Сущностная характеристика лоббизма как системы функциональ­ного представительства групповых интересов заключается в том, что в теории - это система непосредственного (прямого) представитель­ства. Каждая заинтересованная группа может довести до сведения органов государственной власти свое мнение по рассматриваемым во­просам и отстаивать свои позиции. Для некоторых групп, далеких от коридоров власти, маловлиятельных либо не способных осуществлять мощные кампании воздействия на государственные органы, законно обеспеченная возможность лоббировать свои интересы в государст­венных структурах - практически единственный шанс попытаться реализовать свои цели.

Множественность участвующих в лоббизме организаций, отра­жающих социально-экономическую и политическую структуру об­щества, характеризует политическую природу лоббизма. Так, можно представить лоббизм в теоретической конструкции. Но, будучи по­груженной в реальную действительность российской демократии, эта конструкция обрастает разными характеристиками, свидетельствую­щими о том, что лоббизм - обоюдоострый инструмент, способный как сотворить обществу благо, так и нанести вред.

В целом социально-политическими предпосылками лоббизма яв­ляются следующие: во-первых, лоббистские группы выступают по­средником между гражданами и Государственной думой Российской Федерации; во-вторых, лоббизм выполняет функции организации плюрализма общественных интересов; в-третьих, дополняет консти­туционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют иной возможности.

Из всего сказанного можно заключить, что современный парла­ментский лоббизм начал формироваться в систему функционального представительства групповых интересов лишь тогда, когда во взаимо­действии друг с другом в полную силу заработали два мощных фак­тора, стимулировавшие и продолжающие стимулировать развитие

потребностей в таком представительстве. Этими факторами являются политические и экономические детерминанты, свойственные деятель­ности российской власти в рыночных условиях.

Там, где возникают рыночные отношения, функционирующие под эгидой демократической политической системы, общество неизбежно начинает структурироваться в сторону усложнения, превращаясь по мере созревания рыночных механизмов и стабилизации демократиче­ских процессов в развитую систему множества разнообразных, хорошо организованных экономических и иных групповых интересов. Между ними устанавливаются сложные отношения сотрудничества и сопер­ничества, продуктивного взаимодействия и суровой конкуренции. В результате постоянно формируются групповые притязания, вспы­хивают межгрупповые противоречия и конфликты, удовлетворить или погасить которые во многих случаях способно только государство.

Лоббизм в российских условиях - объективное явление демократи­ческой политической системы, неизбежная принадлежность общества, которое допускает плюрализм в качестве нормы своей жизнедеятель­ности. Благодаря цивилизованному лоббизму все заинтересованные группы могут доводить до сведения Государственной думы свои мне­ния по рассматриваемым законам, отстаивать свои позиции, добивать­ся решений законными методами, но для этого нужен закон, регулиру­ющий эту деятельность.

Современный лоббизм - это система целенаправленного воздейст­вия определенных социальных сил на властные структуры - законода­тельные, исполнительные, судебные - в целях удовлетворения своих интересов. В наши дни лоббирование стало неотъемлемой составной частью политической жизни практически во всех странах с развитой рыночной экономикой, демократическим политическим режимом.

В системе лоббизма тесным образом переплетаются самые разно­образные интересы: политические, экономические, правовые, социаль­ные и многие другие. Однако при всем многообразии сталкивающихся здесь целей преобладают, бесспорно, экономические. Структуры по­литической власти чаще всего лоббируются по поводу экономических интересов. Поэтому изучение института лоббирования весьма важно для понимания проблемы взаимодействия экономики и политики. В данном разделе рассмотрены вопросы, раскрывающие содержание указанного понятия, причины его возникновения, формы и условия становления цивилизованного лоббирования, механизм, а также зада­чи становления системы цивилизованного лоббизма в России.

Мировой опыт показывает, что институт лоббизма сложился прак­тически во всех государствах. Разумеется, масштабы и формы лоб­бистской деятельности в разных странах неодинаковы. Институт лоббизма образовался в известной степени стихийно, и все попытки государств искоренить его оказываются безуспешными. Это объясня­ется тем, что существует ряд общих причин, питающих процесс созда­ния и развития лоббизма. Основные причины организационного фор­мирования групповых интересов в органах государственной власти России - это, во-первых, политические проблемы периода демократи­ческих преобразований, порожденные особенностями развития и фун­кционирования самой политической системы, многопартийностью, усилением роли международного фактора, особая специфика полно­мочий и функций, закрепленных за парламентом в Конституции РФ; во-вторых, традиционные предпосылки, связанные с историческим развитием социума, характеризующиеся борьбой нового со старым, неравномерностью и непрямолинейностью исторического развития, обусловливающие необходимость отстаивания групповых интересов для того, чтобы выжить и развиваться; в-третьих, необычайная плю-ралистичность социального пространства, характеризующаяся нали­чием множества разнонаправленных групповых интересов, установок, ценностей мировосприятия, идеологий, потенциальных и реальных психологических сил, способности социальных групп к адаптации в современных условиях. Среди иных причин развития лоббистской деятельности можно отметить следующие:

1. Наличие двух основных систем влияния на властные структу­ры - партийной и лоббистской. В цивилизованном, правовом, демократическом государстве осуществляется наиболее полное представительство социальных и иных интересов, а это значит, что политические решения наиболее адекватно отвечают социальному и политическому заказу общества.

2. В условиях демократии сформировавшееся автономно от государ­ства гражданское общество не может не взаимодействовать с го­сударством. Центральный канал такого взаимодействия - лобби­рование в государственных структурах многообразных интересов организаций гражданского общества. Налаженная и четко регла­ментированная система лоббирования дает возможность представ­лять в государственных органах важнейшие интересы обществен­ных объединений, способствовать совершенствованию отношений между государством и обществом.

3. В странах с федеративным устройством возникает необходимость в лоббировании региональных интересов.

4. В условиях многопартийности и политической конкуренции оппо­зиционные партии лоббируют в структурах власти принятие вы­двигаемых ими проектов и предложений.

5. В многонациональных государствах объектом лоббирования могут выступать разного рода национальные интересы.

6. В условиях современного демократического общества существуют многочисленные общественные движения и организации (профсою­зы, молодежные, женские, экологические движения, структуры НКО и т. д.), которые лоббируют свои интересы в органах государ­ственной власти.

7. Отрасли экономики, крупные хозяйствующие субъекты также име­ют разнообразные интересы и проблемы, решение которых требует целенаправленного воздействия на государственные структуры. Таким образом, можно утверждать, что возникновение и функцио­нирование института лоббизма имеет объективную основу. Стремле­ние различных негосударственных структур удовлетворять жизненно важные для них интересы посредством целенаправленного воздейст­вия на органы государственной власти вполне оправданно.

Отсюда вывод о том, что использование методов политического лоббирования при реализации отдельными субъектами политическо­го менеджмента конкретных политических проектов является вполне естественным и даже необходимым направлением политико-управ­ленческой деятельности. Проблема заключается в другом, а именно в том, что средства лоббирования могут быть очень разными - от ци­вилизованных до криминальных. Естественно, что демократическое общество может признать и легализовать лоббистскую деятельность только в цивилизованной форме.

Опасность применения криминальных форм лоббизма особенно велика в обществах переходного периода. Именно с этим обстоятель­ством связано во многом негативное восприятие лоббизма в современ­ной России, что накладывает свой отпечаток и на применение соот­ветствующих политико-управленческих технологий в политическом менеджменте.

Поэтому важно знать некоторые условия формирования и функцио­нирования цивилизованного лоббизма. Среди них выделяются следу­ющие:

1. Легализация лоббистской деятельности. Прежде всего речь идет о системе правового ее обеспечения, принятии соответствующих законодательных и процессуальных норм лоббистской деятельнос­ти.

2. Важным условием цивилизованного лоббизма является контроль и регулирование его функционирования. В развитых демократиче­ских странах в этих целях применяется, например, система контроля за деятельностью лоббистских групп и организаций, включающая

их регистрацию, лицензирование, налоговый контроль, санкции за нарушение установленного порядка лоббирования и т. д.

3. Условием цивилизованного лоббизма выступает широкая глас­ность двойного характера. Во-первых, должна предоставляться обширная информация о деятельности лоббистских организаций, вплоть до сведений об их общем финансовом положении и суммах, расходуемых на реализацию лоббируемых проектов; во-вторых, информация о деятельности органов власти, использующих услуги лоббистов, в частности о том, какие решения с участием каких лоб­би были приняты.

4. Цивилизованный лоббизм может сформироваться лишь в случае признания властью и обществом двух важных обстоятельств: ин­ститут лоббизма может работать во благо общества в целом; лоб­бизм в тех или иных формах уже интегрировался в политическую систему страны, поэтому необходимо придать ему цивилизован­ную форму.

5. Условием формирования цивилизованного лоббизма является вы­сокий уровень профессионализма самих лоббистских структур, по­скольку это очень сложный вид деятельности. Он требует больших профессиональных знаний в сфере экономики, права, политики, управленческих технологий и т. д. Поэтому нужно немалое время, чтобы сформировались высокопрофессиональные кадры цивили­зованных лоббистов.

6. Наконец, важным условием цивилизованной лоббистской дея­тельности является разрешение заниматься ею только официально зарегистрированным в установленном порядке лоббистским орга­низациям. Это позволяет совершенствовать весь процесс лоббиро­вания уже в том отношении, что ставит преграду перед неформаль­ным, теневым лоббизмом.

Само слово «лоббизм» неоднозначно оценивается общественным сознанием, ибо имеет как легальный, так и теневой смысл. Если гово­рить о втором содержании, то, как правило, лоббизм приобретает здесь сугубо отрицательное значение, нередко синонимичное понятиям «протекционизм», «подкуп», «покупка голосов в чьих-либо корыст­ных или узкопартийных интересах». До сих пор слово лоббизм ассо­циируется в массовом сознании с негативными проявлениями полити­ки. Даже среди специалистов, занимающихся проблемами лоббизма, отношение к нему неоднозначное. Причины негативного восприятия скрываются в неоднозначной природе лоббизма как политического явления и в особенностях российского лоббизма. Теоретическое ос­мысление темы лоббирования затруднено по причине слабой разрабо­танности категориального аппарата.

В результате до сих пор среди политологов отсутствует единое понимание термина «лоббизм», что препятствует системному ана­лизу проблемы на основе общей исходной базы. Отчасти расхожде­ние в трактовках лоббизма объясняется тем, что научный процесс не стоит на месте и часто происходит изменение содержания научных категорий, а иногда и отмирание термина, замена его более подхо­дящим. Категория «лоббизм» претерпела эволюционные изменения и в итоге оказалась скорее публицистическим понятием, чем науч­ным. Эволюция термина происходила как в зарубежной, так и в оте­чественной политологии, но в совершенно различных направлени­ях. Пик популярности термина «лобби» в англоязычной литературе приходится на 50-60-е гг. XX в. Однако он имел уже несколько иное значение, чем столетие назад, когда лоббизм впервые приобрел поли­тическое звучание и обозначал покупку голосов за деньги в коридо­рах конгресса.

В зарубежной политологической традиции лоббизм охватывал не только давление на парламент. Под лоббизмом часто понимался весь процесс взаимодействия государства и гражданского общества. Одно из наиболее удачных определений в те годы сумел дать английский политолог С. Файнер, который обозначил лоббизм как «любую дея­тельность организаций, влияющую на органы государственной власти в целях содействия собственным интересам, причем эти организации, в противоположность партиям не готовы сами принять непосредст­венную власть в стране»1. С теоретической точки зрения в настоящее время лоббизм является частью более широкого научного интереса, посвященного группам интересов и проблемам представительства ин­тересов.

В проекте Федерального закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах власти» лоббизмом считается «деятельность юридических и физических лиц в отношении феде­ральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации». Однако с пози­ций политического менеджмента политологи исходят из более широко понятия лоббизма.

При этом определяющее значение имеет не только факт лоббист­ской деятельности, отраженный в этом скорее юридическом, чем по­литологическом определении, но и ее специфика, взаимосвязь с поли­тическими институтами.

Суммируя различные современные трактовки лоббизма, можно выделить наиболее важные его характеристики:

♦ это специфическая система функционального представительства групповых интересов в органах государственной власти, дополня­ющая и в разнообразных направлениях перекрывающая систему географического представительства интересов, осуществляемого депутатами парламента;

♦ это процесс приведения формальной власти в соответствие с влас­тью фактической;

♦ это система и практика реализации интересов различных групп (союзов и объединений) граждан путем организованного воздейст­вия на законодательную и административную деятельность госу­дарственных органов.

Лоббизм весьма жестко связан с политической властью. Можно вывести закономерность: его больше там, где власть более реальна; это своего рода признак власти. Поэтому считать, что лоббизм - давление на власть, на людей, принимающих решения, со стороны разного рода группировок, или так называемых групп давления, - значит, не пони­мать механизма и самой сути властвования. Наиболее мощные группы давления и есть фактическая власть, не просто оказывающая влияние, но контролирующая финансы, кадры, прессу, процесс принятия реше­ний.

Даже президенты, формально зависящие от избирателей, а не от кланов, нередко мало что могут предпринять без согласования сво­их намерений с лидерами группировок, ставленниками которых они, по сути, являются. Лишь в переходных обществах, где традиционные группы давления уничтожены или ослаблены, а новые еще не сложи­лись, относительно независима роль отдельной «самодостаточной» личности (вождя, диктатора) и ощутимо влияние его харизмы.

Лоббизм, таким образом, не просто артикуляция (представление) интересов тех или иных групп (социальных, политических, экономи­ческих) в структурах власти, а процесс приведения формальной влас­ти в соответствие с властью фактической.

Конечно, лоббированием своих интересов занято и множество мел­ких либо маловлиятельных групп. Однако давление разного рода об­щественных организаций и объединенных граждан на власть - к со­жалению, периферия лоббизма, а стержнем его является обеспечение принятия решений в интересах ведущих групп давления как структур реальной власти, сформировавшихся на базе крупнейших корпора­ций. Последнее обстоятельство имеет для политического менеджмен­та определяющее значение.

Лоббизм как социально-политическое явление возникает тогда, когда уже существуют два необходимых условия:

♦ возникает большое многообразие интересов в обществе вследствие его социальной дифференциации;

♦ расширяется доступ к власти на основе политического плюрализ­ма, что характерно прежде всего для демократических режимов.

В связи с тем что власть объективно не в состоянии удовлетворить одновременно и наиболее полно все интересы, возникает проблема очередности, приоритета их осуществления. Отсюда следует законо­мерность стремления различных групп и слоев общества воздейст­вовать на поведение государства в елях переориентации политики в свою пользу, стимулировать его принимать выгодные для них управ­ленческие решения.

Научный анализ института современного лоббизма позволяет вы­делить его положительные и негативные стороны.

В позитивном смысле лоббизм характеризуется как здоровое, жиз­ненно необходимое явление, выступающее в качестве института де­мократического процесса. Ведь лоббизм как система разнообразных групповых интересов - столь же неотъемлемый элемент общества, как и наличие в нем этих разнообразных групповых интересов, каж­дый из которых настойчиво стремится привлечь к себе внимание вла­стей. Лоббизм в этом смысле есть форма законного влияния групп дав­ления на управленческие решения государственных органов в целях удовлетворения интересов определенных социальных структур (орга­низаций, ассоциаций, территориальных образований, слоев граждан).

Плюсы лоббизма заключаются в следующем:

♦ влияя на управленческие решения, лоббизм заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в опреде­ленном смысле конкурирует, соревнуется с ними, придает им боль­шую динамику и гибкость. В условиях разделения властей каждая из ветвей власти может использовать то или иное лобби в своих интересах;

♦ лоббизм выступает инструментом самоорганизации гражданского общества, с помощью которого мобилизуется общественная под­держка какого-либо законопроекта или оппозиция к нему, оказы­вается влияние на политику. Лоббизм в этой ситуации своего рода соперник бюрократии, учитывая также, что государство в условиях становления рыночных отношений все больше и больше оставляет многие из своих позиций в сфере защиты интересов различных со­циальных групп и слоев. Этот вакуум должен быть заполнен соот­ветствующими структурами гражданского общества;

♦ лоббизм создает возможности для обеспечения интересов мень­шинства, ибо выступает в качестве специфической формы прояв­ления политического плюрализма. При детальном изучении влас­ти в американском обществе в центре внимания оказывается не большинство, а меньшинство - лобби, группы давления, группы, представляющие региональные интересы, руководители корпора­ций и профсоюзов, главы комиссий, проводящих парламентские расследования;

♦ лоббизм воплощает собой принцип свободы социальных негосу­дарственных структур. С помощью лоббирования они сами стара­ются решать свои проблемы, обладая определенным выбором пу­тей и средств подобного решения;

♦ это средство применяется как своеобразное социально-полити­ческое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей. При таком подходе лоббизм выступает как инициатор активизации каких-либо процессов и явлений;

♦ он позволяет расширить информационную организационную базу принимаемых решений и заостряет внимание на определенных кричащих проблемах. Лоббисты обеспечивают органы власти пото­ком информации по тому или иному вопросу, который и выносит­ся на парламентское слушание, информируют законодателей о том, что происходит на самом нижнем общественном уровне и других уровнях. Через лоббирование интересам различных групп и слоев придаются злободневность, актуальность, социальная значимость. Властные структуры убеждаются в приоритетном оперативном и полном их удовлетворении. Лоббирование выступает в виде си­стемы аргументации, механизма подготовки и принятия соответ­ствующих актов;

♦ лоббизм можно рассматривать как инструмент взаимодействия представительной и исполнительной властей. Разделение властей не противопоставляет их друг другу, оно должно иметь рабочий характер. Поэтому взаимопомощь министерских лоббистов и депу­татских комитетов - на пользу делу, она лишена корыстного ин­тереса и вполне укладывается в рамки нормальной политической жизни;

♦ лоббизм можно оценивать и как более широкое средство достиже­ния компромиссов, способ взаимного уравновешивания и прими­рения между собой разнообразных интересов. Общепризнано, что лоббистские группы, отстаивающие порой диаметрально противо­положные интересы своих хозяев, как это ни странно на первый взгляд, способствуют сохранению своего рода равновесия различых сил и достижению консенсуса при принятии управленческих решений, ведь в конце концов стержень лоббизма - взаимовыгод­ное сотрудничество.

К негативным сторонам лоббизма относятся следующие характе­ристики:

♦ лоббизм может стать инструментом приоритетного удовлетворе­ния иностранных интересов в ущерб интересам отечественным, то есть реализоваться подчас как «непатриотическое» средство;

♦ он выступает иногда проводником неправильного воздействия (давления) на государственные органы, и в таком случае уже надо говорить о его преступных видах, которые подтачивают фундамент власти;

♦ лоббизм может служить фактором развития и защиты ведомствен­ности, местничества, национализма и т. д., усиливать крайние фор­мы удовлетворения специнститутов;

♦ он таит в себе немалую опасность «размывания» народовласт­ных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп;

♦ лоббистские действия выступают в определенных условиях в фор­ме проявления социальной несправедливости. Как показывает социальная практика некоторых западных государств, результат лоббизма большого бизнеса несравнимо выше (главным образом ввиду финансовых возможностей), чем у других групп и структур. Подобная ситуация, повторяющаяся постоянно, способна дестаби­лизировать обстановку, дисбалансировать интересы, способство­вать повышению напряженности;

♦ зачастую блокируются действительно нужные управленческие решения, возникают препятствия к удовлетворению общественно ценных интересов, способствующие осуществлению интересов чи­новничьих;

♦ лоббизм иногда существенно мешает стабильной и оперативной го­сударственной политике, ибо может быть направлен, например, на постоянное перераспределение бюджета, «перетягивание одеяла на себя», на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой;

♦ лоббизм может использоваться как инструмент для обогащения отдельных слоев, элит, лоббизм как таковой - существование мощ­ных групп людей у власти, принимающих все возможные меры для перераспределения материальных ресурсов и благ в свою пользу. Крайним выражением негативного лоббирования могут выступать

незаконное давление на представителей власти, взяточничество, коррупция. Отрицательное отношение к лоббизму формируется именно вследствие подобной практики влияния на управленческие решения. Разумеется, это лишь одна сторона, показывающая не только силу и возможности различных социальных структур, но и уязвимые, сла­бые места власти.

Лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть упо­треблен либо на благо всего общества, либо в узкогрупповых интере­сах, все зависит от социально-экономической политики и культурного фона, от обстоятельств, которые могут наделить лоббизм как плюсами так и минусами.

В связи с тем что лоббизм создает широкий набор возможных по­следствий, он нуждается в упорядоченном юридическом оформле­нии. Общество и государство должны совместно участвовать в на­лаживании механизмов трансформации негативного лоббирования в позитивное, сводить к минимуму его вредные результаты и послед­ствия.

Для того чтобы он приносил пользу всему обществу в большей степени, необходимы соответствующие условия: реальное действие демократических институтов и норм, экономическая и политическая стабильность, свобода СМИ, устойчивое гражданское общество.

Безусловно, лучше создавать легальные формы лоббирования, чтобы их можно было контролировать. Но абсолютный контроль над данным явлением установить невозможно. Лоббизм многогранен, во­площается зачастую в уникальных формах в различных странах ввиду их своеобразия. Лоббизм чаще всего преследует экономические цели, но поскольку только ими не ограничивается, то по степени влияния на принятие тех или иных политических решений, несомненно, приобре­тает политический характер.

3.9.2. Лоббизм как инструмент политического менеджмента

Политический лоббизм означает профессиональную и корпоратив­ную формы деятельности, призванной обеспечить нужное полити­ческое решение. В отличие от иных форм политического давления политический лоббизм - легальный профессиональный вид об­щественной деятельности (в США он существует в таком качестве с 1946 г., в других странах считается чем-то предосудительным, вроде формы коррупции). Политический лоббизм - не просто закулисная интрига политиков, но целая система аргументации, механизм под­готовки и принятия решений, реализующих интересы лоббирующих групп. Поэтому политический лоббизм есть непартийный цивилизо­ванный и упорядоченный законом способ воздействия и давления сил и интересов гражданского общества на государственный аппарат1.

Лоббизм реализует ряд функций, имеющих существенное значение для политического менеджмента. Среди них можно выделить такие, как:

♦ артикуляция и агрегация интересов различных политических и со­циальных групп общества;

♦ партийное, социальное и корпоративное представительство в си­стеме органов государственной власти;

♦ участие в процессе разработки и принятия политических решений;

♦ разработка программ взаимодействия с властью для решения кон­кретных политических проблем;

♦ построение такой стратегии взаимоотношений с властью, которая позволяла бы добиваться законодательного закрепления большин­ства принимаемых данными организациями решений.

В проекте Закона Государственной думы «О регулировании лоб­бистской деятельности в федеральных органах государственной влас­ти» (1996) лоббизм определяется как деятельность юридических и физических лиц в отношении федеральных органов государственной власти с целью оказания влияния на выполнение последними своих полномочий, предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации.

Основа лоббизма - та или иная социальная, политическая, этни­ческая или какая-либо другая группа, движение. Частично механизм лоббирования находится под контролем, но сама природа этого фено­мена исключает возможность полного контроля. Существование лоб­бистских организаций обычно не связано с усложнением парламент­ских и правительственных структур, с дополнительными нагрузками на бюджет.

Реального законодательного регулирования лоббистской деятель­ности в нашей стране до сих пор не существует: не принят закон о ре­гулировании лоббистской деятельности (как это сделано, например, в США) и отсутствует система специальных нормативных актов, ко­торые могли бы заполнить этот вакуум (как это сделано в Германии). В качестве фундаментальной основы законодательства о лоббизме в нашей стране можно считать положения ст. 30, 32 и 33 Конститу­ции РФ о праве граждан создавать объединения и общества, обра­щаться в государственные органы, участвовать в управлении государтвом. Главное обоснование лоббистской деятельности содержится в ст. 33 Конституции РФ: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и кол­лективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Таким образом, физическое лицо обладает воз­можностью вступать в контакт с властными структурами. Отсутствие в статье уточнения о цели этих обращений позволяет рассматривать деятельность лоббиста как реализацию на практике ст. 33 Конститу­ции. Подобное же право обосновывает лоббизм, например, в Германии.

Гарантии правомерности существования главного субъекта лоб­бизма - групп интересов и союзов - содержатся в п. 1 ст. 32: «Граж­дане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представи­телей» и в п. 1 ст. 30: «Каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интере­сов. Свобода деятельности общественных объединений гарантиру­ется». Статья не регламентирует, как именно союзы могут защищать свои интересы, но уточнение о свободе их деятельности, которое также можно добавить положением п. 2 ст. 45 о праве каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом, позво­ляет допустить в числе прочих и разрешенные лоббистские методы1.

Дополнительным фактором является также наличие законов, ре­гулирующих правовые отношения в смежных с лоббизмом сферах деятельности. Первым среди таких нормативных актов стал Феде­ральный закон об общественных объединениях, принятый Государст­венной думой в апреле 1995 г. Согласно ст. 27 Закона, общественные объединения имеют право участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, прово­дить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования... представлять и защищать свои права, законные интересы своих чле­нов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, местного самоуправления и общественных объединениях.

Подобная неопределенность, когда одно и то же слово употреб­ляется в совершенно противоположных значениях, лишний раз дока­зывает необходимость существования специальных нормативных ак­тов в этой области. Попытка законодательно урегулировать лоббизм была предпринята 6 июня 1994 г., когда в Государственную думу был

внесен проект Закона «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти», но принят он, одна­ко, не был.

Еще одной важной проблемой институционализации лоббизма в России можно назвать неструктурированность интересов различных групп общества. При этом если предприниматели, как самая активная часть общества, осознают свои интересы, что выражается в создании целого ряда их союзов, ассоциаций и советов, то остальной российский социум все еще не осознал необходимости объединения, хотя в других странах именно такие организации обладают огромнейшим влиянием, так как представляют интересы потенциальных избирателей.

К настоящему времени лоббизм в России прошел ряд этапов в сво­ем развитии. В СССР лоббизм носил в основном отраслевой харак­тер, и в списке приоритетных отраслей безусловное лидерство было у отраслей военно-промышленного комплекса. С распадом Советско­го Союза окончательно исчезла и идеологическая составляющая лоб­бистских отношений.

В посткоммунистический период российское государство остро нуждалось в расширении политической базы в обществе, включая под­держку со стороны нарождающегося российского предпринимательст­ва. И капитал откликнулся на эти призывы. Сближение государства и капитала проходило по линии установления привилегированных связей с наиболее крупными финансовыми структурами, способными взять на себя функцию агентов государства или высшего политическо­го руководства. Основными вехами этого процесса стали учреждение института уполномоченных банков, акционирование Общественного российского телевидения в 1994 г. и залоговые аукционы 1995 г. Обы­чно такого рода связи принимали форму патронажа со стороны кон­кретных государственных чиновников достаточно высокого ранга1.

Залоговые аукционы дали мощный импульс к укреплению новой бизнес-элиты (характерно, что участие в этих аукционах также опре­делялось близостью к власти2). До этого момента она состояла из финансистов, которые имели огромные связи в политическом мире, однако их роль в экономике не была существенной: крупнейшие пред­приятия им еще не принадлежали3. После решения о залоговых аук­ционах крупным финансистам представилась возможность упрочить свое положение в экономике и политике. Именно тогда формирова­лись ядра будущих олигархических империй, а в ходе выборов обкаты­вались новые технологии воздействия на власть. В это время во второй Госдуме кулуарный лоббизм расцвел еще более пышным цветом. Тон в нем стали задавать мощные финансово-промышленные группы, ин­тересы которых зачастую совпадали, но нередко приходили в столкно­вение друг с другом. Явных фаворитов среди лоббистских структур не было. Возник класс профессиональных лоббистов, среди которых наи­более эффективными себя зарекомендовали потерпевшие поражение на выборах депутаты, бывшие руководители отраслевых ведомств, со­трудники аппарата правительства и Госдумы. За отдельными законо­дателями и целыми депутатскими фракциями закрепилась устойчивая репутация представителей определенных корпоративных интересов1.

Финансовый кризис, разразившийся 17 августа 1998 г., был потря­сением не только для российского общества, но и для бизнес-элиты. Отношения симбиоза сменились открытым противостоянием: власть (объект лоббизма) больше не желала находиться под прямым влияни­ем предпринимателей (субъекта лоббизма). Новый российский прези­дент В. В. Путин вел себя уже совершенно иначе: стадия конфликта с влиятельной олигархической прослойкой плавно перешла в ста­дию подавления последней, причем власть, однако, не была до кон­ца в этом последовательной. После либерализации цен и дальнейшей приватизации в российском государстве появился олигархический лоббизм как система взаимоотношений власти и крупного капитала, характеризующаяся вхождением представителей бизнеса во власть, их активным участием в выработке и реализации государственных решений. Данный этап в развитии лоббизма закончился в самом на­чале 2000-х гг., когда была провозглашена идея равноудаленности от власти олигархов и предпринят ряд системных мер по выстраиванию политической вертикали власти.

Начинается новый этап в развитии российского лоббизма: значе­ние ограниченного числа влиятельных лоббистов стремительно пада­т, государство демонстрирует желание и готовность сотрудничества с различными группами интересов, но только в соответствии с их ре­альной ролью в экономической жизни страны. В итоге деятельности власти в 2000-2002 гг. крупные собственники-лоббисты, по всей види­мости, лишились возможности напрямую влиять на принятие государ­ственных решений. Однако они не исчезли и продолжают заниматься в России бизнесом, только теперь их бизнес уже не носит публичный характер. В коридорах власти теперь частыми гостями являются мно­гочисленные представители корпораций, причем некоторые из этих корпораций помимо экономического обладают еще и заметным соци­альным значением в жизни страны.

В рамках сформировавшейся к настоящему времени в России специфической системы представительства интересов существует ряд обстоятельств, детерминирующих лоббистскую деятельность. Во-первых, отсутствует нормативная база, регулирующая лоббист­ские отношения. Попытки принять соответствующий закон ничем не увенчались. Несмотря на продолжение работы в данном направлении, каких-либо нормативных актов, реально регулирующих данную дея­тельность, в стране не принято. Во-вторых, власть, провозгласив идею равноудаленности олигархов и определив своей целью сотрудничест­во с бизнесом на паритетных началах, избрала, по всей видимости, ме­тод пошагового движения навстречу. Стали периодическими встречи предпринимателей с президентом РФ, активизируется сотрудничест­во с Торгово-промышленной палатой РФ, Союзом промышленников и предпринимателей и другим организациями. Следует отметить, что на данном этапе власть идет по пути политического регулирования, в том смысле, что данные отношения базируются исключительно на доброй воле руководства, попыток же выстроить соответствующую нормативную базу не предпринимается.

Одной из основных причин, препятствующих институционали-зации лоббизма (построению системы цивилизованного представи­тельства интересов), можно назвать отсутствие необходимой зако­нодательной базы (о чем писалось выше) и неструктурированность интересов различных групп общества.

Несмотря на наличие большого количества потенциальных групп интересов (будь то, например, автомобилисты, садоводы, организа­ции НКО и т. д.), в обществе не появляются сколько-нибудь значимые объединения с многочисленной членской базой. Единственной орга­низацией, способной в настоящее время отстаивать интересы граждан, можно назвать, пожалуй, только Федерацию независимых профсою­зов России. Хотя мировой опыт показывает, что в развитых демокра­

тических странах организации, представляющие различные группы интересов, весьма многочисленны и влиятельны. Предприниматели же (наиболее активная часть населения), понимая свой интерес, не смогли на данном этапе создать сколько-нибудь эффективное объе­динение, представляющие их интересы. Рост потенциала лоббистской деятельности связан также с необходимостью обеспечить гласность отношений между государственной властью и структурами, представ­ляющими группы интересов.

Понятно, что лоббизм в России будет развиваться дальше и без должного регулирования, но при этом он может приобретать самые разнообразные, в том числе и уродливые формы. В любом случае ис­пользование лоббистских технологий находит свое практическое при­менение в рамках задач политического менеджмента.

Демократическая трансформация российского общества привела к ряду новых явлений в общественно-политической жизни страны, в числе которых лоббизм. Российская особенность лоббизма - это преимущественно серые схемы, реализуемые через коррупционные действия в отношении тех лиц, которые принимают решения.

Предприниматели как наиболее активная часть населения, пони­мая свой интерес, прилагают определенные усилия к созданию сколь­ко-нибудь эффективных объединений, представляющих их интересы. Самыми заметными объединениями бизнесменов, появившимися в современной России, можно назвать Российский союз промышлен­ников и предпринимателей, Торгово-промышленную палату Россий­ской Федерации, Ассоциацию страховщиков России, Союз нефтепро­мышленников России, Союз машиностроителей России и Ассоциацию российских банков. Наиболее действенные среди них - Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) и Торгово-про­мышленная палата РФ (ТПП РФ). В 1992 г., в период своего создания, РСПП включал 2130 крупных государственных предприятий и 39 ас­социаций различных форм собственности, которые производили 65 % всей промышленной продукции России1. Если в начале своего суще­ствования РСПП отстаивал в основном интересы государственных предприятий, так как туда преимущественно вошли «красные дирек­тора», то с 2000 г. ситуация сильно изменилась. ТПП РФ - единст­венное объединение предпринимателей, действующее на основании отдельного закона «О Торгово-промышленных палатах в Российской Федерации». В структуру ее входят 156 территориальных торгово­

промышленных палат, около 100 объединений предпринимателей фе­дерального уровня, 450 предприятий и фирм, созданных с участием торгово-промышленных палат и образующих инфраструктуру обслу­живания предпринимательства на региональном уровне, 16 зарубеж­ных представительств, 6 смешанных палат, образованных с другими странами1. Представители ТПП РФ принимают участие в заседани­ях комиссий Правительства РФ по различным вопросам, участвуют в переговорах представителей власти с зарубежными представителя­ми и пр. Представляется, что именно за этим объединением будущее: обладая разветвленной сетью представительств и законодательным подкреплением своей деятельности, ТПП РФ, по всей вероятности, сможет в будущем стать действенным лоббистом интересов всего биз­нес-сообщества страны.

С позиций политического менеджмента лоббизм важно понимать во взаимосвязи с существующими системами представительства инте­ресов: партийно-парламентской (электоральной) и функциональной.

В современных демократических государствах сосуществуют два основных типа представительства интересов в политике: 1) система электорального представительства, когда каждый гражданин пред­ставляет свои интересы в индивидуальном порядке через участие в выборах; 2) система функционального представительства, не опосре­дованного выборами, когда частные интересы агрегируются в группо­вые и используют прямые связи с органами власти.

Сходство этих систем в том, что они выполняют в целом единую функцию и, если не учитывать разницу представляемых ими интере­сов, их можно считать частями одного целого (широко понимаемого представительства интересов).

Но если электоральное представительство осуществляется только через официальные институционализированные каналы (парламент), то функциональное представительство - это сочетание институцио­нализированных форм, таких как трехсторонние комиссии, консульта­тивные органы, и неинституционализированных, осуществляемых вне официальных структур, в том числе лоббизм.

Лоббизм является одним из институтов политического представи­тельства интересов. В то же время методы лоббизма используются не только в системе представительства функциональных интересов, но и во многих других сферах политико-общественной жизни, включая политико-управленческую деятельность. Место и роль лоббизма в си­стеме политического менеджмента можно понять с учетом ряда осо­бенностей лоббизма как общественного института.

Во-первых, лоббизм - это улица с односторонним движением, где отсутствуют взаимные обязательства участников, система функцио­нального представительства, напротив, предполагает в определенных случаях ответственность сторон за свои действия.

Во-вторых, лоббизм использует преимущественно неформальные связи. Он, как правило, представляет интересы, лишенные возможно­сти участвовать непосредственно в процессе принятия решений.

В-третьих, лоббирование предполагает, что взаимодействие осу­ществляется между государством, с одной стороны, и институтами гражданского общества - с другой.

Таким образом, лоббизм - это система неформализованного пред­ставительства интересов в политических решениях, и в политико-управленческом смысле он трактуется обычно как воздействие групп и представляющих их организаций на органы государственной власти с целью принятия или отклонения решений, затрагивающих интересы этих групп1.

Отношения между государством и общественными структурами развиваются таким образом, что последние могут мобилизовать своих членов на поддержку государства в обмен на благоприятные полити­ческие решения. Именно в этом заключается привлекательность лоб­бистских технологий в профессиональной деятельности современных политических менеджеров.

Лобби (как субъект воздействия) - многообразие сформировавшихся негосударственных акторов (лоббистов) целенаправленно оказывающих давление на орган государственной власти с целью добиться принятия выгодного для себя политического решения.

Сформировать лобби - значит организовать устойчивое институциональное воздействие (лоббистскую кампанию) на власть посредством консолидации лоббистов для достижения конкретных политических результатов Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых) // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. - М., 2009-2011. С. 345..

Термин «лобби» имеет англоязычное происхождение, хотя в английский язык он пришел из средневековой латыни. Еще в XVI веке данное слово использовалось для обозначения проходов или крытых галерей в монастырях.

Этимологически слово «лобби» произошло от латинского «lobia». Столетие спустя словом «лобби» стали называть помещение для прогулок в палате общин Англии. Переход чисто церковного слова в светско-парламентский обиход связан, с тем, что во времена образования английского парламента в XIII веке, его собрания проходили не регулярно, в разных помещениях и даже городах. В средние века было обычным делом устраивать многие светские мероприятия и торжества именно в здании церкви. Стоит обратить внимание на то, что и сегодняшнее расположение английского парламента называется Westminster, что можно перевести как «западная монастырская церковь» Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых) // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. - М., 2009-2011. С. 346..

Политический оттенок термин приобретает в конце XVIII века в Соединенных Штатах Америки. Первая поправка к Конституции США, в которой декларируется право граждан США «мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб», впервые заложила основу для развития явления через систему правовых норм. Уже в 1808 году слово «лобби» было впервые зафиксировано в протоколах Конгресса США десятого созыва. А примерно с середины IXX века «лобби» и производные от него становятся одними из самых употребляемых в американском политическом лексиконе. Именно в это время под ним стали понимать место, где заинтересованные лица могли донести свою позицию до членов Палаты представителей и сенаторов. Согласно правилам вход в зал заседаний им был запрещен. Именно потому, что «просители» не могли пройти дальше холлов и приемных, их назвали лоббистами. Чаще всего таким местом выступала прихожая нижнего этажа здания Капитолия штата Олбани. В этом месте представители общественных кругов и организаций получали возможность встречаться и оказывать влияние на представителей власти.

Но существуют и другие мнения. Так в некоторых российских и зарубежных источниках распространение термина «лобби» связывают с вестибюлем гостиницы «Виллард» (Willard InterContinental Washington) в Вашингтоне. В этой гостинице останавливались приехавшие на сессию парламентарии на рубеже 18-19 веков. Именно в вестибюле этой гостинице, лоббисты могли донести свое мнение по поводу принятия того или иного закона.

Практически в тоже время происходит и профессионализация явления. Во времена президентства У.С. Гранта (1869-1877), генерала, снискавшего славу во время гражданской войны в Соединенных Штатах 1861 - 1865 годах, возникает специальный институт посредников-профессионалов, которые стали брать на себя задачи лоббирования интересов заинтересованных групп.

Самым ранним зафиксированным случаем иностранного лоббизма считается наем в XIX веке российским правительством американского экс-сенатора для лоббирования покупки американским правительством Аляски.

Существует другая трактовка термина: Лобби (близко к понятию «кулуар») - это неофициальное место консультаций относительно политических решений, которые предстоит принять в официальном порядке в будущем Политология: Учебник для студентов ВУЗов / Под ред. В.Ю. Бельского, А.И. Сацуты. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009. С. 115..

Группы интересов (давления) и лобби. Группа интересов для достижения конкретных результатов для своих членов, формально не становясь группой давления, и тем самым, не проводя самостоятельно активных действий, может обратится к профессиональным посредникам, которые, обладая определенными навыками, обеспечат принятия необходимых законодательных и административных решений. В таком случае профессиональные посредники становятся эффективным инструментом групп интересов в достижении своих целей в политическом процессе. Стоит отметить, что в странах с развитой системой представительства интересов, под термином профессиональный посредник чаще всего понимается профессиональная лоббистская фирма - коммерческая организация, осуществляющая на платной основе услуги по представлению интересов заказчика в органах государственной власти. В США, Канаде, Австралии, Польше, Европейском Союзе и ряде других стран деятельность лоббистских фирм законодательно регулируется: существует жесткая отчетность о клиентах и контрагентах фирмы, суммах, потраченных на политическое влияние и пр.

Дж. Макконелл, давая характеристику группам давления в США, напрямую связывает их активную роль и эффективность с профессиональными лоббистами: группа давления - пишет он - защищая определенные материальные, социальные, духовные и другие интересы, использует помощь платных агентов, нанятых для воздействия на законодательных и должностных лиц Профессиональный словарь лоббистской деятельности (составитель П.А. Толстых) // Центр по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти. - М., 2009-2011. С. 350..

Н.Г Зяблюк, исследую активность заинтересованных групп в США, четко определяет, что «заинтересованная группа, став группой давления, может одновременно быть собственно лоббистом, если осуществляет давления сама, но может и не быть им, если функции осуществления переданы другим группам Зяблюк Н.Г., США: лоббизм и политика. - М.: Мысль, 1976. С. 237..

Таким образом, выстраивается следующая цепочка: заинтересованная группа - группа давления - лоббистская организация».

Развивая тезис Зяблюка, необходимо ответить на вопрос: каково соотношение терминов группа давления и лобби, лоббист? Как было обозначено выше, субъектами групп давления является любая организационная группа, оказывающая в интересах своих членов воздействие на органы государственной власти. Лобби же следует понимать как многообразие сформировавшихся негосударственных акторов (лоббистов) целенаправленно оказывающих давление на орган государственной власти с целью добиться принятия выгодного для себя политического решения. Расширение состава участников лоббистской деятельности до субъектов групп давления лишает слово присущей ему специфики, делая возможным его применение при описании любого взаимодействия, одной из сторон которого является представитель органа государственной власти.

Российский ученый Алексей Автономов, рассуждая о субъектных границах лоббизма, предлагает не путать понятия и четко определить термин лоббизм, как «действие представителей негосударственных организаций в ходе контактов с представителями государственных органов и органов местного самоуправления с целью добиться принятия органами власти решений в соответствии с интересами специальных групп, выражаемыми указанными организациями» Автономов А.С., Азбука лоббирования. - М.: Права человека, 2004. С. 178.. Ученый полагает ошибочным зачислять в лоббисты «партийные фракции», «депутатские группы», государственных должностных лиц и пр.

Таким образом, в данном контексте, термин «группа давление» стоит понимать как более широкое к термину «лобби» политическое явление. Лобби - это только часть группы давления, со специфическими для лобби субъектами. Сформировать лобби - значит организовать устойчивое институциональное воздействие на власть посредством консолидации лоббистов для достижения конкретных политических результатов.

Понятие «лоббизм» в русском языке имеет два значения: широкое («обывательское») и научное . В первом случае понятие «лоббизм» соответствует тому, что в английском языке называют «advocacy», то есть продвижение интересов через любые структуры (а не только через государственные) . Поэтому в обывательском понимании под лоббизмом понимается в том числе деятельность самих субъектов власти, направленная, в частности, на получение особых властных преференций (поэтому сторонники широкого подхода могут говорить о лоббизме президента, о лоббизме правительства) .

Научное понятие лоббизма более узкое, чем обывательское, и соответствует английскому «lobby». Под лоббизмом в научном смысле понимают способ «воздействия представителей негосударственных организаций на государственные органы и органы местного самоуправления с целью добиться принятия (или непринятия) ими решений в соответствии с потребностями групп интересов» . При таком подходе лоббистами не считаются представители органов государственной власти, имеющие право по закону принимать решение, которое лоббируется. Это определение также нуждается в уточнении с учетом лоббистского законодательства. Лоббистом может быть также физическое лицо, не состоящее на службе в органе, где оно лоббирует то или иное решение. Кроме того, лоббизм может также осуществляться на уровне межгосударственных образований - например, в органах Евросоюза .

Лоббизм присущ любой политической системе вне зависимо от того, прописан ли он в нормативных актах или нет. На это указывает Британская энциклопедия : «лоббирование в различных формах существует в любой политической системе» . Лоббирование существует не только в демократических, но и в авторитарных и тоталитарных режимах . Разница состоит в том, что в авторитарных и тоталитарных режимах лоббирование осуществляется ограниченным кругом политиков, имеющих доступ к правящей элите и имеет скрытый характер, причем основным объектом их воздействия (в силу отсутствия полноценного законодательного органа) выступают органы исполнительной власти .

Доктор юридических наук Н. М. Колосова отмечает, что лоббизм не только может существовать независимо от степени его «законодательного закрепления» на разных уровнях (от органов местного самоуправления до глобального управления), но и способен «перемещаться вслед за смещением центров принятия государственных (надгосударственных) решений» .

Синонимы понятия «лоббизм»

Вместо термина «лоббизм» используют следующие понятия :

• Public Affairs;
• Government Affairs;
• Policy representation;
• Legislative communications;
• Policy marketing.

Замена термина «лоббизм» на одно из вышеуказанных понятий применяется лоббистами, чтобы смягчить негативное отношение к ним части населения. Например, в США одна из старейших ассоциаций - Американская лига лоббистов в 2013 году была переименована в Ассоциацию профессионалов по связям с органами власти .

Структура лоббирования: объект, субъект и предмет

Лоббирование предполагает наличие следующих составляющих:

Правовое регулирование лоббизма

Правовой основой лоббизма является право граждан на подачу петиций в органы власти (предложений) в органы государственной власти и местного самоуправления, а также в органы международных организаций. Это право фиксируется в законодательстве ряда стран (в том числе в Конституциях государств) причем вне зависимости от того, есть ли в национальном праве термин «лоббизм». Кроме того, во многих странах существует специальное лоббистское законодательство, которое дополнительно регламентирует деятельность профессиональных лоббистов, предусматривая их регистрацию, обязательную отчетность и т. п. Исследователь С. О. Доспан называет две современные модели правового регулирования лоббистской деятельности: :

• Англосаксонская модель (США , Канада) - имеются специальные нормативные акты, регламентирующие лоббистскую деятельность;
• Континентальная модель (Франция и другие) - нет специальных нормативных актов, регламентирующих лоббизм.

Методы лоббизма

Технологии лоббизма бывают двух видов :

• Прямой лоббизм - непосредственные контакты с представителями органов государственной власти. Прямое лоббирование включает следующие формы: назначение и проведение встреч с политиками и чиновниками, персональные письма и телефонные звонки, налаживание неформальных отношений и прочее;
• Непрямой лоббизм - влияние на процесс принятия политических решений посредством мобилизации общественного мнения в пользу (или против) той или иной позиции. Непрямое лоббирование включает такие формы, как массовая рассылка писем, организация пресс-конференций, публичных встреч, сбора подписей, демонстраций, пикетов и т. д.

Национальное законодательство всегда ограничивает методы лоббирования (даже если не содержит понятие «лоббизм»). Например, повсеместно запрещенным методом является дача взятки должностному лицу за продвижение какого-либо решения. Однако разрешенные методы лоббирования обычно примерно одинаковы во всех странах. Например, в России исследователи выделяют следующие методы лоббирования, которые не запрещены законом :

• Освещение проблемы в СМИ в нужном ракурсе , для чего лоббист поддерживает контакты с редакторами ведущих изданий;
• Освещение проблемы в информационных агентствах в нужном ракурсе . Для большинства журналистов агентства во многом являются источником информации. К тому же часто необходимым условием выхода сюжета во влиятельной газете или на телевидении является упоминание темы в лентах информационных агентств. Для лоббиста важно выбрать то информационное агентство, которое охватывает максимальное количество СМИ;
• Ссылки на результаты проведенных социологических опросов и рейтингов , результаты которых зачастую трудно верифицируемы и выводам которых, по умолчанию, предлагается верить на слово. О методике проведения опросов часто не сообщается, тем не менее все они претендуют на объективность;
• Организация научных исследований с предсказуемым результатом . Используется отраслевыми лоббистами с целью «правильного» воздействия на депутатов, например, на заседаниях комитетов, при парламентских слушаниях и пр. Выкладки именитых ученых, исследования которых профинансированы заинтересованными организациями - существенный аргумент в политической дискуссии;
• Grass roots lobbying («корни травы») - технология, заключается в массовом и организованном направлении писем и телеграмм от населения объекту лоббирования с требованием поддержать определенное предложение. Такая технология особенно популярна в США;
• Эффект неожиданности . Эта технология осуществляется в два этапа. Сначала подбирают специалистов, прекрасно знающих тему. Затем, в момент, тщательно выбранный с учётом процедурных тонкостей, текущей конфигурации интриг и общественного мнения внезапно вносится нужный законопроект. При этом реальные оппоненты законопроекта не располагают адекватной аргументацией или даже на момент его рассмотрения могут находиться в командировке;
• Параллельное внесение удобного законопроекта . Этот метод препятствует продвижению законопроекта, который не нравится лоббистам. В случае внесение в комитет Государственной думы «неудобного» законопроекта сотрудничающие с лоббистами депутаты вносят свой параллельный законопроект и добиваются его поддержки в комитете. Когда эта цель достигнута, альтернативные законопроекты просто снимают с рассмотрения;
• Эффект открытого и закрытого голосования . При использовании открытого или закрытого голосования могут быть получены различные и даже противоположные результаты;
• Эффект «перегруженности» . Если повестка дня перенасыщена вопросами, то законопроекты практически не обсуждаются и лоббируемый законопроект может пройти;
• Эффект благоприятного времени . Оптимальное время для внесения законопроекта на рассмотрение депутатам: перед депутатскими каникулами и перед парламентскими выборами. А еще лучше внести законопроект в последние дни работы Государственной Думы перед депутатскими каникулами. При поддержке Комитета, а также в случае если законопроект не вызывает всеобщего отторжения, прохождение нужного решения практически гарантировано.

Формы поддержки, оказываемой лоббистом чиновнику (политику)

Существуют три формы поддержки, которую лоббист может оказать чиновнику (в том числе избранному политику) :

1. Информация Лоббист готовит экспертные заключения, справки и привлекает экспертов. Информация, которую получает чиновник от лоббиста, делится на два вида. Во-первых, это сведения, связанные с нормативным документом (решением), в подготовке которого принимает участие (может принять участие) чиновник. Во-вторых, это данные о предпочтениях избирателей;
2. Деньги . Лоббист может приглашать чиновника на различные лекции, а также предоставить чиновнику оплачиваемую должность в случае ухода того с государственной службы. Кроме того, лоббист может оплатить избирательную кампанию выборного должностного лица;
3. . Лоббист может популяризировать чиновника (политика) в общественной и профессиональной среде, а также нейтрализовать потенциальных оппонентов.

Выбор конкретной формы поддержки чиновника (политика) лоббистом зависит от следующих факторов:

• Является ли должностное лицо, с которым лоббист устанавливает контакт, выборным или назначаемым (при этом еще имеет значение избирается ли это должностное лицо по мажоритарной системе или по партийным спискам);
• Наличия и уровня развития экспертных организаций, при той структуре, где работает чиновник (политик);
• Правовых норм страны (международной организации), где работает чиновник.

Возможности поддержки лоббистом выборных должностных лиц выше, чем назначаемых, так как выборное лицо больше нуждается в информации (требуются сведения о настроениях избирателей), в деньгах на финансирование предвыборных кампаний, а также в PR среди избирателей. Политик, избираемый в парламент по мажоритарной системе, больше нуждается в информации от лоббиста о настроениях избирателей, чем политик, избираемый по партийному списку. Парламентарий, избираемый по партийному списку, больше заинтересован в упрочении места в партийной иерархии, а не в популярности среди избирателей .

Значительно сложнее оказать поддержку назначаемому должностному лицу, которое не имеет права принимать деньги и не особенно нуждается в создании имиджа у избирателей. Например, в органах власти ЕС большинство чиновников назначаемые, поэтому они не нуждаются в информации о настроениях избирателей, в отличие от американских выборных чиновников. По этой же причине не нуждаются назначаемые европейские чиновники в финансировании избирательных кампании .

Потребность в экспертной информации от лоббиста по существу принимаемого решения также разная. Если при государственном органе, где работает чиновник, существуют развитые экспертные организации, то чиновник не нуждается в информации от лоббиста. Например, члены Совета Евросоюза имеют доступ к информации от национальных властей и поэтому меньше нуждаются в сведениях, поставляемых лоббистами, чем члены Еврокомиссии , которая не имеет такой возможности и испытывает постоянную нехватку сотрудников

Плюсы и минусы лоббизма

Лоббизм как элемент политической системы имеет ряд достоинств, но и много недостатков. Доктор юридических наук В. В. Субочев выделил следующие «плюсы» лоббизма :

• Заставляет «держаться в форме» органы государственной власти и управления, в определённом смысле конкурирует, соревнуется с ними, придаёт им большую динамику и гибкость. При разделении властей , каждая из ветвей может использовать то или иное лобби в своих интересах;
• Выступает инструментом самоорганизации гражданского общества , с помощью которого мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику;
• Создаёт возможности для обеспечения интересов меньшинства;
• Воплощает принцип свободы социальных негосударственных структур. С помощью лоббирования они сами пытаются решать свои проблемы;
• Способ активизации каких-либо процессов и явлений в сфере политики.
• Позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и гораздо убедительнее обратить внимание на определенные «кричащие» проблемы. Лоббисты обеспечивают органы государственной власти информацией по продвигаемому вопросу;
• Более широкое средство достижения компромисса, способ компенсации противоречий и примирения разнообразных интересов

Минусов у лоббизма тоже немало :

• Он может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам национальным;
• Может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма и т. п., усиливать крайние формы удовлетворения групповых интересов, не всегда адекватных ситуации;
• Опасность «размывания» народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп;
• Зачастую блокирует объективно необходимые управленческие решения, препятствует удовлетворению общественно значимых потребностей, способствует продвижению интересов чиновников;
• Иногда существенно затрудняет осуществление стабильной и оперативной государственной политики, ибо может быть направлено, например, на постоянное перераспределение бюджета, на частую смену приоритетов, на усиление позиций одной ветви власти при одновременном ослаблении другой и т. п.;
• Может использоваться как инструмент обогащения отдельных слоев, элит.

Организационные формы лоббизма

Лоббисты действуют в демократических странах в следующих формах :

• Индивидуальный лоббист ;
• Специальная лоббистская фирма . Часто организации, занимающиеся лоббистской деятельностью, позиционируют себя в публичном пространстве не как лоббистские фирмы, а как юридические, PR-агентства, агентства по связям с правительством и общественным делам;
• Штатный лоббист конкретной организации (в Канаде их называют «внутренние лоббисты»). Они состоят в штате компании или организации и называются часто не лоббистами, а GR-менеджерами, а соответствующие отделы в организациях - GR-департаментами. Такие лоббисты продвигают интересы только той компании, на которую работают;
• Профессиональная ассоциация лоббистов. Название таких союзов может не включать слово «лоббизм». К числу такого рода объединений относятся: канадский Институт отношений с правительством (Government Relations Institute of Canada), британская Ассоциация профессиональных политических консультантов (Association of Professional Political Consultants), действующая в Германии Немецкая ассоциация политических консультантов, польская Ассоциация профессиональных лоббистов.

Профессия

На данный момент дисциплина «Лоббизм» отсутствует в реестре специальностей вузов в России. За рубежом образование в области Government Relations дают ряд крупных университетов. Профессиональная подготовка в области взаимодействия с органами государственной власти в России ведется в рамках направления «Политология» по профилю «Взаимодействие с органами государственной власти» (Government Relations), который реализуется на факультете политологии МГУ . Также направление лоббизма и GR получило фундаментальное теоретическое и практическое развитие в рамках факультета политологии МГИМО (у) МИД России, (отделение экономической политологии). В НИУ ВШЭ существует общеуниверситетская кафедра теории и практики взаимодействия бизнеса и власти, которая проводит мастер-классы и встречи с экспертами в области малого и среднего бизнеса и представителями политических и бизнес структур. Помимо этого, подготовку специалистов в области GR осуществляет Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации в рамках факультета «Социология и политология».

В 2012 году появилась кафедра «Кафедра связей с общественностью в политике и государственном управлении», созданная на базе факультета прикладных коммуникаций СПбГУ, которую возглавил Минтусов И. Е. В 2013 году под его редакцией издательством Санкт-Петербургского университета был выпущен учебник «GR: теория и практика» , расширенная версия учебника под названием «GR и лоббизм: теория и технологии» выпущена в 2015 году издательством «Юрайт»

Лоббизм в России

Процесс фрагментации государственной власти на рубеже 80-90-х годов стимулировал подлинный «взрыв» лоббистской деятельности . В этой связи были предприняты попытки установить правовое регулирование в данной сфере: всего со времени созыва первой Государственной Думы нового образца было внесено пять законопроектов о лоббизме, причем самый первый законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в РФ» появился ещё в 1992 году. Однако единый закон так и не был принят. Последний законопроект о регулировании лоббистской деятельности в России был внесен в Государственную думу в 2003 году, после его отклонения проекты законов о лоббизме в российский парламент не вносились . В основу законопроектов 1996, 1997 и 2003 годов была положена американская система регистрации лоббистов . В 2013 году в Государственную думу был внесен депутатами от «Справедливой России» законопроект № 410475-6 «О порядке продвижения интересов коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей», но его отклонил Совет Государственной думы .

На словах отношение самих представителей высшей российской власти к лоббизму в 1990-е - 2000-е годы было в целом негативным, хотя существование этого явления признавалось в официальных документах. В Постановлении Государственной думы РФ от 20 марта 1998 года сказано: «Лоббирование корыстных интересов отдельных групп в Администрации Президента Российской Федерации, в Федеральном Собрании Российской Федерации достигло невероятных масштабов» . В Постановлении Правительства РФ от 15 апреля 2000 года сообщается, что «отмечаются случаи лоббирования узковедомственных интересов , требует дальнейшего совершенствования порядок планирования законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» . В бюджетном послании Президента России от 30 мая 2003 года отмечено: «федеральный бюджет на 2004 год не должен стать заложником предвыборных амбиций, отраслевого лоббизма и заведомо невыполнимых обещаний» . В выступлениях В. В. Путина слово «лоббизм» используется как в позитивном, так и в негативном значении .

В российских СМИ термин «лоббизм» по состоянию на 2010-е годы имеет в основном негативный оттенок. Проведенный П. Я. Фельдманом контент-анализ заголовков информационных сообщений российских печатных СМИ показал, что в 85 % заглавий статей понятие «лоббизм» наделяется либо негативным, либо саркастическим смыслом, причем часто журналисты отождествляют представителей власти с лоббистами с целью обвинения их в продвижении частных, корыстных интересов .

На рубеже 2000-х - 2010-х годов была предпринята попытка ввести регулирование лоббизма в рамки борьбы с коррупцией . В соответствие с Указом Президента России от 31 июля 2008 года, которым был утвержден Национальный план противодействия коррупции, предлагалось рассмотреть вопрос о подготовке нормативного правового акта, регулирующего лоббистскую деятельность . В дальнейшем пункт 15 Национального плана противодействия коррупции на 2012-2013 годы, утвержденного Указом Президента России от 13 марта 2012 года № 297 предписал Министерству экономического развития совместно с Министерством юстиции России и другими ведомствами провести публичное обсуждение формирования в России института лоббизма . Однако по состоянию на 2016 год никаких нормативных актов, специально регулирующих лоббизм, в России на федеральном уровне нет. Поэтому правовой основой лоббизма фактически являются нормы Конституции Российской Федерации : п. 1 ст. 30 («каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов. Свобода деятельности общественных объединений гарантируется»), п. 2 ст. 45 (право каждого гражданина защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом), ст. 33 («граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления») .

На региональном уровне понятие «лоббизм» присутствует в законе «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края», в котором под лоббизмом понимается «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве» .

Лоббизм в России существует в двух формах :

• Публичный диалог с органами власти - создание петиций, посылка писем в органы власти, массовые публикации в СМИ , выступления различных «авторитетов» (деятелей культуры, ученых и т. п.). Примером является кампания по борьбе против строительства в Санкт-Петербурге башни «Газпрома» , проходившая в 2006-2011 годах, которая увенчалась успехом. В рамках этой кампании было написано открытое письмо властям Санкт-Петербурга, против стройки выступили представители творческой интеллигенции (писатель Д. А. Гранин , актер О. В. Басилашвили и другие). Протестующих поддержала партия «Яблоко» . Активно включились СМИ. Например, только журналист Б. Л. Вишневский в 2006-2011 годах написал более 150 статей против стройки;
• Скрытая «подковерная» борьба различных группировок, оказывающая влияние на принятие решений.

Лоббированием занимаются некоторые общественные организации, объединяющие предпринимателей. Примером является Российская ассоциация акционерно-коммерческих промышленно-строительных банков «Россия», договор об учреждении которой был подписан в декабре 1990 года . Эта ассоциация не только проводит опросы региональных банков об их отношении к законодательным инициативам российской власти, но и сама разрабатывает проекты нормативно-правовых актов . По подсчетом российских исследователей, за кризисные 2008 - 2009 годы 16 предложений Ассоциации легли в основу нормативно-правовых актов, принятых и изданных на федеральном уровне .

Лоббизм в других странах

Лоббистское законодательство в других странах находится на разных стадиях развития: от очень детального, формировавшегося десятилетиями лоббистского законодательства (США) до его отсутствия (Япония).

Лоббизм в США

В США лоббизм является легальным видом деятельности как на федеральном уровне, так и в большинстве штатов, но жестко регулируется законодательством и федеральным, и штатов. На начало 2010-х годов в стране зарегистрированы около 500 крупных лоббистских групп .

В октябре 1946 года Конгресс принял «Закон о регулировании лоббизма», который регулировал лоббистскую деятельность в Конгрессе . Закон установил, что лоббист должен иметь высшее юридическое образование и 8 лет стажа работы в федеральных органах власти, а также предоставить письменное заявление под присягой, в котором должен был указать сведения о заказчике (его имя, адрес), срок найма, суммы гонораров и один раз в квартал предоставлять в Государственный департамент отчет с указанием тех документов, которые он собирается лоббировать . После принятия этого закона в США возникли открытые лоббистские структуры. 19 марта 1979 года состоялось первое официальное заседание Американской лиги лоббистов . Следующим актом, регламентирующим лоббизм на федеральном уровне, стал «Закон о раскрытии лоббистской деятельности», вступивший в силу 1 января 1996 года . Этот закон ввел понятие «лоббист» - бывший или действующий политик, который тратит более 20 % своего времени на продвижение интересов той или иной группы давления . Закон ввел понятие «лоббистский контакт» - устное или письменное обращение физического лица или организации по вопросам :

• представления в Конгрессе или органах исполнительной власти резолюций, законопроектов или внесения поправок к уже существующим актам;
• управления федеральными программами: выдача лицензий, заключение контрактов, одобрения кредитов.

Кроме того, этот закон установил, что лоббист обязан по требованию должностного лица, к которому обращается, сообщить сведения о своей регистрации и данные о клиенте . На секретаря Сената и клерка Палаты представителей была возложена обязанность создать доступные для общественности списки лоббистов . Закон обязывал регистрироваться как иностранных, так и американских лоббистов и ввел штрафы за нарушение процедуры регистрации .

После коррупционного скандала, связанного с делом известного лоббиста Джека Абрамоффа регулирование лоббизма было ужесточено. В 2007 году Конгресс принял «Закон о честном лидерстве и открытом правительстве», который еще более ограничил деятельность лоббистов: был введен запрет на занятие лоббистской деятельностью для сенаторов (они могли заняться ей только через 2 года после отставки), государственному секретарю и министру обороны было пожизненно запрещено заниматься лоббизмом в той сфере, которую они курировали в правительстве .

В начале 2010-х годов лоббистской деятельностью могли заниматься государственные служащие с заработком менее 130 тыс. долларов в год . Эффективность деятельности лоббистских организаций невелика, например могущественный Американский совет законодательного обмена внес в 2011-2012 годах в законодательные собрания штатов 132 законопроекта, из которых стали законами только 9 % . За лоббистами следит ряд общественных организаций (по состоянию на начало 2010-х годов), например: «Центр ответственной политики», «Общественный наблюдатель», и «Защитники потребителей» .

Несмотря на все ограничения, выручка лоббистов в США с 1998 года по 2010 год выросла с 1,4 млрд долларов до 3,44 млрд долларов . Эти цифры говорят о том, что лоббизм остается очень востребованным видом деятельности.

Лобби в США бывают этнические и профессиональные. Этнические лобби (армянское, греческое и другие) добиваются выделения помощи своей исторической родине со стороны американских властей. Например, армянскому лобби удалось добиться выделения значительной помощи Республике Армения и провести направленную против Азербайджана Поправку 907. Политики, представляющие этническое лобби, зачастую не принадлежат к той же национальности, что и члены общины, интересы которой они защищают. Например, в Конгрессе США никогда не было более 5 парламентариев армянской национальности одновременно, но в Армянский кокус Конгресса входит (по итогам выборов 2014 года) 90 конгрессменов и сенаторов . Кроме того, в США существуют так называемые профессиональные лобби, которые защищают интересы определенных профессиональных групп и отраслей экономики. Самым крупным профессиональным лобби является Национальная стрелковая ассоциация США .

Лоббизм в Австралии

Лоббизм в Канаде

• Специальное должностное лицо уполномочено осуществлять контроль и надзор за лоббистами. Это Уполномоченный по лоббизму, который назначается обеими палатами парламента Канады на 7 лет. Уполномоченный отчитывается перед парламентом страны 1 раз в год, а также после каждого расследования о соблюдении Акта о лоббизме и Кодекса поведения лоббистов;
• Старшие государственные служащие (включая министров и сотрудников министерств) не имеют права работать лоббистами или в лоббистских компаниях в течение 5 лет после отставки;
• Чиновник не имеет права принимать деньги от лоббистов.

Закон разрешает деятельность лоббистов в Канаде, но делит их на категории :

• Платные консультанты по связям с государственными органами, которые обязаны регистрировать каждую сделку с клиентом.
• Сотрудники корпораций. Закон обязывает регистрировать корпорацию в качестве лоббиста, если время, затрачиваемое на лоббирование ее сотрудниками, превышает 20 % рабочего времени лица, работающего полный рабочий день.
• Сотрудники некоммерческих организаций. Закон обязывает регистрировать некоммерческую организацию в качестве лоббиста, если время, затрачиваемое на лоббирование ее сотрудниками, превышает 20 % рабочего времени лица, работающего полный рабочий день.

Также работа лоббистов регламентируется Кодексом поведения лоббистов (вступил в силу в 1997 году) . В 2012 году в Канаде было 5,5 тыс. лоббистов . За нарушение лоббистом порядка регистрации полагается штраф в размере до 50 тыс. канадских долларов и тюремное заключение до 6 месяцев, за предоставление ложных сведений (или подложных документов) - штраф до 200 тыс. канадских долларов и тюремное заключение до 2-х лет .

Лоббизм в Германии

На законодательном уровне в Германии существует подобие регистрации лоббистов в виде выдачи им пропусков в Бундестаг , но в стране не регламентируется лоббизм на уровне Бундесрата и правительств федеральных земель .

Лоббизм в странах СНГ

15 ноября 2003 года Межпарламентская ассамблея СНГ приняла модельный закон СНГ «О регулировании лоббистской деятельности в органах государственной власти». Этот документ предусматривает следующее :

• Лоббистская деятельность - это деятельность граждан, а также их объединений по установлению контактов с должностными лицами и депутатами органов законодательной власти с целью оказания влияния от имени и в интересах конкретных клиентов на разработку, принятие и осуществление указанными органами законодательных актов, политических решений, подзаконных нормативных актов, административных решений;
• Лоббист - гражданин, осуществляющий за вознаграждение лоббистскую деятельность в интересах третьих лиц, прошедший государственную регистрацию и имеющий доверенность от клиента с указанными полномочиями. Также лоббистом признается сотрудник организации, в служебные обязанности которого входит осуществление лоббистской деятельности от имени и в интересах этого юридического лица. В любом случае лоббистом может быть только физическое лицо;
• Лоббист имеет право на получение (за плату) в канцеляриях соответствующих государственных органах любой открытой информации, а также всех поправок и предложений по интересующему его законопроекту, иному нормативному акту. Лоббисту гарантируются допуск в органы исполнительной и законодательной власти, их структурные подразделения и департаменты, возможность встреч с соответствующими депутатами и должностными лицами в порядке, установленном указанными органами. Лоббист также может передавать на рассмотрение в органы государственной власти информационно-аналитические материалы, а также предложения по законопроектам, политическим и административным решениям;
• Лоббист обязан зарегистрироваться в министерстве юстиции и получить лицензию на право занятия лоббистской деятельностью. Кроме того он должен получить аккредитацию в том органе, в котором предполагается осуществлять лоббистскую деятельность. Наконец он должен представить должностному лицу, с которым вступает в лоббистский контакт, информацию о своей регистрации. Кроме того, лоббист обязан отчитываться о своей деятельности в установленном порядке.

По состоянию на 2014 год этот модельный закон не лег в основу национального правового акта ни в одной из стран СНГ .

Лоббизм в других странах Европы

Европейские страны можно разделить на две группы по правовому регулированию лоббизма. В первую, включающую большинство членов ЕС, входят государства, где лоббизм фактически существует, но никак не регулируется специальными нормативно-правовыми актами. Во вторую группу входят государства, где лоббизм регулируется нормативно-правовыми актами, хотя зачастую они необязательны для исполнения и не охватывают многих лоббистов. Кроме того, в большинстве стран этой группы первые нормативные акты, регламентирующие лоббизм, появились сравнительно недавно - в 2000-е - 2010-е годы. По странам ситуация следующая :

• Австрия Австрия . В 2011 году введена регистрация лоббистов;
• Великобритания Великобритания . В 2002 году Кодекс деловой этики для членов парламента Великобритании дополнен разделом № 3, который установил, что во время парламентских слушаний и при контакте с представителями исполнительной власти члены палаты представителей не имеют права защищать интересы внешнего лоббиста, если получают от него вознаграждение, имеют прямые финансовые связи с компанией-лоббистом, являются советниками компаний-лоббистов. Член парламента может защищать интересы лоббиста (кроме парламентских слушаний и контактов с представителями исполнительной власти), но лишь в случае, если зарегистрирует полученные от лоббиста денежные средства в специальном Реестре интересов членов парламента (Register of members’ interests);
• Венгрия Венгрия . В 2006 году введена добровольная регистрация лоббистов с выдачей им лицензий, что дает право свободного входа в правительственные здания. Взамен лоббист должен ежеквартально отчитываться (в том числе сообщать данные о количестве контактов с целью лоббирования, о подарках, переданных официальным лицам, сведения об этих официальных лицах, а также о законах или о мерах исполнительной власти, по поводу которых предпринималось лоббирование). Но зарегистрированный лоббист имеет право не называть своих клиентов;
• Италия Италия . На общенациональном уровне нет нормативного акта, специально регулирующего лоббизм. На региональном уровне в трех провинциях (Тоскана , Молизе и Абруццо) существуют свои региональные реестры лоббистов. Они не являются полными - например, в Молизе и в Тоскане в реестры включают только профсоюзы, некоммерческие организации, фонды и аналитические центры;
• Литва Литва . Закон, регулирующий лоббистскую деятельность, вступил в силу в 2001 году. Предусмотрена регистрация лоббистов в специальном реестре, за ведение которого отвечает Верховная комиссия по этике. Но на практике большинство лоббистов не регистрируется. Например, к 2011 году были зарегистрированы только 25 лоббистов;
• Северная Македония Северная Македония . Закон, предусматривающий регистрацию лоббистов, принят в 2008 году;
• Польша Польша . Закон «О правовых основах и регулировании лоббизма», вступил в силу в марте 2006 года. Он требует от чиновников сохранять записи о контактах с лоббистами, причем эти записи ежегодно публикуются;
• Словения Словения . Закон о лоббизме был принят в 2010 году;
• Франция Франция . В январе 2010 года вступили в силу правила регулирования лоббистской деятельности;
• Чехия Чехия . В 2005 году вступил в силу Добровольный кодекс этики, содержащий рекомендации о том, как чиновники должны строить отношения с группами интересов .

Лоббизм в Японии

Лоббизм в Евросоюзе

Примечания

1. Галстян А. С. Армянское лобби в США: формирование и основные направления деятельности (1915-2014 гг.). Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук. - Томск, 2015. - С. 29. Режим доступа: http://www.tsu.ru/science/disadvice/announcement_of_the_dissertations_in_the_tsu.php
2. Конышев В. Н., Сергунин А. А. О понятийном аппарате в исследованиях феномена лоббизма // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Серия: Гуманитарные и общественные науки. - 2011. - № 6. - С. 111
3. Конышев В. Н., Сергунин А. А. О понятийном аппарате в исследованиях феномена лоббизма // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. Серия: Гуманитарные и общественные науки. - 2011. - № 6. - С. 106
4. Камнев Д.Г Взаимодействие власти и бизнеса по проблемам развития российской экономики: перспективы создания института лоббизма в современной России // PolitBook. - 2012. - № 4. - С. 71
5. Доспан С. О. Лоббизм как многоаспектный феномен социально-политической системы // Вестник Поволжского института управления. - 2013. - № 3 (36). - С. 112
6. Доспан С. О. Лоббизм как многоаспектный феномен социально-политической системы // Вестник Поволжского института управления. - 2013. - № 3 (36). - С. 113
7. Колосова Н. М. Лоббизм и коррупция // Журнал российского права. - 2014. - № 2 (206). - С. 59
8. Орлов К. А., Агапов И. О. Теоретико-правовой анализ понятийно-категориального понятия «лоббизм» // Вестник Уральского юридического института МВД России. - 2014. - № 4. - С. 16 - 17
9. Права человека в Соединенных Штатах Америки - 2014. - Нью-Йорк: Институт демократии и сотрудничества, Б.г. - С. 55. Режим доступа: http://argument.ru/images/reports/19.pdf
10. Орлов К. А., Агапов И. О. Теоретико-правовой анализ понятийно-категориального понятия «лоббизм» // Вестник Уральского юридического института МВД России. - 2014. - № 4. - С. 17 - 18
11. Лоббизм в США. Как осуществляется лоббизм в США и что можно позаимствовать для России. - М.: ИСЭПИ, 2013. - С. 13. Режим доступа: http://www.politanalitika.ru/upload/iblock/5f4/5f4353e989c6fe783a3e0d846d73c6f4.pdf
12. Орлов К. А., Агапов И. О. Теоретико-правовой анализ понятийно-категориального понятия «лоббизм» // Вестник Уральского юридического института МВД России. - 2014. - № 4. - С. 18
13. Толстых П. А. GR. Практикум по лоббизму в России. - М.: Альпина Бизнес Букс, 2007. - С. 28
14. Павроз А.В. Принципы и альтернативы правового регулирования лоббизма // Политическая экспертиза: ПОЛИТЭКС. - 2014. - Т. 10. - № 4. - С. 183
15. Доспан С. О. Лоббизм как многоаспектный феномен социально-политической системы // Вестник Поволжского института управления. - 2013. - № 3 (36). - С. 115-116
16. Павроз А. В. Информационные кампании в современном лоббизме // Вестник Пермского университета. Серия: Политология. - 2014. - № 2. - С. 66
17. Акимов Н. П., Гимазова Ю. В. Проблемы и тенденции развития технологий лоббизма в России // Nauka-rastudent.ru. - 2015. - № 10 (22). Режим доступа: http://nauka-rastudent.ru/22/2938/
18. Толстых П. А. Интересы политических стейкхолдеров и лоббистское воздействие: соотношение категорий // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2012. - № 9-2. - С. 174-175
19. Толстых П.А. Лоббизм как информирование // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - 2012. - № 7-2. - С. 168
20. Руденкова Д. Э. Лоббизм в Европейском союзе: политические аспекты регулирования. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. - М., 2016. - С. 117. Режим доступа: http://www.imemo.ru/files/File/ru/dis/2016_001_Rudenkova_DIS.pdf
21. Руденкова Д. Э. Лоббизм в институтах Европейского союза // Международные процессы. - 2015. - Т. 13. - № 1. - С. 75, 77. Режим доступа: http://www.intertrends.ru/fortieth/Rudenkova.pdf
22. Лоббизм в США. Как осуществляется лоббизм в США и что можно позаимствовать для России. - М.: ИСЭПИ, 2013. - С. 9, 16. Режим доступа: