Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельностью. Функции местного самоуправления обусловлены его природой, местом в системе народовластия, теми задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Выделяют социально-целевые функции управления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Местное самоуправление самостоятельно решает все" вопросы местного значения, оптимально сочетая местные и общегосударственные интересы для достижения наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц. Являясь частью демократической системы управления обществом и государством, оно путем самостоятельного решения вопросов местного значения реализует также задачи по обеспечению жизненных интересов населения, социальной защите граждан.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуют социальное предназначение местного самоуправления (должное) и процесс его осуществления (сущее).

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие социально-целевые функции управления, основанные на принципах демократии и децентрализации власти:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения. В соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления муниципальные образования полномочны принимать и вносить изменения в свои уставы, контролировать их соблюдение; определять формы, порядок и гарантии непосредственного участия граждан в решении вопросов местного значения; образовывать выборные и иные органы местного самоуправления, определять их структуру и полномочия; проводить выборы депутатов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления; определять условия и порядок организации муниципальной службы;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления. Органы местного самоуправления осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности. Представительные органы местного самоуправления устанавливают порядок управления и распоряжения муниципальной собственность, порядок и условия ее приватизации; утверждают местный бюджет и отчет о его исполнении, образуют целевые внебюджетные фонды; устанавливают местные налоги и сборы; разрабатывают планы и программы развития муниципального образования и утверждают отчеты об их исполнении; принимают общеобязательные правила по предметам ведения муниципального образования; контролируют деятельность иных органов местного самоуправления и должностных лиц в соответствии с уставом муниципального образования. Иные органы и должностные лица местного самоуправления осуществляют оперативное, текущее управление муниципальной собственностью и местными финансами. Они в соответствии с законом вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, совершать с муниципальным имуществом иные сделки, определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов муниципальной собственности. Они обеспечивают исполнение местного бюджета, управляют средствами муниципальных внебюджетных фондов. Местное население или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут принимать решения о разовых добровольных сборах средств граждан для финансирования вопросов местного значения, местное население, кроме того, может определять на референдуме порядок и условия приватизации муниципальной собственности.

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования, что означает владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; управление местными финансами; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения; хозяйственная деятельность, создание и управление муниципальными предприятиями, учреждениями и организациями; комплексное социально-экономическое развитие территории муниципального образования; координирование участия предприятий, учрежде- ний и организаций, не находящихся в муниципальной собственности, в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования; осуществление внешнеэкономической и иной предусмотренной законом деятельности;

4) обеспечение прав и интересов населения и местного самоуправления. Создание условий жизнедеятельности населения – самая обширная функция, в нее входит: содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования; организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения; обеспечение санитарного благополучия населения; регулирование планировки и застройки территории муниципальных образований, создание условий для жилищного и социально-культурного строительства, муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения; организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи; организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом; обеспечение населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании; сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальном образовании; создание условий для развития физической культуры и спорта, для организации зрелищных мероприятий; обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения; благоустройство и озеленение территории муниципального образования; утилизация и переработка бытовых отходов; ритуальные услуги и содержание мест зат хоронения; организация и содержание муниципальных архивов;

5) охрана общественного порядка и обеспечение противопожар~ ной безопасности. Сюда входят вопросы обеспечения обществ венного порядка на территории муниципального образования, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, контроль за их деятельностью (ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления), создание народных дружин; организация муниципальной противопожарной службы;

6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами. Эту функцию осуществляют органы и должностные лица местного самоуправления при взаимодействии с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями. Они наделены для этого соответствующими полномочиями. Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Федерации. Они вправе разработать проекты законодательных актов субъекта Федерации по вопросам местного самоуправления, которые должны рассматриваться законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Органы и должностные лица местного самоуправления вправе обращаться также в органы государственной власти, к администрации предприятий, учреждений и организаций, в том числе по вопросам соблюдения прав местного самоуправления, учета интересов населения муниципальных образований при решении тех или иных вопросов общественной и государственной жизни. Такие обращения подлежат обязательному рассмотрению. Граждане, население муниципальных образований участвуют в реализации данной функции, используя прежде всего институты и формы прямой демократии, в некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным (например, при изменении границ муниципального образования). Граждане могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, а также предприятий, учреждений, организаций, они могут обращаться с жалобами в Конституционный Суд РФ в случае нарушения их конституционных прав и свобод (в том числе прав на местное самоуправление). Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция представительства и защиты интересов и прав местного самоуправления, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Представительство и защита прав местного самоуправления обеспечиваются и на международном уровне, например муниципальные образования могут обращаться в Конгресс региональных и местных властей Европы. В частности, в палате местных властей Конгресса имеют своего представителя и муниципальные образования России. Ни один процесс управления не может осуществляться без социально-организационных функций, которые включают:

1) сбор и анализ информации. От полноты и объективности собранной социальной информации, глубины ее анализа зависят обоснованность принимаемых управленческих решений, эффективность их реализации. Для муниципального управления эта функция имеет особое значение, поскольку решая вопросы местного значения, осуществляя отдельные государственные полномочия, органы местного самоуправления исходят прежде всего из интересов населения, необходимости постоянно изучать мнения населения по тем или иным вопросам местного значения, для чего используются возможности социологических методов сбора и анализа информации. Эта функция предполагает организацию муниципальной информационной службы;

2) выработка и принятие управленческого решения. Процедура выработки и принятия решения по вопросам, отведенным к предметам ведения муниципального образования, может быть различной. Управленческое решение может быть правовым актом, принятым в результате местного референдума, собрания (схода) граждан, муниципальных выборов и иных форм прямого волеизъявления граждан, а также принятым (изданным) органом или должностным лицом местного самоуправления. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Федерации;

3) организация – воздействие на сознание и поведение людей. В муниципальной деятельности сочетаются правовые и неправовые формы, публично-правовые и частноправовые методы управления. В качестве специфического метода организации муниципальной деятельности может рассматриваться муниципальный (административный) договор, заключаемый органами местного самоуправления с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований;

4) регулирование – оперативное внесение изменений и дополнений в принятые управленческие решения, в устранении причин и условий, нарушающих нормальный ход процесса управления;

5) координация – обеспечение согласования и взаимодействия между участниками управленческой деятельности;

6) контроль и учет: проверка качества муниципальной деятельности посредством сопоставления достигнутого уровня промежуточных или конечных результатов и уровня, установленного правовыми актами органов и должностных лиц местного самоуправления. Особенность данной функции состоит в использовании форм общественного контроля. Контроль за решением вопросов местного значения входит в компетенцию органов и должностных лиц местного самоуправления. Контроль за деятельностью самих органов и должностных лиц местного самоуправления в соответствии с уставами муниципальных образований возлагается на представительный орган местного самоуправления. Население осуществляет контроль за соблюдением уставов муниципальных образований.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности и полномочий местного самоуправления, можно выделить следующие основные функции местного самоуправления:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6) защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Российской федерации, федеральными законами.

Разделены на категории в соответствии с задачами, которые решаются в рамках осуществления муниципальной деятельности, полномочиями, а также с учетом роли этой отрасли в организации и реализации народовластия в целом. Среди основных задач муниципальной власти следует отметить:

1. Обеспечение участия граждан в решении муниципальных вопросов. В рамках этой функции закрепляются правовые гарантии участия граждан в осуществлении соответствующей деятельности как непосредственно, так и посредством выборов. На основании принятого и действующего законодательства население наделяется правом участия в сходах, референдумах, выборах, прочих формах волеизъявления. Граждане наделяются правом избирать, быть избранными в территориальные органы власти. В рамках указанной функции местного самоуправления предусмотрена возможность граждан обращаться в муниципальные представительства, к должностным лицам по вопросам, связанным с местной жизнью, получать объективную и полную информацию о деятельности этих представительств. А также знакомиться с материалами, документами, затрагивающими непосредственно свободы и права граждан. Законом гарантировано обеспечение защиты прав и свобод населения.

2. Функции местного самоуправления предусматривают управление назначения, а также финансовыми средствами. Согласно закону, в муниципальных образованиях предусмотрен собственный бюджет и своя собственность. В отношении имущества и реализуют территориальные и (в предусмотренных законом случаях) непосредственно население. На законных основаниях муниципальные представительства могут передавать различные объекты, которые относят к муниципальной собственности, во временное пользование населению или юридическим лицам, отчуждать в соответствии с установленным порядком, сдавать в аренду, совершать прочие сделки. В рамках управленческой функции местного самоуправления устанавливаются соглашениями и договорами условия использования объектов. Реализация указанных и прочих полномочий должна осуществляться в интересах территориального образования, служить удовлетворению его потребностей. Это главным образом обеспечивается деятельностью муниципальных органов, выбираемых населением.

3. Функции местного самоуправления предусматривают обеспечение развития территории всего муниципального формирования в целом. К ведению муниципального регулирования законом относятся вопросы, связанные с комплексным развитием, которое, в свою очередь, призвано обеспечивать повышение эффективности хозяйственной деятельности, решение социальных, культурных, экологических проблем. Местное самоуправление занимается также вопросами рационального применения природных, трудовых и прочих ресурсов территории, формирования оптимальных условий для отдыха и жизни граждан в целом.

4. Среди функций муниципальной власти необходимо отметить обеспечение удовлетворения существующих потребностей населения в услугах коммунально-бытового, социально-культурного и прочего характера. Выполнение этих задач осуществляется посредством формирования, содержания и развития соответствующих организаций, служб, учреждений.

5. К функциям местного самоуправления относят обеспечение охраны порядка, а также защиту прав и интересов самих органов муниципальной власти. Охрана порядка осуществляется посредством формирования соответствующих органов, наделенных специальными полномочиями. Защита интересов и прав проводится посредством союзов и ассоциаций муниципальных формирований.

Под функциями местного самоуправления понимаются основные направления муниципальной деятельности. Функции местного самоуправления обусловлены природой, местом в системе народовластия, задачами и целями, к достижению которых направлена муниципальная деятельность.

Местное самоуправление, составляя одну из основ любого демократического строя, будучи выражением власти народа, обеспечивает приближение управления к гражданам. Утверждая демократические начала организации и осуществления власти на местном уровне, муниципальное самоуправление укрепляет основы народовластия.

Основанное на принципах демократии и децентрализации власти, обладая самостоятельностью в решении всех вопросов местного значения, местное самоуправление способствует оптимальному сочетанию местных и общегосударственных интересов, наиболее эффективной реализации социально-экономического потенциала самоуправляющихся территориальных единиц.

Функции местного самоуправления отличаются определенной устойчивостью и стабильностью, ибо в них проявляется постоянное, целенаправленное воздействие населения, органов местного самоуправления на муниципальные отношения в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения. В своей совокупности они показывают возможности и эффективность системы местного самоуправления, характеризуя социальное предназначение местного самоуправления и процесс его осуществления.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные его функции:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением муниципального образования вопросов местного значения.

Поэтому важной стороной муниципальной деятельности должно быть создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления.

К этим условиям прежде всего относятся:

1) наличие выборных органов местного самоуправления;

2) использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;

3) материально-финансовая база для решения вопросов местного значения.

Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности.

В соответствии со ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

Функции местного самоуправления

Функция любого социального организма отражает вовне его сущность, специфические свойства, присущие функционирующему объекту, а также закономерности его развития.

Понятие «функция» в науке употребляется в различных смыслах. Оно означает либо способность к деятельности, либо саму деятельность, зависимость одной величины от другой, задачу, компетенцию, значение, роль и т. д. В математике, физике, например, под функцией понимается зависимость одной переменной величины от другой; в биологии это специфическая деятельность органа или организма; в кибернетике и некоторых других науках - направление действия какой-либо системы. Термин «функция», таким образом, приложим ко всем без исключения динамическим структурам, что обусловлено многогранностью выраженных им отношений, а также спецификой познавательных задач тех наук, в которых он используется. Так или иначе, но в большинстве случаев с функцией связывается направленное, избирательное воздействие системы (структуры, целого) на определенные стороны внешней среды.

Большинство ученых под функциями местного самоуправления (как социально-правового института) понимают основные направления муниципальной деятельности, обусловленные его природой, задачами и целями.

Задачи местного самоуправления определяются его социальным назначением. Они имеют исходное значение по отношению к его функциям, являются их ближайшей непосредственной предпосылкой. В качестве основных таких задач можно назвать,во-первых, обеспечение интересов населения муниципального образования и согласование этих интересов с интересами государства в целом и, во-вторых, комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования .

М. А. Краснов, рассуждая о реформе местного самоуправления, отмечал, что смысл ее «отнюдь не в вульгарном „развязывании рук“ местным государственным органам, а в создании системы баланса между интересами „центра“ и „мест“ с помощью правовых демократических методов». Местное самоуправление следует рассматривать в качестве важнейшей части общегосударственной системы сдержек и противовесов, потому что наряду с сочетанием различных интересов на уровне РФ и ее субъектов необходимо сочетание интересов каждой каким-либо способом обособленной территории (города, поселка) как с центром, так и с субъектом Федерации.
За самоуправлением должна закрепляется лишь та власть, которая отражает специфические интересы местной общины, не противоречащие интересам центральной власти.

Один из аспектов проявления сущности местного самоуправления как раз и видится в способности быть выразителем интересов всей первичной социально-территориальной общности.

Комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования предполагает осуществление всех экономических, социальных и экологических процессов на местном уровне в их неразрывном сочетании.

Действующее законодательство не определяет цели местного самоуправления. Под целью любого явления понимают то, к чему надо стремиться, что надо осуществлять. Цель - это идеальное представление результатов определенной деятельности. Любая управленческая деятельность является целенаправленной, призванной добиться определенных результатов. Очевидно, что качество работы субъектов местного самоуправления и ее конечная результативность зависят от обоснованности поставленной цели, от правильного соизмерения цели и средств ее достижения. Ошибочно выдвинутая цель не даст социально значимого эффекта. Таковой можно считать улучшение благополучия населения муниципального образования, т. е. стремление к созданию всех условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности человека на данной территории.

Функции местного самоуправления фактически производны
от функций государства.

К основным признакам функций местного самоуправления можно отнести следующие:

1. Функция местного самоуправления всегда вытекает из его сущности и назначения.

2. Она характеризует направленность деятельности субъектов местного самоуправления, потребность в осуществлении которой порождает существование местного самоуправления как социального явления.

3. Функция местного самоуправления отражает его наиболее существенные черты и направлена на решение его основных задач.

4. Она отличается постоянством, что показывает непрерывность, длительность ее действия.

При этом направленность деятельности субъектов местного самоуправления нельзя отождествлять с самой деятельностью этих субъектов. Как отмечает В. А. Юсупов, необходимо разделять два понятия: «функция управления» и «осуществление (реализация) функции управления», причем «под функцией управления в общественных системах следует понимать потенциальную возможность, а в ряде случаев и обязанность действовать определенным образом в целях достижения каких-то заранее предусмотренных (запланированных) результатов», а понятие «осуществление (реализация) функции управления» обозначает целенаправленную деятельность органа управления, которая осуществляется в данный промежуток времени и направлена на определенный объект (управляемый элемент системы) или группу объектов».

Под функциями местного самоуправления можно понимать закрепленные в компетенции субъектов местного самоуправления возможности и обязанности осуществлять деятельность по созданию условий, необходимых для нормального существования человека в муниципальном образовании.

В. И. Фадеев выделяет шесть основных функций местного самоуправления: 1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; 2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; 3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования; 4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; 5) охрана общественного порядка; 6) защита интересов
и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ, федеральными законами.

Другие авторы выделяют социально-целевые функции местного самоуправления (основные направления, цели и содержание конкретной управленческой деятельности) и социально-организационные (процессуальные, действия организационного и исполнительно-распорядительного характера, совокупность которых составляет управленческий процесс). Перечень социально-целевых функций, предлагаемый ими, полностью совпадает с перечнем функций местного самоуправления, данным В. И. Фадеевым. К социально-организационным функциям местного самоуправления относят: 1) сбор и анализ информации; 2) выработку и принятие управленческого решения; 3) организацию; 4) регулирование; 5) координацию; 6) контроль.

Такая позиция не является бесспорной. «Обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения» представляет собой один из принципов местного самоуправления. Этот принцип, наряду с другими принципами, пронизывает все его функции, оказывает активное воздействие на их развитие, лежит в основе выполнения каждой из них.

Перечисленные в качестве «социально-организационных» функций местного самоуправления процессуальные действия являются стадиями любой управленческой деятельности, т. е. этапами реализации практически любой функции местного самоуправления.

В качестве общего критерия разделения функций местного самоуправления можно выделить специфику объекта муниципального воздействия , особенности тех общественных отношений, на которые воздействуют субъекты местного самоуправления в процессе своей деятельности.

Исходя из указанного критерия, можно выделить следующие функции местного самоуправления в РФ: экономическую, социальную, экологическую (природоохранную), функцию содействия развитию культуры и образования (культурно-воспитательную), функцию охраны общественного порядка.

Функции местного самоуправления, несмотря на определенное сходство с функциями государства, будут отличаться от последних по своему внутреннему содержанию и формам реализации.

Экономическая функция выражается в планировании социально-экономического развития муниципального образования, управлении имуществом, находящимся в муниципальной собственности, решении вопросов финансового обеспечения муниципального образования.

Социальная функция заключается в предоставлении социальных услуг населению муниципального образования, создании условий для нормальной работы подавляющему большинству населения муниципального образования и прямой социальной поддержке тех людей, которые по тем или иным, не зависящим от них лично причинам не могут участвовать в производительном труде. Осуществление социальных прав человека предполагает непрерывное улучшение условий его жизни. Непосредственно эта функция воплощается в организации в границах муниципальных образований электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом; создании условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; опеке и попечительстве; обеспечении малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организации строительства и содержании муниципального жилищного фонда; организации оказания скорой медицинской помощи; создании условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания; и т. п.

Под природоохранной (экологической) функцией местного самоуправления следует понимать закрепленную в компетенции субъектов местного самоуправления возможность и обязанность осуществлять комплекс мероприятий по обеспечению благоприятной окружающей природной среды на территории муниципального образования. Непосредственно она выражается в организации мероприятий по охране окружающей среды; организации и осуществлении муниципального экологического контроля объектов производственного и социального назначения; организации благоустройства и озеленения территории муниципального образования, охране городских лесов и т. п.

Культурно-воспитательная функция отражает роль субъектов муниципальной власти в духовной сфере местного сообщества. Реализация этой функции выражается, в частности, в решении таких вопросов местного значения, как организация библиотечного обслуживания населения, создание условий для организации досуга
и обеспечения жителей услугами организаций культуры, охрана и сохранение объектов культурного наследия и др.

Содержанием функции охраны общественного порядка является деятельность (система организационных и правовых мер), осуществляемая в публичных местах, по контролю за соблюдением норм поведения, непосредственной защите жизни, здоровья, чести и до­стоинства людей, интересов общества и государства. Осуществление охраны общественного порядка к вопросам местного значения относит ч. 1 ст. 132 Конституции РФ. Однако о функции охраны общественного порядка в настоящий момент можно говорить лишь как о потенциальном направлении развития муниципальных структур. Идея охраны общественного порядка органами местного самоуправления только начинает воплощаться в жизнь. В соответствии
с п. 7 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» к вопросам местного значения муниципального района относится организация охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией. Однако эта норма закона вступает в силу в сроки, установленные федеральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. На сегодняшний день такой закон пока не принят.

В развитие данной конституционной нормы были приняты лишь указы Президента РФ от 3 июня 1996 г. № 802 «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» и от 17 сентября 1998 г. № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления». В соответствии с указом 1998 г. в целях создания правовых, организационных и материальных условий для реализации органами местного самоуправления конституционного права на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка, для ускорения процесса формирования муниципальных органов охраны общественного порядка и до принятия соответствующего федерального закона
в ряде муниципальных образований был проведен эксперимент по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления. В соответствии с указом Президента РФ от 2 июня 2000 г. № 1011 «О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления» данный эксперимент был завершен, Министерству внутренних дел РФ было поручено обобщить опыт проведения указанного эксперимента и использовать его в мероприятиях по совершенствованию деятельности милиции общественной безопасности.

В классическом понимании муниципальные органы охраны общественного порядка должны подчиняться органам местного самоуправления, содержаться за счет средств местных бюджетов и решать определенные задачи по охране общественного порядка на территории соответствующего муниципального образования. В таком понимании муниципальной милиции в России в настоящее время нет. Речь может идти пока только о перспективах развития данного института.

В научной литературе уже были высказаны мнения по поводу возможных полномочий муниципальных органов охраны общественного порядка. Так, В. Б. Рушайло считает, что основополагающей задачей указанных органов должны быть охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на территории муниципальных образований. На эти органы могут быть возложены также: оказание содействия юридическим и физическим лицам
в защите их прав и законных интересов; осуществление контроля
за выполнением решений органов местного самоуправления по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны окружающей среды, обеспечения санитарного благополучия населения, рационального использования земель и водных объектов на территории муниципального образования, сохранения памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности, создания условий для обеспечения населения услугами торговли, надлежащего содержания дорог местного значения; взаимодействие с федеральными правоохранительными органами в их деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию преступлений; предупреждение и пресечение административных правонарушений и ряд иных задач. Сходной позиции придерживается и А. М. Кононов.

Формами осуществления функций местного самоуправления являются различные стороны деятельности субъектов местного самоуправления. Различаются правовые и организационные (неправовые) формы. В правовых формах «отражаются связь местного самоуправления и права, обязанность муниципальных органов действовать при выполнении своих функций на основе права и в рамках закона».

К правовым формам деятельности относятся правотворческая, правоисполнительная и правоохранительная.

Правотворческая деятельность состоит в принятии соответствующими субъектами местного самоуправления нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений в конкретном муниципальном образовании. Содержанием правоисполнительной деятельности является осуществление муниципального управления на территории муниципального образования субъектами местного самоуправления. Правоохранительная деятельность представляет собой властную оперативную и правоприменительную деятельность по охране общественного порядка, прав и свобод граждан на территории муниципального образования силами и средствами муниципальных органов, включая принятие мер по предупреждению и пресечению правонарушений.

Неправовые (организационные) формы охватывают большой объем организационно-подготовительной работы в процессе осуществления функций местного самоуправления, которая не влечет за собой правовых последствий.

Среди неправовых форм выделяют организационно-регламенти­рующую, организационно-экономическую и организационно-идеоло­ги­ческую (воспитательную) деятельность.

Организационно-регламентирующая деятельность представляет собой текущую организаторскую деятельность муниципальных органов, направленную на разрешение тех или иных практических задач, связанных с решением вопросов местного значения (кадровая работа, подготовительная работа по сбору, оформлению и изучению различной информации, ознакомление с письмами и заявлениями граждан). Организационно-экономическая работа заключается в повседневной хозяйственной деятельности, направленной на обеспечение различных мероприятий (финансирование таких мероприятий, прогнозирование социально-экономической ситуации в муниципальном образовании, составление статистических и иных отчетов). Организационно-идеологическая (воспитательная) форма представляет собой воспитательную деятельность, связанную с формированием общественного мнения, обучением, разъяснением существующих норм и правил.

Среди методов осуществления функций местного самоуправления необходимовыделить традиционные общие методыубеждения и принуждения . Они имеют универсальный характер, потому что более частные методы, которые используются при осуществлении всех или основных функций управления, формируются в пределах и на основе убеждения и принуждения.

Принуждение как метод реализации функций местного самоуправления представляет собой внешнее воздействие (психологическое, материальное, физическое) полномочных органов и должностных лиц местного самоуправления на волю и поведение подвластных субъектов муниципально-правовых отношений, добровольно не желающих соблюдать установленные нормы поведения, в целях заставить их действовать в интересах населения муниципального образования путем применения специальных мер. Основной отличительной особенностью этого метода является то обстоятельство, что в процессе его применения в обязательном порядке ущемляются права, свободы и законные интересы тех субъектов права, в отношении которых применяется принуждение. Убеждение предполагает воздействие на сознание и поведение людей путем создания таких условий, при которых у них появляется осознанная внутренняя потребность осуществить те действия, которые выгодны управляющей стороне.

С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе муниципальной деятельности, и полномочий местного самоуправления можно выделить следующие основные его функции:

1) обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения;

2) управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления;

3) обеспечение комплексного развития территории муниципального образования;

4) обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах;

5) охрана общественного порядка;

6) представительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ и федеральными законами.

Полномочия местного самоуправления - это закрепленные феде­ральным законодательством, а также нормативными правовыми акта­ми субъектов Российской Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления за населением соответствующих территорий, выборными и иными органами местного самоуправления права и обязанности, связанные с реализацией задач и функций местного самоуправления на соответствующей территории.
Совокупность функций и полномочий органов местного самоуправления образует его компе­тенцию.
В Конституции Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к собственной компетенции местного самоуправления отнесено 30 различных задач:
- принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
- местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
- комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
- содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
- организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения и т.д.
К делегированным полномочиям относятся государственные задачи, исполнение которых делегировано законом от вышестоящих уровней управления. Вышестоящие органы государственной власти могут принять решение не создавать для осуществления определенных полномочий особые государственные органы на местном уровне и устанавливают для муниципалитетов обязанность осуществлять данные полномочия. Однако даже в сфере делегированных полномочий органам местного самоуправления должна быть предоставлена возможность учитывать местные условия при их практическом осуществлении. Делегированные полномочия должны быть связаны с непосредственными интересами местного населения. Следует учитывать, что государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления, не должны преобладать над полномочиями собственными, так как это нарушило бы суть функций местного самоуправления.
В области бюджета и финансов органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы; образуют внебюджетные фонды.
В области управления муниципальной собственностью, взаимоотно­шений с предприятиями, учреждениями и организациями на террито­рии местного самоуправления органы местного самоуправления само­стоятельно управляют муниципальной собственностью.
В области земельных отношений и охраны окружающей природной среды органы местного самоуправления определяют в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков.
В области строительства, жилищного хозяйства, коммунального, бытового и торгового обслуживания населения, транспорта и связи ор­ганы местного самоуправления утверждают планы и правила застройки населенных пунктов.
Органы местного самоуправления руководят транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности; осуществляют контроль за работой других транспортный предприятий и организаций, обслуживающих население.
Органы местного самоуправления осуществляют контроль за над­лежащей эксплуатацией жилищного фонда, объектов коммунального хозяйства, торговли, общественного питания и бытового обслужива­ния; обеспечивают устойчивую работу объектов водо-, газоэнергоснаб­жения, принимают меры, обеспечивающие население топливом; орга­низуют благоустройство территории, привлекают на договорной осно­ве к этой работе предприятия, учреждения, организации, а также насе­ление, осуществляют озеленение, охрану зеленых насаждений и водо­емов, создают места отдыха граждан, присваивают наименования ули­цам.
В области социально-культурного обслуживания населения органы местного самоуправления осуществляют управление всеми находящи­мися в их ведении учреждениями народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультурно-спортивными учреждениями.
В области социальной защиты населения органы местного самоуп­равления обеспечивают проведение в жизнь действующего законода­тельства о выплате пенсий и пособий.
В области охраны общественного порядка, прав и свобод граждан органы местного самоуправления обеспечивают на подведомственной им территории соблюдение законов.
Часть полномочий местного самоуправления находится в исключи­тельном ведении представительных органов местного самоуправления.
Органы государственной власти имеют право наделять своими отдельными государственными полномочиями органы местного самоуправления всех муниципальных образований, муниципальных образований определенной категории или группы, а также отдельного муниципального образования.
Делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления представляет собой передачу органами государственной власти Российской Федерации или субъекта федерации части принадлежащих им полномочий органам местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется на основании федерального закона или закона субъекта федерации.
Законы о передаче государственных полномочии органам местного самоуправления должны содержать обоснование необходимости деле­гирования и его практической целесообразности. При делегировании государственных полномочий органам местного самоуправления проект закона должен заблаговременно направляться представительным органам соответствующих муниципальных образований для согласования и мотивированного заключения.
Прекращение исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, осуществляется в случае истечения срока их действия. В случае невыполнения или невозможности выполнения органами местного самоуправления муниципального образования отдельных государственных полномочий, которыми они были наделены, указанные полномочия могут быть отозваны.
Органы государственной власти в целях контроля за исполнением делегированных полномочий вправе:
- запрашивать необходимую информацию от органов и должностных лиц местного самоуправления о выполнении переданных полномочий и целевом использовании средств;
- производить проверки деятельности органов местного самоуправления;
- назначать уполномоченных представителей для оперативного контроля за выполнением делегированных полномочий и за целевым использованием выделенных ресурсов;