Подготовлена редакция документа с изменениями, не вступившими в силу

Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

Статья 26.1. Определение полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации

1. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения субъектов Российской Федерации, определяются конституцией (уставом), законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

2. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

3. Полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, определяются федеральными законами, издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также соглашениями.

4. Федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий, не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также должны соответствовать другим требованиям, установленным настоящим Федеральным законом. Указанные требования распространяются также на указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации.

4.1. В случае, если в соответствии с федеральным законом полномочия федеральных органов государственной власти переходят к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, правовые акты, принятые органами исполнительной власти РСФСР, а также правовые акты федеральных органов исполнительной власти, полномочия по принятию которых перешли к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, до принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации и вступления в силу правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения. Со дня вступления в силу правовых актов субъектов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения, ранее принятые правовые акты органов исполнительной власти РСФСР, федеральных органов исполнительной власти, которыми урегулированы указанные правоотношения, не применяются.

В случае, если в соответствии с федеральным законом полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации переходят к федеральным органам государственной власти, правовые акты, принятые краевыми, областными, городскими (городов республиканского подчинения) Советами народных депутатов или их исполнительными комитетами, краевыми, областными, городскими (городов федерального значения) администрациями, а также правовые акты, принятые органами государственной власти субъектов Российской Федерации, полномочия по принятию которых перешли к федеральным органам государственной власти, действуют в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации, до принятия федеральными органами государственной власти и вступления в силу правовых актов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения. Со дня вступления в силу правовых актов Российской Федерации, регулирующих соответствующие правоотношения, ранее принятые правовые акты краевых, областных, городских (городов республиканского подчинения) Советов народных депутатов или их исполнительных комитетов, краевых, областных, городских (городов федерального значения) администраций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которыми урегулированы указанные правоотношения, не применяются.

5. Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе обратиться в Правительство Российской Федерации с предложением об установлении Правительством Российской Федерации особого порядка реализации отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 настоящего Федерального закона. Установление такого порядка допускается на определенный срок в целях совершенствования механизмов предоставления государственных услуг.

6. Особенности осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации на территории инновационного центра "Сколково" устанавливаются Федеральным законом "Об инновационном центре "Сколково".

Право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявле-ния, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. 2. Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществле-ние местного самоуправления как непосредственно, так и через своих пред-ставителей независимо от попа, расы, национальности, языка, происхожде-ния, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. 3. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избран-ными в органы местного самоуправления. 4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципаль-ной службе. 5. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного само-управления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с доку-ментами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и дру-гой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:

Принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

Обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;

Регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;

Регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

Обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

Наделение ОМС законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией:

Принятие региональных программ развития местного самоуправления;

Защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

Обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ’ и наименований;

Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;

Регулирование законами в соответствии с ФЗ ^ 154 особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

Законодательство о муниципальной службе;

Принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

Установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

1) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации;

3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность;

4) регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;

8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

13) регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

14) законодательство о муниципальной службе;

15) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

16) установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

11. Глава муниципального образования и его правовой статус.

Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Если главу избирает представительный орган, то он является по должности его председателем. Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации. Исключение из этого правила допускается в поселениях с численностью населения менее 1 тыс. человек, независимо от способа избрания главы. Если представительный орган муниципального района формируется путем непрямых выборов, то глава района является его председателем. Муниципальное образование в лице населения на референдуме или представительного органа местного самоуправления само решает, избирать ли главу на выборах, т.е. путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, или представительным органом. Как видим, вышеназванные положения предоставляют населению право выбора организационных структур местного самоуправления. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наименование должности главы муниципального образования устанавливается в уставе муниципального образования (глава города, мэр, глава поселка и т.д.). При характеристике правового статуса главы муниципального образования следует обратиться к признакам должностного лица местного самоуправления. Должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления. Выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Должность главы муниципального образования относится к числу выборных должностных лиц местного самоуправления. Это положение справедливо и для глав муниципальных образований, избираемых представительным органом из своего состава, поскольку главой здесь становится депутат, избранный на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах. Согласно Закону от 6 октября 2003 г. должность главы муниципального образования является обязательной. До этого она была факультативной, могла вводиться в структуру органов местного самоуправления, а могла и не вводиться. Новый подход не вполне согласуется с положениями Европейской хартии местного самоуправления, устанавливающей обязательность лишь представительного органа местного самоуправления, но в любом случае должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. Авторитетный руководитель муниципального образования, способный решать проблемы населения, тем более нужен обществу, когда происходит реформирование институтов публичной власти. В обыденном сознании глава муниципального образования - главный руководитель, которому подчиняются все структуры муниципальной власти. Такое мнение у населения складывалось под воздействием института назначенных "сверху" глав местных администраций, а затем и избранных глав муниципальных образований в период, когда глава обязательно возглавлял систему местного самоуправления. Отсюда распространенность модели организации местной власти, согласно которой глава муниципального образования осуществляет руководство исполнительным органом местного самоуправления и еще председательствует в представительном органе. В соответствии с законодательством полномочия руководителя представительного органа и руководителя исполнительного органа (администрации) разделены, что нацелено на обеспечение баланса представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Полномочия главы муниципального образования. Глава муниципального образования имеет следующие исключительные, т.е. только ему принадлежащие полномочия: 1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования. Он может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него уставом муниципального образования. Объем и содержание полномочий главы во многом зависят от набора вопросов местного значения соответствующего муниципального образования. Глава муниципального образования издает постановления, распоряжения, приказы. Нормативные правовые акты издаются главой, как правило, в форме постановлений, индивидуальные акты - в форме распоряжений, приказов. Приказы обычно принимаются по вопросам внутренней деятельности подведомственных главе органов местного самоуправления. Полномочия главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган местного самоуправления, в части организации деятельности представительного органа рассмотрены в предыдущей главе. Рассмотрим полномочия главы муниципального образования, возглавляющего местную администрацию, на примере г. Копейска Челябинской области. Главой Копейска избирается гражданин РФ, достигший 21 года, обладающий пассивным избирательным правом. Глава города в своей деятельности подотчетен населению и городскому Совету депутатов. Полномочия главы города прекращаются досрочно в случаях, предусмотренных законом области. Глава города: обеспечивает на территории города исполнение законодательства РФ и Челябинской области, устава города, а также иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления; представляет город и органы местного самоуправления внутри Российской Федерации и в международных отношениях, подписывает соответствующие договоры и соглашения. Глава участвует в заседаниях городского Совета депутатов; докладывает Совету депутатов о положении дел на территории муниципального образования, оказывает содействие в осуществлении своих полномочий депутатам и комиссиям городского Совета. Глава возглавляет на принципе единоначалия администрацию города. Он принимает меры по обеспечению гласности и учету общественного мнения в работе органов местного самоуправления, обеспечивает организацию и проведение местных референдумов и выборов, обсуждение гражданами решений органов местного самоуправления, разрабатывает и представляет на утверждение городского Совета схему управления муниципальным образованием. Глава обеспечивает общественный порядок; разрабатывает и вносит на утверждение городского Совета проекты целевых и комплексных программ развития территории города, организует комплексное экономическое и социальное развитие города и обеспечивает исполнение бюджета, управление и распоряжение муниципальной собственностью в соответствии с постановлениями, принятыми городским Советом; осуществляет функции первого распорядителя финансовых ресурсов, открывает и закрывает счета в банковских учреждениях, подписывает финансовые документы. Глава по вопросам исполнительно-распорядительной деятельности принимает постановления и распоряжения, вправе отменять любые правовые акты органов и структурных подразделений администрации города. Именно глава разрабатывает и утверждает структуру и штаты администрации города и поселковых администраций. Он утверждает положения об органах и структурных подразделениях администрации города; назначает и освобождает от должности должностных лиц администрации города, глав поселковых администраций и руководителей муниципальных предприятий и учреждений по согласованию с городским Советом депутатов; организует работу с кадрами, их аттестацию и повышение квалификации, определяет условия оплаты труда, премирования и надбавок; применяет в соответствии с законодательством о труде меры поощрения, привлекает к дисциплинарной и материальной ответственности должностных лиц администрации города, руководителей муниципальных предприятий, организаций и учреждений; организует прием граждан; осуществляет руководство гражданской обороной, привлекает в случаях чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотий, пожаров сотрудников и имущество предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности к устранению (ликвидации) их последствий, защите здоровья и жизни людей. Глава представляет населению муниципального образования и городскому Совету депутатов ежегодный отчет о деятельности администрации города; представляет и защищает интересы населения города, органов местного самоуправления в суде, арбитражном суде, в органах государственной власти и местного самоуправления; осуществляет иные полномочия, предусмотренные действующим законодательством, уставом, а также делегированные ему городским Советом депутатов. Думается, что при критическом отношении к приведенному примеру можно обнаружить недостатки со стороны нормотворческой техники. Однако приведенный перечень полномочий главы муниципального образования "город Копейск" можно использовать (с определенными уточнениями) при моделировании уставов муниципальных образований. Подконтрольность главы муниципального образования. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Как известно, отчетность - один из способов, причем по природе своей наиболее действенный, контроля со стороны населения и представительных органов местного самоуправления за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. К сожалению, в уставах муниципальных образований больше внимания уделяется подотчетности главы представительному органу, а о том, как и в какой форме проходят его отчеты перед населением, говорится лишь в общем виде. Думается, что будет правильным, если представительным органом будет принято соответствующее решение или утверждено положение об отчетах главы перед избирателями, об информировании им населения о своей деятельности, деятельности иных органов местного самоуправления. Срок полномочий. Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого представительным органом из своего состава, ограничивается сроком полномочий соответствующего представительного органа. Полномочия главы муниципального образования должны начинаться с момента его вступления в должность. Соответственно с этого момента должны прекращаться полномочия прежнего главы. Такой подход обеспечивает преемственность муниципальной власти. В уставах муниципальных образований важно четко устанавливать срок, в течение которого вновь избранный глава вступает в должность. Днем избрания главы на муниципальных выборах следует считать день, в котором он был избран, несмотря на то что факт данного избрания муниципальная избирательная комиссия устанавливает несколько позднее. Днем избрания главы, избираемого представительным органом из своего состава, является день вступления в силу решения представительного органа об избрании главы. Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае: его смерти; отставки по собственному желанию; отрешения от должности в рамках ответственности перед государством; признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным; признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда; его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; прекращения у него российского гражданства или гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления; его отзыва избирателями; установленной в судебном порядке его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования; досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации являются постоянно действующими высшими и единственными органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.

Наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Так, согласно Конституции Республики Адыгея (ст. 63) высшим законодательным (представительным) органом государственной власти этой республики является Государственный Совет - Хасэ Республики Адыгея. В Конституции Республики Тыва (ст. 62) законодательный (представительный) орган государственной власти республики называется Верховным Хуралом , в Уставе (Основном Законе) Саратовской области (ст. 68) - областной Думой , в Уставе Чукотского автономного округа (ст. 28) - Думой Чукотского автономного округа и т.д.

Большинство законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются однопалатными. Исключения составляют Государственное Собрание Республики Башкортостан, Законодательное Собрание Республики Карелия, Парламент Кабардино-Балкарской Республики, Государственное Собрание Республики Саха (Якутия), Законодательное собрание Свердловской области, имеющие две палаты.

Государственное Собрание Республики Башкортостан состоит из Палаты Представителей и Законодательной Палаты. Законодательное Собрание Республики Карелия включает Палату Республики и Палату Представителей. Парламент Кабардино-Балкарской Республики состоит из Совета Республики и Совета Представителей. Государственное Собрание Республики Саха (Якутия) имеет Палату Республики и Палату Представителей, Законодательное собрание Свердловской области состоит из областной Думы и палаты представителей.

Число депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации устанавливается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Например, согласно Конституции Республики Ингушетия (ст. 57) ее Народное Собрание состоит из 27 депутатов. Конституция Республики Татарстан (ст. 90) предусматривает избрание в состав Государственного Совета Республики 130 депутатов; Устав (Основной Закон) Рязанской области (ст. 30) устанавливает, что Рязанская областная Дума состоит из 36 депутатов и т.д.

Конституция (устав) субъекта Российской Федерации устанавливает также срок полномочий депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации одного созыва, который не может превышать пять лет. Например, согласно Конституции Республики Марий Эл (ст. 65) Государственное Собрание республики избирается сроком на четыре года. В Уставе (Основном Законе) Краснодарского края (ст. 24) предусматривается избрание Законодательного Собрания края также на четыре года и т.д.

Законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно устанавливается число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является правомочным, если в его состав избрано не менее двух третей от установленного числа депутатов. См. Хропанюк, В.Н. Теория государства и права/. - М.: ДТД,1996.-с.121

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации:

В статье 5 Федерального закона "об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации" установлены основные полномочия законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Как известно, Конституция РФ не содержит перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации и не устанавливает полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, в частности законодательных органов. Однако в ст. 73 Конституции установлена конституционная презумпция полноты государственной власти субъектов Федерации вне пределов предметов ведения Российской Федерации и федеральных полномочий по предметам совместного ведения.

Субъекты Российской Федерации в своих конституциях (уставах) и законах развивали данную презумпцию и иные нормы Конституции России о федеративном устройстве. В частности, в них определена компетенция законодательных органов субъектов Федерации. Содержание полномочий законодательных органов раскрывается в законах и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации.

2. Как показывает анализ законодательства субъектов Российской Федерации, полномочиями принимать конституцию субъекта Российской Федерации и поправки к ней либо устав субъекта Российской Федерации и поправки к нему, равно как и осуществлять законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта Российской Федерации, наделены законодательные органы всех субъектов Российской Федерации. Данные полномочия вытекают из самой природы и назначения законодательных органов. Вот почему федеральный законодатель в п. 1 статьи 5 закрепил данные полномочия законодательного органа субъекта Федерации в качестве основных, установив, что законодательный орган субъекта Российской Федерации осуществляет и иные полномочия, установленные Конституцией РФ, Федеральным законом "об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации, другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

В указанном пункте ст. 5 Федерального закона "об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации" не случайно содержится оговорка в отношении принятия конституции субъекта Российской Федерации и поправок к ней. Данные полномочия осуществляют законодательные органы республик (именно республики принимают конституции, прочие субъекты Федерации принимают уставы) в том случае, если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации. Данное положение предопределено содержанием ст. 66 Конституции России. Согласно ч. 1 данной статьи, статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. В части 2 ст. 66 Конституции установлено, что статус всех остальных видов субъектов Федерации определяется Конституцией РФ и уставом данного субъекта Федерации, принимаемым законодательным органом соответствующего субъекта Российской Федерации. Таким образом, устав субъекта Федерации принимается только законодательным органом соответствующего субъекта Российской Федерации, тогда как конституция республики в составе Российской Федерации принимается в том порядке, который установлен в самой конституции республики. Вот почему в комментируемой статье содержится оговорка: "если иное не установлено конституцией субъекта Российской Федерации".

Иным порядком принятия конституции республики в составе Российской Федерации может выступать принятие конституции конституционным собранием (Дагестан, Мордовия) либо на референдуме соответствующей республики (Татарстан, Тыва, Ингушетия)

3. Законодательством субъектов Российской Федерации к числу основных полномочий законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено:

1) принятие конституции (устава - во всех субъектах Федерации, принимающих основной закон в форме устава), внесение в нее (него) изменений;

2) назначение выборов в законодательный орган субъекта Российской Федерации и установление порядка проведения выборов в соответствии с федеральным законодательством;

3) избрание из числа депутатов законодательного органа субъекта Российской Федерации председателя указанного органа и его заместителей, а также образование комитетов, комиссий, депутатских групп и иных органов законодательного органа, а также избрание членов в их состав с утверждением их численного и персонального составов;

4) осуществление законодательного регулирования по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией РФ;

5) избрание представителя от законодательного органа субъекта Российской Федерации в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации;

6) утверждение программ и планов социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и отчетов об их исполнении, представленных высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации;

7) установление (утверждение по представлению высшего должностного лица) системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации (в соответствии с ней определяется структура данных органов);

8) утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении, представленным высшим должностным лицом или высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации;

9) образование целевых бюджетных, в том числе валютных, фондов субъекта Российской Федерации, утверждение отчетов о расходовании средств этих фондов;

10) установление региональных налогов, сборов, пошлин, тарифов, платежей, отнесенных федеральным законодательством к ведению субъектов Российской Федерации, а также порядок их взимания;

11) определение порядка распоряжения и управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации, передачи объектов государственной собственности в муниципальную, а также порядка приватизации различных категорий ее объектов;

12) принятие решения о выпуске ценных бумаг под обязательства бюджета субъекта Российской Федерации;

13) решение вопросов административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации;

14) толкование конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации в той мере, в какой это не противоречит компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации при наличии такового;

15) назначение членов (половины членов) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации;

16) назначение по представлению высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации представителей общественности в состав квалификационной коллегии судей субъекта Российской Федерации;

17) определение порядка назначения (избрания) мировых судей и назначение мировых судей субъекта Российской Федерации;

18) утверждение соглашений и договоров субъекта Российской Федерации, а также их расторжение;

19) установление ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации;

20) осуществление правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законодательством;

21) установление порядка предоставления и изъятия земельных участков под объекты федерального и регионального значения, порядка использования иных природных ресурсов в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, охраны объектов природы и культурного наследия регионального значения;

22) установление порядка назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации, а также его назначение в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации;

23) внесение проектов федеральных законов в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, согласование проектов федеральных законов и внесение предложений по их доработке в порядке, предусмотренном ст. 26.4 комментируемого Федерального закона;

24) установление почетных званий и наград субъекта Российской Федерации;

25) формирование конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, назначение на должность и освобождение от должности судей данного суда;

26) образование счетной палаты субъекта Российской Федерации;

27) оформление решения о недоверии (доверии) высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации;

28) осуществление наряду с другими уполномоченными на то органами контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения государственной собственностью субъекта Российской Федерации;

29) обеспечение соответствия конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам;

30) обращение в Конституционный Суд РФ;

31) вынесение предупреждения представительному органу местного самоуправления в случае, если последний не отменил нормативный правовой акт или его отдельные положения на основании вступившего в силу решения суда, о возможности принятия мер в соответствии с федеральным законодательством; принятие решения о роспуске представительных органов местного самоуправления; принятие решений о назначении выборов нового представительного органа местного самоуправления в случае роспуска предыдущего в соответствии с федеральным законодательством и законами субъекта Российской Федерации;

31.1) внесение предложения об отрешении главы муниципального образования от должности в установленном федеральным законодательством порядке;

31.2) утверждение соглашений об изменении границ субъекта Российской Федерации с сопредельными субъектами Российской Федерации;

31.3) оформление решения о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа);

31.4) назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации;

31.5) заслушивание посланий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации;

31.6) принятие регламента и постановлений законодательного органа субъекта Российской Федерации;

31.7) осуществление иных полномочий, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации. В частности, в ряде субъектов Российской Федерации к полномочиям законодательного органа отнесены: дача согласия для назначения на должность руководителя высшего исполнительного органа (при наличии такой должности отдельно от должности высшего должностного лица субъекта Российской Федерации), созыв конституционного собрания (в республиках, где конституция принимается конституционным собранием).

4. Некоторые полномочия законодательного органа субъекта Российской Федерации должны осуществляться только в форме принятия закона, поскольку они связаны с осуществлением непосредственных форм демократии (установлением порядка проведения выборов в законодательный орган субъекта Российской Федерации, в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации, а также назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации;

ь экономико-финансовыми основами развития субъекта Российской Федерации, в частности, с утверждением бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации и отчетов об их исполнении, программ социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, а также установлением региональных налогов и сборов и порядка их взимания, порядка управления и распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, в том числе долями (паями, акциями) субъекта Российской Федерации в капиталах хозяйственных обществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;

ь важнейшими вопросами осуществления представительных функций государственной власти субъекта Российской Федерации, в частности установлением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации и порядка его изменения, системы исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации и утверждением заключения и расторжения договоров субъекта Российской Федерации и полномочий его законодательного органа).

Законом субъекта Российской Федерации могут регулироваться также иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению субъекта Российской Федерации.

5. Одним из указанных полномочий, осуществляемых только в форме принятия закона, является утверждение бюджета субъекта Российской Федерации и отчета о его исполнении, представленные высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации. Законодательные органы субъектов Российской Федерации обладают рядом бюджетных полномочий. Так, законодательные органы рассматривают и утверждают бюджеты и отчеты об их исполнении, осуществляют последующий контроль за исполнением бюджетов, формируют и определяют правовой статус органов, осуществляющих контроль за исполнением бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации, осуществляют другие полномочия в соответствии с законодательством. Аналогичные полномочия законодательные органы осуществляют по отношению к государственным внебюджетным фондам. Однако законодательные органы не имеют права создавать свои резервные фонды, а также выполнять функции по исполнению бюджетов.

Закон о бюджете субъекта Федерации имеет важное значение и в определенной мере является приоритетным по отношению к другим законам в части бюджетно-финансовых вопросов. В случае если расходы на реализацию законодательного или иного нормативного правового акта не предусмотрены законом о бюджете либо предусмотрены частично (не в полной мере), применяется закон о бюджете.

Учитывая важность закона о бюджете, к составлению проекта закона субъекта Федерации о бюджете бюджетным законодательством России установлен ряд требований. Так, в проекте закона о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, а именно: общий объем доходов бюджета, общий объем расходов бюджета и дефицит бюджета. В проекте закона о бюджете должны содержаться также следующие показатели: прогнозируемые доходы бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации; нормативы отчислений от собственных доходов бюджета, передаваемых бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

В проекте закона о бюджете должны быть установлены:

а) расходы бюджета по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджета субъекта Российской Федерации;

б) общий объем капитальных и текущих расходов бюджета;

в) расходы и доходы целевых бюджетных фондов;

г) объемы финансовой помощи бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, предоставляемой в форме дотаций, субвенций и субсидий, по бюджетам, получающим указанную финансовую помощь;

д) распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств в соответствии с ведомственной структурой расходов бюджета субъекта Российской Федерации;

е) иные показатели, определенные бюджетным законодательством Российской Федерации и субъекта Российской Федерации.

В проекте закона о бюджете в составе расходов бюджета должны быть установлены лимиты предоставления налоговых кредитов на срок, превышающий пределы очередного финансового года. В проекте закона о бюджете должны быть определены характеристики государственного долга: источники финансирования дефицита бюджета и верхний предел государственного долга по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, а также другие предельные значения, предусмотренные законодательством, с указанием, в том числе предельных объемов обязательств по государственным гарантиям субъекта Российской Федерации.

В целях составления проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год должны быть подготовлены следующие документы и материалы:

а) прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год;

б) основные направления бюджетной и налоговой политики субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год;

в) прогноз сводного финансового баланса субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год.

Исходными макроэкономическими показателями для составления проекта бюджета являются объем валового внутреннего продукта на очередной финансовый год и темп роста валового внутреннего продукта в очередном финансовом году, а также уровень инфляции (темп роста цен) (декабрь очередного финансового года к декабрю текущего года).

Одновременно с проектом бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год составляются:

ь прогноз консолидированного бюджета на очередной финансовый год; адресная инвестиционная программа на очередной финансовый год; план развития государственного сектора экономики;

ь структура государственного заказа и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

ь оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

ь оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;

ь другие документы и материалы, предусмотренные законодательством. Законами субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено составление документов и материалов, помимо установленных федеральным законодательством.

6. Целый ряд вопросов, связанных с организацией осуществления государственной власти в субъекте Российской Федерации, решается путем принятия постановлений законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. В законодательстве субъектов Российской Федерации в соответствии с комментируемой статьей постановлением законодательных органов:

а) принимается регламент указанного органа, и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;

б) оформляется избрание председателя (руководителя) законодательного органа, его заместителей, председателей комитетов, иных органов законодательного органа и их заместителей, а также назначение председателя, его заместителя и аудиторов счетной палаты законодательного органа;

в) оформляется решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации (в случае, если конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации предусмотрен двухпалатный законодательный орган субъекта Российской Федерации, указанное решение принимается на совместном заседании палат);

г) назначаются на должность и освобождаются от должности отдельные должностные лица субъекта Российской Федерации, оформляется согласие на их назначение на должность, если такой порядок назначения предусмотрен законодательством (например, председатель регионального правительства или его министры, а также представители субъекта Российской Федерации в федеральных органах государственной власти);

д) оформляется избрание представителя в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного органа субъекта Российской Федерации, а также рассмотрение вопросов, связанных с назначением представителя в Совете Федерации от высшего исполнительного органа;

е) назначается дата выборов в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

ж) назначается референдум субъекта Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации;

з) оформляются решение о недоверии (доверии) высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) субъекта Российской Федерации, а также решение о недоверии (доверии) руководителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность законодательный орган субъекта Российской Федерации принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации;

и) утверждается соглашение об изменении границ субъектов Российской Федерации;

к) одобряется проект договора о разграничении полномочий;

л) назначаются на должность судьи конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации, а также мировые судьи;

м) назначаются члены (половина членов) избирательной комиссии субъекта Российской Федерации с правом решающего голоса;

н) назначается на должность и освобождается от должности Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации;

о) оформляются решения, связанные с кадрами судебных и правоохранительных органов, с назначением прокурора субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством;

п) оформляется решение об итогах рассмотрения информации (послания) высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) о положении дел в субъекте Российской Федерации и программе деятельности исполнительной власти на предстоящий период;

р) оформляется решение об обращении к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) или в органы исполнительной власти с предложением о внесении изменений и (или) дополнений в издаваемые ими акты либо об их отмене, а также об обжаловании указанных актов в судебном порядке;

с) оформляется решение об обращении в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации;

т) принимается решение об обращении в Конституционный Суд РФ, конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством;

у) принимается решение по вопросам, связанным с депутатской этикой;

ф) осуществляется толкование законов субъекта Российской Федерации;

х) оформляется решение о принятии закона, а также о принятии либо отклонении проекта закона;

ц) оформляются иные решения по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к компетенции законодательного органа субъекта Российской Федерации.

7. Законодательный орган субъекта Российской Федерации в пределах и формах, установленных конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, осуществляет наряду с другими уполномоченными на то органами контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта Российской Федерации, осуществляет иные полномочия. см. комментарий к ФЗ от 06.10.1999г. № 184-ФЗ ред. от 21.07.2007) "об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации" (принят ГД ФС РФ 22.09.1999) ст. 26

Контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Российской Федерации является частью механизма финансового контроля.

В соответствии с бюджетным законодательством законодательные органы субъектов Российской Федерации осуществляют следующие формы финансового контроля:

а) предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных проектов законов по бюджетно-финансовым вопросам;

б) текущий контроль - в ходе рассмотрения отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, рабочих групп законодательных органов в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

в) последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

Контроль законодательных органов субъектов Российской Федерации предусматривает право соответствующих органов на:

ь получение от органов исполнительной власти необходимых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

ь получение от органов, исполняющих бюджеты, оперативной информации об их исполнении;

ь утверждение (не утверждение) отчета об исполнении бюджета;

ь создание собственных контрольных органов (например, счетных палат субъектов Российской Федерации) для проведения внешнего аудита бюджетов;

ь вынесение оценки деятельности органов, исполняющих бюджеты.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обязаны предоставлять всю информацию, необходимую для осуществления парламентского контроля, законодательным органам в пределах их компетенции по бюджетным вопросам.

Отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации представляется в законодательный орган в форме проекта закона вместе с документами и материалами, предусмотренными законодательством. Отчет об исполнении бюджета должен быть составлен в соответствии с той же структурой и бюджетной классификацией, к"об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации" оторые применялись при утверждении бюджета. До начала рассмотрения отчета об исполнении бюджета законодательным органом субъекта Российской Федерации проводится внешняя проверка указанного отчета. Внешняя проверка отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации осуществляется соответствующими контрольными органами законодательного органа (например, счетной палатой). Законодательный орган принимает решение по отчету об исполнении бюджета после получения результатов проверки указанного отчета, проведенной соответствующими контрольными органами.

Законодательный орган имеет право обратиться в органы прокуратуры Российской Федерации для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета субъекта Российской Федерации принятому закону о бюджете данного субъекта Федерации в случае превышения прав, предоставленных органу, исполняющему бюджет, Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 1 июля 2005 г.) См. СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3823; 2000. N 32. Ст. 3339; 2002. N 22. Ст. 2026; N 28. Ст. 2790; 2003. N 28. Ст. 2892; N 50. Ст. 4844; N 52 (ч. I). Ст. 5036; 2004. N 34. Ст. 3526, 3535; N 52 (ч. 2). Ст. 5278; 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 8, 21; N 19. Ст. 1756; N 27. Ст. 2717 и законом о бюджете субъекта Российской Федерации, по сокращению расходов, перемещению ассигнований и блокировке расходов и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

Если в ходе проверки бюджета субъекта Российской Федерации выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому закону о бюджете субъекта Федерации (если не вводился режим сокращения и блокировки расходов), законодательный орган данного субъекта Федерации имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении бюджета. Если отчет об исполнении бюджета отклоняется законодательным органом по указанным обстоятельствам, данный орган имеет право обратиться в прокуратуру Российской Федерации для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательства и привлечения к ответственности виновных должностных лиц.

В соответствии с законодательством субъекта Российской Федерации законодательный орган субъекта Российской Федерации вправе возбудить процедуру выражения недоверия соответствующему органу исполнительной власти и его должностным лицам, привлечения к иным формам ответственности исполнительного органа субъекта Федерации либо его должностных лиц.

8. Конституционным Судом РФ было принято (см. комментарий к ст. 2) Определение от 8 июня 2000 г. N 91-О об отказе в принятии к рассмотрению запроса о проверке конституционности ст. 5 комментируемого Федерального закона.

Правительство Республики Ингушетия сочло, что общие принципы, т.е. основные начала, организации системы органов государственной власти не должны включать детальное регулирование вопросов формирования и деятельности органов государственной власти. При этом ст. 5 и рядом других статей комментируемого Федерального закона закреплены конкретные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, что является, по мнению Правительства Ингушетии, предметом исключительного ведения субъектов Российской Федерации, осуществляемого в порядке ст. 73 Конституции РФ, и не может относиться к общим принципам организации системы органов государственной власти.

Конституция РФ (ст. ст. 71 - 73 и 76), разграничивая предметы ведения, полномочия и компетенцию Российской Федерации и ее субъектов, предопределяет тем самым, по каким вопросам субъекты Российской Федерации вправе издавать собственные законы.

Общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливаются федеральным законом (ч. 1 ст. 77 Конституции). Общие принципы организации системы органов государственной власти устанавливаются также федеральным законом, в соответствии с которым принимаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 2 ст. 76 Конституции). В силу этого организация власти на уровне субъекта Российской Федерации, в принципе, должна соответствовать организации власти на уровне Российской Федерации, а потому установление полномочий законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации не может быть исключительной прерогативой субъектов Российской Федерации.

Исходя из установленного Конституцией РФ принципа разделения властей (ст. 10) и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5; ст. 10; ч. 3 ст. 11; ст. ст. 72 и 76), комментируемый Федеральный закон устанавливает лишь основные полномочия, которые должен осуществлять законодательный орган субъекта Российской Федерации. При этом он не содержит исчерпывающего перечня полномочий органов законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации и специально предусматривает, что законом субъекта Российской Федерации регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации к ведению и полномочиям субъекта Российской Федерации, и что законодательный и высший исполнительный органы субъекта Российской Федерации осуществляют иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации.

По поводу запроса Правительства Ингушетии Конституционный Суд отметил, что содержащиеся в ст. 5 комментируемого Федерального закона, а равно и ряде других статей, которые оспаривал заявитель (в частности, ст. ст. 6 - 8, п. 2 ст. 9 и ст. 21), положения, закрепляющие полномочия законодательного и высшего исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации, порядок их организации и деятельности, непосредственно вытекают из ст. ст. 72, 76 и 77 Конституции РФ, а потому неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли они Основному закону, отсутствует и, следовательно, запрос Правительства Республики Ингушетия в этой части не может быть признан допустимым по смыслу Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

В отношении ст. ст. 6 - 8 и п. 2 ст. 9 Федерального закона "об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации" Конституционный Суд отметил, что федеральный законодатель, исходя из основ конституционного строя, закрепил в них лишь такие положения - относящиеся к праву законодательной инициативы, порядку принятия и обнародования нормативных правовых актов законодательного органа субъекта Российской Федерации, возможности досрочного прекращения его полномочий, - которые имеют общее принципиальное значение, затрагивают существенные свойства законодательного процесса и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в федеративном правовом государстве и потому должны реализовываться в организации и деятельности, как федеральной власти, так и власти субъектов Российской Федерации. При этом регулирование конкретных вопросов организации и деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется их законодательством.

В конституции Российской Федерации четко выделяются вопросы, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, и вопросы, находящиеся в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации.

В ведении Российской Федерации, согласно статье 71 Конституции, находятся:

• а) принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;
• б) федеративное устройство и территория Российской Федерации;
• в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;
• г) установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;
• д) федеральная государственная собственность и управление ею;
• е) установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;
• ж) установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;
• з) федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;
• и) федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;
• к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;
• л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;
• м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;
• н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;
• о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;
• п) федеральное коллизионное право;
• р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет;
• с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;
• т) федеральная государственная служба.

К ведению Российской федерации отнесены те полномочия, которые необходимы и вместе с тем достаточны для защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории. К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено все то, что, по мнению разработчиков Конституции, не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. Федеральные государственные органы самостоятельно определяют свои полномочия по предметам совместного ведения, тем самым они определяют сферу, отнесенную к ведению субъектов Федерации.

Согласно Конституции к вопросам совместного ведения относятся:

• -- обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;
• -- защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств;
• -- обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
• -- вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
• -- разграничение государственной собственности;
• -- природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
• -- общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
• -- координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
• -- осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
• -- установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
• -- административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;
• -- кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;
• -- защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;
• -- установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
• -- координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Статьей 73 Конституции устанавливается, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Это означает, что в сферу ведения субъекта Федерации входит все то, что не отнесено к ведению Федерации, а также к полномочиям Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Разнообразие деятельности субъектов Федерации настолько велико, что перечислить все вопросы, которыми они должны заниматься и за что они ответственны, практически невозможно. Приведение в Конституции списка вопросов, отнесенных к исключительному ведению субъектов Федерации, вынудило бы регионы ограничивать круг вопросов, которыми им нужно заниматься.

По мнению экспертов, такой подход позволяет с необходимой для практической деятельности всех государственных органов -- федеральных и субъектов Федерации -- точностью определять пределы полномочий субъектов Российской Федерации. Естественно, при этом не исключается возможность возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. Эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено в ст. 85 Конституции. В соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации вправе решать Конституционный Суд Российской Федерации.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Прямое действие федеральных законов не исключает принятия подзаконных актов по данному кругу вопросов (акты Правительства Российской Федерации, федеральных министерств и ведомств). Однако подзаконные акты не могут выходить за рамки установленных федеральными законами норм. Прямое действие норм федеральных законов порождает соответствующие им юридические последствия и в том случае, если подзаконные нормы не установлены.

В ст. 76 Конституции устанавливается, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации. Важно подчеркнуть формулировку "принимаемые в соответствии с ними", поскольку только при соблюдении этого условия законы или иные акты регионов будут иметь юридическую силу и могут применяться судами и иными органами, организациями и гражданами.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. По предметам ведения Российской Федерации, предусмотренным ст. 71 Конституции, издаются только федеральные законы, поэтому собственное правовое регулирование субъектами Федерации исключается. По предметам совместного ведения уточнение пределов собственного регулирования субъектов Федерации практически возможно только при издании отраслевых и иных законов Российской Федерации и комплексных массивов правового регулирования.

Любой акт субъекта Федерации, в том числе и закон республики в составе Российской Федерации, противоречащий федеральному закону, изданному по предметам исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Федерации, не подлежит применению, так как, согласно Конституции, действует федеральный закон. Приоритет федерального законодательства относится также и ко всем иным нормативным правовым актам, изданным в Российской Федерации (Правительства, федеральных министерств и иных ведомств).

Законодательно установленные функции субъектов Федерации реализуются через специально создаваемые органы, которые в своей совокупности формируют систему региональных органов власти.