Административная реформа в России
Предисловие
В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.

Реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций - не самоцель , а объективно необходимая составляющая административной реформы. В то же время эта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости "потери" важных и необходимых обществу функций.

Проводимые преобразования должны способствовать сокращению административного давления на предпринимательские структуры, наведению должного порядка в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране.

Административная реформа в Российской Федерации еще далека до завершения, однако по определенным ее результатам уже можно сделать ряд выводов. В результате реализации начального этапа административной реформы в России созданы необходимые условия для комплексной модернизации системы управления. Учитывая сказанное, а также то, что реформа системы управления является одним из важных условий социально-экономического развития страны, распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р были одобрены Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по ее проведению. В них определены цели , задачи, сроки и этапы реформы. Основная ответственность за реализацию административной реформы по-прежнему ложится на Правительственную комиссию по проведению административной реформы.

Предлагаемая читателю книга дает представление об основных направлениях реформы системы управления в России, о возникших в ее ходе проблемах, позволяет оценить научную мотивированность проведенной работы и на этой основе продолжить поиск оптимального пути дальнейшего проведения административной реформы в интересах всего общества.

Руководитель Аппарата Правительства Российской Федерации -

Министр Российской Федерации, кандидат экономических наук

С.Е. Нарышкин
Введение
Проведение административных реформ в России имеет длительную историю. Перестройки центрального аппарата государственного управления проводились и в Российской империи, и в годы советской власти. Но после распада СССР предстояло по-новому осмыслить положение и роль исполнительной власти, преодолеть упрощенный взгляд на государство как совокупность органов и учреждений, понять, что исполнительная власть является самостоятельной ветвью государственной власти, неразрывно связанной с интересами общества, и вся ее работа должна быть направлена на максимальное удовлетворение потребностей различных групп населения. В связи с этим к концу 90-х гг. прошлого века окончательно утвердилась мысль о необходимости проведения в России реформ и, прежде всего, реформы административной.

Общеизвестно, что для проведения масштабной реформы необходимо определить ее цель, что подлежит реформированию, этапы проведения реформы, необходимые средства.

Под "административной реформой" принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в "автоматическом режиме" в интересах общества. Объектом реформы стали федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, государственные организации при органах исполнительной власти, иные системы управления, обладающие государственно-властными полномочиями. Административную реформу предполагалось проводить в несколько этапов.

В 2004 г. вновь была утверждена структура федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с которой количество федеральных органов исполнительной власти существенно сократилось. Ранее Президентом РФ были созданы семь федеральных округов и проведены крупные мероприятия по усилению единства исполнительной власти. В дальнейшем была проведена специализация федеральных органов исполнительной власти и создана их новая типология. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых являются определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество; федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор; федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом. В результате наряду с сокращением числа федеральных органов исполнительной власти произошло перераспределение полномочий между ними, упразднена часть дублирующих и избыточных функций этих органов власти.

Включенные в работу материалы были подготовлены в разное время коллективом Института для решения задач, выдвинутых в процессе проведения административной реформы и оптимизации механизма управления. Их содержание позволяет глубже понять сущность и последовательность проводимых преобразований в сфере государственного управления , дает представление о том, как продвигалась административная реформа, какие вопросы удалось решить, над чем еще предстоит серьезно работать. Авторами рассматривается не весь круг вопросов проведения административной реформы, а только те, в обсуждении которых они непосредственно участвовали.

Часть включенных в настоящую книгу разработок в определенной мере уже реализована, но это не снижает их актуальности. Работа по реформированию управления продолжается как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, а ее научное обеспечение весьма полезно для успешного достижения поставленных целей и минимизации ошибок на этом пути. Авторы искренне полагают, что данная работа станет полезна тем, кто будет участвовать в реализации последующих этапов административной реформы.

Поскольку на успех реформ влияет сочетание их реализации и общественной поддержки, а сами реформы эффективно реализуются подконтрольными усилиями государственных, научных и общественных структур, читателям важно включиться в обсуждение процессов, происходящих в период проведения административной реформы.

Научно-практическая направленность книги представляет интерес для самого широкого круга лиц - депутатов, государственных служащих, экспертов-аналитиков, работников государственных органов, организаций и учреждений . Она будет полезна служащим органов местного самоуправления, научным работникам, преподавателям и студентам.

Директор Института законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист Российской Федерации

Т.Я. Хабриева
Административная реформа: проблемы и решения (Т.Я. Хабриева *(2) , А.Ф. Ноздрачев *(3) , Ю.А. Тихомиров *(4) )
Административная реформа, проводимая в нашей стране, не российское изобретение. В конце XX - начале XXI вв. в значительной части государств осуществлялись и продолжаются крупномасштабные реформы, направленные на преобразование систем государственного управления.

В России особенно внимательно изучается опыт Австралии, Бразилии, Великобритании, Венгрии, Германии, Канады, Китая, Нидерландов, Новой Зеландии, Польши, США, Финляндии, Франции, Чили, Южной Кореи, Японии и др. Движущими мотивами большинства административных реформ в названных странах являлось осознание необходимости решить одну (или несколько) из следующих комплексных задач: повышение эффективности системы государственных органов; превращение государства в ответственного работодателя, способного привлечь достаточное количество служащих необходимой квалификации и в то же время контролировать издержки на их содержание; повышение доверия к государству со стороны населения и частного сектора.

Ключевыми областями административных реформ являются: роль государства в обществе; структура и функции органов государственного управления; повышение эффективности и результативности деятельности государственного аппарата; управление государственной службой; реформа финансового управления; подотчетность и прозрачность государственного аппарата.

Несмотря на то, что в основе программ административных реформ лежат потребности правительств в решении самых разнообразных проблем, представляется правомерным обобщение, что конечная цель современных административных реформ состоит в совершенствовании способности государства реализовывать политику, предписанную законом. Такие реформы имеют своей целью устранить препятствия, с которыми сталкиваются правительства при попытке изменить направления социальной и отраслевой политики.

В одних странах административные реформы характеризуются как экстремально радикальные (полная перестройка системы органов, "новый государственный менеджеризм" - Австралия, Новая Зеландия, Великобритания), другие же характеризуются более выраженным прагматизмом и постепенностью - Германия, Финляндия, Нидерланды. В то же время как государства с радикальными подходами, так и государства, идущие по пути постепенных реформ, проявляют желание позаимствовать у частного сектора модели и методы управления (целиком или более целенаправленными частями). И это несмотря на значительные различия между сравнительно простыми результатами деятельности частного сектора и чрезвычайно сложным комплексом результатов деятельности государственного аппарата. Такое стремление связано с осознанием необходимости отказа в современных условиях от чисто бюрократических принципов, форм и методов как основы государственного управления.

В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.

Отрицать роль государства в обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому административные реформы во всех странах основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех "прогрессивных событий", произошедших в мире в течение последних 20-30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов. Их цель сделать государство социально более сплоченным и сильным, "приблизить" его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны.

Один из уроков административных реформ состоит в придании им характера постоянной функции государства. Упрощение административных функций, корректировка системы государственных органов и управления кадрами государственных служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.

Российское государство обязано обеспечить соответствие собственной системы управления современным реалиям и извлечь уроки из мирового опыта. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.
I. Предпосылки административной реформы
Термин "административная реформа" на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004-2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела. Смысл "реформаторских" мероприятий в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год охарактеризован следующим образом: "...в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но в то же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед...".

Что означает понятие "административная реформа"? Если обратиться к этимологии терминов "реформа" и "административная реформа", то первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; "административный" означает "осуществляемый администрацией или по ее распоряжению"*(5) . С учетом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, ее функций, форм и методов деятельности.

Каковы предпосылки административной реформы, когда она началась, ее содержание, законопроекты, связанные с проведением, и другие нормативные правовые акты, результаты и ожидания - таков круг вопросов, которые требуют сейчас научно-правового осмысления.

Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную .

Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти*(6) .

Что касается исполнительного аппарата государственной власти - наиболее сложного и масштабного по своим людским, материальным и финансовым ресурсам, то часть реформаторов выдвигали лишь одну задачу: всячески сокращать бюрократический аппарат, лишать его льгот и привилегий, руководствуясь постулатами Паркинсона, согласно которым:

чиновник множит подчиненных;

чиновники работают друг для друга.

Но государственные служащие нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит, на самом деле, эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т.д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.

Осознавая все это, политическая элита проводила административную реформу, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностям проводимых в стране политических и экономических преобразований. Общий вектор этого приспособления характеризовался словами: если что-то менять, то по минимуму.

Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации . По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" развернулась острая дискуссия. Именно поэтому разработка законопроекта продолжалась в течение четырех лет.

Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:

закрепить принципы организации органов исполнительной власти;

определить существо органа исполнительной власти;

обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;

установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;

сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;

отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.

Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики.

В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.
В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ними. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.
Реформирование управления - это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы.
Термин "административная реформа" на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела.
Смысл "реформаторских" мероприятий в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2005 год охарактеризован следующим образом: "...в течение последних пяти лет мы были вынуждены решать трудные задачи по предотвращению деградации государственных институтов. Но в то же время обязаны были создавать основы для развития на годы и десятилетия вперед..." .
Каковы предпосылки административной реформы, когда она началась, ее содержание, законопроекты, связанные с проведением, и другие нормативные правовые акты, результаты и ожидания - таков круг вопросов, которые требуют сейчас научно-правового осмысления.
Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и прежде всего исполнительной власти .
Государственные служащие нужны в любом государстве. От эффективности исполнения ими своих должностных обязанностей зависит на самом деле эффективность всего государственного управления. Поэтому реального сокращения численности государственных служащих не произошло, льготы и привилегии не упразднены. Тогда как ненормированный рабочий день, повышенная ответственность, небезопасный для жизни и здоровья характер служебной деятельности и т.д. являются веским обоснованием наличия льгот. Задача состоит в их законодательно регламентированном и реальном предоставлении.
Осознавая все это, политическая элита проводила административную реформу, приспосабливая советский исполнительный аппарат к потребностям проводимых в стране политических и экономических преобразований. Общий вектор этого приспособления характеризовался словами: если что-то менять, то по минимуму.
Конституция РФ определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, ввела понятие единой системы исполнительной власти, установила в самых общих чертах порядок формирования Правительства РФ и оставила открытыми вопросы о системе и структуре исполнительной власти и ее функциональной ориентации. По этим вопросам вокруг Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (далее - Закон о Правительстве РФ) развернулась острая дискуссия. Именно поэтому разработка законопроекта продолжалась в течение четырех лет.
Многие юристы, в том числе составители законопроекта, имея в виду отсутствие надлежащей конституционной основы исполнительной власти, предлагали в нем:
- закрепить принципы организации органов исполнительной власти;
- определить существо органа исполнительной власти;
- обозначить критерии определения каждого вида органов исполнительной власти;
- установить назначение каждого вида органов исполнительной власти и их место в системе;
- сформулировать задачи и функции каждого вида органов исполнительной власти;
- отразить соответствие наименования органа характеру и содержанию его деятельности и т.д.
Но и в Законе о Правительстве РФ эти вопросы оставлены открытыми. И это не случайно. Замысел законодателя состоял в том, чтобы предоставить полный простор для формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики.
Ясность была только в одном вопросе: решить политическую задачу ухода от системы глобального государственного воздействия на экономику. Законодатель отказался от государственно-правового и социального понятия "управление" и принял его толкование в узком гражданско-правовом смысле - применительно к государственной собственности. Это породило немало сложностей в реализации полномочий исполнительной власти и создало комплекс проблем, требовавших решения как в нормативном, так и в организационном порядке: совмещение функций регулирования и хозяйствования, властных полномочий и "рыночной власти", обязанностей по развитию конкуренции и прав по контролю и надзору за деятельностью бизнес-структур и т.д.
Таким образом, административная реформа изначально рассматривалась как существенный и самый трудный элемент экономических и социальных реформ, проводимых в России с 1990 г.
Проводимые в России реформы направлены на создание реального фундамента для перехода к формированию единой и эффективной системы власти, способной оперативно принимать решения высокого качества, т.е. адекватные требования времени, согласованные по целям и непротиворечивые по содержанию, и добиваться их неукоснительного исполнения. При этом происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления, не меняя применения давно известных правовых средств: законодательного регулирования и подзаконного нормотворчества.
Вместе с тем, как показал анализ, в России в последнее время меняется соотношение в применении правовых средств (законов и подзаконных актов) по обеспечению административной реформы. Так, если на первом этапе в основном использовались правовые акты Президента РФ, определяющие главные направления реформы: перераспределение и сокращение функций органов исполнительной власти, модернизирование системы исполнительной власти и т.д., а Правительство РФ возлагалось обязанность проводить указанные мероприятия, то последующие этапы планируются Правительством РФ. Им одобрена Концепция административной реформы в РФ на 2006 - 2010 годы.
Изменения, произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли не затронуть и уровень субъектов Российской Федерации. Тем более что конституционно-правовая реформа, проводимая в субъектах, теперь напрямую связана с административной.
Иными словами, можно сказать, что укрепление системы власти на всех уровнях повлекло развитие процессов по разграничению полномочий, в том числе между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Это, так сказать, "звенья одной цепи", что, по всей видимости, не учитывалось при планировании административной реформы. Поэтому изъятие у органов исполнительной власти субъектов РФ большей части управленческих функций, таких как координация, планирование, прогнозирование, учет, сбор информации, организация, обеспечение и др., во-первых, существенно изменило административно-правовой статус органов исполнительной власти на региональном уровне.
В областях и краях стали создаваться министерства с отраслевой компетенцией, в республиках - службы и агентства по оказанию государственных услуг; органы исполнительной власти субъектов РФ в основном потеряли способность своевременно и качественно осуществлять региональное управление, поскольку были разрушены взаимные связи (между федеральными и региональными органами власти) и органы исполнительной власти субъектов РФ остались, что называется, "наедине со своими проблемами".
Во-вторых, в субъектах РФ резко возросло количество территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Например, в сфере экологии и охраны окружающей среды территориальные управления Министерства природных ресурсов РФ стали "дробится" по объектам управления (территориальное управление по водным ресурсам, территориальное управление лесного хозяйства, территориальное управление по недропользованию и т.д.).
В-третьих, появилась неясность в объемах полномочий некоторых отраслевых органов исполнительной власти - федеральных и субъектов РФ по проведению государственного контроля и различного рода экспертиз. Например, из законодательства стало непонятно, какие именно органы исполнительной власти ответственны за проведение экологического контроля и экологической экспертизы. Более того, используемая при установлении объема полномочий органов исполнительной власти терминология вносит путаницу в определение субъекта управления.
При употреблении в Федеральном законе от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" понятия "федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в области рыболовства и сохранения биоресурсов, а также среды их обитания" нельзя определить, идет речь о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору или о Пограничной службе Федеральной службы безопасности РФ.
В-четвертых, федеральные законы, принятые как результат разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и, по сути, являющиеся уже результатом административной реформы, меняют содержание (предмет) правового регулирования.
Например, изменение объема полномочий органов исполнительной власти, предусмотренное в Федеральном законе РФ от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации", повлекло изменение правового статуса получателей бюджетных средств. Ранее употреблялось понятие "учреждение в области охраны здоровья граждан", и эти учреждения имели статус государственных и муниципальных. Данное понятие заменено на понятие "организации в области охраны здоровья граждан", которые, как известно, могут быть и частными. Следовательно, получателями бюджетных средств теперь выступают и частные организации, осуществляющие свою деятельность в области охраны здоровья граждан. Такие же коррективы коснулись и сферы образования .
Итак, происходящие в последние годы преобразования в исполнительной власти существенно влияют на содержание и методы государственного управления. Если административная реформа будет и дальше влиять на законодательство таким образом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройную систему. Этого можно избежать, если предусмотреть выше перечисленные этапы проведения административной реформы.
В административном законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации Указов Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" и от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" и пересмотра функций федеральных органов исполнительной власти, проведенного Правительственной комиссией по проведению административной реформы , принята следующая типология функций органов исполнительной власти:
- функции по принятию нормативных правовых актов;
- функции по контролю и надзору;
- функции по управлению государственным имуществом;
- функции по оказанию государственных услуг.
А теперь проведем сравнительный анализ вышеназванных Указов Президента РФ.
Оба Указа Президента РФ в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти оптимизируют функции федеральных органов исполнительной власти.
Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:
- упразднение функций избыточного государственного регулирования;
- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики;
- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом;
- завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Анализом функций федеральных органов исполнительной власти на предмет их дальнейшей судьбы, в том числе на предмет их избыточности и дублирования, с августа 2003 г. занимается Правительственная комиссия по проведению административной реформы .
При всем сходстве причин, целей и характера мероприятий по адаптации исполнительного аппарата к рыночной экономике, проводимых в предшествующие годы и в настоящее время, важно отметить качественно новый акцент в подходах к решению проблемы. Основной акцент сделан на тщательном анализе и всесторонней оценке именно функций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночной экономики.
Таким образом, задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях:
- избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого;
- четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив дублирование, параллелизм и "провисание";
- упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом.
Тем самым предполагалось, что удастся наконец "пресечь" бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать веками апробированный принцип "трех определений" организации исполнительного аппарата: "функции, структура, штаты" - и приступить к осуществлению эффективного государственного управления.
Результаты работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы обсуждались на заседаниях Правительства РФ, которое принимало окончательные решения по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти.
В ходе анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти выявлены группы функций, которые предлагается упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.
Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целом проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них:
- 800 признаны полностью или частично избыточными;
- 500 - дублирующими;
- в отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения.
Однако лишь незначительная часть, которая была закреплена только актами Правительства или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах и указах Президента Российской Федерации и в принятых актах Правительства, по-прежнему сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Президента Российской Федерации, сотни постановлений Правительства и актов ведомств).
Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Правительственной комиссией и с других точек зрения:
- их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных услуг и т.д.;
- возможности их передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти - субъектам РФ и муниципальным образованиям.
Комиссией также проводилась оценка масштабов реализации государственных функций. В результате такой оценки определенные государственные функции были "рационализированы" - определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным организациям, приватизированы и т.д.
Комиссией была проведена "деполитизация" большого числа функций федеральных органов исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерств и передачи на более "нижние этажи" осуществления исполнительной власти - в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективности их реализации.
Административная реформа - самая трудная в истории современной России - идет непрерывно и постепенно с 1991 г., с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную.
Укрепление системы власти на всех уровнях повлекло развитие процессов по разграничению полномочий, в том числе между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
Если административная реформа будет и дальше влиять на законодательство, таким образом, то возникнет необходимость приводить его в более или менее стройную систему. Этого можно избежать, если при проведении следующих этапов административной реформы предусмотреть: ее достаточное правовое обеспечение; планирование мероприятий по административной реформе на базе законодательно установленных норм и положений; прогнозирование последствий проводимых мер для законодательства о компетенции органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ.
Успешность реализации административной реформы во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатах реформы, с одной стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации, с другой. Необходимым фактором успешного проведения реформы также является заинтересованность в ней государственных служащих, призванных обеспечить ее реализацию.

Список литературы

1. Послание Президента РФ от 25 апреля 2005 г. Владимира Путина Федеральному Собранию РФ // Российская газета от 26 апреля 2005 г.
2. Тихомиров Ю.А. Правовые аспекты административной реформы // Законодательство и экономика. 2004. N 4. С. 29.
3. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. N 51. Ст. 5712.
4. Шаров Л.В. Об основных элементах административной реформы //Журнал российского права. 2011. N 5.
5. Постановление Правительства Российской Федерации от 31.07.2003 N 451 // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.
6. Указ Президента Российской Федерации от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // СЗ РФ. 2003. N 3. Ст. 3046.

8. Административно-правовые нормы: понятие, структура и критерии их классификации. Проблемы кодификации норм административного права.

10. Правовые акты управления: понятие, признаки и значение. Система правовых актов управления.

12. Исполнительная власть в системе разделения властей. Правовые основы ее статуса. Конституционные и организационные принципы деятельности исполнительной власти и ее функции.

14. Законодательные основы системы органов исполнительной власти субъектов рф. Система органов исполнительной власти Вологодской области.

5. Закон субъекта о высшем должностном лице субъекта

16. Система субъектов административного права. Административная право- и дееспособность.

18. Административно-правовой статус государственных предприятий и учреждений. Автономное учреждение.

20. Административно-правовой статус граждан рф: понятие, структура. Проблемы административно-правового закрепления статуса граждан рф.

1. Социальное равенство

24. Соотношение государственного управления и государственного регулирования. Система и структура государственного управления.

26. Методы административного права. Проблемы их эффективности. Основные концепции классификации методов административно-правового регулирования.

28. Основные направления административной реформы в рф.

30. Место и роль прокуратуры в системе контрольно-надзорных органов рф.

32. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих: права, обязанности, гарантии, запреты и ограничения, ответственность.

34. Государственная гражданская служба. Основные этапы ее прохождения.

36. Военная служба как вид государственной службы. Соотношение военной службы с альтернативной гражданской службой.

38. Организационно-правовая система управления образованием и наукой. Государственные образовательные стандарты. Правовой статус ран рф.

40. Государственное управление в сфере природопользования и охраны окружающей природной среды.

42. Административно-правовое регулирование в промышленном комплексе.

44. Административно-правовые основы технического регулирования. Технические регламенты, стандартизация и подтверждение соответствия.

46. Правовые основы управления внутренними делами. Правовой статус и система органов внутренних дел рф.

48. Нотариальные органы в рф.

52. Государственное регулирование деятельности общественных объединений и политических партий.

54. Государственное регулирование деятельности средств массовой информации. Правовой статус органов Роскомнадзора.

56. Административная ответственность: понятие, особенности и субъекты. Обстоятельства, отягчающие, смягчающие и исключающие административную ответственность.

58. Административное правонарушение: понятие, признаки и состав. Отличие от других видов неправомерного поведения.

60. Стадии производства по делам об административных правонарушениях: общая характеристика.

62. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: понятие, цели применения, виды.

64. Административное принуждение: понятие, признаки, Особенности, значение.

66. Понятие и признаки административного процесса. Специфика административно-процедурного и административно-юрисдикционного производства. Перспективы создания административных судов в рф.

68. Административно-юрисдикционное производство как вид административного процесса: понятие, особенности, виды.

70. Кодекс административного судопроизводства рф от 08.03.2015 n 21-фз. Предмет регулирования. Задачи и особенности административного судопроизводства.

28. Основные направления административной реформы в рф.

Основными мероприятиями административных реформ являются сокращение численности чиновников, оптимизация функций и структуры органов государственной власти, совершенствование системы предоставления государственных услуг, создание и развитие "электронного правительства", сокращение государственных затрат и совершенствование бюджетирования, а также децентрализация и более активное взаимодействие с обществом.

В Российской Федерации административная реформа началась в 2003 г. и в настоящее время прошла три этапа. Некоторые исследователи выделяют большее количество этапов и более раннее начало реформ, рассматривая подготовительный период как одну из стадий.

Основными направлениями реформирования можно считать следующие:

Внедрение управления по результатам и проектам;

Регламентация и стандартизация государственных и муниципальных услуг;

Предоставление информации о государственных услугах, оказываемых в электронной форме;

Организация государственных услуг по принципу "одного окна" на базе многофункциональных центров предоставления государственных услуг;

Оптимизация функций органов исполнительной власти;

Размещение государственного и муниципального заказа;

Противодействие коррупции.

С целью реализации реформы Правительством РФ была создана специальная Комиссия, которая уже на начальном этапе:

Упорядочила управленческие функций (проанализировав 5 тыс. функций, она признала 20% ненужными и 30% нуждающимися в уточнении);

Способствовала выявлению форм и сфер избыточного государственного вмешательства (например, в бизнесе);

Распределила государственные учреждения по трем типам: министерства, службы и агентства;

Сократила число министерств.

Реформа продолжается уже более 10 лет, что позволяет подвести первые итоги, назвать успехи и неудачи. Так, выявлено несколько концептуальных недостатков реформ:

1) преобразования осуществляются непосредственно самим государственным аппаратом;

2) отсутствие комплексного подхода;

3) слабая проработанность методологической базы вводимых инноваций (например, регламентов).

Причинами недостатков являются отсутствие политической настойчивости, недостаточное финансирование, отсутствие единой и авторитетной команды для ее реализации. Реформы не повысили доверия к правительству со стороны населения. Гражданская активность населения по-прежнему остается низкой.

Все практики, которые участвовали и участвуют в проведении мероприятий, столкнулись с необходимостью подготовки новых документов, разработки новых регламентов, внедрения новых практик и документов, их сопровождающих. Эти документы потребовали огромного дополнительного объема работ от служащих. Часто им самим приходилось разрабатывать методики по составлению документации, осваивать новые квалификации, чтобы соответствовать новым требованиям. К таким новым видам деятельности можно отнести аналитику, организацию мониторинга процессов и фактов, сопровождающих реформирование.

За 10 лет административных реформ сделано и создано немало: развивается институт местного (муниципального) управления, распространяются системы выборов губернаторов, растут полномочия муниципалитетов и регионов. Много положительных перемен произошло в системе государственной гражданской службы: введены и действуют антикоррупционные меры на низшем звене управления путем распространения регламентов должностей и должностных обязанностей. В России успешно создается открытое правительство. Многие государственные учреждения активно включились в оказание электронных услуг населению. При этом еще много предстоит сделать, а главное - сформировать новую идеологию государственного управления как обслуживающего население и подконтрольного ему. Все это будет проанализировано в следующих главах.

ВВЕДЕНИЕ 3

1. Понятие, сущность и содержание административной реформы 5

2. Этапы проведения в России административной реформы 8

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 18

СПИСОК ИСТОЧНИКОВ 20

ВВЕДЕНИЕ

На современном этапе развития нашего общества ярко выражены новое понимание роли государства, его функций, взаимоотношений государства, его органов и общества. В ряде стран в результате этого стало необходимостью, проведение административных реформ.

И, безусловно, осуществление данных реформ требует огромных усилий и четко распланированных действий. Мероприятия и этапы реализации административной реформы должны быть добросовестно и тщательно выверены и последовательно реализованы. В свою очередь, от хорошо продуманных действий, связанных с проведением административной реформы, зависит и достижение ранее поставленных целей.

Административная реформа определяет следующие свои направления: по масштабу и по эффективности воздействия на деятельность системы государственного управления, а также по особенностям и специфике осуществления регулирования правовой системы. Вопросы регламентации деятельности исполнительных органов власти в сфере правового регулирования наименее разработаны в научном плане: пересмотр полномочий, исключение дублирования, излишних функций; а также стандартизации государственных услуг и управления по результатам.

Данные преобразования должны простимулировать сокращение административного давления на деятельность предпринимателей, наведение необходимого порядка в сферах, в которых существует переизбыток государственного вмешательства. Определить действенность деятельности государства можно не широтой охвата контролируемых им сфер, а, в большей мере, объективным соблюдением интересов современного общества, эффективностью политических и правовых механизмов в стране.

Административная реформа, в рассматриваемом случае, определяет, в первую очередь, предпосылки создания оптимальной системы государственного управления. Результативная государственная власть, в свою очередь, определяет конкретный способ решения неотложных социально-экономических проблем, для улучшения уровня жизни населения нашей страны.

Цель данной контрольной работы - проанализировать результаты проведения административной реформы в нашей стране, а также выявить основные проблемы реализации реформы.

В соответствии с поставленной ранее целью контрольной работы и её структурой можно поставить определенные задачи:

Рассмотреть и проанализировать теоретические основы административной реформы в России на современном этапе ее развития;

Определить понятие, сущность и содержание административной реформы;

Раскрыть этапы проведения в России административной реформы;

Выявить и изучить направления развития концепции административной реформы в России и ее итоги

1 Понятие, сущность и содержание административной реформы

Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, определенный порядок в ее отношениях с обществом - данные преобразования представлены в большом количестве. Но отнести к классу административных реформ можно только базирующиеся на законных основаниях и проводящиеся высшими органами власти в виде существенных преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти.

Если обратить внимание на происхождение термина "административная реформа", то очевидно следующее: это совершенствование чего-то в определенной области знаний, сфере общественной жизни, которое осуществляется администрацией или по ее распоряжению. Учитывая уже указанное определение, кратко административную реформу следует определять как совокупность мероприятий, проводимые государственной властью и направленные на осуществление преобразований в исполнительном аппарате государства - государственной администрации, ее форм, функций и методов деятельности. В данной реформе, как правило, объект и субъект направленных на преобразование действий в большинстве случаев совпадают.

Административная реформа преимущественно основана на принципах прагматизма и, конечно, целесообразности. Абсолютно все действия, которые проводятся в рамках данных реформ, способствуют развитию доступности информационных ресурсов о деятельности государственных органов, а также укрепляют законность в России. Их основная цель - создать внутреннюю политику Российской Федерации более эффективной и обеспечить ее повсеместную и высокую конкурентоспособность за пределами.

Определяющими задачами российской административной реформы являются:

Становление и возрастание роли исполнительной власти в системе государственного управления;

Преобразование структуры органов данной власти на федеральном и региональном уровнях;

Строгое соблюдение государственными служащими законности;

Стандартизация государственных услуг и изменение последовательности их предоставления;

Укрепление взаимоотношений и улучшение взаимодействий между государством, бизнесом и гражданами;

Предоставление публичных услуг высокого качества населению;

Обеспечение права граждан на объективную информацию.

Аналогично следует отметить и две важнейшие составляющие административной реформы в России - государственные услуги и обеспечение наглядности, подотчетности и доступности населению информационных ресурсов исполнительной власти.

Как правило, государственная услуга, не совсем привычное для нашей управленческой практики понятие. А соответственно "услугу" следует представлять как действие органа исполнительной власти по отношению к конкретному гражданину, организации, юридическому лицу, которые, в свою очередь, чаще всего самостоятельно обращаются в соответствующий орган исполнительной власти по поводу реализации своих прав, закрепленных в законе.

Именно из этого следует, данное указанное действие органа исполнительной власти и есть предоставление или оказание государственной услуги. Для эффективного предоставления государственных услуг необходима высокая осведомленность гражданского общества о деятельности органов исполнительной власти.

Изменения, произошедшие в исполнительной власти на федеральном уровне, не могли не затронуть и субъекты Российской Федерации. Были введены новые проекты. Так, например, создан Интернет-портал "Государственные услуги ". Данных портал, в первую очередь, формирует единство информационной справочной системы для получения сведений обо всех услугах, предоставляемых на территории региона органами власти. В нем уточняются места предоставления услуг, с указанием времени работы, перечень необходимых документов для получения нужной услуги, а так же при необходимости госпошлина.

Особо значимым является то, что созданный властями информационный банк обеспечил полноценное взаимодействие всех органов власти. В настоящие время заключены договора с 49 территориальными органами федеральной исполнительной власти, обязующиеся информировать граждан о предоставление 340 государственных услуг. Данные доступны через сеть Интернет.

Безусловно, стоит обратить особое внимание на влияние, которое непосредственно оказывает деятельность конкретных чиновников и, конечно, на оптимизацию контролируемых и выполняемых ими функций. Очевидно, что именно государственные и муниципальные служащие в основном определяют ход административной реформы.

Следовательно, у наших граждан зачастую возникают сомнения по поводу добросовестного выполнения госслужащими их должностных обязанностей. Но вопреки вышесказанному наше общество не до конца готово к активным взаимоотношениям с органами власти, контролируя их деятельность, связанную с обсуждением и принятием важных решений.

Достичь оптимального взаимодействия органов власти и граждан можно лишь путем создания действенных механизмов, которые будут обеспечивать влияние граждан посредством различных общественных объединений. К числу таких механизмов, согласно административной реформе, относятся:

Проведение публичных обсуждений по поводу подготавливаемых и в дальнейшем реализуемых решений;

Консультации с гражданами, представителями определенных организаций, деловыми сообществами на ранних стадиях подготовки их прав и законных интересов;

Реализация общественной экспертизы решений социально-значимого характера, принятых органами исполнительной власти и местного самоуправления;

Включение в состав рабочих структур и групп по подготовке и надзору нормативных правовых актов определенных представителей гражданского общества;

Создание общественных советов с участием граждан при органах исполнительной власти и органах местного самоуправления.

Таким образом, важнейшим компонентом административной реформы, обеспечивающим ее эффективность, должен являться постоянный контроль над состоянием общественного мнения и настроем на готовящиеся изменения в ходе реформы, а так же контроль, как отдельных плановых мероприятий, так и в целом административной реформы.

2Этапы проведения в России административной реформы

Административная реформа в Российской Федерации проходила определенные этапы, отличающиеся друг от друга по целям реформирования и по формам, способам информационной поддержки.

Период осуществления административной реформы в России насчитывает примерно двадцать лет.

Общепринято, что существуют следующие основные этапы административной реформы в Российской Федерации:

Первый этап (1990--1993 годы) характеризуется несогласованностью в системе государственного управления, базирующейся исключительно на единой и централизованной власти, и принципе разделения властей, федеративном устройстве государства. Данный этап, в первую очередь, основывается на хаотичных административных изменениях и, по мнению Л. В. Сморгунова, осуществлялся под лозунгом "трех Д"-десоветизация, департизация и деидеологизация. Департизация и деидеологизация, бесспорно, требовали коренных кадровых преобразований. Этот процесс основывался на высоком уровне знаний, квалификации и профессионализма.

Также в стране было характерно резкое возрастание числа госслужащих. Следовательно, закреплялось разделение на партийные и государственные должности и происходило зарождение политически нейтральной государственной службы.

Касаемо десоветизации, правительство Е.Гайдара предпринимало определенные меры, направленные на внедрение универсального рынка- условия резкого, быстрого и коренного изменения, в первую очередь, государственной идеологии. Содержание информационного потока было направлено на исключение общепринятых и исторически сложившихся советских традиций.

Четко продуманные действия по реформированию системы государственной власти отсутствовали, следовательно, появилось внутреннее противоречие, усугубляющее в целом дезориентацию в сфере общественной жизни.

Данный этап окончился глубоким кризисом в политической сфере: законодательной власть противостояла исполнительной власти, было необходимым принятие новой конституции.

На втором этапе (1993--1999 годы) формировалась правовая база демократического государственного управления. Для последующего проведения административных преобразований необходимы были новые положения. Были приняты два базовых закона для административно-политической реформы - ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 06.10.2003 № 131 и ФЗ "Об основах государственной службы в РФ" от 27.07.2004 № 79 - определяющие условия формировали местное самоуправление. Внимание акцентируется на административной реформе как на программе, способствующей переустройству системы государственного управления, основой которой являются демократические принципы, закрепленные в Конституции РФ.

В свою очередь, закрепляется принцип разделения властей, но большие полномочия предоставляются исполнительной власти. Президент практически исключен из системы разделения властей и приобретает неограниченные полномочия как гарант всех прав и свобод граждан, безопасности страны, законодатель, распускающий парламент в случае больших разногласий. Он также получает право влияния на систему федеральных органов исполнительной власти и право на выдвижение кандидатуры председателя Правительства.

Управление Президента РФ по связям с общественностью, служащее рупором Администрации, создается в 1996 году. Оно проводит работу в режиме диалога, налаживает обратную связь со СМИ. Но в 1999 г. страна оказывается в кризисе, который носит системный характер, выражающемся:

В гиперинфляции и застое промышленности в сфере экономики;

В резком разрыве правых и левых социально-политических сил, в стремлении олигархов присвоить власть себе, в развале армии и снижении обороноспособности страны в политической сфере;

В социальной сфере -- в нарастании поляризации населения и в увеличении числа граждан на границе бедности и нищеты, а также в обострении межэтнических и межрелигиозных конфликтов;

В стремлении превратить Россию в часть цивилизованного западного мира во внешнеполитической сфере.

В течение 1990-х гг., бесспорно, поддержка абсолютно всех ветвей власти населением была существенно низка. Президент Б. Н. Ельцин вынужден был добровольно оставить свой пост и назначить В. В. Путина на свою должность. Смена политического лидера и определение новых основных направлений политики способствовало частичному укреплению и объединению общества.

Третий этап (1999--2004) берет начало с официального избрания на пост Президента РФ в 2000 году Владимира Путина. В конце января 2001 года был опубликован "Путь к эффективному государству. План преобразований в системе управления РФ и государственной власти", в нем были сформулированы конкретные способы оптимизации выполнения своих обязанностей исполнительной властью. Соответственно стратегическое развитие страны, координация ветвей власти было возложено на институт президентства. За администрацией Президента была закреплена обязанность по обеспечению кадровой политики, а также по созданию плана по антикризисному управлению. Созданный политический курс должен был укрепить вертикальную власть в нашей стране. В то же время были созданы семь федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента.

Указ "О проведении административной реформы" от 23.07.2003 N 824 выделял три ключевых направления:

Разграничение полномочий между уровнями и ветвями власти;

Сокращение численности государственного аппарата и обеспечение повышения зарплат у государственных служащих;

Обеспечение структурного изменения правительства, приведение в норму бюджетных расходов.

Важнейшим решением третьего этапа административной реформы стало переустройство федерального управленческого аппарата. Оно выразилось в создании трехуровневой системы управления: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство. Министерство координировало деятельность находящихся в его ведении федеральных агентств и служб. За федеральной службой закреплялась функция обороны, государственной безопасности, борьбы с преступностью, общественной безопасности. За федеральным агентством закрепляется функция по оказанию государственных услуг.

За первый президентский срок В. В. Путин успешно преодолел раскол политических сил и восстановил управляемость своей страны. Но, к сожалению, он так и не смог восстановить и укрепить необходимый авторитет власти.

Четвертый этап административной реформы (2004--2010 годы) связан, в первую очередь, с переизбранием В.Путина на второй президентский срок.

13 сентября 2004 г. Президент открыл расширенное заседание кабинета министров и заявил, что системе власти в нашей стране необходимо адаптироваться к работе в кризисных ситуациях и положениях.

Предложения Президента по реформированию сводились к следующим позициям: административный реформа государственный власть

Ввести пропорциональную систему выборов депутатов ГосДумы;

Избирать высшие должностных лица субъектов Федерации региональными парламентами по представлению Президента;

Взаимодействовать с руководителями регионов и руководителями муниципальных образований совместно;

Создавать Общественную палату, оценивающую деятельность государственных структур.

Так же существовала необходимость по обеспечению общественного контроля над деятельностью государственной службы. Был принят и вступил в силу Закон "Об общественной палате", утверждающий состав палаты в количестве 126 человек.

Направляющей задачей так же было осуществление федеральных программ "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003--2005 гг.)" и "Электронная Россия (2002--2010 гг.)".

Основополагающими принципами электронного правительства являются:

Осведомленность граждан о деятельности структур правительства РФ;

Обеспеченность участия граждан с помощью онлайн дискуссий в деятельности правительства и государственной администрации;

Устойчивость общественного мнения для поддержки демократических процессов и усовершенствования гражданского общества.

Но, все предпринятые меры, в том числе и информационное обеспечение проводимой реформы, не оказали желаемого результата на решение проблем реализации административной реформы, большая часть населения все так же смутно представляла суть административной реформы и сомневалась в ее успехе. И, соответственно, для приближения успеха и эффективной деятельности было принято решение о стимулирование деятельности государственных служащих посредством связанной с работой по срочным контрактам и высоким вознаграждением по достигнутому результату.

3Направления развития концепцииадминистративной реформыв

России иееитоги

Административные реформы начали проводиться в России без поэтапно продуманной и четко спланированной концепции преобразования нашего государства. Первоначальные попытки реформирования показали неподготовленность реформ и несогласованность выполняемых действий.

Вместо создания стратегии, ориентированной на потребности в будущем, было выбрано постепенное устранение недостатков, связанное с решением различных тактических задач.

Основные аспекты административной системы, закрепленные в Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 года, сведены к нескольким существенным моментам:

1. Народ был признан носителем суверенитета и единственным источником власти в нашем государстве. При этом Конституция обязана обеспечивать соблюдение и защиту прав и свобод граждан. Первые органы местного самоуправления не были включены в систему органов государственной власти согласно Конституции.

2. Принцип разделения властей оглашает, что органы государственной власти являются самостоятельными в пределах своей компетенции. Также Президент, официально не входя ни в одну из ветвей власти, имеет значительные полномочия в сфере исполнительной власти.

3. Изменение роли органов государственной власти в регулирование экономических отношений. Государство только устанавливает единые принципы организации экономики на всей территории РФ. Конституционные гарантии признают свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, единство экономического пространства и поддержку конкуренции.

4. Децентрализация государственной власти. Конституция формирует единую систему исполнительной власти, состоящую из органов исполнительной власти субъектов и Федерации.

5. Но только обобщенные основы создания государственной службы содержит в себе Конституция.

В декабре 1993 г. после проведения референдума происходит двусторонний процесс: адаптируются старые государственные структуры к новым условиям, но с другой стороны, происходит внедрение новых идей и подходов, а также закладываются новые традиции в государственную практику.

Следовательно, основным принципом Концепции государственной политики от 15 июня 1996 г. стала направленность на развитие федеративных отношений, обеспечивающих как самостоятельность субъектов РФ, так и целостность Российской Федерации.

Новым шагом в развитии системы государственной службы стало получение субъектами Российской Федерации права на самостоятельное осуществление организации и регулирования государственной службы в соответствии с федеральным положением. Следовательно, статус государственного служащего в Российской Федерации существенно изменился.

Положение о федеральной государственной службе, в свою очередь, установило следующие принципы:

Законность;

Служебная иерархия;

Подотчетность и подконтрольность государственных органов;

Внепартийность государственной службы;

Равный доступ граждан к государственной службе;

Ответственность государственных служащих за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязанностей;

Социальная защищенность.

Принятие закона "Об основах государственной службы" от 31.07.1995 N 119 обобщало предыдущие этапы реформирования государственной службы. В нем были определены основные принципы организации власти, среди которых -- функциональные требования, чиновная иерархия, а также технологические схемы управления. В то же время прослеживалась концепция к детальной регламентации работы государственного служащего, что, конечно, вело к усилению бюрократизма. Преобразование законодательства, осуществляемое государством без влияния общества, не оказывало значительного влияния на изменение института государственной службы.

В 2008 году была утверждена концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ, которая сведена к следующим существенным моментам:

Снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции;

Устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов;

Концентрация государственного предпринимательства главным образом в отраслях, связанных с обеспечением обороноспособности и национальной безопасности, развитием инфраструктуры, безусловное обеспечение равных условий конкуренции в тех секторах, где наряду с государственными функционируют частные компании;

Поддержка инициатив бизнеса по участию в развитии социальной сферы и человеческого капитала;

Эффективность механизмов защиты прав и свобод граждан, без которых невозможно создать конкурентоспособные государственные институты;

Функционирование механизмов вертикальной и горизонтальной социальной мобильности;

Применение процедур и правил, гарантирующих выявление и учет интересов каждой социальной группы при принятии решений на всех уровнях государственной и муниципальной власти, ответственность за результаты и последствия принятых и реализованных решений;

Равноправный диалог общественных организаций, бизнеса и государства по ключевым вопросам общественного развития, результаты которого становятся основой принимаемых нормативных решений;

Высокое доверие граждан к государственным и общественным институтам;

Широкий общественный консенсус по основным вопросам развития РФ.

Определяющей особенностью российских реформ является усиление роли исполнительной власти при незначительных контрольных функциях, направленных со стороны общества.

Законы о государственной службе в основном способствовали некоторому смещению приоритетов. Происходит планомерный отказ от ценностно-нейтрального подхода к государственной службе. В процессе становления данного института в его деятельность вносятся поправки, прежде всего, разрабатываются дополнительные меры по подготовке государственных служащих, возрастанию периодичности сроков повышения квалификации. Данные преобразования, очевидно, затронули глубинные основы управленческой культуры.

В свою очередь, была сформирована система мер и принципов, направленных на изменения качественного подхода к государственной службе и приведение ее согласно современным условиям:

Принцип приоритетности профессиональных качеств и предполагаемого конкурсного отбора, системы аттестаций, а также, безусловно, поощрения.

Статусный принцип разделения "карьерных" и политических административных должностей.

Принцип компенсируемых ограничений в связи с государственной деятельностью.

Принцип приоритета прямых денежных выплат над незаконными льготами и привилегиями.

Принцип перевода на хозяйственный расчет преобладающей части функций государственной службы.

Принцип открытости и гласности для общественного контроля.

Принцип, ориентированный на клиента и связанный с изменением взаимосвязей общества с государством, новыми приоритетами управления.

Принцип служебной лояльности.

Принцип этичности.

Принцип закрепленной системности подготовки и переподготовки квалифицированных кадров.

В целом административная реформа государственного аппарата в Российской Федерации проходит в русле похожих и аналогичных реформ на европейском пространстве и в большинстве своем соответствует мировым тенденциям эволюции государственного аппарата власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Административная реформа является одной из самых трудных и долгосрочных в истории современной России, происходящей планомерно и непрерывно, начиная с 1991 года, то есть с момента исчезновения советского государственного и общественного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную.

Административная реформа должна привести к оптимизации административно-управленческих процессов повышению качества оказания государственных услуг гражданам снизить издержки взаимодействия с органами исполнительной власти. № 210-ФЗ Об организации предоставлении государственных и муниципальных услуг...

Поделитесь работой в социальных сетях

Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск

Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм>
21213.		Административная реформа, направленная на повышение доступности государственных и муниципальных услуг	38.54 KB
	В процессе инвентаризации функций федеральных органов исполнительной власти проводимой в рамках административной реформы последние были объединены в три группы а именно: - группа правоустанавливающих функций; - группа правоприменительных функций; - группа функций по предоставлению государственных услуг государственные публичные услуги. Таким образом анализ существовавших на то время функций федеральных органов исполнительной власти позволил вычленить из общего объема функций и вытекающих из них полномочий государственных органов услуги...
14230.		Реформа местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе: состояние, проблемы, перспективы	53.37 KB
	Раскрыть процесс становления и развития реформы местного самоуправления, выделить проблемы реформирования местного самоуправления в России на современном этапе, определить реализацию целей реформы местного самоуправления и результаты принятия решений, рассмотреть перспективы развития реформы местного самоуправления в РФ на современном этапе.
19586.		Административная юрисдикция	27.48 KB
	В роли инспектора группы лицензионно-разрешительной работы подготовьте макет дела об административном правонарушении ответственность за которое предусмотрена ст. Возбуждение дела об административном правонарушении Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются непосредственное обнаружение должностными лицами уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях достаточных данных указывающих на наличие события...
14317.		Административная власть в управлении	30.96 KB
	Место административной власти в управлении. Понятие содержание и основные принципы административной власти. Формы реализации административной власти. Методы воздействия органов административной власти на управляемые объекты.
10715.		АДМИНИСТРАТИВНАЯ СИСТЕМА (СЛУЖБА) В ИВС	245.41 KB
	В сетях ЭВМ, наряду с прикладными процессами абонентов, являющихся основными потребителями сетевых ресурсов, существуют процессы административной службы, призванной управлять сетью таким образом, чтобы получать высокую эффективность ее функционирования при низкой себестоимости сетевых услуг.
19589.		Административная юрисдикция органов внутренних дел	25.43 KB
	Производство по делам об административных правонарушениях - это деятельность должностных лиц, органов исполнителей власти, судей, уполномоченных на применение мер административных наказаний, осуществляемая в административно-процессуальной форме и представляющая собой составную часть административно-юрисдикционного процесса.
4306.		Административные правонарушения и административная ответственность	7.4 KB
	Имеются особенности административной ответственности родителей и лиц их заменяющих. Административной ответственности подлежат лица достигшие к моменту совершения административного правонарушения 16 лет. Лицо действовавшее в состоянии крайней необходимости и необходимой...
3416.		Народные восстания в России в XVII в.: причины, характер, итоги	26.17 KB
	После свержения Лжедмитрия I и прихода к власти Василия Шуйского не произошло нормализации обстановки в стране. Сохранились волнения в крестьянской среде, выступления против крепостнического гнета.
6719.		Аграрные отношения и аграрная реформа в переходной экономике	142.51 KB
	Нормативная цена земли. Механизм функционирования земельного рынка Землевладение собственность на землю признание права данного лица на определенный участок земли на исторически сложившихся основаниях. Особенности земли как фактора производства...
11468.		Судебная реформа: направления, эффективность, кадровое обеспечение	42.38 KB
	Вопрос судебной реформы на данный момент широко освещается и в юридической литературе. В соответствии с вышеизложенным, объектом данного исследования будет являться непосредственно судебная реформа. В настоящее время не приходится лишний раз говорить об актуальности исследуемого вопроса.