Право на участие в общественной экологической экспертизе. Что такое общественная экологическая экспертиза

Порядок организации и проведения общественной экологической экспертизы регламентируется двумя федеральными законами - “Об охране окружающей природной среды” и “Об экологической экспертизе” . Несколько упоминаний об общественной экспертизе встречается в тексте “Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы” . Других нормативных документов по вопросу организации и проведения общественной экологической экспертизы нет. Тем не менее, в ряде регионов обсуждается необходимость принятия законодательства по этому вопросу, а в некоторых - даже рассматриваются проекты нормативных актов.

“Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также органов местного самоуправления, и проводится общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение общественной экологической экспертизы, которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации” .

Таким образом, для проведения общественной экологической экспертизы необходимо наличие зарегистрированной общественной организации, устав которой предусматривает возможность проведения общественной экологической экспертизы. Если организация не зарегистрирована или не имеет необходимого пункта в уставе, то для того, чтобы организовать экспертизу, ей придется пройти регистрацию в установленном порядке, дополнить устав или объединить свои усилия с другой общественной организацией, устав которой предусматривает возможность осуществлять соответствующую деятельность. Особо отметим, что Закон не требует от общественной организации никакой специальной лицензии на право проведения общественной экологической экспертизы.

Напомним, что в соответствии со статьей 22 Федерального закона “Об экологической экспертизе” , общественные объединения (организации), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, имеют право участвовать в государственной экологической экспертизе в качестве наблюдателей. Эту возможность не следует упускать из виду, поскольку это наиболее действенная возможность участия в государственной экологической экспертизе, которую данный закон предоставляет общественности.

Регистрация общественной экологической экспертизы

Общественная экологическая экспертиза должна быть официально зарегистрирована. Только после этого имеет смысл запрашивать документацию и добиваться участия наблюдателей в государственной экспертизе. Порядок регистрации общественной экологической экспертизы определяется статьей 23 Закона. Регистрация осуществляется в органах местного самоуправления (городской или районной администрации) на основании заявления от общественной организации (объединения), организующего общественную экологическую экспертизу. Заявление составляется в произвольной форме и должно содержать следующие сведения:

1. Наименование и юридический адрес общественной организации (объединения), организующего общественную экологическую экспертизу;

2. Характер предусмотренной уставом деятельности;

3. Сведения о составе экспертной комиссии;

4. Сведения об объекте общественной экологической экспертизы;

5. Сроки проведения экспертизы.

Следует помнить, что неправильно составленное заявление может повлечь за собой отказ в регистрации общественной экологической экспертизы. Возможный вариант заявления о регистрации общественной экологической экспертизы приведен в Приложении 1. Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным .

В государственной регистрации заявления об организации общественной экспертизы может быть отказано, если:

1. Общественная экологическая экспертиза ранее дважды проводилась в отношении данного объекта;

2. Объект экспертизы содержит сведения, составляющие государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;

3. Порядок государственной регистрации общественной организации (объединения) не соответствует установленному порядку;

4. Устав общественной организации (объединения), проводящего экологическую экспертизу, не соответствует требованиям статьи 20 настоящего Закона (природоохранная деятельность не является приоритетной или проведение общественных экологических экспертиз не является уставной деятельностью) .

Для того, чтобы общественная экологическая экспертиза имела полновесное общественное звучание, необходимо соблюдать перечисленные выше требования. Часть из них легко выполнима. Так, например, отсутствие зарегистрированной общественной организации, как отмечалось выше, не является непреодолимым препятствием.

Наиболее серьезные препятствия для регистрации общественной экспертизы и получения необходимой документации связаны с возможностью отказа на том основании, что объект экспертизы содержит сведения, составляющие охраняемую законом тайну. Также весьма вероятной является ситуация, при которой общественная экспертиза будет легко зарегистрирована местной администрацией, но проблемы такого рода возникнут при попытке получения объекта экспертизы у заказчика. Эти вопросы рассматриваются ниже (“Как получить объект экспертизы?”).

Получение объекта экологической экспертизы

Где получить объект экспертизы?

После того, как общественная экспертиза зарегистрирована, целесообразно направить письмо в орган экологической экспертизы (региональный или федеральный), который проводит государственную экологическую экспертизу по данному объекту. В письме следует сообщить о начале общественной экспертизы, а также попросить о включении в государственную экспертную комиссию наблюдателей от общественной экспертизы. Можно также просить о включении представителей общественной экспертизы в государственную комиссию в качестве экспертов, хотя законом соответствующее право не гарантировано. В этом случае нужно указать, экспертом в какой области является предлагаемый кандидат.

Кроме того, нужно направить письмо заказчику с просьбой о предоставлении документации - объекта экспертизы.

Говоря о заказчике, Закон имеет в виду заказчика документации, подлежащей экологической экспертизе. Заказчиком является организация, которая оплачивает проектные работы. Заказчик также оплачивает проведение государственной экологической экспертизы . Следует, однако, отметить, что отношения юридических лиц вокруг проекта могут быть достаточно сложными и запутанными. Определить заказчика бывает непросто для человека, непосвященного в детали проекта. Поэтому мы рекомендуем, направляя письма в местную администрацию, а также в органы экологической экспертизы, просить указать, кто является заказчиком документации по данному проекту.

В ряде случаев общественные организации испытывают трудности при получении объекта общественной экологической экспертизы, причем не только по вине бюрократического аппарата. Часто общественные организации запрашивают исходную документацию не в тех источниках. Характерной ошибкой является стремление получить документацию в органах местного самоуправления или проектных организациях.

В соответствии со статьей 27 Федерального закона “Об экологической экспертизе” , предоставление исходной документации является ответственностью заказчика. Поэтому обращения в органы государственной власти и местного самоуправления, в природоохранные органы и в проектные организации обычно оказываются безуспешными. Разработчики проектной документации чаще всего не имеют права предоставить документацию общественности, поскольку, как правило, не являются собственниками этой документации. Органы власти также не всегда располагают нужной документацией. Поэтому официальный запрос нужно направлять заказчику. Естественно, содействие органов власти и природоохранных органов может облегчить процесс получения исходной документации. Известны даже случаи, когда местная администрация или органы государственной экологической экспертизы, не будучи обязаны делать этого, тем не менее предоставляли необходимую документацию общественной организации.

Как получить объект экспертизы?

Получение объекта экспертизы, с нашей точки зрения, является одной из самых сложных задач общественной экологической экспертизы. Многое зависит от того, какие именно документы будут выбраны в качестве объекта экспертизы. Следует иметь в виду, что общественная экологическая экспертиза поставлена здесь в сложное положение. Объектом государственной экологической экспертизы является, как правило, технико-экономической обоснование (ТЭО). В то же время возможности общественности здесь ограничены: многие ТЭО могут содержать сведения, отнесенные к государственной либо коммерческой тайне, что может послужить предлогом для формального отказа в государственной регистрации общественной экологической экспертизы или в предоставлении объекта экспертизы (согласно статьям 21 и 24 Закона).

Бытует распространенная тенденция полагать, преуменьшая масштабы проблемы, что законных оснований для отказа в предоставлении документации, необходимой для проведения общественной экологической экспертизы не существует . Основанием для такой точки зрения является то, что, согласно ряду нормативных актов, сведения о состоянии окружающей среды и загрязнениях не могут составлять ни государственной, ни коммерческой тайны (Федеральный закон “О государственной тайне” , “Перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну” ). К сожалению, все обстоит не так просто в силу нескольких причин.

Общественная экологическая экспертиза появилась в России в начале 80-х годов. Первоначально развитие ее носило довольно стихийный характер. Отсутствовало правовое регулирование общественного участия в экологической экспертизе, не были четко обозначены и формы этого участия. Первым документом, внесшим некоторую определенность, стал Федеральный закон «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.). В законе упоминалось, что государственная экологическая экспертиза должна проходить гласно, с участием общественности, а также впервые законодательно закреплялось понятие «общественная экологическая экспертиза». Вторым нормативным актом в этой области явился Федеральный закон «Об экологической экспертизе» (1995 г.), существенно изменивший права общественности.

Принятие двух подобных законов делит историю развития общественной экологической экспертизы на три этапа, с различной законодательной регламентацией, а соответственно и разными возможностями и формами общественного участия.

I этап - начало 80-х-1991 гг.

Начальным этапом развития экологической экспертизы как одного из способов регулирования воздействия человека на окружающую среду стали восьмидесятые годы. Широкие общественные обсуждения таких грандиозных проектов, как поворот северных рек, Катунская ГЭС, Южно-Уральская АЭС, не только способствовали гласному принятию решений по конкретным проектам, создав прецедент включения общественности в принятие экологически значимых решений, но и оказали глубокое влияние на формирование всего механизма экологической экспертизы.

На дальнейшее развитие общественной экологической экспертизы наложили отпечаток следующие специфические черты начального этапа:

1. Отсутствие нормативно-правовой базы участия общественности в экологической экспертизе. До принятия Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» (1991 г.) единственным документом в области экологического регулирования, в котором упоминалось участие общественности, была «Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов». Эта инструкция довольно детально регулировала работу с населением при проведении оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду, однако ничего не упоминала об участии общественности в государственной экологической экспертизе.

2. Реальное влияние общественности на результаты государственной экологической экспертизы. В это время еще не было достаточного опыта ведения диалога с общественностью, но уже начали складываться демократические традиции. Мнение общественности, высказанное публично, реально могло быть услышано. Поэтому основная проблема заключалась в том, чтобы получить возможность высказать свое мнение на достаточно высоком уровне (или на достаточно широкую аудиторию).

3. Концентрация усилий общественности на предотвращении крупных проектов. В этот период общественность использовала экологическую экспертизу с целью остановки в основном крупных проектов с трудно предсказуемыми экологическими последствиями. Однако известны формы работы общественности, целью которых была оценка экологических последствий небольших проектов. В зависимости от их потенциальной экологической опасности выносилось решение о возможности или невозможности реализации проектов, что весьма напоминало современную экологическую экспертизу.

4. Комплексное использование методов. Активно используя приемы и методы экологической экспертизы, общественность никогда не ограничивалась только этими методами. Кроме включения своих представителей в государственную экологическую экспертизу, привлечения к проблеме авторитетных ученых, принятие решений по спорным проектам сопровождалось широкими общественными обсуждениями, в том числе через средства массовой информации, обращения к властям, в крайних случаях - акциями.

5. Нечеткость форм, неоднозначная трактовка задач. Основы неоднозначного понимания экологической экспертизы были заложены именно в этот период. Отсутствие четких законодательных определений и широкий смысл слова «экспертиза» в русском языке способствовали столь же неоднозначному толкованию понятия «экологическая экспертиза», не соответствующему современному пониманию этого термина. Так, зачастую экспертные работы по оценке социально-экологической ситуации в регионе (или вблизи предприятия) именовались экологической экспертизой.

В рассматриваемый период времени общественное участие сыграло чрезвычайно важную роль и глубоко повлияло на формирование всего механизма экологической экспертизы. Именно благодаря активным действиям общественности экологическая экспертиза в конечном итоге сформировалась как достаточно открытая процедура, а не только как инструмент еще одной ведомственной проверки документации.

II этап - 1991-1995 гг.

Временные рамки этого этапа определяются двумя нормативными актами - Федеральным законом «Об охране окружающей природной среды» (1991 г., декабрь) и Федеральным законом «Об экологической экспертизе» (1995 г., ноябрь).

Федеральный закон «Об охране окружающей природной среды» впервые законодательно закрепил существование понятия «общественная экологическая экспертиза», не приводя его определения. Кроме того, статья 35 Закона декларировала такие принципы проведения государственной экологической экспертизы, как широкая гласность и участие общественности. Такая весьма общая формулировка раскрывала перед общественностью широкие возможности для непосредственного включения своих представителей в государственную экологическую экспертизу. Подобное участие, безусловно, не могло обеспечить полного баланса интересов, однако давало реальные возможности общественности знакомиться с проектными документами и предлагать свои формулировки в Заключение государственной экологической экспертизы.

В целом можно сказать, что декларативный характер статей 35, 36 Федерального закона «Об охране окружающей природной среды» открывал большие возможности для общественных организаций. Отсутствие четких регламентаций не создавало серьезных препятствий для общественного участия в экологической экспертизе в тех случаях, когда сильная общественная организация была заинтересована в решении проблемы. Специфика периода состоит в том, что при минимальных правах и отсутствии законодательных ограничений в области экологической экспертизы общественность тем не менее добивалась существенных успехов. Известны даже прецеденты проведения общественной экологической экспертизы на «закрытых» объектах.

III этап - с 1995 г. по настоящее время

С принятием в ноябре 1995 г. Федерального Закона «Об экологической экспертизе» начался новый этап в развитии общественной экологической экспертизы.

Современный период имеет весьма существенные законодательные отличия, что отражается на возможностях общественного участия, на выборе оптимальной стратегии и тактики. Остановимся на анализе современных законодательных условий, практики проведения общественных экологических экспертиз, проблем, возникающих при этом, а также возможных путей их решения.

Общественная экологическая экспертиза: законодательные возможности и ограничения на современном этапе

Федеральный закон «Об экологической экспертизе» четко определил место общественной экологической экспертизы по отношению к государственной:

«Общественная экологическая экспертиза проводится до или одновременно с государственной экологической экспертизой».

Согласно закону, любая экологическая экспертиза является экспертизой конкретной документации, например, технико-экономического обоснования проектов намечаемой деятельности или расширения/реконструкции существующей, проекта международного соглашения или обоснования заявления о выдаче лицензии.

В законе впервые декларируется, что экологической экспертизе могут быть подвергнуты также проекты нормативно-правовых актов, комплексных и целевых федеральных программ, генеральных планов развития территорий, схем развития отраслей народного хозяйства.

Общественная экологическая экспертиза должна быть официально зарегистрирована. Порядок регистрации общественной экологической экспертизы определяется ст. 23 ФЗ «Об экологической экспертизе». Регистрация осуществляется в органах местного самоуправления (городской или районной администрации) на основании заявления от общественной организации (объединения), организующей общественную экологическую экспертизу.

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридический статус только после утверждения его в органах государственной экологической экспертизы. В том случае, если позиция государственных органов охраны природы в отношении экологических последствий намечаемой деятельности расходится с позицией общественности по этому вопросу, с приданием юридического статуса заключению общественной экологической экспертизы могут возникнуть затруднения.

В ближайшем времени возможно принятие еще одного документа, Положения «Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду». Новый документ будет действовать вместо прежнего Положения «Об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации» и, возможно, несколько изменит сложившуюся практику общественного участия в принятии экологически значимых решений.

Государственная и общественная экологические экспертизы регулируются одними и теми же законами, однако функции этих процедур, а также их место в системе принятия решений существенным образом различаются. При этом процедура ОЭЭ пока практически не регламентирована.

Организовывать участие общественности в процессе экологической оценки может инициатор деятельности или государственные органы. По российскому законодательству мероприятия по участию общественности могут проводиться по инициативе самой общественности и организовываться в форме ОЭЭ.

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Рассматривая общие принципы проведения экологической экспертизы, установленные законодательством, можно определить, что к ОЭЭ применимо большинство из них. Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов ГЭЭ за исключением тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну. Общественная экологическая экспертиза проводится до прове-дения государственной или одновременно с ней. Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций о ее проведении.

В заявлении общественной организации о проведении ОЭЭ должны быть приведены наименование, юридический адрес, характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии, сведения об объекте экспертизы, сроки ее проведения. Регистрацию осуществляет орган местного самоуправления, который в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении ОЭЭ обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации.

В государственной регистрации заявления о проведении ОЭЭ может быть отказано в случае, если:

• · она ранее была дважды проведена в отношении объекта;
• · она проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;
• · порядок государственной регистрации общественной организации (объединения) не соответствует установленному порядку;
• · устав общественной организации (объединения), организующей и проводящей ОЭЭ, не соответствует требованиям ст. 20 Федерального закона;
• · требования к содержанию заявления о проведении ОЭЭ, предусмотренные ст. 23 Федерального закона, не выполнены.

Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной регистрации заявления о проведении ОЭЭ.

Общественные организации, организующие ОЭЭ, должны известить население о начале и результатах ее проведения.

Общественные организации (объединения), осуществляющие ОЭЭ в установленном настоящим Федеральным законом порядке, имеют право:

• · получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в п. 1 ст. 14 Федерального закона «Об экологической экспертизе»;
• · получать от структурных подразделений МПР России, специализированных в области экологической экспертизы, для ознакомления нормативно-технические документы, которые устанавливают требования к проведению ГЭЭ;
• · участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий ГЭЭ и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений ОЭЭ.

Получив обращение граждан или общественных организаций, муниципальное образование создает временную комиссию по проведению общественного обсуждения объекта ОЭЭ и организует собрание представителей заинтересованных сторон, на котором утверждаются сроки и регламент общественных слушаний.

Эксперты, принимающие участие в ОЭЭ, получают от заказчика техническое задание, во многом, естественно, сходное с заданием на ГЭЭ. Эксперт обязан выполнить следующее.

• 1. Ознакомиться с материалами обоснования инвестиций и ОВОС проекта.
• 2. Определить достоверность и достаточность представленной информации. В случае невыполнения этих условий в дальнейшем не использовать такие данные, а перейти к данным по объектам-аналогам.
• 3. Рассмотреть качество проведения ОВОС и достоверность этих оценок.
• 4. Проанализировать соответствие технических решений современным требованиям.
• 5. Оценить экономическую эффективность предложенных природоохранных решений.
• 6. Определить соответствие намечаемой деятельности и ее последствий нормативным правовым актам РФ и международным обязательствам России.
• 7. Сделать обоснованные выводы о допустимости реализации намечаемой деятельности по экологическим требованиям.

Заключение ОЭЭ направляется специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, осуществляющим ГЭЭ, заказчику документации, подлежащей ОЭЭ, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.

Заключение ОЭЭ приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом. Заключения могут публиковаться в СМИ, передаваться органам местного самоуправления, органам ГЭЭ, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.

Финансирование ОЭЭ осуществляется за счет собственных средств общественных организаций (объединений), общественных экологических и других фондов, целевых добровольных денежных взносов граждан и организаций, а также за счет средств, выделяемых в соответствии с решением соответствующих органов местного самоуправления.

М.Хотулева, В.Виниченко, Е.Заика, Эколайн, Москва

В этом номере мы решили подробно рассказать об общественной экологической экспертизе, являющейся одним из существенных механизмов в принятии экологически значимых решений. Проиллюстрировать этот серьезный тескт взялся наш не совсем серьезный (и это, наверное, хорошо) художник - Стас Егин.
Российское законодательство определяет экологическую экспертизу (ЭЭ) как "установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы" . Это определение относится как к государственной, так и к общественной экспертизе.
Объектом экологической экспертизы, согласно закону, является проектная документация, относящаяся к намечаемой деятельности. Сама экологическая экспертиза представляет собой процесс анализа этой документации комиссией экспертов-профессионалов. Итогом ЭЭ является заключение, которое содержит обоснованный вывод о возможности или невозможности осуществления намечаемой деятельности. Положительное заключение государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), которая организуется Госкомэкологией и ее территориальными подразделениями, является необходимым условием строительства или реконструкции практически любых хозяйственных объектов, а также осуществления многих других видов деятельности (полный перечень см. в ).
В настоящей статье обсуждаются вопросы, связанные с общественной экологической экспертизой, - законодательные требования к ее организации, проблемы, возникающие при ее проведении, их связь с недостатками действующего законодательства. Мы также рассматриваем условия, при которых целесообразно использование механизма ОЭЭ, а также порядок действий при ее проведении.
Общественная экологическая экспертиза в российском законодательстве
Общественная экологическая экспертиза начала развиваться в 1980-х годах и вскоре стала популярным механизмом участия общественности в принятии экологически значимых решений. На начальном этапе ОЭЭ развивалась стихийно, без каких-либо законодательных рамок.
Первым законодательным документом, содержащим упоминание о общественной экологической экспертизе, стал закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.) . Статья 39 закона полностью посвящена общественной экологической экспертизе и говорит о том, что (а) ОЭЭ могут проводить научные коллективы и общественные объединения; (б) ОЭЭ становится юридически обязательной после ее утверждения органами государственной экологической экспертизы; (в) председатель, члены общественных коллективов экспертов несут ответственность за правильность и обоснованность своих экспертных оценок. Кроме того, среди основных принципов государственной экологической экспертизы провозглашались гласность и участие общественности.
Эти положения, очень общие и неопределенные, были уточнены и развиты в Федеральном законе "Об экологической экспертизе" (1995) . Этот закон определяет организаторов и объекты ОЭЭ, порядок и условия ее проведения, условия отказа в регистрации экспертизы и ответственность экспертов. В соответствии с законом , общественную экологическую экспертизу могут проводить зарегистрированные общественные организации (объединения), для которых проведение ОЭЭ является уставным видом деятельности. Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении тех же объектов, что и государственная экологическая экспертиза. Она проводится до ГЭЭ или одновременно с ней.
Обязательным условием проведения общественной экологической экспертизы является ее государственная регистрация. Для этого в органы местного самоуправления подается заявление о регистрации, в которому указывается объект ОЭЭ, приводятся сведения о составе экспертной комиссии и сроках проведения ОЭЭ. Также прилагается выписка из устава организатора ОЭЭ.
В государственной регистрации ОЭЭ может быть отказано в следующих случаях (см. ):
· общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении этого объекта;
· общественная экологическая экспертиза проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну;
· порядок государственной регистрации общественной организации (объединения) не соответствует установленному порядку;
· устав общественной организации, проводящей ОЭЭ, не содержит положения о возможности проведения ОЭЭ.
Этот перечень оснований для отказа является исчерпывающим. Закон оговаривает предельный срок, в течение которого орган местного самоуправления должен принять решение о регистрации ОЭЭ. Если в регистрации не отказано в течении семи дней, ОЭЭ считается зарегистрированной.
Итоговым документом общественной экспертизы является заключение, которое носит рекомендательный характер. Заключение ОЭЭ направляется специально уполномоченным государственным органам в области государственной экологической экспертизы, заказчику документации - объекта ОЭЭ, органам, принимающим решение о реализации намечаемой деятельности, органам местного самоуправления, может передаваться другим заинтересованным лицам и публиковаться в средствах массовой информации .
Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы . В случае придания юридической силы заключению общественной экологической экспертизы руководитель и члены экспертной комиссии несут ту же ответственность за соблюдение законодательства в области экологической экспертизы, что и руководитель и члены государственной экспертной комиссии .
Кроме того, полезно помнить, что представители общественной организации (объединения), проводящего ОЭЭ, имеют право участвовать в заседаниях экспертной комиссии соответствующей ГЭЭ в качестве наблюдателей .

Основные проблемы, возникающие при проведении ОЭЭ
Таким образом, закон "Об экологической экспертизе" значительно уточняет порядок проведения ОЭЭ и разъясняет многие вопросы. В то же время при практической организации и проведении экспертизы возникает целый ряд проблем, многие из которых связаны с недостатками действующего законодательства или "пробелами" в нем. Перечислим лишь основные из этих проблем.

Регистрация ОЭЭ в органах местного самоуправления
Ряд возможных неоднозначностей связан с регистрацией ОЭЭ в органах местного самоуправления. В каких именно органах следует регистрировать ОЭЭ? Нужно ли делать это по месту регистрации общественной экологической организации или по месту реализации проекта? А если проект затрагивает территорию, подведомственную нескольким органам?
В большинстве случаев органы местного самоуправления узнают о том, что в их функции входит регистрация ОЭЭ, от представителей общественной организации в момент подачи заявления. Ни закон, ни подзаконные акты не устанавливают, какие действия должны предпринять органы местного самоуправления для регистрации заявления о проведении ОЭЭ. Следствием этого часто является промедление с регистрацией. Проблемы такого рода редко оказываются серьезным препятствием для проведения ОЭЭ, особенно с учетом положения об "автоматической регистрации" через семь дней. Однако при доработке нормативной базы было бы целесообразно уточнить эти детали.

Придание "юридической силы" заключению ОЭЭ
Было бы естественным предположить, что в результате утверждения органами ГЭЭ заключение ОЭЭ, приобретая "юридическую силу", становится обязательным и фактически приобретает статус заключения ГЭЭ. Проведения же полномасштабной ГЭЭ в таком случае не требуется. Существуют и прецеденты "утверждения заключения ОЭЭ в качестве заключения ГЭЭ" (ОЭЭ проекта разработки золоторудного месторождения в Читинской области, проведенная местным Агентством общественной экологической экспертизы). Однако в разделах закона, регламентирующих проведение ГЭЭ, какие-либо положения о возможности такой процедуры отсутствуют; согласно нормам закона, проведение ГЭЭ является обязательным в любом случае. Поэтому на практике положение о придании "юридической силы" допускает различные толкования.

Статус наблюдателя в ГЭЭ
Источником проблем является и неопределенность нормы об "участии в качестве наблюдателей" в заседаниях экспертной комиссии ГЭЭ. Каковы права и обязанности наблюдателя? Естественно предположить, что наблюдатель может участвовать во всех заседаниях комиссии без права решающего голоса. Однако поскольку этот статус не уточнен ни законом, ни подзаконными актами, здесь также возможны неоднозначные трактовки. В одном из случаев, например, представители ГЭЭ настаивали на том, что наблюдатель имеет право присутствовать на заседании государственной экспертной комиссии лишь при обсуждении заключения ОЭЭ.

Ограничение доступа к проектной документации
Наконец, наиболее серьезная проблема связана с положением о том, что право ОЭЭ на получение документации не распространяется на объекты экспертизы, "сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну" .
Законодательная формулировка допускает возможность практически произвольного отказа в предоставлении документов на ОЭЭ со ссылкой, например, на наличие в проектных документах сведений, составляющих коммерческую тайну. Неопределенность понятия "коммерческая тайна", регулируемого лишь одной статьей Гражданского кодекса , оставляет широкие возможности для произвольной трактовки этого понятия.
Важно заметить, что это положение является не просто "недостатком" закона с точки зрения общественных организаций, но находится в противоречии с конституционным правом граждан на своевременное и полное получение достоверной информации о состоянии окружающей среды , а также с принципами гласности и участия общественности в принятии решений о намечаемой деятельности, провозглашаемыми целым рядом документов национального и международного уровней. Наличие в проектной документации отдельных сведений, составляющих коммерческую тайну, полностью закрывает возможность доступа к документированной информации об экологических аспектах намечаемой деятельности.
Если такая проблема возникает на практике, возможны несколько подходов к ее решению.
1. Обсудить с заказчиком возможность предоставления на ОЭЭ лишь части проектной документации, отражающей потенциальное воздействие на окружающую среду, но не содержащей сведений, составляющих коммерческую тайну. К сожалению, одних только "экологических" разделов проектной документации может оказаться недостаточно для полноценного проведения ОЭЭ. И раздел "Оценка воздействия на окружающую среду" , и раздел "Охрана природы" входят в состав проектной документации и рассматриваются как ее неотъемлемая часть. Поэтому они, как правило, не дублируют сведений, содержащихся в других разделах, но необходимых для самостоятельного анализа или проверки выводов, сделанных в "экологических" разделах. Тем не менее, некоторые существенные выводы могут быть сделаны и на основании этих разделов - например, о том, что их содержание не соответствует установленным требованиям.
2. Обратиться в государственные органы. Известны отдельные случаи, когда документация, необходимая для проведения ОЭЭ, была получена в государственных природоохранных органах, хотя это не предусмотрено действующим законодательством. В любом случае, получив отказ, следует сообщить об этом в органы, проводящие ГЭЭ соответствующего объекта - факт отказа может быть учтен ими при принятии решения.
3. В принципе, отказ в предоставлении документации на ОЭЭ может быть оспорен в суде. Подобные прецеденты авторам неизвестны. Можно, однако, предположить, что этот путь окажется не очень продуктивным с точки зрения действенности ОЭЭ - длительность судебного разбирательства нередко превосходит временные рамки проектного цикла, а наличие в документации даже отдельных сведений, составляющих коммерческую тайну, дает заказчику возможность не предоставлять документацию, ссылаясь на закон "Об экологической экспертизе".
Какой бы путь ни был избран, следует занимать активную позицию, исходя из того, что право на получение информации об экологических аспектах намечаемой деятельности следует из норм Конституции, закона "Об охране окружающей природной среды", других нормативных актов. Тем не менее, возможна ситуация, когда проведение ОЭЭ окажется невозможным и общественности придется прибегнуть к другим действиям для того, чтобы повлиять на принимаемые решения. В полной мере эта проблема может быть решена лишь путем развития и доработки нормативно-правовой базы в области ОЭЭ.

Методические основы проведения ОЭЭ
Наконец, действующие законы и подзаконные акты устанавливают лишь общие, формальные рамки проведения ОЭЭ, регулируя прежде всего ее взаимодействие с различными "внешними" сторонами, но практически не затрагивая "внутренние" вопросы проведения и организации ОЭЭ, которые неизбежно возникают перед ее инициаторами и экспертами. Здесь целесообразно ориентироваться на нормативные документы, относящиеся к государственной экологической экспертизе - как к ее содержанию, так и к организации. Такая "методическая совместимость" с ГЭЭ особенно важна для того, чтобы заключение ОЭЭ было принято во внимание государственной экспертной комиссией.
Перечень нормативных документов, рекомендованных к использованию при проведении ГЭЭ, утвержден приказом Госкомэкологии . В частности, стоит упомянуть следующие документы:
· Инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности .
· СНиП 11-01-95. Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и составе проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений .
· СП 11-101-95. Порядок разработки, согласования, утверждения и состава обоснований инвестиций в строительстве предприятий, зданий и сооружений .
· СНиП 11-02-96. Инженерно-экологические изыскания. Основные положения .
· СП 11-102- 97. Инженерно-экологические изыскания для строительства .
Эти документы содержат требования к материалам, представляемым на ГЭЭ, к учету экологических факторов при разработке проектной документации и поэтому могут быть использованы "для установления соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности... экологическим требованиям" .
При организации процесса ОЭЭ в качестве ориентира могут использоваться документы, регламентирующие проведение ГЭЭ.
· Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы .
· Регламент проведения государственной экологической экспертизы .
· Единая форма заключения государственной экологической экспертизы, утвержденная приказом Госкомэкологии России .
В качестве методического руководства по организации и проведению общественной экологической экспертизы можно использовать книгу "Как организовать общественную экологическую экспертизу". Электронная версия этой книги доступна на сервере Ecoline (http://www.ecoline.ru/mc/books/expertiz/). Краткий план действий при проведении ОЭЭ приводится в следующем разделе.

Общественная экологическая экспертиза проекта: план действий

Итак, вы решили провести общественную экологическую экспертизу. Каков же оптимальный порядок действий? Ниже мы предлагаем примерную схему процесса ОЭЭ, основанную как на требованиях законодательства, так и на опыте работы Центра общественной экологической экспертизы при организации "Эколайн".
1. Предварительный этап
1.1. Определите организацию - заказчика проектной документации. Именно заказчик обязан представлять документацию на государственную экологическую экспертизу. Он же отвечает и за предоставление материалов для общественной экологической экспертизы. Не пытайтесь получить эти документы в органах ГЭЭ (по крайней мере до того, как получен отказ от заказчика); их предоставление не является обязанностью этих органов.
1.2. Определите объект ОЭЭ. Объектом любой экологической экспертизы является не "хозяйственный объект", а документ (или комплект документов), относящийся к намечаемой деятельности. Полезно иметь в виду, что объектом экологической экспертизы, как правило, является технико-экономическое обоснование (ТЭО) или обоснование инвестиций (ТЭО инвестиций). Если документация уже представлена на государственную экспертизу, целесообразно ориентироваться на объект ГЭЭ.
1.3. Определите общественную организацию, ответственную за проведение ОЭЭ. Эта организация должна быть зарегистрирована; одним из видов деятельности, перечисленных в ее уставе, должно быть проведение общественной экологической экспертизы. Если ваша организация или инициативная группа не соответствует этим требованиям, следует найти организацию, которая удовлетворяет нормам закона. Вся официальная переписка по ходу ОЭЭ ведется от имени этой организации. Взаимоотношения между такой организацией и инициаторами ОЭЭ могут быть различными: иногда организация лишь предоставляет "юридическое лицо" для экспертизы и подписывает официальные письма, в других случаях оказывает методическую поддержку, участвует в проведении экспертизы, предоставляет необходимые ресурсы. В любом случае, эта организация должна пользоваться вашим доверием.
2. Планирование ОЭЭ
2.1. Оцените необходимые и имеющиеся ресурсы - человеческие, материальные, в т.ч. финансовые. Эффективное проведение ОЭЭ требует участия множества людей. В первую очередь - это привлеченные эксперты, обладающие достаточной квалификацией. Возможно, некоторые из них согласятся работать бесплатно, другие же захотят получить плату за свой труд. Организация ОЭЭ подразумевает решение и многих других задач, среди них - ведение официальной переписки, организация взаимодействия с общественностью. Вам также понадобится, например, помещение для заседаний экспертной комиссии, средства на размножение проектной документации (или доступ к копировальной технике). Недостаток ресурсов для проведения ОЭЭ может резко снизить качество итогового документа и экспертизы в целом. Возможно, на этом этапе вы посвятите некоторое время целенаправленному поиску требуемых ресурсов.
2.2. Еще одна важная задача - планирование формирования экспертной комиссии. На этом этапе речь идет, прежде всего, не о приглашении конкретных экспертов. Сначала надо решить, хотя бы предварительно, какие специальности, "роли" должны быть представлены в комиссии. Задача экспертизы - адекватно оценить все значимые аспекты проекта, и состав экспертной комиссии должен соответствовать этой задаче. Группа экспертов, каждый из которых обладает профессиональными навыками в узкой технической области, вряд ли сможет дать адекватную оценку крупному проекту, затрагивающему разнообразные аспекты жизни природы и общества. В задачи ЭЭ входит и рассмотрение "социальных, экономических и иных последствий" намечаемой деятельности в той мере, в какой они являются результатом воздействия на окружающую среду. Поэтому в ряде случаев может потребоваться привлечение экспертов "нетехнических" специальностей - экономистов, социологов, психологов, демографов, врачей и проч. Практически всегда оправдано участие в комиссии юриста, поскольку ОЭЭ не может обойти вопрос о соответствии намечаемой деятельности многочисленным нормативным актам. В любом случае, планируя состав комиссии, следует иметь в виду, что на заключительном этапе ОЭЭ задачей одного или нескольких членов будет собрать результаты работы отдельных специалистов в цельную картину и связно отразить ее в заключении экспертизы.
2.3. Решите, кто будет председателем экспертной комиссии. Это - ключевая фигура в организации и проведении ЭЭ, поэтому к кандидатуре председателя следует отнестись особенно тщательно. В дальнейшем председатель руководит работой экспертной комиссии, организует взаимодействие между экспертами. Помимо высоких профессиональных качеств, он должен обладать и организаторскими навыками. На этом этапе можно начать и подбор конкретных экспертов. Целесообразно, чтобы в этом процессе участвовал председатель комиссии вместе с руководством общественной организации или лидерами инициативной группы, проводящей ОЭЭ. Однако окончательный состав комиссии целесообразно определять уже после того, как получена проектная документация.
3. Подайте заявление в органы местного самоуправления о регистрации общественной экологической экспертизы
Заявление подается на бланке организации в произвольной форме. В заявлении должно быть указано, что является объектом ОЭЭ, приведены основные сведения об организации и составе экспертной комиссии. К заявлению прилагается копия устава общественной организации, проводящей ОЭЭ. При подготовке заявления целесообразно придерживаться делового, официального стиля изложения, избегая излишних подробностей, например, детального изложения предыстории вашей экспертизы. Если в течение семи дней органы местного самоуправления не отвечают на заявление отказом, ОЭЭ считается зарегистрированной.
4. Сразу после регистрации
4.1.Направьте заказчику официальный запрос о предоставлении объекта общественной экологической экспертизы. Запрос должен быть оформлен в соответствии с правилами делопроизводства, иметь входящий и исходящий номера. В противном случае вы не сможете оспаривать действия заказчика, если он просто проигнорирует запрос. Как правило, объект общественной экологической экспертизы - документ или документы, которые вы запрашиваете - должен быть четко определен. Однако если есть основания предполагать, что заказчик откажет вам со ссылкой на соображения коммерческой тайны, может быть оправдано употребление гибких формулировок (например, просьба предоставить "материалы оценки воздействия на окружающую среду, а также другую документацию, входящую в состав ТЭО, и не содержащую сведений, содержащих охраняемую законом тайну"). Дождитесь получения запрошенных документов. Возможные варианты действий в случае отказа заказчика предоставить документацию обсуждались выше, в разделе "Ограничение доступа к проектной документации".
4.2. Направьте письмо в соответствующие органы ГЭЭ с просьбой оказать содействие в проведении ОЭЭ, а также включить в состав экспертной комиссии представителей ОЭЭ в качестве наблюдателей. В некоторых случаях представители общественности, обладающие необходимой профессиональной квалификацией, могут быть включены в состав государственной экспертной комиссии в качестве полноправных членов - соответствующую просьбу также можно включить в это письмо.
4.3. Закон требует известить население о начале ОЭЭ . Это можно сделать через СМИ. Целесообразно указать при этом адрес или телефон, по которому население сможет взаимодействовать с организаторами экспертизы, передавать и получать от них информацию.
5. Собственно экспертиза
С учетом состава и содержания полученной документации следует окончательно спланировать ход ОЭЭ, сформировать экспертную комиссию и заключить соглашения с экспертами. Целесообразно проведение нескольких заседаний экспертной комиссии. На первом, "установочном" заседании, как правило, ставятся задачи перед отдельными экспертами. В ходе работы комиссии полезно пригласить представителей заказчика для ответа на вопросы экспертов. Также необходимо выслушать на заседаниях общественной экологической экспертизы представителей заинтересованной общественности. Не следует, однако, злоупотреблять этим и превращать заседания общественной экологической экспертизы в постоянные общественные обсуждения. Принцип независимости подразумевает независимость экспертов от всех заинтересованных сторон, включая общественность и организацию, проводящую экспертизу. Поэтому работа экспертной комиссии должна быть организована таким образом, чтобы максимально исключить возможность давления на экспертов с любой из заинтересованных сторон. Следует также соблюдать баланс между общими заседаниями и работой каждого из экспертов над частным заключением. Наконец, на заключительном заседании должно быть утверждено сводное заключение. Более подробно вопросы планирования общественной экологической экспертизы и другие методические аспекты описаны в книге "Как организовать общественную экологическую экспертизу" .
6. Подготовка сводного заключения
Это центральный этап в процессе общественной экологической экспертизы. Добротное заключение может оказаться эффективным не только в рамках последующей государственной экспертизы. Известны случаи, когда, изучив заключение ОЭЭ, государственные органы отзывали ранее выданные разрешения или согласования, отменяли ранее принятые решения о землеотводе. Однако для этого заключение должно быть убедительным не только для ваших сторонников, но и для любого непредвзятого читателя. Постарайтесь выдержать сводное заключение в объективном стиле, избегая резких, эмоциональных оценок, неоднозначных аргументов. Помните, что спорный аргумент - это аргумент против вас. Желательно достичь консенсуса и отразить в сводном заключении мнение всех членов экспертной комиссии. Лишь при наличии полярных, взаимоисключающих мнений следует прибегать к голосованию. В этом случае часть экспертов может сформулировать особое мнение, которое следует приложить к сводному заключению.
7. Обсудите сводное заключение в организации, проводящей общественную экологическую экспертизу
Помните, что сводное заключение общественной экологической экспертизы не обязательно должно отражать официальную точку зрения вашей организации или инициативной группы. Этот аспект следует учитывать на всех стадиях общественной экологической экспертизы. В частности, можно подготовить сопроводительное письмо, в котором будет выражено отношение вашей организации к содержанию заключения, а при необходимости - указаны разногласия между позицией экспертной комиссии и официальной точкой зрения организации.
8. Сводное заключение,
подписанное членами экспертной комиссии, с приложением особых мнений, следует направить:
· в органы государственной экологической экспертизы (при этом можно просить утвердить заключение ОЭЭ);
· заказчику;
· в органы местного самоуправления;
· другим лицам, принимающим решение о реализации данного проекта (органам, выдающим необходимые разрешения и согласования; инвестору, если он не совпадает с заказчиком и т.д.);
· другим заинтересованным лицам и организациям .
Необходимо также известить население о результатах проведения ОЭЭ . Для достижения максимального эффекта целесообразно широко опубликовать изложение основных выводов ОЭЭ или полный текст заключения, например, прибегнув к услугам местных СМИ или специализированных экологических изданий.
9. Участие наблюдателей в заседаниях комиссии ГЭЭ
может осуществляться параллельно с проведением ОЭЭ, или по завершении последней. Как уже отмечалось, общественная организация, проводящая ОЭЭ, имеет право делегировать своих представителей для участия в экспертной комиссии в качестве наблюдателей. Права и обязанности наблюдателей официально не определены. Поэтому постарайтесь не пропускать заседаний государственной экологической экспертизы и не давайте повода упрекнуть себя в нарушении ее регламента. При обсуждении заключения ОЭЭ на заседании государственной экспертной комиссии наблюдатели должны быть готовы обосновать выводы ОЭЭ, дать необходимые пояснения к заключению.
И, наконец, отметим, что общественная экологическая экспертиза - не самоцель, а лишь средство для достижения определенной цели. Поэтому тщательно продумайте все возможности использования заключения ОЭЭ в системе принятия решений. Окончание общественной экологической экспертизы - это лишь переход к новому этапу ваших действий. И даже заключение государственной экологической экспертизы, идущее вразрез с выводами общественной экологической экспертизы - это еще не конец пути. Вы, например, можете апеллировать к заключению ОЭЭ при взаимодействии с представителями других государственных органов, от которых зависит осуществление намечаемой деятельности. Возможно, на выводы заключения отреагируют органы госсанэпиднадзора или местная администрация. Результаты ОЭЭ могут использоваться и в других действиях общественности, при подготовке информационных материалов, работе с населением и т.п.

Когда эффективна ОЭЭ?
Общественная экологическая экспертиза - распространенный механизм участия общественности в принятии экологически значимых решений. Но всегда ли она эффективна? Исходя из опыта работы Центра общественной экологической экспертизы, других организаций, проводивших ОЭЭ, можно утверждать, что общественная экологическая экспертиза достаточно эффективна как инструмент остановки заведомо неприемлемых проектов, но существенно менее пригодна в качестве инструмента существенного улучшения проектных решений. Это связано с местом ОЭЭ (как и экологической экспертизы вообще) в проектном цикле - по завершении разработки проектной документации.
В том случае, если предложенный проект не подлежит улучшению и должен быть непременно остановлен, проведение общественной экологической экспертизы может внести существенный вклад в решение этой задачи (разумеется, при условии достаточно квалифицированных, активных и последовательных действий со стороны ее инициаторов). При этом важно помнить, что общественная экологическая экспертиза оказывается более действенной в комплексе мероприятий, в сочетании с другими действиями общественности.
Однако возможны ситуации, когда основная цель данного проекта не вызывает протестов общественности, когда предлагаемое принципиальное решение представляется в целом приемлемым (в ряду других возможных альтернатив), но отдельные аспекты проекта требуют существенной доработки. И здесь общественная экологическая экспертиза, проводимая уже после того, как основные проектные решения приняты и отражены в документации, представляется не лучшим инструментом. В этом случае гораздо больший смысл имели бы совместные действия общественности и заказчика на более ранних стадиях проектного цикла, когда еще возможен поиск компромиссов и "замечания от общественности" не обязательно приведут к коренной переработке всей проектной документации, а следовательно, могут быть разумным образом учтены заказчиком. Конечно, возможность этого зависит и от того, насколько заказчик готов к диалогу с общественностью. И здесь следует отметить, что законодательные требования в этой области весьма неопределенны, и практически не регламентируют процедурных вопросов. Практически единственным законодательным документом федерального уровня, регулирующим участие общественности на стадии подготовки документов к экологической экспертизе, является "Положение об оценке воздействия на окружающую среду в РФ" (1994 г.) . Слишком общий, "рамочный" характер этого документа не позволяет говорить о четкой регламентации процедур, а также прав и обязанностей участников процесса ОВОС. Такое положение дел часто провоцирует конфликты между заинтересованными сторонами, не давая возможности эффективно разрешать их, часто провоцируя судебные разбирательства.
На региональном уровне делаются попытки регулировать ситуации, наиболее часто вызывающие конфликты, через создание региональной нормативно-правовой базы. Так, в некоторых регионах созданы подзаконные акты, регулирующие порядок согласования с гражданами градостроительной документации (Москва, Кировская область).
В Амурской же области даже принят закон "Об общественной экологической экспертизе" . К сожалению, последний документ мало что добавляет к положениям федерального законодательства, и поэтому вряд ли сможет способствовать устранению тех недостатков, о которых речь шла выше.

Заключение
Завершая разговор об общественной экологической экспертизе, уместно сказать несколько слов о развитии нормативно-правовой базы участия общественности в обсуждении и принятии решений по экологически значимым проектам. Как уже отмечалось, действующая нормативно-правовая база имеет ряд недостатков. Для того, чтобы отчасти исправить существующее положение, в настоящее время в Госкомэкологии готовится новый нормативный документ - "Об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации. Основные положения". Подготовка документа еще продолжается, и настоящее время сохраняется возможность принять участие в его обсуждении. Более подробную информацию можно получить, обратившись в "Эколайн" .
Весьма продуктивными представляются и попытки восполнить пробелы и недостатки действующего законодательства путем развития нормативной базы на региональном уровне. Для тех, кто хотел бы вести работу в этом направлении, мы подготовили типовой законопроект по общественной экологической экспертизе, а также проект регионального положения об общественных слушаниях. Эти документы можно получить через Интернет на сервере Ecoline (http://www.ecoline.ru/mc/expertiza/legis/). Там же доступны полные тексты большинства нормативных документов, упомянутых в этой статье. Все эти документы доступны также в библиотеке "Эколайн".

Литература
1. Об экологической экспертизе. Федеральный закон № 174-ФЗ от 23.11.1995.
2. Об охране окружающей природной среды. Закон РСФСР № 2060-1 от 19.12.1991 (в ред. от 02.06.1993).
3. Гражданский Кодекс Российской Федерации. № 52-ФЗ от 30.11.1994.
4. Конституция РФ. Принята 12.12.1993.
5. Строительные нормы и правила. Инструкция о порядке разработки, согласования, утверждения и состава проектной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений. СНиП 11-01-95 // Госстрой России. - М., 1998.
6. Свод правил. Порядок разработки, согласования, утверждения и состав обоснования инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений. СП 11-101-95 // Госстрой России. - М., 1998.
7. Об утверждении "Перечня нормативных документов, рекомендуемых к использованию при проведении государственной экологической экспертизы, а также при составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности". Приказ Госкомэкологии России № 397 от 25.09.1997.
8. Об утверждении "Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности". Приказ Минприроды России № 539 от 29.12.1995.
9. Строительные нормы и правила. Инженерно-экологические изыскания. Основные положения. СНиП 11-02-96 // Госстрой России. - М., 1997.
10. Свод правил по инженерным изысканиям для строительства. Инженерно-экологические изыскания для строительства. СП 11-102-97 // Госстрой России. - М., 1997.
11. Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы. Постановление Правительства РФ № 698 от 11.06.1996.
12. Об утверждении "Регламента проведения государственной экологической экспертизы". Приказ Госкомэкологии России № 280 от 17.06.1997.
13. Об утверждении единой формы заключения государственной экологической экспертизы. Приказ Минприроды РФ № 392 от 28.09.95.
14. Хотулева. М.В., Черп О.М., Виниченко В.Н., Заика Е.А. Как организовать общественную экологическую экспертизу. Рекомендации для общественных организаций. Исправленное и дополненное издание. - М.: Социально-экологический союз, 1998. - 72 с.
15. Об утверждении Положения об оценке воздействия на окружающую среду в Российской Федерации. Приказ Минприроды РФ № 222 от 18.07.94.
16. Об общественной экологической экспертизе. Закон Амурской области № 28-ОЗ от 01.09.97.

Поскольку процедуры ОВОС и экологической экспертизы в соответствии с российским законодательством являются самостоятельными, граждане и общественные формирования имеют возможность проявить активность в каждой из них. Правда, при объединении их в одну процедуру (как это сделано в законодательстве многих зарубежных государств), адекватно урегулированную, достаточно было бы участия заинтересованной общественности в процедуре оценки воздействия на окружающую среду для выражения своей позиции по планируемой деятельности. С точки зрения участия населения в подготовке экологически значимых решений через общественные слушания, эффективность таких слушаний может быть выше, чем общественной экологической экспертизы, так как слушания должны быть организованы заказчиком в обязательном порядке.

В соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" общественность может выразить свое отношение по поводу объекта экологической экспертизы как посредством проведения общественной экологической экспертизы, так и путем реализации иных прав, установленных Законом. В частности, граждане и общественные организации (объединения) имеют право направлять в письменной форме специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой хозяйственной и иной деятельности. При этом при подготовке заключения экспертной комиссией государственной экологической экспертизы и при принятии решения о реализации объекта такой экспертизы должны рассматриваться материалы, направленные в экспертную комиссию государственной экологической экспертизы и отражающие общественное мнение.

Проводится общественная экспертиза общественными организациями (объединениями). Закон устанавливает определенные требования к таким организациям: основным направлением их деятельности в соответствии с их уставами должна быть охрана окружающей природной среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы; они должны быть зарегистрированы в установленном порядке.

Принципиальным является положение Закона о том, что общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении объектов, по которым проводится и государственная экологическая экспертиза. Исключение составляют объекты экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну (ст. 21).

Общественная экологическая экспертиза может проводиться или до проведения государственной экологической экспертизы, или одновременно с ней. Предложения общественности по объекту экспертизы важно иметь на стадии, предшествующей подписанию и утверждению заключения государственной экологической экспертизы.

Чтобы обеспечить проведение общественной экспертизы на должном уровне, для выражения и защиты своих позиций по объекту экспертизы общественные организации (объединения), осуществляющие общественную экологическую экспертизу, наделяются специальными правами:

Получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном в Федеральном законе;

Знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы;

Участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

Общественная экологическая экспертиза может быть осуществлена при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении органом местного самоуправления. В соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе" орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным.

Закон устанавливает также требования по содержанию заявления общественных организаций (объединений) о проведении общественной экологической экспертизы. Оно должно содержать наименование, юридический адрес, характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии, об объекте общественной экологической экспертизы, сроки ее проведения.

В законодательстве предусматривается исчерпывающий перечень оснований для отказа в государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы. В регистрации может быть отказано в случае, если:

Общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;

Общественная экологическая экспертиза проводилась в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну;

Порядок государственной регистрации общественной организации (объединения) не соответствует установленному порядку;

Устав общественной организации (объединения), организующей и проводящей общественную экологическую экспертизу, не соответствует требованиям Федерального закона;

Требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы, предусмотренные Федеральным законом, не выполнены. Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность за незаконный отказ от государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы.

Между государственной и общественной экологической экспертизой имеется два существенных различия. Первое касается того, что общественная экспертиза является инициативной, добровольной, а государственная - обязательной. Второе различие связано с юридической силой экспертного заключения. О заключении государственной экологической экспертизы мы говорили выше. Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы.

Заключение общественной экологической экспертизы направляется специально уполномоченным государственным органам в области экологической экспертизы, осуществляющим государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам. Оно может быть также опубликовано в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, другим заинтересованным лицам. Заключение общественной экологической экспертизы учитывается комиссией государственной экологической экспертизы при подготовке своего заключения.

В случае несогласия общественных формирований или местного населения с выводами государственной экологической экспертизы, если при этом нарушены или не учтены их экологические права и законные интересы, они вправе обратиться в суд.