Публичные юридические лица.

Применение термина "юридическое лицо" не только к хозяйствующим субъектам, но и к многим общественным организациям теперь прочно утвердилось в публичном праве. Вместе с тем в последние десятилетия в российском праве (нам не удалось найти аналогий в зарубежном законодательстве) возникло новое явление. Понятие юридического лица было распространено, причем без каких-либо уточнений или оговорок, на органы государства, государственной власти, органы местного самоуправления (заметим: не на организации, а на органы) Чиркин В.Е. Понятие юридического лица и орган государства // Конституционное и муниципальное право. - 2006. - № 5. - С. 24.. Сошлемся на новые правовые акты. В Федеральном законе 2003 г. об общих принципах местного самоуправления СЗ РФ. - 2003. - № 40. - Ст. 3822. юридическим лицом назван представительный орган местного самоуправления, в положениях о федеральных министерствах, службах и агентствах 2004 - 2005 гг. (а это сотня документов), независимо от того, утверждены эти положения указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ, используется одинаковое клише. В отношении федеральных министерств говорится, что они являются органами исполнительной власти, осуществляющими управление по выработке и реализации государственной политики и нормативному регулированию в определенной сфере (эта сфера зависит от профиля министерств (например, федеральное министерство здравоохранения и социального развития), в отношении федеральных служб (например, службы по труду и занятости), - что это органы исполнительной власти, осуществляющие функции контроля и надзора в определенной сфере, в отношении федеральных агентств (например, Федеральное архивное агентство), - что это органы государственной власти, осуществляющие функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в определенной сфере. Эти положения завершаются статьей приблизительно одинакового содержания: данное юридическое лицо имеет свою гербовую печать со своим наименованием, другие необходимые штампы и бланки, счета, открываемые в соответствии с законодательством РФ. В положениях, утверждаемых министрами или руководителями ведомств об их территориальных органах, последние тоже объявлены юридическими лицами, это уже не одна сотня разных юридических лиц - органов государства. За федеральной практикой следуют и субъекты Федерации. Они тоже называют свои управленческие органы юридическими лицами. Это словосочетание применяется иногда к аппаратам, обслуживающим органы государства, и даже к Аппарату созданной в 2005 г. Общественной палаты. В постановлении Правительства РФ говорится, что это "государственное учреждение".

Таким образом, современное российское законодательство твердо придерживается позиции: органы государства - юридические лица. Каких-либо исключений или уточнений в упомянутых выше правовых актах не делается, равно как нет их и в Гражданском кодексе Российской Федерации, где дано общее понятие юридического лица, пригодное, как предполагается, ко всем из них, и указаны их разновидности. Органов государства среди этих разновидностей нет.

Проблема весьма серьезна. Или мы действительно имеем новый поворот в подходах к понятию юридического лица, новую концепцию, или этот термин употребляется по отношению к государственным органам для того, чтобы напомнить о государственной печати, штампах и бланках.

Учреждение как одна из разновидностей юридического лица в ГК РФ названо (ст. 120). Однако учреждение - это не орган, что в равной мере относится к государственному учреждению и государственному органу. Конституция РФ различает государственный орган и учреждение. В статье 125 говорится о федеральных органах государственной власти, органах исполнительной власти (ст. 77), судебных органах (ст. 126), об органах местного самоуправления (ст. 131 Конституции РФ). Законодательным органом назван парламент. Вряд ли все эти органы можно назвать учреждениями с позиций научного понимания этих явлений. С другой стороны, в Конституции сказано о "государственных и муниципальных образовательных учреждениях" (ст. 43), об "учреждениях культуры", о "государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения" (ст. 41). Государственными учреждениями являются, например, государственный научно-исследовательский институт, государственный университет, государственная библиотека и т.д. Такие учреждения тоже, конечно, занимаются управленческой деятельностью (ректор вуза, деканы и т.д. организуют учебный процесс, награждают или наказывают студентов, дирекция государственной библиотеки устанавливает правила пользования фондами для читателей), но их управленческая деятельность распространяется только на определенный контингент лиц, ограничена определенными вопросами, способы принуждения весьма относительны. Учреждения занимаются главным образом обслуживанием населения в сфере социальных отношений, культуры и т.д., осуществляя в связи с этим и определенную управленческую деятельность (например, Пенсионный фонд), но характер такой деятельности отличается от властного управления со стороны органов государства (например, Правительства РФ) или органов местного самоуправления, например районного муниципального совета, принимающего обязательное для всех постановление о правилах складирования бытовых отходов. Конечно, есть государственные учреждения, управленческая сфера деятельности имеет более широкий характер, но все-таки признано, что учреждения - это не органы. Различия между органом государства и государственным учреждением учитываются в конкретных решениях. Министерство юстиции, например, имеет, с одной стороны, свои территориальные органы (управления, отделы и др.), а, с другой - учреждения юстиции. В 2004 г. распоряжением Правительства РФ 68 таких учреждений переданы как юридические лица из собственности субъектов Федерации в федеральную собственность. Следовательно, слово "учреждение", используемое в ГК РФ, не помогает решить вопрос о государственных органах как юридических лицах. Правда, в связи с упоминанием об учреждениях в ГК РФ есть уточнение: особенности правового положения государственных и иных учреждений определяются законом и другими актами. Это уточнение примечательно: авторы закона видели, что учреждения, особенно государственные, не вписываются в данное ими общее понятие юридического лица, но проблема этим не решается: орган - это все-таки не учреждение.

В ГК РФ есть глава 5 "Участие РФ, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством". Здесь говорится, что такие образования в гражданских правоотношениях выступают на равных началах с другими участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. Однако, во-первых, речь идет о гражданских отношениях, а не о задачах осуществления государственной политики и нормативного регулирования, как это определено, например, в положениях о министерствах. О гражданских правоотношениях в положениях об органах государства ничего не говорится. Что же касается государства - Российской Федерации (а по некоторой аналогии также субъектов Федерации, муниципальных образований), то действительно они, например, несут имущественную ответственность из причинения вреда (за вред, причиненный их органами, должностными лицами, иными уполномоченными представителями). Известно, что федеральные суды удовлетворяли иски об ущербе, причиненном военнослужащими (т.е. государственными служащими) во время военных учений (было несколько случаев, когда военнослужащие побили несколько коров, повредили поля и насаждения). Конституционный Суд РФ в 2005 г. постановил, что в этом случае ответчиком от имени государства выступает казна (а вовсе не Министерство обороны), есть и соответствующее постановление Правительства РФ).

Во-вторых, в данной главе речь идет опять-таки не об органах государства. В ней говорится об определенных единицах, общностях (государство, субъект Федерации, муниципальное образование), представителями которых естественно выступают определенные органы или должностные лица. Но такие органы отвечают не за свои действия, они уполномочены и обязаны отвечать за действия других органов (Министерство финансов, а точнее, казна возмещает ущерб за действия лиц, подчиненных в конечном счете Министерству обороны). Конечно, не исключена возможность, что и должностные лица, той же казны (в отношении субъектов РФ и муниципальных образований соответствующие понятия не разработаны, видимо, это органы, исполняющие бюджет), могут причинить имущественный вред, но в данном случае речь идет об общем правиле. Разумеется, потом возможен регрессный иск к конкретному виновнику (но не к министерству), однако это уже совсем другой вопрос.

В российском законодательстве нет понятия юридического лица публичного права. Нет такого определения, насколько нам известно, и в законодательстве зарубежных стран. В научной юридической литературе это словосочетание, а также указания на конкретные юридические лица публичного права встречаются тоже нечасто, хотя в российской литературе оно присутствовало уже в начале XX в. Так, Г.Ф. Шершеневич называл юридическим лицом публичного права государство, утверждая, что в таком качестве оно выступает как казна Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. - М., Статут. 2003. - С. 122.. М.И. Кулагин в интересной работе "Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо" писал, что в зарубежных странах существуют три основных вида юридического лица: частного права, публичного права и "смешанное" Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо. - М., Юридическая литература. 1987. - С. 35.. Среди лиц публичного права в "буржуазных странах" он называл само буржуазное государство, выступающее в качестве казны, надгосударственные образования, административно-территориальные подразделения государства (штаты, земли, правда, это не административно-территориальные единицы, а субъекты федерации), государственные учреждения и государственные организации, которые одновременно выступают как хозяйствующие субъекты и как органы управления. Некоторые из них он называет публичными корпорациями, другие - частными, поскольку они создаются частными лицами и считается, что преследуют частные цели. К числу частных М.И. Кулагин относит не только хозяйственные и религиозные организации, но также культурные, научные и иные общества. М.И. Кулагин не выделяет специфические признаки юридического лица публичного права, хотя и говорит, что такие лица выступают как носители государственной воли, носители публичных прав и обязанностей. В качестве примера он называет государственный банк, а об органах государства не упоминает.

Необходимы новые фундаментальные исследования, посвященные проблемам юридического лица, выполненные на стыках теории права, цивилистики и административного права.

Субъектами административного права Франции являются частные и публичные лица. К частным лицам относятся как физические (граждане), так и юридические (частные организации, фирмы, компании, корпорации и т. д.). Публичными лицами могут быть только юридические лица: государство, представляемое главным образом его центральными органами; местные сообщества (территориальные коллективы); публичные учреждения52.

Государство. Государство обладает всеми признаками юридического лица: имеет имущество - государственную собственность, располагает штатом служащих, заключает договоры, берет на себя обязательства, выступает в суде в качестве стороны. В отношении государства судом может быть вынесено решение о возмещении ущерба и уплаты судебных, издержек. Государство как в центре, так и на местах представляют его должностные лица. В центре - это президент, премьер-министр, министры. Президент и премьер-министр руководят административным аппаратом государства. Они издают нормативные акты в целях исполнения законов и осуществления собственных полномочий в сфере правотворчества; назначают высших должностных лиц государства (министров, судей, префектов, послов, директоров министерств и государственных компаний, ректоров и т. д.); координируют деятельность министерств и ведомств и в случае необходимости решают споры между ними53.

Премьер-министр и министры образуют правительство - Совет министров. Конституция не разграничивает четко полномочия президента и премьер-министра. Из-за этого нередко возникает путаница. Количество и полномочия министров не устанавливаются ни Конституцией, ни отдельными законами, а определяются премьер-министром.

Министры обладают высшей административной властью в подведомственных им сферах. Их решения могут быть отменены только административными судами, а не президентом или премьер-министром. Так решил в 1965 г. Государственный совет, рассмотрев дело Тунисской торговой компании54. В крайнем

51 Ведель Ж. Административное право Франции. - М, 1973. С. 58.

52 Общие сведения об административном праве Франции. - М., 1993. С. 6.

53 Женевъев Гримо. Организация административной власти во Франции. - М, 1994. С. 47-49.

54 Брэбан Г. Французское административное право. - М., 1988. С. 70.

случае премьер-министр может добиться отставки министра, действуя через президента, а новый министр уже вправе отменить решения своего предшественника.

Помощь министру в управлении оказывает его кабинет, который может включать не более 10 человек. Каждый министр сам определяет внутреннюю структуру своего министерства. Крупнейшие подразделения министерств возглавляются обычно генеральными директорами. В подчинении у генеральных директоров находятся директора, их заместители, руководители отделов, служб, начальники бюро и т. д.

Центральный аппарат министерства обычно не занимается повседневной оперативной деятельностью. Этим заняты местные (периферийные) службы министерства. Главная функция центрального аппарата - оказание помощи министру в разработке политики министерства и осуществление контроля за проведением ее в жизнь.

Представителями государства в департаментах и регионах являются префекты. Они информируют правительство о состоянии дел на местах, руководят полицией и другими местными службами: по благоустройству территории, сельского хозяйства, санитарными и социальными (их численность составляет около 10 % всего персонала местных государственных служб, подчиненных столичным министерствам). Однако многие важные службы до сих пор по разным причинам неподведомственны ему. Это касается, в частности, местных государственных служб в области финансов, образования, труда, армии, юстиции. В соответствии с политикой децентрализации компетенция префектов по руководству местными службами должна расшириться.

Префекты вправе издавать нормативные и индивидуальные акты. Они также контролируют деятельность местных сообществ.

Функции управления за пределами столицы осуществляют также местные службы различных министерств. Обычно они существуют на уровне департаментов, возглавляются департаментскими директорами и называются департаментскими службами. Эти службы подчиняются министерствам. В частности, решения руководителя службы может быть отменено министерством; местные службы получают из центра указания в виде циркуляров; их работа проверяется генеральными инспекторами министерств.

Префекты и местные службы министерств являются главными орудиями политики территориальной централизации государственной власти в унитарной Франции.

Местные сообщества. Местные сообщества бывают двух видов: обычные (большинство общин, департаментов и регионов) и особые (регионы Иль-де-Франс и Корсика, Париж, Марсель, Лион, заморские регионы и территории). В соответствии с законом все это - публичные юридические лица. Их статус устанавливается законами, а не административными актами (закон, впрочем, определяет только основные принципы статуса, а детали формулирует исполнительная власть). Руководящие органы сообществ выбираются населением. Ранее они жестко контролировались центром через префектов. Теперь этот надзор стал менее строгим и осуществляется путем опротестования их актов в административ-

ных судах. Финансовый контроль осуществляется через региональные отделения Национальной счетной палаты.

Обычные местные сообщества - общины и департаменты предусмотрены ст. 72 Конституции. Новая их категория - регионы - создана Законом 1972 г.

Наиболее многочисленные сообщества - это общины. Их около 36,7 тыс.55, разных по численности населения: от 100 человек в небольшой сельской общине до 1 млн. в городской. Общины возникли еще задолго до революции как наследницы церковных приходов. Они ближе всего к населению, наименее централизованы, наиболее демократичны. Правовое положение общин определяется Общим уставом, утвержденным законом в 1984 г. К ведению общин относятся водоснабжение, очистные сооружения, рынки, ярмарки, скотобойни, муниципальные библиотеки и музеи, похоронные бюро и кладбища, а частично также и учебные заведения. В отдельных случаях они могут вмешиваться в хозяйственную и иную деятельность частных лиц.

Во главе общины стоит муниципальный совет, насчитывающий от 9 до 69 членов в зависимости от числа жителей и избираемый населением сроком на 6 лет. Выборы в совет и его досрочный роспуск декретом Совета министров осуществляются под контролем административного суда. Муниципальный совет ежегодно утверждает местный бюджет, принимает решения о займах, о штате служащих, выбирает из своего состава мэра общины и контролирует его деятельность. Мэр и его заместители - это исполнительная власть общины.

Община имеет собственное имущество: местные дороги - на праве публичной собственности, а иногда крупные предприятия и другое имущество - на праве частной собственности. Даже небольшие сельские общины бывают богатыми, так как они частно владеют лесами и получают в дар значительное имущество. Доходная часть бюджета общин пополняется за счет общинных налогов.

Для осуществления совместных проектов общины образуют различные объединения: специализированные синдикаты (для достижения какой-то одной цели, например, электрификации), многоцелевые синдикаты, городские округа и сообщества. Все это публичные юридические лица. В целях укрупнения общин закон устанавливает разнообразные финансовые льготы их объединениям.

Департаменты (их 99, включая особые) были созданы в 1791 г. вместо провинций. Они менее самостоятельны, чем общины, поскольку более жестко контролируются центром с помощью префектов. В них сосредоточена основная масса местных служб министерств. Вместе с тем реформы 1982-1983 гг. существенно укрепили самостоятельность департаментов: 1) им отошла часть полномочий, осуществляемых центром; 2) исполнительным органом департамента является теперь не назначаемый правительством префект, а избираемый генеральным советом департамента председатель этого совета.

К ведению департаментов относились в основном дорожная сеть и социальная помощь. Затем департаменты получили значительные полномочия в сфере жилищного строительства, транспорта, здравоохранения и образования/" Им предоставлено право вмешиваться в хозяйственную деятельность частных

Структура и функции местных коллективов во Франции. - М., 1993. С. 14.

лиц. Департаменты подобно общинам полномочны заключать между собой соглашения для достижения общих целей.

Высшим органом управления департамента является генеральный совет, избираемый населением на 6 лет и обновляемый наполовину каждые 3 года. Совет утверждает бюджет и договоры с другими департаментами о создании хозяйственных и иных объединений, определяет судьбу ассигнований, выделяемых центром, осуществляет опеку над общинами, избирает председателя совета и контролирует его деятельность.

Председатель генерального совета является главой местной исполнительной власти. В его распоряжение переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.

С начала 80-х годов регионы (их 22, включая особые) получили статус местных сообществ с правами самоуправления. Они имеют собственный бюджет и набирают свой персонал. Регионы становятся крупнейшими центрами местного управления в таких сферах, как планирование, благоустройство территории, профессиональная подготовка, транспорт, культура, научные исследования. Они управляются региональными советами, избираемыми населением. Председатель регионального совета стал высшей исполнительной властью в регионе вместо префекта.

К особым местным сообществам относятся Париж с пригородами, Марсель, Лион, Корсика, заморские регионы и территории.

Париж имеет вековые революционные традиции. Противостояние между городом и королями возникало неоднократно еще в средние века. В Париже прошли 4 революции. Поэтому правители Франции всегда испытывали недоверие к парижанам и старались ограничить их права. В последние десятилетия состав населения столицы существенно изменился. Социальные конфликты стали менее острыми. В результате управление Парижем все более демократизировалось.

В настоящее время Париж входит в состав региона Иль-де-Франс, состоящего из 6 департаментов. Регион занимается благоустройством территории, экономическим и социальным планированием, городским транспортом и созданием зеленых зон. Им управляют региональный совет в составе 164 человек, экономический и социальный комитет и префект, который одновременно является и префектом Парижа.

В Париже так же, как в Марселе и Лионе, существует двухзвенная система управления. Столица разделена на 20 округов (Марсель - на 16, Лион - на 9). В состав округов входят городские общины. Руководят Парижем муниципальный совет из 109 человек и мэр. Округами управляют советы округов, а также избираемые ими мэры и их заместители. Советы округов принимают решения, касающиеся расходования средств, яслей, бань, спортивных сооружений, квартир со льготной оплатой. Мэры городских округов занимаются регистрацией актов гражданского состояния, национальной службой, контролируют обязательное школьное обучение. Всем остальным ведают столичные органы управления. Столичные округа не являются юридическими лицами. Юридическим лицом является Париж в целом.

Управление Марселем и Лионом во многом сходно с управлением Парижем.

Корсика - также регион е особым статусом. Высшим органом управления острова является собрание. Полномочия этого собрания более обширны по сравнению с компетенцией советов в регионах материковой Франции, Оно полномочно решать вопросы образования, профессиональной подготовки, связи, культуры и окружающей среды, благоустройства территории, жилья, транспорта, занятости и энергетики. Исполнительная власть"на острове осуществляется исполнительным советом во главе с его председателем. Имеются также экономический, социальный и культурный советы. Кроме того, разрешается создание ряда особых бюро по различным проблемам.

Некоторые особенности в управлении имеют также 4 заморские региона и заморские территории (их 4). В последние годы особые местные сообщества значительно уравнялись в своем правовом положении с обычными,

Публичный» учртлтмм» Публичные учреждения (общенациональные, региональные, департаментские и общинные) еще более многочисленны и разнообразны, чем местные сообщества. Они носят различные названия: кассы, службы, учреждения, бюро, органы и т. п. К ним относятся: 1) промышленные и транспортные предприятия («Уголь Франции», «Электричество Франции», Французское общество железных дорог, Комиссариат атомной энергии и др.); 2) финансовые учреждения (Депозитная касса - самое крупное государственное учреждение и др.); 3) объединения предпринимателей (торговые и сельскохозяйственные пшаты, цеховые гильдии ремесленников); 4) органы, осуществляющие вмешательство в частнопредпринимательскую деятельность (Национальная межпрофессиональная служба зерна, созданная для организации и упорядочения рынка зерна, Фонд организации и регулирования сельскохозяйственных рынков и т. д.); 5) учреждения в социальной области (государственные больницы, крупные национальные кассы социального обеспечения и др.); 6) учреждения в области просвещения, культуры и науки (лицеи, университеты, крупные вузы, национальные и региональные центры университетской и школьной деятельности, Национальный центр научных исследований, Французская академия и т.д.); 7) объединения местных сообществ (синдикаты общин, междепартаментские объединения» городские округа и сообщества, учреждения планирования и благоустройства новых городов и регионов и т. п.).

Ежегодно появляются новые публичные учреждения.

Публичные учреждения являются по существу специализированными службами. В учредительских актах они часто называются учреждениями, «наделенными признаками гражданского лица и финансовой автономии». Их нередко бывает 1рудно отделить от частных организаций, которые выполняют отдельные функции государственной службы, например, от местных касс социального обеспечения или объединений лиц свободных профессий. Иногда сам закон указывает точно, что имеется в виду. Так, например, в законе 1971 г. профсоюзные объединения работников лесного хозяйства прямо названы публичными учреждениями. Когда такого точного указания нет, приходится тщательно анализировать закон.

(Тарасов О. И.) («Закон», 2012, N 8)

ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА

О. И. ТАРАСОВ

Тарасов Олег Игоревич, заместитель начальника управления юридического департамента ОАО «Газпром».

В законодательных, правоприменительных и научных кругах в последнее время активно обсуждается необходимость и целесообразность введения в отечественное законодательство категории юридических лиц публичного права. В статье формулируются понятие и признаки данного типа организаций, исследуется вопрос о наличии оснований для имплементации данной категории в российскую правовую систему, анализируется возможное место юридических лиц публичного права в системе субъектов российского права, рассматриваются проблемы их классификации.

Ключевые слова: юридическое лицо публичного права, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, публичные фонды.

В современной отечественной юридической литературе получает распространение точка зрения о том, что текущая система субъектов российского права требует корректировки. Основной адресованный ей упрек связан с тем, что, по мнению некоторых авторов, данная система не учитывает существование и специфику таких субъектов, которые создаются на стыке частного и публичного права и одновременно наделяются управленческими полномочиями, свойственными органам власти, и статусом самостоятельных участников гражданского оборота. В первую очередь это касается так называемых юридических лиц публичного права (или публичных юридических лиц). Для ответа на вопрос о целесообразности введения данного института необходимо решить ряд задач. Во-первых, нужно определиться с тем, что такое юридическое лицо публичного права и в чем состоят его специфические признаки. Во-вторых, следует выяснить, существуют ли в действующем российском праве такие субъекты, которые подпадают под признаки публичного юридического лица. В-третьих, если таковые есть, необходимо провести разграничение между данными субъектами и схожими с ними. В-четвертых, надо проанализировать возможность и основания для классификации юридических лиц публичного права.

Понятие юридического лица публичного права

Понятие юридического лица публичного права давно и обстоятельно анализируется в юридической литературе. В частности, еще дореволюционные отечественные юристы отмечали, что юридические лица следует разделять на публичные и частные и что публичными являются те юридические лица, которые возникают помимо воли частных лиц <1>. В дальнейшем к перечню признаков публичных юридических лиц добавились особый порядок возникновения — по воле публичного субъекта-суверена и особый инструмент определения содержания и пределов правосубъектности — публично-правовой акт <2>. Наконец, на современном этапе были выделены такие признаки данного типа организаций, как обусловленность правового статуса публичными целями и задачами деятельности, а также особым целевым назначением имущества — для обеспечения осуществления публичных полномочий <3>. Схожие признаки юридического лица публичного права встречаются в западноевропейской доктрине и правоприменительной практике, признающих в качестве юридического лица публичного права организацию, которая: 1) обладает статусом юридического лица; 2) создается путем принятия публично-правового акта; 3) наделена властными полномочиями; 4) имеет специализированное предназначение, ограниченное сформулированными в публично-правовом акте предметами ее ведения <4>. ——————————— <1> См.: Шершеневич Г. Ф. Курс гражданского права. Тула, 2001. С. 119. См. также: Кавелин К. Д. Права и обязанности по имуществам и обязательствам // Кавелин К. Д. Избранные произведения по гражданскому праву. М., 2003. С. 197, 198. <2> См.: Анненков К. Н. Система русского гражданского права. 2-е изд., пересм. и доп. СПб., 1899. Т. 1. Введение и общая часть. С. 235, 236. См. также: Дювернуа Н. Л. Из курса лекций по гражданскому праву: введение и часть общая (учение о лицах). 2-е изд. СПб., 1895. С. 523. <3> См., напр.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. С. 22 — 24. <4> См., напр.: Drago R. Le crise de la notion d’etablissement publique. P., 1950. P. 238; Connois R. La notion d’etablissement publique en droit administrative francais. P., 1958. P. 13, 14; Bork R. Allgemeiner Teil des Buergerlichen Gesetzbuchs. 2. Auflage. Tuebingen: Mohr Siebeck, 2006. S. 84, 85; Brombosch G. Oeffentliches Auftragswesen. Berlin: FHVR, 2008. S. 38; Hess H. Insolvenzrecht. 4., neu bearbeitete und erweiterte Auflage. Heidelberg, Muenchen, Landsberg, Berlin: C. F. Mueller, Verlagsgruppe Huethig Jehle Rehm GmbH, 2007. S. 38, 39. Leipold D. BGB I: Einfuehrung und allgemeiner Teil. 5. Auflage. Tuebingen: Mohr Siebeck, 2008. S. 432; Stolzlechner H. Oeffentliche Fonds. Eine Untersuchung ihrer verfassungsund verwaltungsrechtlichen Hauptprobleme. Wien, New York: Springer-Verlag, 1982. S. 43, 44; Baumgartner G. Allgemeines Verwaltungsrecht. 3, aktualisierte und erweiterte Auflage. Wien, New York: Springer-Verlag, 2003. S. 42 — 44; Boemke B., Ulrici B. BGB Allgemeiner Teil. Berlin, Heidelberg: Springer, 2009. S. 414.

Наряду с этими признаками в науке и практике можно встретить и другие, в частности особый род деятельности — выполнение общеполезных функций, наличие иерархического начала, публично-правовую природу ответственности, более узкую автономию, наличие прав и обязанностей публичного характера, общую связанность законом и т. д. <5>. К этим признакам следует подойти критически. Они либо носят явно оценочный характер (например, более узкая или более широкая автономия), либо являются производными от основополагающих признаков (например, наличие прав и обязанностей публичного характера производно от наличия публично-правовых полномочий), либо откровенно туманны (например, не очень понятно содержание признака общей связанности законом, коль скоро все субъекты в известной степени связаны законом и должны его соблюдать), либо неоправданно расширяют содержание понятия (например, общеполезную функцию может осуществлять и группа граждан — народных дружинников, но от этого она не становится публичным юридическим лицом). ——————————— <5> См., напр.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. С. 22 — 24.

На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что под юридическими лицами публичного права следует понимать те организации, которые обладают статусом юридического лица, создаются путем принятия акта публичного права, обладают правоспособностью, пределы которой ограничены целями и задачами их деятельности (так называемой целевой правоспособностью), наделены публично-правовыми полномочиями и имуществом, предназначенным для их реализации.

Юридические лица публичного права в действующем российском законодательстве

В действующем российском законодательстве дефиниция юридического лица публичного права отсутствует. Перспективы ее появления довольно размыты, поскольку консолидированная позиция по данному вопросу отсутствует <6>. По всей видимости, дискуссия о целесообразности введения данной категории в российский правопорядок, развивающаяся в законодательных и научных кругах, пока далека от завершения. Между тем решение данного вопроса напрямую зависит от того, способен ли действующий правопорядок адекватно отражать особенности создания и функционирования всех известных ему юридических лиц. ——————————— <6> Так, авторы подготовленной Министерством экономического развития и торговли РФ Концепции развития корпоративного законодательства на период до 2008 года (Акционерный вестник. 2005. N 10 (25)) признавали полезность и необходимость такой новеллы. В то же время разработчики Концепции развития гражданского законодательства, одобренной Советом по кодификации и развитию гражданского законодательства при Президенте РФ (Вестник ВАС РФ. 2009. N 11) отрицают необходимость прямого заимствования данного понятия. Аналогичный спор ведется и в научной среде: в то время как одни авторы отстаивают необходимость введения в отечественное законодательство категории юридического лица публичного права, другие ее не признают. В частности, нецелесообразность имплементации юридических лиц публичного права в российское законодательство доказывает В. П. Мозолин (см. его работу: Мозолин В. П. Современная доктрина и гражданское законодательство. М., 2008. С. 99, 100 и сл.). Противоположную точку зрения, помимо уже упоминавшегося нами труда В. Е. Чиркина, можно встретить у Л. Ефимовой (см.: Ефимова Л. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. 2008. N 8. С. 65, 66).

Гражданское законодательство России определяет юридическое лицо как организацию, имеющую в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечающую по своим обязательствам этим имуществом, способную от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (п. 1 ст. 48 ГК РФ). В основе создания юридического лица лежит гражданско-правовая сделка его учредителей (п. 1 ст. 70, п. 1 ст. 83, п. 1 ст. 89, п. 1 ст. 98 ГК РФ). Объем гражданской правоспособности юридического лица и ее пределы определяются его учредительными документами (п. 1 ст. 49 ГК РФ). Гражданская правоспособность коммерческих организаций является общей («можно все, что не запрещено»), некоммерческих организаций — специальной («можно все, что прямо разрешено») <7>. Правоспособность юридического лица возникает в момент его создания и прекращается в момент внесения записи о его исключении из Единого государственного реестра юридических лиц (п. 3 ст. 49 ГК РФ). ——————————— <7> В юридической литературе эти два принципа, лежащие в основе общего и специального вида правоспособности, называют соответственно общедозволительным и общезапретительным типами правового регулирования. Подробнее см.: Ведяхин В. М., Ревина С. Н. Типы и методы регулирования рыночных отношений // Правоведение. 2002. N 2. С. 232, 233.

Авторы, которые отстаивают необходимость введения в действующее российское законодательство понятия юридического лица публичного права, считают, что нынешняя система субъектов права игнорирует специфику существования таких юридических лиц, которых в силу присущих им особенностей нельзя рассматривать в качестве юридических лиц частного права, например юридических лиц — органов публичной власти. Это связано с тем, что ряд положений гражданского законодательства о юридических лицах (например, касающиеся порядка их создания и регистрации, лицензирования некоторых видов их деятельности, банкротства) к данным субъектам в принципе неприменимы <8>. ——————————— <8> Подробнее см.: Чиркин В. Е. Еще раз о юридическом лице публичного права // Журнал российского права. 2006. N 5. С. 96 — 101.

Этот тезис представляется спорным. Во-первых, далеко не все органы публичной власти являются субъектами частного права (например, Президент и Правительство). Во-вторых, наличие властных полномочий не оказывает никакого влияния на правовой статус органов власти как юридических лиц, поскольку в случае, если орган власти действует в гражданском обороте во исполнение предоставленных ему полномочий, данные действия рассматриваются в качестве действий самого публично-правового образования (п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ) <9>. В-третьих, придание органу публичной власти статуса юридического лица по своей правовой природе ничем не отличается от решения учредителя о создании частного юридического лица <10>. В-четвертых, невозможность банкротства подобного юридического лица обусловлена тем, что органы публичной власти зачастую создаются в организационно-правовой форме учреждений, субсидиарную ответственность по обязательствам которых несет учредитель — соответствующее публичное образование. Наконец, ликвидация юридического лица вовсе не обязательно приведет к ликвидации органа публичной власти, поскольку он и соответствующее ему юридическое лицо — субъекты разных отраслей права, а прекращение гражданской правосубъектности юридического лица не влечет автоматическую ликвидацию административной правосубъектности соответствующего органа власти. ——————————— <9> Данный вывод подтверждается материалами судебной практики. См., напр.: Постановления ФАС Московского округа от 09.12.2009 N КГ-А40/11692-09, от 04.02.2010 N КГ-А40/15020-09, от 19.08.2009 N КГ-А41/6191-09, от 26.05.2009 N КГ-А40/4266-09, от 26.08.2008 N КГ-А40/6031-08, от 31.01.2006 N КГ-А40/13955-05 // СПС «КонсультантПлюс». <10> Как отмечается в немецкой юридической литературе, в основе учреждения любого юридического лица лежит так называемый Trennungsprinzip — принцип разделения юридической личности и ответственности нового субъекта от юридической личности и ответственности его создателя (подробнее см.: Shuenemann W. B. Wirtschaftsprivatrecht. 4. Auflage. Stuttgart: Lucius & Lucius Verlagsgesellschaft bmH, 2002. S. 26, 27).

Представляется, что существующая система субъектов права достаточно корректно отражает положение органа публичной власти в гражданском обороте. Вместе с тем нельзя игнорировать тот факт, что действующему российскому законодательству известны юридические лица, правовое положение которых не соответствует подходу к этой конструкции в ГК РФ. В отличие от обычных юридических лиц, данные субъекты созданы путем принятия публично-правового акта; обладают правоспособностью, объем и пределы которой определяются их целями и задачами, сформулированными в публичном акте (так называемой целевой правоспособностью); не имеют учредительных документов; непосредственно приобретают и осуществляют публично-правовые полномочия и наделены имуществом, предназначенным для обеспечения их реализации. Такими юридическими лицами в настоящее время являются Центральный банк РФ, государственные внебюджетные фонды, государственные корпорации, государственная компания «Российские автомобильные дороги», Федеральный фонд содействия развитию жилищного строительства. Те специфические черты, которые свойственны перечисленным юридическим лицам — возникновение на основании публично-правового акта, отсутствие учредительных документов, целевая правоспособность, наличие непосредственно приобретаемых публичных полномочий, — совпадают с теми признаками юридических лиц публичного права, которые были отмечены ранее. Это позволяет говорить о необходимости отграничения данных субъектов от юридических лиц частного права, которые такими чертами не обладают, и введения в действующие нормативно-правовые акты понятия юридического лица публичного права. Таким образом, в объективной реальности, несмотря на отсутствие в правовых актах понятия юридического лица публичного права, существуют субъекты, соответствующие признакам этих лиц. В целях адекватного отражения особенностей их создания и функционирования представляется целесообразным ввести данную категорию в действующее российское законодательство.

Место публичных юридических лиц в системе субъектов российского права

Для определения места указанной категории необходимо выделить таких юридических лиц из схожих категорий субъектов — юридических лиц частного права, наделенных публично-правовыми полномочиями, публичных образований и органов власти. Тенденция наделения юридических лиц частного права публично-правовыми полномочиями стала в последнее время довольно устойчивой и осуществляется в различных правовых формах: частно-государственном партнерстве, аутсорсинге, выполнении социальных заказов и получении грантов, оказании публичных услуг, повышении социальной ответственности хозяйствующих субъектов и т. д. <11>. ——————————— <11> Подробнее см.: Васильева С. В. Участие бизнеса в решении общественно полезных задач: спрос на упорядоченные правовые процедуры // Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования / Под ред. Е. В. Гриценко, О. А. Ногиной. СПб., 2010. С. 11 — 24; Белов С. А. Пределы частноправового и публично-правового регулирования публичных услуг // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт) / Под общ. ред. Е. В. Гриценко, Н. А. Шевелевой. М., 2007. С. 79 — 85.

В связи с этим нужно отметить, что придание публичных полномочий само по себе не превращает юридическое лицо частного права в юридическое лицо права публичного, поскольку между этими двумя типами субъектов сохраняются другие существенные отличия, о которых шла речь выше. В частности, публичные юридические лица и юридические лица частного права продолжают отличаться друг от друга учредителями. Создавая публичное юридическое лицо, учредитель действует как суверен, в то время как при создании юридического лица частного права он действует как хозяйствующий субъект. Данное различие четко прослеживается в законодательстве ФРГ, согласно которому учредителями корпораций публичного права, например торговых, промышленных и нотариальных палат, являются не будущие члены (что характерно для корпораций частного права), а публичный субъект, который в принципе не может быть членом подобной организации <12>. ——————————— <12> См., напр.: § 1 Закона земли Хессен от 06.11.1957 в развитие Федерального закона «Об основах регулирования права промышленных и торговых палат» (Hessisches Auffuehrungsgesetz zum Bundesgesetz zur vorlaeufigen Regelung des Rechts der Industrie — und Handelskammern vom 6. November 1957 // GVBl. S. 147).

Кроме того, законодатель не предусматривает какого-либо специального порядка учреждения тех юридических лиц частного права, которые впоследствии приобретают публичные полномочия. Следовательно, в основе их создания по-прежнему лежит гражданско-правовая сделка, а не публично-правовой акт. К тому же, в отличие от публичных юридических лиц, у юридических лиц частного права, наделенных публичными полномочиями, отсутствует связанность их гражданско-правового статуса с их публично-правовым предназначением. Это проявляется в том, что, во-первых, наделение этой категории лиц публичными полномочиями не влияет на объем гражданской правосубъектности, поскольку она определяется учредительными документами, а не публично-правовым актом, а во-вторых, утрата публично-правового статуса не влечет автоматической ликвидации соответствующего юридического лица. Например, исключение из реестра саморегулируемых организаций не приведет к лишению этой организации статуса юридического лица <13>. ——————————— <13> См., напр.: ч. 6 ст. 3 Федерального закона от 01.12.2007 N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (далее — Закон о СРО); ст. 2 Федерального закона от 28.09.2010 N 244-ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» (далее — Закон об инновационном центре).

Стоит добавить, что полномочия, которые передаются юридическим лицам частного права, зачастую перестают носить публично-правовой характер, о чем свидетельствует прекращение бюджетного финансирования деятельности по их реализации, что нехарактерно для публичного права, в котором государственное имущество следует за передаваемыми властными полномочиями <14>. ——————————— <14> Подробнее о следовании государственного имущества за государственными полномочиями см., напр.: Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 21 — 26.

В свою очередь, сопоставление юридических лиц публичного права с публичными образованиями показывает, что типичные признаки публичных юридических лиц схожи со специфическими чертами, являющимися основанием для обособления в системе субъектов гражданского права публично-правовых образований. Это логично, с учетом того, что в западноевропейской традиции публично-правовые образования — федерация, субъекты федерации и муниципалитеты рассматриваются в качестве разновидности публичных юридических лиц. Пожалуй, единственное различие между публично-правовыми образованиями и юридическими лицами публичного права может состоять в том, что по отношению к первым вторые выступают в качестве производных субъектов. Публичный субъект может создать юридическое лицо публичного права, в то время как последнее стать учредителем публичного субъекта не может. В этом смысле публичный субъект всегда первичен, и существование публичных юридических лиц всегда оказывается подчиненным целям и задачам его деятельности, что накладывает свой отпечаток на конструкцию правового регулирования данного института <15>. ——————————— <15> В этом можно увидеть корни получающей все большее распространение в отечественном гражданском праве концепции так называемой разделенной собственности, согласно которой Российская Федерация представляет собой верховную собственность (dominium directum), а госкорпорация — собственность подчиненную (dominium utile). О концепции разделенной собственности подробнее см.: Толстой Ю. К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы современного гражданского права / Под ред. В. Н. Литовкина, В. А. Рахмиловича. М., 2000; Мозолин В. П. К вопросу о неоконцепции гражданского права // Мозолин В. П. Современная доктрина и гражданское законодательство. М., 2008; Винницкий А. В. Государственная собственность в административном праве. М., 2010. С. 288, 289.

В отличие от государственных органов, осуществляющих исполнительно-распорядительные полномочия, известные российскому праву публичные юридические лица формально не входят в структуру системы органов исполнительной власти. Они занимают обособленное положение в рамках управленческой вертикали и автономны в принятии решений по вопросам своей деятельности, что обеспечивается содержащимся в законе запрете на вторжение министерств и ведомств в их предметы ведения <16>. Управленческая деятельность публичных юридических лиц может финансироваться за счет не только средств федерального бюджета, что характерно для органов государственной власти, но и доходов от собственной хозяйственной деятельности, а также средств, получаемых от третьих лиц, что для органов государственной власти недопустимо. Наконец, законодатель нигде не называет работников юридических лиц публичного права государственными служащими. Это свидетельствует о том, что, в отличие от органов государственной власти, осуществление публично-правовых полномочий не является основной деятельностью юридических лиц публичного права, которые в большей степени ориентированы на решение общественно значимых задач методами гражданского оборота. ——————————— <16> См., напр.: абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»; ч. 1 ст. 27 Федерального закона от 23.12.2003 N 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации»; ч. 1 ст. 6 Федерального закона от 17.05.2007 N 82-ФЗ «О банке развития».

В отечественном правопорядке такие традиционные для западноевропейской доктрины и практики виды публичных юридических лиц, как публичные образования, органы управления, а также выполняющие отдельные публичные полномочия юридические лица частного права, не могут рассматриваться в качестве юридических лиц публичного права. Объективные особенности создания и функционирования российских публичных юридических лиц, в частности особый порядок их возникновения и ликвидации, а также наличие особой целевой правоспособности и взаимообусловленности их публично-правового и частноправового статусов, дают основания для их обособления в самостоятельный тип субъектов.

Проблемы классификации юридических лиц публичного права

Основная проблема в данном вопросе — выбор критерия для классификации. Она обусловлена индивидуальным характером правового регулирования статуса данных субъектов. Как следствие, зачастую какая-либо классификация публичных юридических лиц не проводится. Тем не менее в законодательствах ряда восточноевропейских государств (Болгария, Венгрия, Литва и др.), которым известно понятие юридического лица публичного права, можно встретить разделение их на объединения и фонды (иногда этот перечень дополняется третьим видом — юридические лица с нехозяйственными целями) <17>. Такая классификация представляется спорной, поскольку она основана на столь широком понятии юридического лица публичного права, что начинает охватывать и публичных юридических лиц, и юридических лиц частного права, преследующих общеполезные цели. Чрезмерное по своей широте понятие юридического лица публичного права положено и в основу классификаций, встречающихся в отечественной литературе, что также приводит их авторов к включению в классификацию всех организаций, занимающихся общеполезной деятельностью <18>. ——————————— <17> См., напр.: Голева П., Каменева Ц., Стойчев К. Юридически лица с нестопански цел. Правен режим. София, 2003. С. 47. <18> Подробнее см.: Чиркин В. Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007. С. 45; Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 49, 50.

В то же время, несмотря на подобную широту подхода к понятию, все эти классификации являются неполными, поскольку не учитывают существования публичных юридических лиц, которые создаются в рамках международного публичного права, например ООН, Международный валютный фонд и т. п. Между тем данные организации соответствуют всем признакам юридических лиц публичного права, в частности создаются на основании публично-правового акта, обладают целевой правоспособностью и публичными полномочиями, поэтому их тоже следует относить к публичным юридическим лицам <19>. ——————————— <19> Подробнее о статусе организаций международного публичного права см., напр.: Reinisch A. International Organizations Before National Courts. Cambridge: Cambridge University Press, 2000. P. 6 — 8.

На основании вышеизложенного представляется, что классификация юридических лиц публичного права должна иметь двухуровневую структуру, отражающую факт существования публичных юридических лиц как на национальном, так и на международном уровне. В качестве классификационных критериев могут фигурировать организационно-правовая форма, виды вещных прав на имущество, наличие или отсутствие учредительных документов, виды принадлежащих юридическим лицам публичного права властных полномочий, способы формирования органов управления, механизмы отчетности и т. д.

——————————————————————

Будучи частноправовой категорией, понятие юридического лица на протяжении многих десятилетий и даже столетий является предметом оживленной дискуссии среди цивилистов. Достаточно сказать, что в науке гражданского права разработано множество теорий юридического лица. Среди них следует назвать такие основные теории как «правовой фикции», «социальной реальности», «коллектива», «администрации», «госоргана», «государства» . Однако критический анализ этих теорий не входит в нашу задачу и для ознакомления с ними читатель может обратиться к соответствующим источникам.

Итак , возникает принципиальный вопрос: можно ли частноправовую категорию рассматривать в качестве межотраслевого, междисциплинарного понятия? На наш взгляд, при определенных обстоятельствах - да!

Сказанное проиллюстрируем на конкретных примерах. Возьмем понятие «гражданско-правовой договор». С точки зрения гражданского права (п. 1 ст. 196 ГК РФ) договором признается соглашение двух или нескольких лиц об установлении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей. Вместе с тем применение термина «договор» не ограничивается частноправовой сферой. В междисциплинарном смысле договор означает любое согласование воли двух или более субъектов, в результате чего происходит возникновение, изменение либо прекращение правоотношения. Подобное понимание позволяет использовать понятие договора в различных отраслях права (например, в административном, конституционном, международном, трудовом и др.) . Действительно, договор является универсальным регулятором и используется в самых различных сферах общественной жизни . Договоры «входят» в ткань публичного права, позволяя согласовать интересы, позиции и действия государств, наций и народностей, слоев общества. Согласованность приобретает смысл нарастающей доминанты в процессах интеграции в современном мире, охвативших политическую, экономическую, военную, социально-культурную научно-техническую экологическую сферы .

Таким образом, термин «договор», являясь универсальным (читай: междисциплинарным, межотраслевым) понятием, служит теоретической основой для разработки общего учения о договоре . В то же время мы обращаем внимание на недопустимость смешения понятий «частноправовой договор», «публично-правовой договор», что встречается иногда в литературе.

По этой причине нельзя полностью согласиться с распро­страненным в литературе мнением о том, что источником права является нормативный договор . В большинстве случаев договор играет роль индивидуального регулятора (средством) общественных отношений. Он заключается на принципах равенства, автономии (независимости) сторон и их свободного волеизъявления, имущественной ответственности за нарушение обя­зательства.

Причем сказанное относится в равной степени и к публичным договорам в области гражданского права. В силу ст. 426 ГК РФ публичный договор - это договор, заключаемый коммерческой организацией, и устанавливающий ее обязанность по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которая такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратиться. По общему правилу, цена товаров (работ, услуг), а также иные условия публичного договора одинаковы для всех потребителей. Таким образом , публичный договор относится к разновидности гражданско-правового договора, хотя и содержит элементы «публичности». О публичности здесь можно говорить в смысле открытости, гласности, обращения к неопределенному кругу лиц (публичная оферта).

Поэтому вряд ли можно признать верным утверждение В. С. Нерсесянца о том, что нормативно-правовое значение (в смысле источника права) имеет так называемый публичный договор. По мнению авторитетного ученого, положения публичного договора распространяются на неопределенное множество лиц и обязательны для сторон всех конкретных договоров, которые могут быть заключены на основе общих правил (норм) соответствующего публичного договора . В данном случае произошло, на наш взгляд, смешение разных понятий - «публичного договора» и «публичной оферты». Именно положения (существенные условия) последней распространяются на неопределенное множество лиц, т. е. на тех, кто отзовется (п. 2 ст. 437 ГК РФ).

Публичный договор представляет собой конкретный гражданско-правовой договор, заключенный между коммерческой организацией и потребителем (например, договор банковского вклада). От публичного договора, юридическая конструкция которого очерчена ст. 426 ГК РФ, надо отличать публично-правовой договор , используемый в конституционном, административном, финансовом, бюджетном, налоговом и других отраслях публичного права.

Ю. А. Тихомиров ­предлагает следующую классификацию пуб­лич­но-правовых догово­ров: уч­ре­дительные договоры; компе­тен­ционно-разграничительные согла­шения; соглашения о делегировании полномочий; программно-политические договоры о дружбе и сотрудничестве; функционально-управленческие соглашения; договоры между государственными и негосударственными структурами; договоры о гражданском согласии; международные договоры . Не вдаваясь в какую-либо дискуссию по этому вопросу, отметим, что приведенная классификация не является жесткой. Подвижность договоров и соглашений подчас затрудняет их строгое разграничение. С другой стороны, надо посмотреть на содержание публично-правовых договоров, с тем чтобы отнести их либо нет к нормативным договорам.

Другой пример связан с граж­данско-правовой категорией «обязательство». В ГК РФ (п. 1 ст. 307) сформулировано его легальное определение: «В силу обязательства одно лицо (должник) обязано совершить в пользу другого лица (кредитора) определенное действие: как‑то передать имущество, выполнить работу, уплатить деньги и т. п., либо воздержаться от определенного действия, а кредитор имеет право требовать от должника исполнения его обязанности». В науке гражданского права понятие обязательства определяется как гражданское правоотношение . Такой подход представляется верным приме­нительно к гражданско-правовым обя­зательствам. Однако без этого эпитета обязательство выступает общеправо­вым понятием хотя бы уже потому, что таковым является договор, порождаю­щий соответствующие обязательства . Не подвергая сомнению значимость и распространенность обязательственных отношений в гражданском праве, необходимо отметить значительный удель­ный вес обязательств в системе отно­шений, регулируемых нормами других отраслей права (например, налогового, международного, трудового, финансового и др.). Так, в работах по налоговому праву обосновывается возможность определения понятия «налоговое обязательство» .

С учетом сказанного можно сформулировать некоторые промежуточные выводы. 1. В юридической науке уже длительное время наблюдается, с одной стороны, процесс по выработке отраслевых конструкций и понятий, с другой - общеправовых (интегрированных). Последние формируются на стыке межотраслевых связей отраслей частного и публичного права . 2. Многие гражданско-правовые понятия, такие как «право собственности», «обязательство», «договор», «имущественная ответственность» обладают универсальным характером и могут быть отнесены к общеправовым категориям. 3. Вместе с тем вызывает тревогу практика произвольного использования в законодательстве (например, Налоговом кодексе) гражданско-правовых понятий. Здесь недопустима интерпретация тех или иных понятий, исходя из целей Налогового кодекса. Трудно даже представить, что категория «юридическое лицо» может быть интерпретирована в Налоговом кодексе. Равным образом, это относится и к таким понятиям как «вещи», «сделки», «представительство» и т. д. 4. Применительно к категории «юридическое лицо публичного права» речь идет не об интерпретации термина. В данном случае следует говорить о существовании самостоятельного понятия «юридическое лицо публичного права». На наш взгляд, такая постановка проблемы заслуживает внимания, но нуждается в достаточно аргументированном обосновании.

2. О публичности юридического лица. В ГК РФ (ст. 48) дается традиционное определение юридического лица, которое подразделяется на коммерческие и некоммерческие лица. Но в ГК отсутствует деление юридических лиц на публичные и частные. И это, скажем, то же понятно и закономерно.

В отечественной и зарубежной литературе многие авторы обращались к делению юридических лиц на частные и публичные. Вот что по этому поводу писал проф. Г. Ф. Шершеневич: «Юридические лица публичного права возникают помимо воли частных лиц. Они создаются или исторически или в законодательном порядке. В свою очередь, «частные юридические лица устанавливаются по воле частного лица, выраженной в юридической сделке, в договоре, в завещании, в акте дарения» . По мнению видного цивилиста, на первом месте среди юридических лиц публичного права стоит казна, т. е. само государство. К юридическим лицам частного права относятся товарищества, музыкальные и сценические кружки, клубы, художественные общества.

Даже на первый взгляд, читая оглавление рецензируемой монографии, можно сделать вывод о том, что Вениамин Евгеньевич Чиркин рассматривает государство, государственные и муниципальные образования (публичные образования), территориальные публичные коллективы (например, общество), органы публичной власти, учреждения публичной власти, некоммерческие общественные организации в качестве юридических лиц публичного права. Рассмотрим более подробно аргументы «за» и «против» такого вывода.

Публичные образования, действительно, являются субъектами гражданского права (глава 5 ГК РФ). В соответствии с п. 2 ст. 124 ГК РФ на публичные образования распространяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. При этом от имени публичных образований выступают соответствующие органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ).

Таким образом , с точки зрения Гражданского кодекса государство, субъекты РФ, муниципальные образования не являются юридическими лицами частного права. То, что на публичные образования распространяются соответствующие нормы Кодекса о юридических лицах, не ставит знак равенства между публичными образованиями и юридическими лицами. Напротив, по мнению В. Е. Чиркина, это означает, что, выступая в таком качестве, публичные образования являются юридическими лицами частного права .

На наш взгляд, использование в ГК РФ словосочетания «на публичные образования распространяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов» - это юридико-технический прием, который часто применяется законодателем в целях «нормативной экономии». Например, в соответствии с п. 3 ст. 23 ГК РФ к предпринимательской деятельности граждан, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила Кодекса в части регулирования деятельности юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из закона, иных правовых актов или существа правоотношения. Если следовать логики проф. В. Е. Чиркина, индивидуальные предприниматели есть коммерческие организации. Но вряд ли можно согласиться с таким выводом, несмотря на наличие общих признаков (свойств) в правовом статусе индивидуальных предпринимателей и коммерческих организаций. Нельзя не замечать между ними существенную связь различного.

И последнее замечание теоретического плана. Государство, субъекты РФ, муниципальные образования являются самостоятельным субъектов права, в том числе гражданского права. Зачем подгонять под теорию юридического лица образования (публичные, коллективные), которые по существу не являются юридическим лицом? Не понятно. Возьмем, к примеру, так называемые «неправосубъектные образования» - холдинги, ФПГ. С позиции ГК РФ они не являются субъектами гражданского права. И не только. Единственная причина в этом кроится в том, что указанные образования не относятся к юридическим лицам. Однако и холдинги, и ФПГ, будучи коллективными образованиями, представляют собой организацию без статуса юридического лица. И здесь можно было бы пойти по пути их подгонки под режим юридического лица (с тем, чтобы исправить положение). Возникает вопрос: зачем?

Итак, понятие организации значительно шире понятия юридического лица, на что справедливо обращают внимания представители различных отраслевых наук . В свою очередь, понятие «коллективное образование» шире понятия «организация». Поэтому можно выстроить логическую цепь (схему) : коллективное образование - организация - юридическое лицо. В связи с этим корректно говорить о видах организаций, обладающих статусом юридического лица, и не обладающих таким статусом, а не наоборот. Как известно, ГК РФ (ст. 50) используют иные формулировки: «юридические лица, являющиеся коммерческими организациями», «юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями». Такова логика гражданского закона!

В этом же контексте следует, на наш взгляд, рассуждать в отношении понятия «публичные образования». Под публичными образованиями мы понимаем не только государство, субъекты РФ, муниципальные образования. Здесь надо согласиться с В. Е. Чиркиным о включении в состав понятия публичного образования территориальных публичных коллективов (государственно-организованное общество, общества субъектов РФ, территориальные автономии). Таким образом, родовое понятие «публично-правовое образование» можно дифференцировать на отдельные виды и подвиды: публичные коллективы, публичные организации, публичные юридические лица.
Сложным в оценке является вопрос об отнесении органов публичной власти к юридическим лица публичного права . Начнем с того, что далеко не все органы публичной власти обладают статусом юридического лица. С другой стороны, существует целая система органов публичной власти, состоящая из совокупности (системы) юридических лиц. Например, органы федерального казначейства - юридические лица, образующие единую централизованную систему. В то же время органы федерального казначейства входят в состав Министерства финансов РФ. Однако Минфин РФ является юридическим лицом. Выходит, что в составе одного юридического лица (в нашем случае - Министерства финансов РФ) действует целая система юридических лиц. Поскольку Министерство финансов РФ - юридическое лицо, постольку его интересы вовне (без доверенности) представляют органы . В силу ст. 53 ГК РФ юридическое лицо приобретает гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.

В. Е. Чиркин выделяет ряд специфических признаков органов публичной власти как юридических лиц публичной власти. В частности, орган публичной власти составляют государственные и муниципальные служащие. Во‑вторых, их создание не связано с лицензированием или регистрацией. В‑третьих, такое юридическое лицо имеет особые задачи, которые определены «сверху», а полномочия органу государства, субъекту РФ, местного самоуправления предоставлены для осуществления властных функций. В-четвертых, совершенно иной является деятельность органа публичной власти. И, наконец, в‑пятых, орган публичной власти не имеет своей собственности .

С перечисленными признаками органа публичной власти нельзя не согласиться. Правда, эти признаки, указывающие на двойственность органов публичной власти, не новы. Еще в советской литературе (не говоря при этом о дореволюционной) ряд ученых отмечал особенности правового положения органов хозяйственного руководства. Резонно возникает вопрос: зачем органам публичной власти обладать статусом юридического лица? Если это необходимо для осуществления публичных функций, то едва ли данный аргумент заслуживает поддержки. Практически любой орган публичной власти может осуществлять свои функции без статуса юридического лица. Зачем, скажем, Правительству России статус юридического лица, если в соответствии с Конституцией РФ, федеральным конституционным законом Правительство РФ обладает всеми необходимыми полномочиями, а также механизмами их реализации? В порядке сравнения: зачем совету директоров акционерного общества (орган юридического лица частного права) статус юридического лица? На первый взгляд, совет директоров акционерного общества и Правительство России - это, как говорится, две большие разницы! Однако их объединяет общая принадлежность к органам публичного образования и юридического лица. В нормотворческой практике субъектов РФ известен случай, когда губернатор одного из сибирских регионов хотел получить статус юридического лица. Представьте себе: губернатор - юридическое лицо. Если пойти в этом направлении, то Россия может обогнать старую Англию, в которой монарх, архиепископ и некоторые лица обладают статусом единоличной корпорации (corporation sole). На этом фоне почему-то приходит в голову крылатое выражение советских классиков: «Я пришел к Вам как юридическое лицо к юридическому лицу». Добавим: «Сказать, что жить стало лучше, жить стало веселее!». Здесь то же не обойтись без юмора.

Итак, статус юридического лица органам публичной власти для осуществления публичных функций не нужен. Органы публичной власти, участвуя в гражданском обороте, нуждаются в таком статусе для решения вопросов хозяйственного обеспечения своей деятельности. Все выглядит весьма прозаично: надо приобрести канцелярские принадлежности, оргтехнику и т. д. В данном случае конструкция «юридическое лицо публичного права» - фикция. Если бы гражданское законодательство позволяло органам публичной власти участвовать в хозяйственном обороте без образования юридического лица, то, как мы полагаем, эта надуманная конструкция не вызвала бы столь широкого юридического резонанса. Идет процесс юридизации субъектов!

Аналогичные аргументы «против» можно привести в отношении учреждений публичной власти как юридических лиц публичного права. В своей работе Вениамин Евгеньевич выделяет их (публичные учреждения) в самостоятельную группу . По его мнению, специфика публичного учреждения заключается в особом характере осуществления публичной власти учреждением и оказании услуги со стороны публичной власти. Имеются и другие признаки, характерные для публичного учреждения (например, система управления, порядок создания и ликвидации и др.). Так, учреждения как некоммерческие организации в отличие от органов государства подлежат регистрации и вследствие этого получают статус юридического лица.

В рецензируемой монографии публичные учреждения классифицируются по разным основаниям: в зависимости от собственника (Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование), профиля деятельности, формы организации, степени автономии, особенностей правового статуса.

К их числу относятся, например, Российская академия наук, Пенсионный фонд РФ, самоуправляемые (саморегулируемые) учреждения: арбитражных управляющих; палаты адвокатов, нотариусов; организации, действующие на рынке ценных бумаг и др. Рассмотрим некоторые из них более подробно.

Однако прежде чем перейти к конкретным видам публичных учреждений, отметим следующее положение. Проф. В. Е. Чиркин, выделяя публичные учреждения в самостоятельную группу юридических лиц публичного права, на наш взгляд, противопоставляет органы публичной власти и публичные учреждения. Вместе с тем органы публичной власти, будучи юридическими лица‑ми, являющимися некоммерческими организациями, осуществляют свои пуб­личные функции в определенной организационно-правовой форме. Наиболее приемлемой формой такого существования является учреждение . В силу п. 1 ст. 120 ГК РФ учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных иди иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично. С этой точки зрения органы публичной власти есть публичные учреждения . В свою очередь, далеко не все публичные учреждения являются органами публичной власти. Возьмем, к примеру, Пенсионный фонд РФ, который является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ. В то же время Пенсионный фонд (равно, Фонд социального страхования и другие аналогичные фонды), обладая некоторыми элементами органов публичной власти, не являются федеральными органами исполнительной власти . Названным указом на Минздравсоцразвития РФ возложена координация деятельности Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ и Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Другой пример связан с деятельностью Банка России. В соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86‑ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России является юридическим лицом, осуществляющим свои функции и полномочия независимо от других федеральных органов государственной власти и местного самоуправления. В частности, Банк России устанавливает обязательные для кредитных организаций и банковских групп правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности, организации внутреннего контроля, составления и представления бухгалтерской и статистической отчетности, а также другой информации, предусмотренной федеральными законами.

Являясь юридическим лицом, Банк России - это некоммерческая организация, поскольку она не преследует цели извлечения прибыли (ст. 3 Закона о ЦБ). Центральный банк нельзя в полной мере отнести к государственному учреждению, так как в силу ст. 120, 120 ГК РФ учреждение полностью или частично финансируется собственником . В соответствии со ст. 2 Закон о ЦБ Банк России осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Резонно возникает вопрос: что есть «собственные доходы Банка России»? Особенно, в контексте ст. 2 Закона о ЦБ, в соответствии с которой уставный капитал и иное имущества Банка России является федеральной собственностью.

Теперь несколько слов об публичных образовательных учреждениях . В соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закон от 22 августа 1996 г. № 125‑ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» высшим учебным заведением является образовательное учреждение, учрежденное и действующее на основании законодательства РФ об образовании, имеющее статус юридического лица и реализующее в соответствии с лицензией образовательные программы высшего профессионального образования. Публичные образовательные учреждения могут быть учреждены соответственно Российской Федерацией, субъектами РФ, муниципальными образованиями. Однако едва ли можно рассматривать их в качестве юридических лиц публичного права. Публичный элемент в словосочетании «публичное образовательное учреждение» свидетельствует лишь о том, что такое учреждение создано соответствующим публичным образованием для осуществления образовательных функций. При этом публичное образовательное учреждение не осуществляет каких-либо властных полномочий. Публичность учреждения проявляется, во‑первых, в том, кто является его учредителем (публичное образование) и, во‑вторых, чье интересы выражает публичное образовательное учреждение. Поэтому можно утверждать, что публичное образовательное учреждение есть юридическое лица частного права. В сравнительном праве можно провести аналогию с государственными и муниципальными унитарными предприятиями, которые в литературе также именуют «публичными юридическими лицами». Но эта уже другая публичность; она не всегда напрямую связана с публичным правом. Итак, публичность публичности рознь.

В заключение выскажем свое мнение по поводу саморегулируемых организаций (на примере СРО арбитражных управляющих). В соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. № 315‑ФЗ «О саморегулируемых организациях» саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях саморегулирования, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида . Итак, СРО - это некоммерческая организация, созданная в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7‑ФЗ «О некоммерческих организациях», только при условии ее соответствия всем установленным данным Законом требованиям. Одно из них - обязательное членство.

Преследовалась ли при создании СРО цель делегирования им определенных государственных функций? Начнем с того, что прямое (непосредственное) делегирование полномочий (компетенции) органов государственной власти и местного самоуправления общественным формированиям в принципе невозможно. Даже умозрительно трудно представить ситуацию, когда орган исполнительной власти (скажем, Минэкономразвития России) решил избавить себя от какой-либо ненужной ему публичной функции и передать ее СРО. В данном случае, на наш взгляд, нет и не может быть делегирования определенных государственных функций путем их передачи СРО .

Конституция РФ (ст. 78, ч. 2 и 3 и ст. 132, ч. 2) разрешает федеральным органам исполнительной власти (равно органам исполнительной власти субъектов РФ) передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти по взаимному соглашению. Однако в данном случае речь идет об органах исполнительной власти. При этом такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

В России институт саморегулируемых организаций ставит задачу реформирования государственного аппарата с целью защиты предпринимателей, в первую очередь инвесторов, от избыточного государственного контроля и необоснованного вмешательства в сферу рыночных отношений . Важный шаг в этом направлении сделан в постановлении Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 (в ред. постановления Правительства РФ от 21.05. 2004 г. № 248) «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» . Этим же постановлением было утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. В частности, основными задачами Комиссии являются: предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам развития системы саморегулируемых организаций в области экономики. Именно на фоне проводимой в России административной реформы возможна такая передача государственных функций СРО.

Между тем Конституция РФ, в том числе указанные конституционные нормы, не запрещает государству (подчеркнем, именно государству, а не соответствующим органам исполнительной власти) передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти .

Могут ли некоммерческие организации наделяться государственными функциями? Является ли в связи с этим организационно-правовая форма некоммерческой организации адекватной применительно к СРО арбитражных управляющих? В юридической литературе нет единого подхода к определению статуса СРО. Можно сказать, что в настоящее время существует две основные идеи СРО: 1) саморегулируемые организации выражают собой продолжение государственного регулирования и заменяют его. В отношении субъектов предпринимательской деятельности, являющихся членами СРО, саморегулируемая организация будет осуществлять функции контроля за соблюдением ими не только внутренних правил и стандартов СРО, но и законодательства в целом . Таким СРО передаются государственно-властные полномочия. Эта позиция, по мнению ряда ученых, вступает в противоречие с основными принципами гражданского права; 2) саморегулируемые организации создаются для обеспечения саморегулирования участников гражданских правоотношений. Основная задача СРО - способствовать самоорганизации отношений между ее участниками. Саморегулирование должно быть не продолжением государственного регулирования, а противопоставляться ему. СРО разрабатывают стандарты и правила для своих членов и следят только за их соблюдением и не могут наделяться государственно-властными полномочиями . На наш взгляд, имеет право на существование и та, и другая идея.

Если законодатель наделил некоммерческие организации государственными функциями, то последние уже перестали быть таковыми. Поэтому некоммерческие организации будут осуществлять общественно-публичные функции (например, общественный контроль и надзор за соблюдением стандартов и правил, а также положений действующего законодательства). В этом случае саморегулирование выполняет функции инструмента административного управления отдельными сферами (отраслями, комплексами) экономики государства. Но роль саморегулируемых организаций может быть значительной не только в сферах материального производства. Они способны выполнять свои специфические и общественно полезные функции и во многих других областях жизни современного государства (в том числе - в рассматриваемой сфере). В свое время Ю. А. Тихомиров писал: «Самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления, получая признание и в теории, в и законодательстве» . Ученый выделяет такие виды самоуправления как местное самоуправление, национальное самоуправление, профессиональное самоуправление (на разных уровнях), самоуправления по интересам (в рамках объединений и общественных объединений) . По мнению Ю. А. Тихомирова, органы самоуправления являются новыми органами публичных правоотношений.

Допустимо ли для государства устанавливать обязательное членство арбитражных управляющих в саморегулируемых организациях, являющихся некоммерческими организациями? Закон о некоммерческих организациях (ст. 2), определяя признаки некоммерческих организаций, признак добровольности не назвал. Нет признака добровольности и в Законе о несостоятельности (банкротстве) при определении СРО арбитражных управляющих.

В Законе об СРО (ст. 5) членство субъектов предпринимательской или про-фессиональной деятельности в саморегулируемых организациях, по общему правилу, является добровольным. Однако федеральными законами (например, Законом о несостоятельности) могут быть предусмотрены случаи обязательного членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях для осуществления предпринимательской или профессиональной деятельности определенного вида.

На наш взгляд, необходимо проводить различия между некоммерческими организациями «без публично-правовых элементов» (так называемые «чистые некоммерческие организации») и некоммерческими организациями, когда они выполняют публично-значимые функции. В последнем случае гражданско-правовой статус некоммерческих организаций существенно изменяется, поскольку такой элемент статуса, как добровольность, исчезает .

Таким образом, СРО арбитражных управляющих имеют двойную природу, с одной стороны, это - некоммерческие организации, т. е. субъекты гражданского права, объединяющие всех арбитражных управляющих, с другой - орган саморегулирования, наделенный государством некоторыми публичными функциями. Как оценить такое положение? Конечно, если бороться за чистоту цивилистического типа регулирования, ответ ясен: необходимо устранить эту двойную природу. Напротив, если повернуться в очередной раз лицом к рыночной экономике, указанное сочетание частно и публично-правовых начал - желаемый результат социального прогресса общества.

Перечень примеров, когда юридические лица частного права наделены некоторыми публичными функциями, можно продолжить. Так, в литературе распространено мнение, согласно которому коммерческий банк является осо‑бым субъектом, поскольку его правовое положение характеризуется двойст-венностью. Банк - это субъект гражданского права, участвующий в обороте. Вместе с тем, банк включен в структуру управления кредитно-финансовой системой страны и наделен публичными функциями как агент (например, в области валютного контроля) . В валютной сфере они (агенты) осуществляют контроль за соответствием действующему законодательству совершаемых их клиентами (резидентами и нерезидентами) валютных операций, а также документов, направляемых их клиентами для получения разрешения (лицензии) на осуществление капитальных валютных операций. При этом коммерческие банки не вправе применять к нарушителям валютного законодательства штрафные санкции. Таким правом наделены органы валютного контроля.

В заключение несколько слов о государственных корпорациях как юридических лицах публичного права. В последнее время они (корпорации) получили распространение и государственную поддержку. Их стремительный рост и популярность в национальной экономике России и политическом истеблишменте можно сравнить с очередной кампанией (вроде совнархозов во время Н. С. Хрущева). Вместе с тем государственная корпорация - это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Следовательно, по своему статусу государственная корпорация является юридическим лицом частного права, но «отягощенным» публичными элементами. Так, в Федеральном законе от 23 ноября 2007 г. № 270‑ФЗ «О государственной корпорации «Ростехнологии» (п. 1 ст. 2) читаем: «Государственная корпорация «Ростехнологии» является юридическим лицом, созданным Российской Федерацией в организационно-правовой форме государственной корпорации» . Далее, государственная корпорация «Ростехнологии» вправе осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению цели деятельности, указанной в ч. 1 настоящей статьи, и соответствует этой цели. Прибыль Государственной корпорации «Ростехнологии», полученная в результате ее деятельности, подлежит направлению исключительно на достижение цели, указанной в части 1 ст. 3.

Следует отметить, что на Государственную корпорацию не распространяется действие п. 3, 5,7, 10 и 14 ст. 32 Закона о некоммерческих организациях, регламентирующих порядок контроля за деятельностью некоммерческих организаций. И это понятно. Контроль за деятельностью Государственной корпорации осуществляется наблюдательным советом, ревизионной комиссией.

Публичные функции Государственной корпорации «Ростехнологии» выражаются, в частности: в осуществлении контроля за соблюдением организациями требований проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием Государственной корпорации «Ростехнологии»; мониторинга финансового состояния организаций, участвующих в реализации указанных проектов, программ и внешнеторговых контрактов в области военно-технического сотрудничества, реализуемых с участием Государственной корпорации и (или) организации, являющейся государственным посредником при осуществлении внешнеторговой деятельности в отношении продукции военного назначения.

3. Общие выводы и рекомендации. Закрыв книгу, интересную монографию проф. В. Е. Чиркина, нельзя не согласиться с ее автором в том, что изображенная в ней ситуация почти критическая. И критическая не только потому, что в действующем законодательстве России не нашлось места юридическим лицам публичного права. Ситуация отягощена еще и тем, что в гражданском законодательстве отсутствуют положения о новых субъектах права, в том числе субъектах предпринимательской деятельности (холдингах, ФПГ и др.). Во‑вторых, следует согласиться с мнением В. Е. Чиркина, что разделение публичного и частного права в значительной мере условно. В действительности имеет место их гармоничное сосуществование, переплетение и взаимопроникновение. Именно на стыке указанного взаимодействия и интеграции норм публичного и частного права формируются комплексные отрасли законодательства и права (включая предпринимательское право). Односторонний (узкоотраслевой) подход к изучению феномена юридического лица не способен раскрыть вся палитру свойств и граней этой фундаментальной категории. В‑третьих, по всей вероятности нужна новая классификация юридических лиц с учетом критерия интереса (частного и публичного). Хотя бы в первом движении в этом направлении дополнить главу 4 Гражданского кодекса РФ положениями о классификации юридических лиц на публичные и частные. В‑четвертых, более чем странная ситуация - это отсутствие в Конституции РФ норм о юридическом лице, что вызвало на практике и в теории противоречивые выводы о невозможности применения Основного закона к юридическим лица. Проф. В. Е. Чиркин предлагает включить само понятие юридического лица публичного права в конституционное или административное законодательство. Он предлагает принять общий закон о юридических лицах. Конечно, предложение смелое и неоднозначное. В России нет закона о холдингах, закона о ФПГ (успели отменить), закона о предпринимательских объединениях. Может быть, у закона о юридических лицах будет более счастливая судьба! Как говорится, поживем - увидим и порадуемся.

1 См.: Чиркин В. Е. Юридические лица публичного права. М., 2007. - 352 с.

3 См., например: Суворов Н. С. Об юридических лицах по римскому праву. М., 2000-299 с.; Шершеневич Г. Ф. Учебник русского гражданского права. Десятое изд. М., 1912. С. 131-146; Братусь С. Н. Юридические лица в советском гражданском праве. М., 1947; Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948; Толстой Ю. К. Содержание и гражданско-правовая защита права собственности в СССР. Л., 1955; и др.

4 См.: Белых В. С., Виниченко С. И. Правовое регулирование цен и цено­образование в Российской Федерации: Учебно-практическое пособие. М., 2001. С.78.

5 См.: Красавчиков О. А. Гражданско-правовой договор: понятие, содержание и функции: Категории науки гражданского права. Изб. тр. В 2 т. Т. 2. М., 2005. С. 274-275.

30 Новый Закон об СРО (ст. 4) ограничивает полномочия СРО сферой разработки и утверждения стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности.

31 См.: Журнал российского права. 2004. № 1 (автор статьи - Д.О. Грачев).

32 См.: Законодательство и экономика. 2005. № 2 (автор статьи - Р. Чикулев).

33 Тихомиров Ю. А. Публичное право: Учебник. С. 116.

34 Там же. С.120.

35 См.: Алиев А. А. Конституционное право на объединение в системе прав и свобод человека и гражданина: Учебное пособие. М., 2000. С. 16.

36 Попов А. В. Теоретические проблемы правового положения банков и обязательств, возникающих из договоров банковского счета и банковского вклада. Автореф.… канд. юрид. наук. СПб., 1998. С. 9.

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Контрольная работа

По дисциплине: Международное частное право

ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА ПУБЛИЧНОГО ПРАВА: ИХ МЕСТО В ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ И ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Страны континентальной Европы, правовая система которых признает деление права на частное и публичное, различают юридические лица частного и публичного права . Таким образом, исходным пунктом для подобного деления юридических лиц служит система права, а именно его деление на частное и публичное.

Та часть права, которая регулирует отношения, возникшие между частными лицами, называется частным правом, а право, регулирующее отношения, возникшие в процессе осуществления государственными органами публичной (государственной) власти, - публичным правом . Частное право регулирует возникшие между отдельными лицами отношения, опирающиеся на принципы независимости (частной автономии) и равноправия. В отличие от частноправового, публично-правовое отношение не основывается на равноправии участников отношений. Это отношения власти и подчинения. Немецкий философ права Густав Радбрух характеризует данное различие следующим образом: "...когда обязательство возникает посредством приказа другого, именно это и является публичным правом, в то время как частноправовые обязательства возникают посредством самоподчинения обязанного лица" . А в Дигестах Юстиниана сущность публичного права определена следующим образом: "...публичное право не может быть заменено договорами частных лиц" .

Социалистическое право, особенно советское право, является единственной системой права, возникшей в недрах континентального права и отвергнувшей частное право. К сожалению, постсоветское право до последнего времени пока безуспешно борется против пережитков прошлого. Так, право большинства стран СНГ не знакомо с делением юридических лиц на лица частного права и публичного права, несмотря на то, что правовая наука этих стран признает принадлежность права данных государств к континентально-европейской правовой семье .

Чем можно объяснить такое негативное отношение к делению юридических лиц на лица частного права и публичного права? Какими аргументами руководствуются представители цивилистической науки, которые всячески препятствуют тому, чтобы понятие юридических лиц публичного права получило право на существование?

Аргументы против понятия юридических лиц публичного права

Противники понятия юридических лиц публичного права в правовой науке постсоветских государств пока еще находятся в большинстве. В учебниках по гражданскому праву, комментариях ГК или других исследованиях по проблемам гражданского права категорически отрицается существование понятия юридических лиц публичного права. Поэтому следует обратить внимание на аргументы, которые чаще всего приводятся в правовой науке.

Во-первых, признается, что понятие "юридические лица" является гражданско-правовым понятием. Правовой статус юридического лица определяется гражданским законодательством, отношения с участием юридических лиц по своей природе носят частноправовой характер и в силу этого регулируются нормами гражданского законодательства . Исключительно гражданское право уполномочено предоставлять всем желающим, в том числе государству и его органам организационно-правовые формы юридических лиц .

Во-вторых, считается, что даже государственные юридические лица должны быть созданы по правилам гражданского права, являются равноправными участниками частноправовых отношений и нет необходимости введения специального понятия юридических лиц публичного права . Правда, участие государства в частноправовых отношениях вносит определенные "элементы публичности", однако не представляет основания для разработки специального понятия .

В-третьих, определенное недоразумение вызывает само словосочетание "юридические лица публичного права", поскольку юридическое лицо характерно только для частного права. В этой связи рекомендуется использование "публичных юридических лиц" подобно понятию публичных корпораций .

Во избежание других недоразумений следует тут же прояснить, что высказывания "публичное", "публичное право" не имеют ничего общего с публикой, с общественностью. Они являются собирательным выражением тех отраслей права, которые не относятся к частному, гражданскому праву. Это часть права, которая регулирует отношения, связанные с осуществлением государством своих функций, таких как государственное управление, сбор налогов, обеспечение общественного порядка и т.д. В данной области государство вынуждено создавать разного рода организации, которым присваивается определенная независимость и которые признаются субъектами права и именуются юридическими лицами публичного права, поскольку особенности их создания и деятельности определяются нормами публичного права (государственного, административного, природоохранительного и т.д.).

В чем выражаются те особенности, которые делают необходимым существование понятия юридических лиц публичного права? В состоянии ли гражданское право обеспечить всю правовую систему исчерпывающими организационно-правовыми формами и дать их такую правовую регламентацию, чтобы они не нуждались в дополнительном правовом регулировании? Ниже я постараюсь дать ответы на эти вопросы.

Особенности юридических лиц публичного права

Несмотря на то что понятие юридического лица возникло в недрах гражданского права , для обозначения определенных организаций в качестве правоспособных субъектов права, оно прочно вошло и в систему публичного права . Если исходить из того обстоятельства, что, обращаясь с юридическим лицом, мы имеем дело с "нормативной, позитивно-правовой конструкцией", как это правильно утверждает проф. Рольф Книпер , подобная "трансплантация" понятий частного права в публичное право совершенно закономерна.

Независимо от того, признаем мы или нет понятие юридических лиц публичного права, эти юридические лица реально существуют. Наглядное тому подтверждение - множество созданных государством юридических лиц, не соответствующих организационно-правовым формам, установленным ГК. Так, в российской юридической литературе наглядно доказано и показано, что в государственном и административном праве существует большое количество юридических лиц, но это "совсем другие юридические лица, чем те, с которыми привыкла иметь дело цивилистика" . Правовая наука должна считаться с этой реальностью. А реальность дает основание полагать, что юридические лица публичного права отличаются от юридических лиц частного права.

Во-первых, юридические лица частного права возникают на основании частной автономии учредителей. Задача частного права заключается в том, чтобы поставить частную автономию сторон в определенные правовые рамки и предоставить им организационно-правовые формы, чтобы предотвратить таким образом неорганизованное и хаотичное участие лиц в гражданском обороте. По этой причине в гражданском праве применяется принцип исчерпывающего перечня организационно-правовых форм юридических лиц частного права, так называемое Numerus Clausus. В отличие от этого, юридические лица публичного права возникают, как правило, на основании правового акта государственного органа (закона, указа, постановления и т.д.) и в распорядительном порядке.

Государство, конечно, может применять организационно-правовые формы юридических лиц частного права (создавать ООО или АО), однако оно правомочно изобретать и другие организационно-правовые формы, которые необходимы для достижения определенных целей, но не предусмотрены ГК. Поэтому для юридических лиц публичного права невозможно использование такого исчерпывающего перечня организационно-правовых форм юридических лиц, как это происходит в гражданском праве. Гражданское право не в состоянии препятствовать этому обстоятельству. Вместе с тем оно не должно стремиться к тому, чтобы навязать государству организационные-правовые формы, которые не вписываются в природу публичного права. Такой подход может стать контрпродуктивным для самого гражданского права, что, к сожалению, и происходит во многих постсоветских государствах. Так, общие и абстрактные понятия и нормы о государственных учреждениях, закрепленные в ГК многих постсоветских государств, даже на минимальном уровне не обеспечивают правового регулирования многообразных и многочисленных государственных учреждений, организация и принципы деятельности которых существенно отличаются друг от друга. В результате этого нормы ГК об учреждениях лишаются практического значения и не применяются на практике .

Во-вторых, правоспособность юридических лиц частного права, как правило, является общей, а юридических лиц публичного права - всегда специальной. Государственный учредительный акт должен всегда содержать цель учреждения юридического лица и наделять его соответствующей этим целям правоспособностью. "Суть этой правоспособности определяется характером осуществляемых данным юридическим лицом задач, а объем правоспособности определяется в акте государства, который издается для учреждения юридического лица" . В большинстве случаев правоспособность юридических лиц публичного права определяется законами о таких лицах (например, законы о национальных или центральных банках).

В-третьих, юридические лица частного права, как правило, являются субъектами основных прав и свобод, предусмотренных конституцией, а для юридических лиц публичного права такая возможность не предусмотрена . Это объясняется прежде всего сущностью и назначением основных прав, которые призваны защитить частных лиц от вмешательства со стороны государства. Поскольку юридические лица публичного права сами являются государственными организациями, предполагается, что необходимости от защиты со стороны государства не существует. В-четвертых, если осуществление определенных видов деятельности для юридических лиц частного права является правом, осуществление отдельных видов деятельности может представлять собой обязанность для юридических лиц публичного права . В качестве примера может быть названо осуществление финансово-кредитной политики со стороны центрального (национального) банка. Такой подход объясняется, прежде всего, тем, что юридические лица публичного права создаются государством для осуществления определенных государственных функций и задач.