Разграничение государственной власти и местного самоуправления.

М.Н.Матвеев*

ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ ЧАСТЬЮ МЕСТНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ?

В статье анализируется опыт местного самоуправления России в XX веке - земств, Советов, современных муниципалитетов с точки зрения споров о природе местного самоуправления, а также степени его автономности от государственной вертикали власти.

История местного самоуправления в России в XX веке ставит вопрос: «Не является ли местное самоуправление в России тупиковой ветвью местного государственного управления?» Действительно, и теоретические споры о природе местного самоуправления, и существующая практика - от земств, через Советы, к современным муниципалитетам и думам так или иначе возвращают нас к проблеме взаимоотношения государственного и общественного начал в местном самоуправлении, к вопросу «управление или самоуправление?»

Местное самоуправление в России никак не станет аксиомой. В XX веке Россия несколько раз переживала кризис системы местного самоуправления, приводящий к его ликвидации. Так было с земским самоуправлением в 1918 году, так было и с пришедшими ему на смену Советами в 1993 году. В итоге до сих пор страна не имеет сильного и развитого местного самоуправления - основы демократического государства, решая на протяжении столетия один и тот же вопрос: «Как сделать так, чтобы местное самоуправление в стране заработало?» С особой актуальностью этот вопрос зазвучал в наши дни, когда почти одновременно с новой реформой местного самоуправления обществу стали подбрасывать отнюдь не новую идею встраивания органов местного самоуправления в государственную вертикаль управления.

В отечественной историографии лакмусовой бумагой природы местного самоуправления являются взаимоотношения между органами местного самоуправления и государственной властью. Существуют две основные точки зрения: согласно одной из них, органы местного самоуправления являются продолжением системы государственной власти на ее низовом звене и, по сути, являются органами местного управления. Согласно другой теории, основным признаком и достоинством местного самоуправления является его автономность от государственной вертикали власти, при которой в пределах своей компетенции местное самоуправление действует самостоятельно. Можно добавить, что в российской практике обе позиции существуют одновременно. Первая олицетворяет традицию и идеологию основной массы чиновничества, вторая, хоть и черпает свои силы в Конституции и Европейской хартии о местном самоуправлении, является скорее теоремой, которую все время надо доказывать.

Согласно статье 12 Конституции РФ, «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Глава 8 Конституции РФ конкретизирует автономные начала местного самоуправления: «местное самоуправление в Российской Федерации обеспе-

* © Матвеев М.Н., 2005

Матвеев Михаил Николаевич - соискатель кафедры российской истории Самарского государственного университета

чивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью... Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.... Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения». Как видим, слово «самостоятельно» звучит постоянным рефреном главы о местном самоуправлении. Взаимоотношения с государством прописаны в следующих двух статьях Основного закона.

В соответствии со статьей 132 Конституции РФ «Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству». В статье 133 подчеркивается, что «местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется... запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». Таким образом, взаимоотношения с государственной властью (и система «подконтрольности») у местного самоуправления, с точки зрения Конституции РФ, возникают только в момент передачи ему отдельных государственных полномочий и ресурсов на их реализацию, а что касается иной подконтрольности и ограничения прав, то они прямо запрещены. Исходя из этой буквы Основного закона местное самоуправление никак не может являться частью местного государственного управления и не может встраиваться в систему вертикали власти. На чем же строятся надежды апологетов «вертикали» и почему многие эксперты склонны считать, что в ближайшие годы будет найдено решение, позволяющее обойти и ст.12 Конституции РФ, и ст.133?

Разделение теорий природы местного самоуправления и раньше, и теперь проходит по базовому различию в подходе к соотношению местного самоуправления и государственной власти. Основываясь на данном критерии, исследователи делят все имеющиеся теории на «общественные» и «государственные». В общественных теориях местного самоуправления ключевым является тезис о приоритете общины и ее прав над государством, поскольку первая возникла раньше. Согласно этому взгляду, самоуправление есть результат самоорганизации общества и продукт общественной свободы. В основе государственных теорий лежит положение о том, что самоуправление представляет собой особую форму государственного управления. При этом государство не просто допускает существование общин, но требует обязательной организации их во всех своих частях. В силу того, что государство требует единства действий, местное самоуправление согласовывается с государственным управлением, при этом местные органы предстают, прежде всего, агентами государства. Сформулированная юристами в конце XIX века «государственная» теория самоуправления утверждает, что не существует особых местных вопросов, а все местные дела являются государственными, переданными в ведение органов местного самоуправления.

В советские годы главенствующей теорией была идея о двойственной природе советского самоуправления, заключавшаяся в том, что оно было одновременно и государственное, и общественное. Считалось, что местные представительные органы - Советы народных депутатов - являются одновременно и органами государственной власти и самыми массовыми общественными объединениями населения, а в перспективе - органами социалистического общественного самоуправления народа. Закрепляемое Конституцией 1977 года «полновластие» Советов приводило к смешению понятий управ-

ления и самоуправления и, как следствие, к различному пониманию исследователями сути местного самоуправления вообще. В Большой советской энциклопедии местное самоуправление определялось как одна из форм государственного управления «при которой население административно - территориальной единицы самостоятельно управляет местными делами через выборные органы или непосредственно в пределах прав, установленных государством» .

В период поздних советов в начале 90-х годов тема изучения природы местного самоуправления впервые начала обсуждаться с позиций разделения властей. Это было связано с тем, что разграничение полномочий в сфере местной власти требовало определиться с принадлежностью Советов. До этого считалось, что двойственная природа Советов народных депутатов свидетельствует о силе советской системы и ее демократизме. К началу 90-х годов это стало трактоваться как слабость. Поэтому популярными темами стали разграничение полномочий между партийными органами и Советами, с одной стороны, и местным самоуправлением и государственной властью - с другой. При этом «сутью нынешнего этапа становления» виделось «превращение местных Советов из органов власти в органы местного самоуправления» .

В результате активного обсуждения в 90-е годы в научной и общественно-политической среде проблем местного самоуправления наметилось три основных направления и в историографии: условно говоря, либеральное, земское и государственное, каждое из которых по-своему отвечало на вопрос о взаимоотношениях местного самоуправления с государственным управлением.

Выход в свет Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» породил обширную литературу. Государственники рассматривали местное самоуправление в общей системе государственной власти и решали задачи идеологического обоснования встраивания его в т.н. «вертикаль». Подспудным мотивом многих работ, написанных авторами, занимающими различные посты во власти, был мотив «управления самоуправлением», что, по мнению ряда этих исследователей, связано с тем, что на практике разделить выполнение органами местного самоуправления государственных полномочий и полномочий по решению вопросов местного значения в большом числе случаев невозможно.

Либеральные авторы отмечали противоречивость и неполноту норм, регулирующих развитие системы местного самоуправления в России, «огосударствлевание этой системы», препятствующее разделению властей и включению общества в выполнение задач государственного управления . Так, С.И.Рыженков отмечал, что местное самоуправление в 90-е годы в России оказалось между борющимися за влияние и власть центром и регионами. «Местное самоуправление как форма власти отнимала часть власти у центра и большую часть власти регионального уровня, - констатировал исследователь. Это означало, что центр пытался ослабить регионы за счет разделения региональной власти по вертикали, а регионы пытались отстоять максимум своих властных полномочий, всячески минимизируя значение местного самоуправления как властного института» .

Среди причин, объясняющих неудачи реформ в России, либеральные исследователи называли финансовую зависимость местных бюджетов и нерешенность проблем муниципальной собственности, в частности на землю, сопротивление местному самоуправлению со стороны госчиновников, а также особенности российского менталитета, среди которых В.Я.Гельман отмечал «неготовность российских граждан к самоорганизации и низкую значимость ценностей самоуправления в массовом сознании» .

О.Сенатова видела основную проблему развития местного самоуправления в России в том, что «фундаментальная основа общественного сознания» населения России

заключается в убеждении в естественной централизации власти и патронаже государства над личностью. «Идея же народовластия в практической плоскости, - отмечала она, - самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения осталась terra incognita для абсолютного большинства населения. Таким образом отсутствие полноценного института местного самоуправления в России- это не столько проблема государственного произвола или несовершенства законодательства, сколько в первую очередь проблема общественного сознания, не готового к внедрению этого института» .

Сторонник земского течения А.И.Солженицын выступал за максимальную передачу полномочий в вопросах местной жизни от государственной бюрократии к населению: «Власть государственная не может быть вообще никогда источником народной жизни. Она может только или помогать ей, или вредить». «Построение земства, - предупреждал А.И.Солженицын, - встретит множество препятствий, оно встретит препятствия правящей олигархии, оно встретит препятствия партийных функционеров, оно встретит препятствия некоторых элит, которые пользуются сегодняшней преимущественной системой. Но пропасть между властями и народом должна быть заполнена...живой народной инициативой. Иначе России не быть и не жить». «Беспредельность начальствования», при которой бюрократия «сама сверху вниз наращивает себе кадры», а «государственные структуры и чиновники не отвечают перед простым гражданином», Солженицын считает одной из основных опасностей для современного местного самоуправления.

С.Н.Федоров считал, что «ныне существующее федеральное (а на его основе и региональное) законодательство о местном самоуправлении в значительной мере вступило в противоречие с духом и буквой Конституции и низвело местное самоуправление в придаток государственной власти». По мнению академика, «местное самоуправление в Российской Федерации находится лишь в начальной стадии становления и не является жизнеспособным и подлинно демократическим, .государственная и муниципальная власть продолжают действовать таким образом, как будто вся территория государства, в том числе и муниципальные образования, являются сферой только их функционирования, а уж муниципальная собственность - неотъемлемая часть их власти. Для государственной власти не существует прав местного самоуправления, а для муниципальной власти - прав автономии, коей является территориальное общественное самоуправление». Согласно убеждению С.Н.Федорова, «если мы не начнем строить местное самоуправление «снизу» - с фундамента - территориальных сообществ на принципах добровольности, а по-прежнему упорно будем продолжать насаждать его «сверху» - с крыши - народовластие обречено на провал. И тогда, не имея организованного населения, способного защищать свои гражданские права и законные интересы, сочетающие их с властными структурами на основе взаимопонимания, обречена на провал сама идея стабильности в нашем многострадальном обществе».

Интересно, каким образом на вопрос «управление или самоуправление?» отвечает мировой. Сложившаяся за рубежом практика местного самоуправления основывается на двух моделях муниципальной организации: первая предполагает формирование за счет гражданской инициативы населения, вторая строится сверху, под присмотром и контролем государства. Исследователи разделяют существующие модели на англосаксонскую, утвердившуюся в Великобритании, США, Канаде, Австралии, т.е. в основном в англоязычных странах, и континентальную, распространенную в Европе, франкоязычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке.

В англосаксонской модели избираемые населением органы местного самоуправления самостоятельны в вопросах, отнесенных законом к их исключительной компетен-

ции, и в которых ни одна государственная инстанция не вправе корректировать их действия или руководить ими. В этой модели отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов самоуправления вышестоящим, и любая местная община представляет собой собственный мир, живущий по своим обычаям и правилам, пусть даже в рамках общегосударственных законов. В англосаксонской модели ведущая роль в управлении на местах принадлежит не столько органу местного самоуправления в целом, сколько его профильным комиссиям и комитетам. Континентальная модель предусматривает наличие на муниципальной территории чиновников государственной администрации, наблюдающих за деятельностью органов местного самоуправления. В странах континентальной модели сохраняется соподчиненность органов самоуправления различных уровней. Кроме того, в отличие от стран с англосаксонской моделью, местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на национальном уровне. Так, например, во Франции муниципалитеты участвуют в выборах Сената.

Наличие двух базовых моделей предопределяет различный статус местной власти и понимание природы местного самоуправления в западной историографии. В США, Канаде, Австралии отношение к муниципальным органам носит утилитарный и подчеркнуто аполитичный характер, описываемый с помощью триады «roads, rats and rubbish» («дороги, крысы и мусор»). В Европе муниципалитеты имеют больший общественный статус, сообщаясь с системой власти и государственным управлением и участвуя в политической жизни .

Вопрос о природе местного самоуправления и его соотношении с государственной власти вновь вспыхнул в последние три года, когда стало очевидно, что Россию ждет новая реформа МСУ. Оценивая развитие местного самоуправления после 2000 года, авторы отмечают, что проводимая в настоящее время по инициативе президентской администрации реформа существенно ограничит местную автономию, «фактически выстраивая здесь третий уровень государственной власти». Оставляя нерешенным вопрос, «насколько нынешние преобразования соответствуют самому духу самоуправления», авторы делают вывод, что, по-видимому, они «позволят выжить убыточным муниципалитетам, но окажутся пагубными для тех из них, которые сумели развиться в переходный период», имея в виду прежде всего местное самоуправление крупных городов: «если ранее источником давления на местную автономию выступали исполнительные власти регионов, то теперь эту функцию взял на себя федеральный центр».

Определение природы местного самоуправления важно в первую очередь потому, что в зависимости от его понимания властью, в том числе первыми лицами государства, местное самоуправление в России либо приобретало дополнительные права, либо в них ограничивалось. Несколько слов об азбучной истине: для чего вообще государству необходимо местное самоуправление. В первую очередь для того, чтобы эффективно реагировать на потребности населения, одновременно разгрузив государство от избыточных функций.

Расширение или сужение полномочий и политического значения органов местного самоуправления стало одним из вопросов отечественного МСУ, периодически возникающим со времен земств, через Советы, к органам современной муниципальной власти. По мнению К.П.Ланге, «несмотря на то, что принципы парламентаризма и федерализма были для страны внове, их все же удалось привить на российскую почву». Однако, отмечает автор, «этот процесс до сих пор не носит необратимого характера» . По мнению С.И.Рыженкова, «центральный вопрос реформы местного самоуправления.^ переходе от существовавшей системы государственного управления на местах к системе местного самоуправления, основанной на самостоятельном заведовании ме-

стными делами органами местного самоуправления, т.е. к автономии местного самоуправления от государства, так и не был решен за годы реализации закона 1995 года». Рядом исследователей отмечалось, что тенденции, сложившиеся в сфере местного самоуправления к этому времени, могут характеризоваться как неблагоприятные для его развития в конституционном варианте, т.е. как самостоятельного в пределах своих полномочий уровня власти. Появились понятия «огосударствление», «губернаторизация» местного самоуправления. Параллельно отмечалось, что возрастает уровень отчуждения населения от местной власти.

В 2000 году Президентским центром стратегических разработок была принята программа развития России до 2010 года, в которой были сформулированы основные вызовы и угрозы, возникающие перед страной и играющие важную роль для местного самоуправления в текущее десятилетие. Среди таких угроз называлось нарушение конституционных прав граждан на местное самоуправление, усиление диспропорций в экономическом развитии и качестве жизни в различных муниципальных образованиях, потеря мотивации местных сообществ к самоорганизации для решения общих проблем, ослабление управляемости в регионах, рост теневой экономики и коррупции, отсутствие самостоятельности органов местного самоуправления в экономической политике и тенденция возврата к централизованному тоталитарному управлению, к «жесткой руке». Отмечалось, что в целях обеспечения устойчивого экономического подъема необходима «деконцентрация полномочий субъектов Федерации с частичной их передачей как на муниципальный уровень, так и федеральному центру» .

Современные исследователи отмечают, что «федеральные исполнительные органы государственной власти воспринимают органы местного самоуправления в качестве своей низовой управленческой структуры». При этом государственная власть, кроме управленческих решений, преследует и политические цели: с одной стороны - «переориентировать органы местного самоуправления на прямую связь с федеральной исполнительной властью, в первую очередь посредством прямой финансовой помощи» (т.е. создание зависимости местного самоуправления), а с другой - «в случае неудач органов местного самоуправления снять с себя всякую ответственность за положение дел на местах» .

Отсутствие реального самоуправленческого начала в системе местного самоуправления России И.Г.Мачульская видит не только в стремлении государственной власти управлять органами местного самоуправления, но и в отсутствии соответствующей инициативы населения. «Самоуправление создать «сверху», даже на основе конституционного акта, невозможно, - делает вывод исследователь. - Оно может возникнуть только по инициативе населения, согласно его потребностям и интересам. Если их нет, нет и самоуправления» .

И.Г.Мачульская критически относится к передаче органам местного самоуправления всей полноты власти после регионального уровня, считая, что это приводит к «фактическому безвластию на местах». «Полностью автономное местное управление», по мнению автора, препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, увеличению аппарата управления и, как следствие - к ухудшению жизни населения. Автор указывает, что Европейская хартия местного самоуправления не содержит требования о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. «Более того, - подчеркивает исследователь, - ст.8 хартии устанавливает, что за органами местного самоуправления может быть установлен любой административный контроль вышестоящими органами власти, причем не только с целью обеспечения законности и конституционных принципов, но и целесообразности задач, выполнение

которых поручено органам местного самоуправления». Решение проблемы места самоуправления в системе власти И.Г.Мачульская видит в частичном пересмотре концепции конституционно-правовой модели местного самоуправления в сторону сочетания функций государственного управления и местного самоуправления «на конкретной территории в переходный период становления российской демократической государственности» .

Начиная с 2003 года Москва активно занялась вопросами местного самоуправления, вылившимися в принятие в конце того же года нового ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления». Одновременно с постепенным введением в действие нового закона стала разворачиваться кампания по строительству т.н. «вертикали власти», объективно ставя вопрос о возможном встраивании в государственную вертикаль и независимого по Конституции местного самоуправления. Наиболее активно новая угроза для местного самоуправления проявилась с сентября 2004 г., когда после потрясшего весь мир террористического акта в Беслане президент заявил о необходимости во имя большей эффективности управления страной перейти от прямых выборов глав субъектов федерации к их фактическому назначению. В качестве «компенсационной меры» для губернаторов политическая элита России тут же пожелала дарование им права назначать глав местного самоуправления, мэров городов. «Объективным» обоснованием доведения «вертикали» до органов местного самоуправления для адептов этой идеи стали как традиционные для многих регионов факты противостояния местной и региональной власти, так и примеры низкой хозяйственной эффективности ряда руководителей местного самоуправления.

Зависимость судьбы местного самоуправления от реформы структуры государственной власти очевидна. При этом ряд экспертов полагает, что у центральной власти нет четкой внутренней политики и декларируемые ею цели часто расходятся с реальной практикой. По оценке «Новой газеты» с февраля 2000 г. по декабрь 2002 г. президент В.В.Пу-тин не менее шести раз говорил, что не будет отменять прямые выборы глав регионов. Так, 6 мая 2000 г. президент заявил: «Отбирать у людей право выбирать себе руководителей в регионах было бы неправильным, и стало бы элементом неуважения к избирателям. Избрание руководителей субъектов Федерации повышает ответственность руководителей за результаты их труда». В результате же под аргументом укрепления единства страны и борьбы с терроризмом прямые выборы глав регионов населением в декабре 2004 г. были отменены .

Понимание местного самоуправления как продолжения государственной машины управления территориями глубоко укоренилось среди политической элиты. Однако следует отметить, что живучесть схемы подмены самоуправления управлением основывается не только на логике власти, стремящейся максимально управлять и контролировать и полагающей это своим естественным правом, но и менталитетом российского населения, традиционно не разделяющего различные уровни власти и полагающего власть единой субстанцией, ответственной за все. По мнению Н.И.Емельянова, «в условиях тоталитаризма люди привыкли к нерасчлененности власти и не привыкли поэтому определять меру ответственности тех или иных ее ветвей. Такое положение не может исчезнуть сразу, оно сохраняется и сейчас» . Некоторые исследователи считают, что «сами граждане не осознали еще необходимости замены государственного управления местным самоуправлением, не испытывают потребности, желания участвовать во внедрении новых форм местного самоуправления. Поэтому повсеместно местное самоуправление находится в сильной зависимости от администраций и центральной власти». Многие также отмечают, что развитое самоуправление напрямую связано с экономической и политической стабильностью в обществе. Так, по мнению К.П.Лан-

ге, дестабилизация ситуации в СССР и постсоветской России начала 90-х во многом связана с «отсутствием развитой политической культуры и традиций самоуправления» . По распространенному мнению современных исследователей, местное самоуправление является «одним из важнейших институтов гражданского общества, дающего возможность гражданам... в наибольшей степени влиять на политические процессы локального уровня».

В качестве одной из возможных причин, побуждающих государственную власть подготавливать сейчас почву для возможного сворачивания местного самоуправления в стране и его преобразования в местное государственное управление, может быть его близость к населению, которую местное самоуправление занимает, и объективно, по своей природе являясь резонатором народных настроений, в кризисные моменты превращаясь в органы оппозиции правительству. В этом ключевой признак органов местного самоуправления, определяющий их политическое значение в государстве, являющийся одновременно и его силой, и его слабостью. Органы местного самоуправления, являясь местной властью, одновременно и проводят в жизнь государственную политику, и являются проводниками настроений низов в отношениях с государственной властью. Исходя из этого, они становятся полем битвы власти и общества, часто становясь заложником этой борьбы в период кризисных моментов истории. Следуя логике своей выборности, представительства интересов населения, органы МСУ ориентируются на защиту прав своих избирателей и на самоуправление. Следуя же логике государства, МСУ должно быть включено в аппарат управления.

В этом противоречии кроется причина всех бед местного самоуправления России, т.к., как правило, и в 1918, и в 1993 гг., и сейчас в этих спорах побеждает государство, которое, если органы МСУ включаются в политический процесс и накапливают оппозиционность настроений масс, просто ликвидирует их и на их месте создает новые. В этой связи центральная власть считает необходимым иметь в качестве проводников на местах непопулярных реформ, проводимых в период второго президентского срока Путина, органы местной власти, ответственные не перед населением, а перед вышестоящим начальством. Реакция многих местных парламентов на непопулярный ФЗ №122 о т.н. «монетизации», или называемый в народе «об отмене льгот», была отрицательной.. Очевидно, что и претворение в жизнь этого закона, и нового Жилищного кодекса, и реформ в области здравоохранения и образования потребует от органов местного самоуправления значительных усилий, что в свою очередь фактически поставит вопрос о необходимости создания на местном уровне эффективного аппарата принуждения, существование которого возможно только на основе вертикального соподчинения.

Фактическая борьба за органы местного самоуправления уже идет и через их постановку под партийный контроль через создание в их представительных органах фракций проправительственной «Единой России», и через изменения выборного законодательства, предоставляющего возможность перехода от всенародных выборов глав исполнительных органов местного самоуправления к их избранию из числа депутатов, либо через переход полномочий мэров к нанятым по контракту менеджерам. Ряд экспертов считают, что в ближайшее время на муниципальном уровне может быть реализован сценарий, аналогичный замене всенародных выборов губернаторов их фактическому назначению, когда глав городов будут избирать депутаты представительных органов по представлению руководителя субъекта Федерации.

Какой прогноз возможен на перспективы развития местного самоуправления в России в условиях современного кризиса во взаимоотношениях власти и общества? Не исключено, что местное самоуправление на уровне муниципальных образований, городов и районов будет ликвидировано и преобразовано в местный, низовой уровень государ-

ственного управления. Потребуется ли для этого изменение Конституции РФ или власть пойдет по пути максимального изъятия полномочий МСУ с последующей их передачей обратно, что в строгом соответствии со ст.132 и 133 Конституции РФ создаст местному самоуправлению условия «подконтрольности» государству? Очевидно, что при таком сценарии самоуправленческие начала могут уйти в территориальное общественное самоуправление, что в принципе может привести к бурному развитию малых форм местного самоуправления, таких как товарищества собственников жилья, домовые и микро-районные комитеты и т.п. ячейки инициативы населения. При этом политические функции полностью уйдут к чиновникам госвласти, а все народное самоуправление будет строиться вокруг сервисных функций ЖКХ. Начнутся ли затем когда-либо, с этого коммунального уровня, рост народного самосознания и строительство нового здания местного самоуправления?

Библиографический список

1. Большая советская энциклопедия. М.,1975.Т.22.

2. Бусыгина И., Захаров А. Самоуправление // Общая тетрадь. Вестник московской школы политических исследований. 2004. №2 (29).

3. Государственная дума. Стенограмма заседания осенней сессии 21-28 октября 1994 г. М.,1995.Т.9.

4. Гмельянов Н.И. Местное самоуправление в России: генезис, тенденции развития. М.; Тула,1988.

5. Ланге К..П. Становление современной системы органов государственной власти в 19931999 годах (на материалах Самарской области). Самара,2000.

6. Мачульская И.Г. Институционализация местного самоуправления в системе власти Российской Федерации: Дис. ... канд.юрид.наук. М.,2001.

7. Местное самоуправление: стратегические направления развития: Материалы научно-практической конференции 13-14 апреля 2000 г. М., 2000; Московский общественный научный фонд. Библиотека местного самоуправления. Вып.32.

8. Местное самоуправление: Теория и практика / Под ред. Г.Люхтерхандг при участии В.Я.Гель-мана - М.: Фонд Ф.Науманна, 1996.

9. Новая газета. 14.02.2005.

10. Попов Г.Х. Что делать? М., 1992.

WHETHER THE LOCAL GOVERNMENT IS A PART OF THE REGIONAL ACTIVITY OF THE FEDERAL GOVERNMENT IN RUSSIA

The article analyses the experience of the Russian local government institutions in XX century - “zemstvo”, soviets and modern municipality from the point of view of the disputes about the nature of the local government and the degree of its independence from the federal government.

• 1. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации.
• 2. Разграничение предметов ведения государственной власти и местного самоуправления.
• 3. Государственная политика в области местного самоуправления.

Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации

Местное самоуправление в Российской Федерации воплощает в себе два начала: общественное и государственное, что и определяет его место в системе публичной власти. В свою очередь, публичная власть может быть рассмотрена как система, которая имеет определенные территориальные рамки, а также распространяется на определенное население. В данной системе Конституция Российской Федерации выделяет два уровня - уровень государственной власти, организационно воплощенный в системе органов государственной власти, и уровень местного самоуправления, на котором власть реализуется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления. Статья 12 Конституции определила данную иерархию уровней публичной власти следующим образом: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Устанавливая самостоятельность местной власти, Конституция и федеральное законодательство определяют основные параметры взаимодействия местного самоуправления и государственной власти:

• запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами;
• государственная поддержка местного самоуправления, которая включает в себя создание органами государственной власти правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления;
• установление на федеральном уровне запрета на ограничение прав местного самоуправления;
• возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, финансовое обеспечение их осуществления;
• компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• законодательное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов по вопросам местного самоуправления, закрепление предметов ведения местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретно и исчерпывающим образом устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предметы ведения местного самоуправления;
• государственная регистрация устава муниципального образования;
• установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, которую, по нашему мнению, следует рассматривать как государственно-правовую ответственность;
• осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
• возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления.

Раскрывая вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления, следует иметь в виду, что, с одной стороны, не должны допускаться жесткое внеправовое вмешательство органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления, подмена системы местного самоуправления органами государственной власти, с другой стороны, не должно быть абсолютного отрыва, оторванности местного самоуправления и его органов от системы государственной власти, ибо, хотя и на разных уровнях, они в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством осуществляют публичную власть .

Можно выделить несколько направлений влияния государства на решение муниципальными образованиями вопросов местного значения.

• 1. За исключением тех вопросов местного значения, которые прямо перечислены в Конституции РФ, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации на законодательном уровне определяют круг вопросов местного значения. Следовательно, государство в пределах своих полномочий вправе увеличивать или уменьшать круг вопросов местного значения, которые обязательны для решения муниципальными образованиями. На практике увеличение количества вопросов местного значения означает возрастание расходов бюджетов муниципальных образований на их решение, а сужение - соответственно их уменьшение. В этой связи видится необходимым установить норму в Законе о принципах организации местного самоуправления, в соответствии с которой расширение круга вопросов местного значения федеральным Законом или Законом субъекта РФ допускается лишь при условии материально-финансового обеспечения решения данных вопросов.
• 2. Государство (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации) оказывает поддержку по решению органами местного самоуправления вопросов местного значения. Государство передало в собственность муниципальных образований соответствующее имущество и регулярно оказывает финансовую поддержку органам местного самоуправления.

Финансовая помощь муниципальным образованиям со стороны государства обусловлена недостаточностью у них собственных финансовых ресурсов. Решение данной проблемы занимает важнейшее место в системе реформирования местного самоуправления в России, поскольку без финансового наполнения муниципалитеты не способны самостоятельно решать вопросы местного значения. Особенность прямого участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации заключается, на наш взгляд, в непосредственном перераспределении части федеральных и региональных финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований.

• 3. Государство принимает меры по обеспечению режима законности и правопорядка на территории муниципальных образований. Данное направление наиболее полно реализуется в отношении тех полномочий, которые государство передало муниципальным образованиям, что отразилось в ст. 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельные виды государственного контроля регулируются Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и другими нормативно-правовыми актами. Вместе с тем какого-либо комплексного нормативно-правового акта, регламентирующего все стороны контрольно-надзорного воздействия государства на муниципальные образования, пока не принято, хотя необходимость в нем назрела уже давно. Принятие такого акта на уровне федерального закона позволит четко определить принципы и правовые пределы вмешательства государства в деятельность местного самоуправления, а следовательно, позволит упорядочить данную группу отношений, придать качественно новый облик взаимоотношениям государства и муниципальных образований, увеличить их прозрачность для граждан.
• 4. Государство оказывает информационно-методическую помощь муниципальным образованиям. Являясь элементом единой системы публичной власти, местное самоуправление осуществляет свою деятельность в формах, аналогичных государственному управлению. Некоторые виды государственной и муниципальной деятельности образуют единую систему, например финансовая деятельность, обеспечение общественного порядка и правопорядка и др. Хотя система органов местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти, но подчиняется во многом тем же закономерностям, что и последняя. Государство обладает большим опытом и возможностями его обобщения, нежели муниципальные образования. Многие нововведения для муниципальных образований исходят именно от государства, чем и обусловливают его информационно-методическую роль.

Наиболее перспективными для данного направления являются решения следующих задач: оказание помощи в подготовке муниципальных служащих, что может быть выражено через соответствующие государственные образовательные учреждения, а также оказание содействия муниципальным образованиям в открытии собственных центров подготовки и учебных заведений; оказание методической помощи в организации муниципальной налоговой службы и муниципальных казначейств; оказание помощи в подготовке и принятии местных бюджетов и др.

Механизм взаимоотношений государства и местного самоуправления предполагает не только одностороннее влияние на муниципалитеты со стороны государства, но и наличие «обратной связи». В настоящее время возможности оказания влияния на государство со стороны муниципальных образований весьма незначительны. Это проявляется, в первую очередь, в отсутствии четко прописанных в законе рычагов влияния муниципалитетов на решения, принимаемые государством и затрагивающие вопросы местного значения. Анализ практики функционирования органов местного самоуправления показывает, что наиболее эффективными являются два канала влияния местного самоуправления на государство: судебный и общественно-политический. Судебный канал заключается в возможности обжаловать действия и решения органов государственной власти обоих уровней, нарушающие права местного самоуправления. О действенности этого рычага свидетельствует возросшее количество дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ . Кроме того, наблюдается тенденция по увеличению дел, рассматриваемых арбитражными судами и судами обшей юрисдикции по обжалованию незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц. Вторым эффективным рычагом воздействия муниципальных образований является активизация деятельности различных объединений муниципальных образований: Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Союза российских городов, Ассоциации сельских муниципальных образований и др. Так, Конгресс муниципальных образований систематически проводит работу по обсуждению и доведению до широкого круга общественности законодательства о местном самоуправлении Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6.

Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В круг вопросов местного значения входят те, что затрагивают проблемы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования. Иными словами, круг дел, решение которых способствует установлению на территории данного муниципального образования условий для нормальной жизни жителей. Проблемы, с которыми Вы сталкиваетесь каждый день: незапланированное отключение горячей и холодной воды, незакрытый люк перед подъездом дома, отсутствие детской площадки, трещина в стене дома, горы мусора на улице - все эти и многие другие каждодневные вопросы решаются на уровне местного самоуправления. Обычно, перечень вопросов местного значения приводится в Уставе муниципального образования.

Полномочия местного самоуправления включают вопросы, не отнесенные к компетенции государственных органов. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Это означает, что по предметам своего ведения органы местного самоуправления уполномочены принимать решения самостоятельно без оглядки на губернатора (главы субъекта РФ).

2. Что такое муниципальное образование?

В состав Российской Федерации входят субъекты РФ: республики, края, области, города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург, автономная область и автономные округа. Местное самоуправление осуществляется на территории отдельного поселения городского, сельского несколько поселений, объединенных общей территорией, части поселения. Таким образом, вертикаль власти в России включает в себя три ступени: федеральную, субъекта РФ и местную. Однако надо учитывать, что на уровне федерации и субъекта РФ осуществляется власть государственная , а на уровне муниципального образования - местная . Здесь есть принципиальное различие. Обязательным атрибутами муниципального образования являются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

3. Что такое Устав муниципального образования? Где можно ознакомиться с текстом Устава?

Устав - это местная Конституция, важнейшее условие создания и функционирования муниципального образования. Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. А принимают его представительные органы местного самоуправления или население непосредственно.

С Уставом муниципального образования можно ознакомиться в любой городской или районной библиотеке, представительном органе местного самоуправления (Городском Совете, районном Совете). А ознакомиться с ним просто необходимо, если Вам небезразличны Ваши права и свободы.

4. Что такое органы местного самоуправления?

Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения (см. п. 1) Они не входят в систему органов государственной власти.

Представительный орган местного самоуправления - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Так, в городе Пионерском представительный орган местного самоуправления - городской Совет, возглавляемый главой местного самоуправления (мэром) и состоящий из 9 депутатов, в муниципальном образовании «Гурьевский район» - районный Совет депутатов, в который входит 19 депутатов.

5. Для чего дано право на местное самоуправление и как его можно реализовать?

Конституцией РФ в статьей 3 установлено, что единственным источников власти является многонациональный народ России. Эту власть народ может осуществлять непосредственно, либо через органы государственной власти или органы местного самоуправления. То есть, если народ наделен властными полномочиями, то их непременно нужно реализовывать, если, конечно, народ заинтересован в том, чтобы его права неукоснительно соблюдались на всех уровнях.

В законодательстве Российской Федерации выделяются два способа реализации права граждан на местное самоуправление.

Первый - охватывает формы прямого волеизъявления, к которым относятся:

Участие в выборах органов местного самоуправления и должностных лиц - главы администрации, мэра;

Участие граждан в местных референдумах;

Участие граждан в собраниях (сходах) граждан;

Обращение граждан в органы местного самоуправления;

Самоорганизация граждан путем использования форм территориального общественного самоуправления;

Иные формы, предусмотренные законами Калининградской области (народная правотворческая инициатива, митинги, опросы граждан и др.).

Второй способ реализации права граждан на местное самоуправление - это опосредованное участие - через выборные и иные органы местного самоуправления. Эти органы обязаны учитывать общественное мнение, обобщать предложения и жалобы граждан, давать ответы на обращения граждан, проводить встречи с общественностью, выступать с отчетами. Если органы местного самоуправления игнорируют эти обязанности, то может быть поставлен вопрос об утрате доверия депутатам, главе администрации (мэру), об отзыве, об административной, дисциплинарной ответственности.

6. Зачем нужны представительные органы местного самоуправления, и что они делают?

Если не вдаваться в юридические подробности, то предназначение представительного органа можно охарактеризовать таким образом: он реализует законодательную инициативу и принимает решения по важным для каждого жителя поселения вопросам местного значения. Решения этого органа обязательны для исполнения на территории всего муниципального образования. Более того, представительный орган осуществляет контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц местного самоуправления. Именно представительный орган утверждает местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, а также льготы по ним.

7. Кто такой глава муниципального образования?

Уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

В Калининградской области в каждом из 22 муниципальных образований такая должность установлена. Наименование и компетенция глав муниципальных образований устанавливаются уставами.

Так, в городе Пионерском, это -глава местного самоуправления - мэр; в Гурьевском районе - глава района. В уставах этих муниципальных образований записано, что глава муниципального образования является высшим должностным лицом местного самоуправления, он возглавляет местный исполнительный орган и осуществляет контроль за реализацией принятых представительным органом решений.

8. Какие вопросы решает глава местного самоуправления?

Глава муниципального образования наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения в соответствии с уставом муниципального образования.

Глава оказывает содействие представительному органу, предоставляет информационную помощь депутатам местного представительного органа. Более того, глава наделен законодательной инициативой. Он подписывает решения представительного органа. Глава осуществляет разработку программ и планов развития города или района, а также проектов местного бюджета. Он также осуществляет представительские функции в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления других муниципальных образований, общественными объединениями, предприятиями, учреждениями и организациями, в том числе и зарубежными.

Глава местного самоуправления города Пионерского осуществляет полномочия городского Совета в случае досрочного прекращения деятельности Совета до первого заседания вновь избранного городского Совета.

Глава местного самоуправления города Пионерского имеет право отлагательного вето на решения городского Совета в течение 15 дней с момента принятия решения. Вето может быть преодолено 2/3 голосов избранного состава депутатов городского Совета.

Глава Гурьевского района согласно Уставу обладает широкими полномочиями по отношению к районному Совету депутатов.

Надо отметить, что должность главы муниципального образования - одна из ключевых в системе местного самоуправления. В период реформы местного самоуправления необходим авторитетный выборный руководитель, который мог бы объединить и возглавить деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.

9. Можете ли Вы контролировать работу представительного и исполнительного органов местного самоуправления?

В соответствии с законодательством, органы местного самоуправления подотчетны населению муниципального образования. Население наделяется правом отозвать депутата представительного органа или выразить недоверие главе образования. Эти процедуры регулируются законами Калининградской области об отзыве депутатов представительного органа и главы муниципального образования. В этих случаях полномочия депутата и главы прекращаются досрочно.

На сегодняшний день можно выделить следующие отличия:

Система местного самоуправления занимает особое место в государстве в силу своей общественно-государственной природы. Система местного самоуправления осуществляет связь между государством и населением, а также между государством и мелким собственником.

Органы государственной власти ведают теми делами, которые представляют интересы государства в целом (оборона и безопасность, внутренняя и внешняя политика, экономические отношения, судоустройство, права и свободы человека и гражданина и т.п.), а местное самоуправление занимается реализацией общих интересов территориальных коллективов (общее образование, здравоохранение, благоустройство территории, коммунальное хозяйство и т.п.).

Четыре основных отличия сформулировал Л.А. Велихов:

Самоуправление в отличие от государственной власти - власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем и окончательным являлось только решение центральных органов власти.

Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, т.е. она выборная.

Особенность положения местного самоуправления в государстве (двойственность) определяет и особенности муниципального хозяйства. Муниципальное хозяйство (с точки зрения ведения хозяйственной деятельности) - в значительной степени носит черты частного хозяйства, т.к. выступает на рынке как самостоятельный и равноправный субъект хозяйственной деятельности, т.е. может самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью, финансовыми ресурсами, землей. Однако использовать все эти ресурсы органы местного самоуправления должны для выполнения общественных функций, возложенных на них. Отсюда и формы распределения результатов хозяйственной деятельности общественны по природе. Муниципальное хозяйство - акционерное общество, участниками которого являются все жители муниципального образования. Однако «выплаты дивидендов по акциям» производятся в виде общественно значимых товаров и услуг.

Подчеркнем, что в понятие муниципального хозяйства включаются хозяйствующие субъекты как муниципальной, так и иных форм собственности, но лишь те, деятельность которых служит удовлетворению коллективных потребностей населения муниципального образования.

1. 1.4 Правовые основы муниципального управления

Муниципальный менеджмент, являясь формой управления муниципальной собственностью, муниципальным хозяйством, тождествен местному самоуправлению.

Местное самоуправление в Российской Федерации функционирует на основе целой системы нормативно-правовых актов, разработанных на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и на местном уровне.

К нормативно-правовым актам федерального уровня относятся:

Конституция РФ;

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления;

Указы Президента РФ;

постановления палат Федерального Собрания РФ;

постановления Конституционного Суда РФ.

Правовым фундаментом для муниципального законодательства стран-членов Совета Европы, к которым теперь относится РФ, является Европейская Хартия о местном самоуправлении.

На уровне субъектов РФ определяется более конкретное содержание местного самоуправления с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и отражается в конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов РФ.

Следующим уровнем муниципально-правового регулирования является местное нормотворчество. Каждое муниципальное образование принимает устав, который разрабатывается им самостоятельно. Устав муниципального образования принимается представительным (выборным) органом местного самоуправления или населением непосредственно (над проектом работает инициативная группа).

В уставе отражаются следующие положения:

наименование, состав, границы территории муниципального образования, наличие собственной символики;

вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;

формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;

структура органов местного самоуправления, порядок их формирования, полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц, срок их полномочия;

виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

условия и порядок организации муниципальной службы;

экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов с учетом исторических и иных местных традиций.

В уставе муниципального образования могут быть отражены и другие положения об организации местного самоуправления в соответствии с законами России и законами субъектов РФ.

Органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения издают правовые акты, наименование и виды которых, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне.

Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительской и контролирующей деятельности в системе местного самоуправления (приказы о назначении на муниципальную должность, о мерах воздействия на нарушителей дисциплины и пр.).

Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты, обычно называемые решениями, устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении, местные налоги и сборы, порядок управления муниципальной собственностью и т.п. Все эти решения принимаются только коллегиально.

Более подробно вопросы правового регулирования муниципальных отношений изложены в учебном пособии курса «Муниципальное право».

Эта глава открывает третью часть учебника, специально посвященную муниципальной публичной власти, ее органам, их деятельности, институтам непосредственной демократии в муниципальных образованиях.

Понятие местного самоуправления

Административно-территориальное деление государственной территории и территориальный публичный коллектив населения.

Территория любого государства (кроме «карликовых государств» - Люксембург, Монако, Науру, Тувалу и др.) разделена на административно-территориальные единицы. Они учитываются при создании местного самоуправления. Обычно муниципальные образования создаются в границах административно-территориальных единиц. Однако независимо от того, совпадают ли они территориально, административно-территориальная единица и муниципальное образование - разные правовые понятия, и управляются они по-разному. Население административно-территориальной единицы может управляться только назначенными сверху представителями государства (чиновниками общей компетенции - губернаторами, префектами, начальниками районов и др.). Например, округ в Москве - это административно-территориальная единица, возглавляемая назначенным префектом. Основой муниципального образования является определенная социально-территориальная общность людей - территориальный публичный коллектив населения, он сам создает свои выборные органы, местное самоуправление. Население районов, расположенных в пределах округа в Москве, - это территориальные коллективы, они выбирают свои органы самоуправления (районные муниципальные советы, мэра). В других субъектах РФ также есть муниципальные районы (но сельские), есть городские и сельские поселения.

В административно-территориальных единицах зарубежных стран (например, во Франции) часто встречается сочетание назначенного сверху чиновника общей компетенции, который осуществляет государственные полномочия, и выборных органов местного самоуправления (советов и др.), которые решают задачи местного значения. При таком сочетании административно-территориальные единицы рассматриваются одновременно как территориальные коллективы.

Муниципальные образования подлежат в России обязательной государственной регистрации (на 2008 г. зарегистрировано около 25 тыс.). Им выдается свидетельство о включении в реестр муниципальных образований. У муниципальных образований (в частности, в Московской области) есть свои флаги, знаки отличия.

На территории муниципального образования действуют не только его выборные органы. Как уже говорилось выше, в муниципальных образованиях могут быть образованы территориальные органы (отделы, отделения) государственных министерств. Они решают вопросы не местного значения, как муниципальные органы, а государственного значения. Это местные органы отраслевого государственного управления. Существование таких органов не изменяет статуса муниципального образования как территориального коллектива, где существует местное самоуправление.

Муниципальная публичная власть и местное самоуправление.

Концепция местного самоуправления исходит из того, что существуют разные виды публичной власти. Государственная власть РФ распространяется на всю территорию государства и даже вне ее (на подвижную территорию, например военные корабли в открытом море), государственная (государствоподобная) власть субъекта РФ - на его территорию. Местное самоуправление имеет локальный характер, оно автономно в пределах каждого муниципального образования в рамках его полномочий. Это власть коллектива населения в пределах определенной территории и в пределах полномочий, установленных конституцией и законом, публичная негосударственная власть народа, муниципального образования, власть территориального публичного коллектива. Она используется для решения вопросов местного значения и осуществляется гражданами непосредственно путем применения инстатутов прямой демократии (выборы, референдум и др.) или через избираемые органы (советы, мэры и др.).

Все эти институты непосредственной и представительной демократии в муниципальных образованиях объединяются под общим названием местного самоуправления. Местное самоуправление в России - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в определенных случаях - основными законами субъектов РФ, самостоятельно и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения непосредственно (например, путем местного референдума) и (или) через органы местного самоуправления, исходя из интересов населения и с учетом исторических и иных местных условий.

В России около 155 тыс. поселений - от деревень с населением 30-50 человек до многомиллионных городов. Однако, хотя первый российский Закон о местном самоуправлении был принят еще в 1991 г., лишь в меньшинстве административно-территориальных единиц на деле созданы муниципальные образования и местное самоуправление. К 2004 г. местное самоуправление действовало лишь в 11 субъектах РФ из существовавших тогда 89. В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с 2006 г. муниципальные образования создаются повсеместно.

В науке высказываются различные взгляды на суть местного самоуправления. Традиционными оппонентами являются сторонники двух крупных теорий - общественной и государственной. Первая исходит из должного, вторая учитывает сущее.

Общественная теория местного самоуправления возникла в связи с борьбой против королевского абсолютизма и засильем чиновников. Сначала в городах, а затем в сельских поселениях и других административно-территориальных единицах население отстояло право создавать свои выборные органы, которые управляли местными делами. Первоначально это оформлялось хартиями, даруемыми монархами городам. Затем другие территориальные коллективы стали принимать свои уставы, став муниципальными образованиями наряду с городами. Муниципальные образования имеют свой бюджет, свою собственность, содержат за свой счет подчиненных им служащих (муниципальная служба). Что же касается вопросов государственного значения, то общественная теория исходила из того, что их решают назначенные государственные служащие, не подчиненные местному самоуправлению. Такие служащие, согласно этой теории, не должны назначаться в низовые единицы, признанные общинами (ими первоначально признавались только городские поселения). В настоящее время, однако, некоторые прежде небольшие города разрослись в мегаполисы (например, Нью-Йорк в США), но теоретически они остаются общинами. Должностные лица общей компетенции сюда не назначаются, но в городах обычно создаются делегатуры министерств (отделы, управления и др.), о которых говорилось выше. Они выполняют общегосударственные полномочия по вопросам своего ведения.

Согласно общественной теории должностные лица местного самоуправления - «агенты» общества, их деятельность является негосударственной по своему характеру.

Государственная теория местного самоуправления исходит из того, что местное самоуправление в конечном счете - часть целостного управления обществом. Основы местного самоуправления (принципы организации, полномочия и др.) определяются законом государства. Поэтому сторонники этой теории считают, что местное самоуправление - продолжение государственной власти, а органы и должностные лица местного самоуправления - «агенты» государственной власти на местах. Обе теории имеют свои достоинства и недостатки. Первая отстаивает демократические начала местного самоуправления, вторая отражает фактическую зависимость органов местного самоуправления от государства, контроль за деятельностью местного самоуправления (правда, только с точки зрения соблюдения законности), в том числе со стороны назначенных на места государственных чиновников общей компетенции (префектов и др.), имеющихся в ряде стран (не во всех). Она учитывает также создание на местах управлений и отделов министерств (не во всех территориальных единицах). Юридически управленческие органы местного самоуправления (исполнительные органы, их отделы), должностные лица не подчинены управлениям и отделам министерств на местах, но с ними согласовываются некоторые мероприятия (организация муниципальной полиции, противопожарная охрана идр.).

Чиновники министерских делегатур могут проверять соответствующие отделы местного самоуправления по определенным вопросам (финансы и др.) и составлять акты проверки. Они могут также давать советы отраслевым органам местного самоуправления.

Таким образом, управление на местах сочетает и общественные, и государственные элементы, последние имеются и в самом местном самоуправлении. Видимо, нужна разработка общественно-государственной теории, но прежде всего - разработка концепции особой публичной власти в местном территориальном публичном коллективе.