Система органов гос власти местное самоуправление. Что такое муниципальное образование? Зачем нужны представительные органы местного самоуправления, и что они делают

Власть местного самоуправления в России обособлена от государственной власти. Местное самоуправление и местная власть понятия не тождественные. Их объединяет только уровень осуществления властных полномочий муниципальные образования. На уровне муниципальных образований власть может осуществляться государством, его местными органами. Так, в СССР власть на местном уровне (города, района, поселка, села и т. д.) осуществлялась местными советами народных депутатов. Советы были основной формой осуществления власти народа и являлись органами государства. Согласно позиции советской школы государственного права Советы воплощали в себе черты государственных органов и местного самоуправления. В деятельность Советов действительно вовлекались широкие слои населения, использовались различные институты непосредственной демократии. Вместе с тем местные советы входили в единую систему советов, подчинялись вышестоящим Советам и не имели достаточной меры обособленности и самостоятельности в решении местных вопросов.

В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление самостоятельно и под свою ответственность решает вопросы местного значения. Вместе с тем государство обязано обеспечивать достойный уровень жизни, защиту конституционных прав и свобод граждан на всей территории страны, т. е. обязано решать вопросы жизнедеятельности граждан и развития регионов на местном уровне. Таким образом, государственная власть и местное самоуправление должны взаимодействовать в осуществлении своих властных полномочий. Это взаимодействие происходит на основании гармоничного сочетания двух основных конституционных принципов: самостоятельности местного самоуправления и единства публичной власти.

Государственная власть и власть местного самоуправления являются различными формами публичной власти, но вместе они образуют единую систему:

Их полномочия и деятельность основывается на Конституции РФ,

единой правовой системе государства;

Их основной целью является достижение публичных интересов населения (всей страны или отдельного муниципального образования);

Их организация и деятельность построены на одних демократических принципах (например, участие граждан в формировании и деятельности органов публичной власти).

Российское государство обеспечивает единые принципы публичной власти на всей территории страны, в том числе власти местного самоуправления. Согласно ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (ст. 5, 6) федеральные органы государственной власти и органы власти субъектов РФ:

Определяют общие принципы организации местного самоуправления

(только федеральные органы государственной власти);

Осуществляют правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности соответствующих органов государственной власти, граждан, органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

Осуществляют исполнительно-распорядительные и контрольные полномочия в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления.

Принцип единства публичной власти ярко проявляется в институте наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (ст. 19 ФЗ). Органы государственной власти вправе наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается следующими положениями:

1) законодательное установление перечня вопросов местного значения. Согласно ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (гл. 3) к ним относятся: формирование и исполнение местного бюджета; установление и изменение местных налогов и сборов; владение, пользование и распоряжение объектами собственности муниципального образования; организация водо- и теплоснабжения; содержание и строительство дорог общего пользования, мостов; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, содержание муниципального жилищного фонда и др. Следует отметить, что Закон устанавливает исчерпывающий перечень вопросов местного значения. Это связано с необходимостью законодательного обеспечения реальности осуществления местным самоуправлением своей компетенции. Каждое полномочие местной власти должно быть обеспечено материально. Если этого нет оно не может быть реализовано. Таким образом, в Законе закреплен принцип соответствия полномочия и материального ресурса. Увеличение числа полномочий местной власти должно сопровождаться установлением дополнительного финансирования. А это лучше всего закреплять федеральным законодательством (больше гарантий для его обеспечения);

2) закрепление экономической основы местного самоуправления, в том числе муниципальной собственности и защитой этой формы собственности наравне с иными формами собственности;

3) установление в качестве важнейших элементов правовой основы местного самоуправления уставов и иных правовых актов местного самоуправления (ст. 4 ФЗ), наделение муниципальных правовых актов качеством общеобязательности для всех граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления на территории муниципального образования (ст. 7 ФЗ);

4) установление пределов вмешательства органов государственной власти в компетенцию местного самоуправления. Так, осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органов государственной власти в отношении муниципальных образований допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ч. 2 ст. 5, ст. 6 ФЗ).

1. Система органов государственной власти в РФ.

2. Судебная система РФ.

3. Местное самоуправление в РФ.

1. Народ РФ осуществляет свою власть через органы государственной власти. Органы государственной власти наделены государственно-властными полномочиями, уполномочены государством на осуществление его задач и функций, образуются и действуют в установленном государством порядке.

Они образуют единую систему органов государственной власти Российской Федерации, в которую входят федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.

Конституционный принцип федерализма предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов. Соответственно выделяются два уровня органов государственной власти - федеральный и региональный (субъектов Федерации).

Конституция РФ, выделяет четыре категории субъектов осуществления государственной власти: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды. Единство системы государственной власти проявляется во взаимодействии и взаимозависимости государственных органов; в механизме сдержек и противовесов, который позволяет каждой из ветвей власти осуществлять свои конституционные полномочия и обеспечивает рычаги влияния на другие власти.

Президент Российской Федерации является главой госу­дарства. Его функции связаны с обеспечением основ конститу­ционного строя: он выступает гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости, государственной целостно­сти; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти; определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; представляет РФ внутри страны и в международных отношениях.

Новизна Конституции РФ состоит в закреплении верховенства Президента РФ в системе органов государственной власти. Свои полномочия Президент РФ реализует в рамках Конституции РФ и в соответствии с федеральными законами. Период полномочий Президента РФ ограничен шестилетним сроком; одно лицо не может занимать пост Президента более двух сроков подряд; Президент избирается всенародными прямыми выборами на альтернативной основе, предусматривается процедура отрешения его от должности; допускается признание нормативных актов Президента не соответствующими Конституции по решению Конституционного Суда.

Органы законодательной власти составляют систему представительных органов государственной власти РФ. Федеральным законодательным органом является парламент - Федеральное Собрание РФ. В пределах субъекта РФ действуют законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ.

Парламент в рамках Конституции обладает всей полнотой законодательной власти, а также наделяется функцией контроля за исполнительной властью. Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы.

Совет Федерации представляет интересы субъектов Федерации, в него входят по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного (представительного) и ис­полнительного органов государственной власти субъекта РФ. Представитель в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирается этим органом, а представитель от исполни­тельного органа в верхней палате парламента назначается выс­шим должностным лицом субъекта РФ на срок его полномочий.

Государственная Дума представляет население Российской Федерации. Она состоит из 450 депутатов, избираемых на четыре года на основе всеобщего избирательного права: 225 депутатов избирается по одномандатным избирательным округам, 225 - по федеральным спискам кандидатов от избирательных объединений (блоков) по единому общефедеральному избирательному округу.

Органы исполнительной власти осуществляют исполнитель­ные и распорядительные функции государственного управления. К федеральным органам исполнительной власти относятся: Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты и другие ведомства при Правительстве РФ. Органами исполнительной власти субъектов Федерации являются президенты и главы администраций субъектов РФ, правительства субъектов РФ, министерства, государственные комитеты и другие ведомства.

Правительство - высший исполнительный орган государственной власти РФ, возглавляющий единую систему исполнительной власти в РФ. Во-первых, Правительство РФ призвано обеспечивать единство системы исполнительной власти: организует, направляет и контролирует деятельность ее органов. Во-вторых, федеральное Правительство в пределах своего ведения управляет деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. В-третьих, решения Правительства распространяются на деятельность исполнительных органов местного самоуправления.

В особую группу государственных органов выделены органы прокуратуры, которые составляют самостоятельную централизованную систему органов государственной власти. Функции прокуратуры заключаются в осуществлении надзора за законностью, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, координации деятельности.

2. Органы судебной власти осуществляют правосудие - осо­бый вид государственной деятельности, направленной на рас­смотрение и разрешение различных социальных конфликтов, связанных с нарушением норм права. Суды обладают правом осуществлять конституционное, гражданское, административное и уголовное судопроизводство.

Носителями судебной власти в РФ являются, прежде всего, судьи, наделенные в конституционном порядке полномочиями осуществлять правосудие и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе.

Согласно Конституции РФ, судьями могут быть граждане Российской Федерации, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической про­фессии не менее пяти лет. Судьи являются независимыми и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону.

Судебную систему РФ образуют федеральные суды и суды субъектов Федерации. Первые включают Конституционный Суд, суды общей юрисдикции и арбитражные суды.

К компетенции Конституционного Суда относятся дела о соответствии Конституции федеральных законов и других нормативных актов, нормативных актов субъектов РФ, договоров между органами государственной власти, не вступивших в силу международных договоров РФ. Конституционный суд разрешает споры о компетенции между органами государственной власти, рассматривает жалобы на нарушение прав и свобод граждан. Он обладает правом толкования Конституции. В случае признания актов неконституционными они утрачивают свою юридическую силу.

К судам общей юрисдикции относятся Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краев и областей, суды городов фе­дерального значения, автономных округов и областей, а также районные и военные суды.

Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Он дает разъяснения по вопросам судебной практики. К компетенции Верховного Суда отнесено рассмотрение дел в качестве суда первой инстанции, в кассационном порядке, в порядке надзора и по вновь открыв­шимся обстоятельствам.

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров между юриди­ческими лицами и предпринимателями без образования юриди­ческого лица. Он является вышестоящей судебной инстанцией по отношению к федеральным арбитражным судам и арбитражным судам субъектов РФ, осуществляет судебный надзор за их деятельностью.

Важным элементом судебной системы РФ являются мировые судьи. Мировой судья рассматривает в первой инстанции уголовные дела о преступлениях, ответственность за которые не превышает двух лет лишения свободы, а также дела о выдаче судебного приказа, о расторжении брака и разделе имущества, дела по имущественным спорам (при цене иска не более 500 минимальных размеров оплаты труда), трудовые споры (за исключением дел о восстановлении на работе), дела об административных правонарушениях. Мировой судья рассмат­ривает дела по вновь открывшимся обстоятельствам в отноше­нии решений, принятых им в первой инстанции и вступивших в силу. Судебные участки, в рамках которых осуществляют свои полномочия мировые судьи, создаются из расчета: 15-30 тыс. на 1 участок. Мировые судьи избираются законодательным собранием субъекта РФ, либо населением соответствующего судебного участка не более чем на 5 лет, но возможно и повторное избрание.

3. Местное самоуправление занимает «промежуточную пози­цию» между государством и обществом, что определяет двой­ственность его природы. На местном уровне управленческие функции зачастую осуществляются непосредственно местным населением и образуемыми им органами власти, которые признаны и юридически закреплены государственной властью. С другой стороны, местное самоуправление является основным институтом гражданского общества и представляет собой автономную деятельность самоорганизующегося населения.

Местное самоуправление определяется как форма осуще­ствления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление реализуется в форме непосредственной и представительной демократии. Особую роль в осуществлении местного самоуправления играют формы прямого волеизъявления граждан - референдум, выборы, собрания, сходы граждан.

Местный референдум - это голосование граждан РФ, по­стоянно или преимущественно проживающих в границах муни­ципального образования, по важным вопросам местного значения. На местный референдум могут быть вынесены вопросы, находя­щиеся в ведении местного самоуправления. Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утвер­ждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.

Выборы - это наиболее массовая и широко применяемая форма непосредственной демократии, с помощью которой формируются представительные органы местного самоуправления, а также наделяются полномочиями главы местной администрации. Муниципальные выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосова­нии. Правом на участие в муниципальных выборах обладают все граждане РФ, постоянно проживающие на территории соответствующих муниципальных образований.

Наиболее доступным способом самоорганизации граждан и формой их привлечения к осуществлению управленческих функций являются сходы. Их проведение предусмотрено в поселениях с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом. Сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования. Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Территориальное общественное самоуправление может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан. Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением в форме собраний и конференций граждан, а также посредством создания органов территориального общественного самоуправления. Органы территориального общественного самоуправления избираются на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответствующей территории.

Существуют и другие формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. К их числу относится опрос граждан. Он проводится для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Граждане имеют право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Государственные органы не вправе вмешиваться в компетенцию местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с федеральными законами, законами субъектов РФ с учетом национальных, исторических, местных условий. Обязательным является наличие выборных органов местного самоуправления. Численный состав и полномочия представительного органа местного самоуправления определяются уставом муниципального образования. Кроме того, устав может предусматривать должность главы муни­ципального образования - выборного должностного лица, воз­главляющего деятельность местного самоуправления, а также иных выборных должностных лиц местного самоуправления.

Уставы определяют роль главы муниципального образова­ния (мэра) достаточно подробно. В одних муниципальных обра­зованиях уставы ограничивают полномочия главы муниципального образования, возглавляющего представительный орган; но в большинстве случаев он наделен широкими полномочиями. В основном отличия в статусе главы муниципального образования зависят от порядка его избрания: избран он населением или представительным органом.

Полномочия местного самоуправления подразделяются на несколько групп: вопросы местного бюджета и финансов; уп­равление муниципальной собственностью; регулирование земель­ных отношений в пределах муниципального образования и ох­рана окружающей среды; строительство, жилищное хозяйство, коммунальное, бытовое обслуживание населения, транспорт и связь; социальная защита населения; охрана общественного по­рядка, прав и свобод граждан.

Конституционными гарантиями осуществления местного самоуправления являются право на судебную защиту; на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запретом на ограничение прав местного самоуправления. Граждане и органы местного самоуправления вправе обращаться в суд с требованиями о признании недействительными актов го­сударственных органов, нарушающих права и законные интересы граждан, проживающих на территории муниципального образования.

Вопросы для самопроверки

1. Назовите уровни органов государственной власти в РФ.

3. Какими полномочиями обладает Президент РФ?

4. Как называется высший орган законодательной власти в РФ? Его состав.

5. Назовите федеральные органы исполнительной власти.

6. К какой группе государственных органов относится прокуратура?

7. Из каких элементов состоит судебная система РФ?

8. Посредством каких процедур осуществляется местное самоуправление в РФ?

• 1. Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации.
• 2. Разграничение предметов ведения государственной власти и местного самоуправления.
• 3. Государственная политика в области местного самоуправления.

Местное самоуправление и государственная власть в Российской Федерации

Местное самоуправление в Российской Федерации воплощает в себе два начала: общественное и государственное, что и определяет его место в системе публичной власти. В свою очередь, публичная власть может быть рассмотрена как система, которая имеет определенные территориальные рамки, а также распространяется на определенное население. В данной системе Конституция Российской Федерации выделяет два уровня - уровень государственной власти, организационно воплощенный в системе органов государственной власти, и уровень местного самоуправления, на котором власть реализуется населением непосредственно либо через органы местного самоуправления. Статья 12 Конституции определила данную иерархию уровней публичной власти следующим образом: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Устанавливая самостоятельность местной власти, Конституция и федеральное законодательство определяют основные параметры взаимодействия местного самоуправления и государственной власти:

• запрет на осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами;
• государственная поддержка местного самоуправления, которая включает в себя создание органами государственной власти правовых, организационных, материально-финансовых условий для становления и развития местного самоуправления;
• установление на федеральном уровне запрета на ограничение прав местного самоуправления;
• возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, финансовое обеспечение их осуществления;
• компенсация дополнительных расходов органов местного самоуправления, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• законодательное разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов по вопросам местного самоуправления, закрепление предметов ведения местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретно и исчерпывающим образом устанавливает полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления, полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предметы ведения местного самоуправления;
• государственная регистрация устава муниципального образования;
• установление ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством, которую, по нашему мнению, следует рассматривать как государственно-правовую ответственность;
• осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления;
• возможность обжалования в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления.

Раскрывая вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления, следует иметь в виду, что, с одной стороны, не должны допускаться жесткое внеправовое вмешательство органов государственной власти в сферу деятельности местного самоуправления, подмена системы местного самоуправления органами государственной власти, с другой стороны, не должно быть абсолютного отрыва, оторванности местного самоуправления и его органов от системы государственной власти, ибо, хотя и на разных уровнях, они в соответствии с Конституцией РФ, федеральным и региональным законодательством осуществляют публичную власть .

Можно выделить несколько направлений влияния государства на решение муниципальными образованиями вопросов местного значения.

• 1. За исключением тех вопросов местного значения, которые прямо перечислены в Конституции РФ, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации на законодательном уровне определяют круг вопросов местного значения. Следовательно, государство в пределах своих полномочий вправе увеличивать или уменьшать круг вопросов местного значения, которые обязательны для решения муниципальными образованиями. На практике увеличение количества вопросов местного значения означает возрастание расходов бюджетов муниципальных образований на их решение, а сужение - соответственно их уменьшение. В этой связи видится необходимым установить норму в Законе о принципах организации местного самоуправления, в соответствии с которой расширение круга вопросов местного значения федеральным Законом или Законом субъекта РФ допускается лишь при условии материально-финансового обеспечения решения данных вопросов.
• 2. Государство (Российская Федерация и субъекты Российской Федерации) оказывает поддержку по решению органами местного самоуправления вопросов местного значения. Государство передало в собственность муниципальных образований соответствующее имущество и регулярно оказывает финансовую поддержку органам местного самоуправления.

Финансовая помощь муниципальным образованиям со стороны государства обусловлена недостаточностью у них собственных финансовых ресурсов. Решение данной проблемы занимает важнейшее место в системе реформирования местного самоуправления в России, поскольку без финансового наполнения муниципалитеты не способны самостоятельно решать вопросы местного значения. Особенность прямого участия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации заключается, на наш взгляд, в непосредственном перераспределении части федеральных и региональных финансовых ресурсов в пользу муниципальных образований.

• 3. Государство принимает меры по обеспечению режима законности и правопорядка на территории муниципальных образований. Данное направление наиболее полно реализуется в отношении тех полномочий, которые государство передало муниципальным образованиям, что отразилось в ст. 72 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Отдельные виды государственного контроля регулируются Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и другими нормативно-правовыми актами. Вместе с тем какого-либо комплексного нормативно-правового акта, регламентирующего все стороны контрольно-надзорного воздействия государства на муниципальные образования, пока не принято, хотя необходимость в нем назрела уже давно. Принятие такого акта на уровне федерального закона позволит четко определить принципы и правовые пределы вмешательства государства в деятельность местного самоуправления, а следовательно, позволит упорядочить данную группу отношений, придать качественно новый облик взаимоотношениям государства и муниципальных образований, увеличить их прозрачность для граждан.
• 4. Государство оказывает информационно-методическую помощь муниципальным образованиям. Являясь элементом единой системы публичной власти, местное самоуправление осуществляет свою деятельность в формах, аналогичных государственному управлению. Некоторые виды государственной и муниципальной деятельности образуют единую систему, например финансовая деятельность, обеспечение общественного порядка и правопорядка и др. Хотя система органов местного самоуправления не входит в систему органов государственной власти, но подчиняется во многом тем же закономерностям, что и последняя. Государство обладает большим опытом и возможностями его обобщения, нежели муниципальные образования. Многие нововведения для муниципальных образований исходят именно от государства, чем и обусловливают его информационно-методическую роль.

Наиболее перспективными для данного направления являются решения следующих задач: оказание помощи в подготовке муниципальных служащих, что может быть выражено через соответствующие государственные образовательные учреждения, а также оказание содействия муниципальным образованиям в открытии собственных центров подготовки и учебных заведений; оказание методической помощи в организации муниципальной налоговой службы и муниципальных казначейств; оказание помощи в подготовке и принятии местных бюджетов и др.

Механизм взаимоотношений государства и местного самоуправления предполагает не только одностороннее влияние на муниципалитеты со стороны государства, но и наличие «обратной связи». В настоящее время возможности оказания влияния на государство со стороны муниципальных образований весьма незначительны. Это проявляется, в первую очередь, в отсутствии четко прописанных в законе рычагов влияния муниципалитетов на решения, принимаемые государством и затрагивающие вопросы местного значения. Анализ практики функционирования органов местного самоуправления показывает, что наиболее эффективными являются два канала влияния местного самоуправления на государство: судебный и общественно-политический. Судебный канал заключается в возможности обжаловать действия и решения органов государственной власти обоих уровней, нарушающие права местного самоуправления. О действенности этого рычага свидетельствует возросшее количество дел, рассматриваемых Конституционным Судом РФ . Кроме того, наблюдается тенденция по увеличению дел, рассматриваемых арбитражными судами и судами обшей юрисдикции по обжалованию незаконных действий и решений государственных органов и их должностных лиц. Вторым эффективным рычагом воздействия муниципальных образований является активизация деятельности различных объединений муниципальных образований: Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, Союза российских городов, Ассоциации сельских муниципальных образований и др. Так, Конгресс муниципальных образований систематически проводит работу по обсуждению и доведению до широкого круга общественности законодательства о местном самоуправлении Колкнева Т.Ф. Взаимоотношения государства и муниципальных образований: проблемы законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 6.

Правовая модель российского местного самоуправления имеет свои особенности, причём эта модель далеко не в полной мере реализуется на практике и, не будучи последовательно конструктивной и логически выдержанной, не может быть отнесена ни к одной из известных западных моделей местного самоуправления, хотя и имеет отдельные черты некоторых из них.

В первом варианте президентского проекта Конституции 1993 года говорилось, что местное самоуправление отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно, то есть местное самоуправление должно было быть освобождено от каких бы то ни было государственных функций. Но в этом случае местное самоуправление действовало бы по собственным внутренним законам, имея свою изначально определённую, сферу деятельности.

При всём демократическом значении самостоятельности местного самоуправления, эта самостоятельность не может быть абсолютной, поскольку местное самоуправление существует и действует в рамках единого государства, в системе отношений публичной власти.

В самом деле, статус местного самоуправления и его органов определяется актами органов государственной власти - федеральных и субъектов Федерации. Права, которыми закон наделяет органы местного самоуправления, являются одновременно и их обязанностями. Поэтому они должны точно и последовательно выполняться. Правда, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установил правило, по которому муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению вопросы, не исключенные из их ведения и не относимые к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Однако противореча себе, этот закон, с другой стороны, неоднократно подчёркивает, что местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией РФ, другими федеральными законами и законами субъектов Федерации.

Решения органов местного самоуправления, принятые в пределах их компетенции обязательны. Как и решения органов государственной власти, действия органов местного самоуправления защищаются судебными органами - органами государственной власти. Органы государственной власти при определённых условиях могут распустить представительные органы местного самоуправления.

Всё это привело к замене первоначальной формулы проекта Конституции РФ об отделении местного самоуправления от государственной власти на другую - о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Это значит, что местное самоуправление отделено от государственной власти лишь организационно. Агенты государственной власти могут действовать рядом с местным самоуправлением, но не "внутри" его. Органы местного самоуправления не могут назначаться или утверждаться "сверху". Решения органов местного самоуправления не должны согласовываться с какими-либо государственными инстанциями. Вмешиваться в решение этих дел государственным инстанциям не позволено. Недопустимы прямые указания органам местного самоуправления со стороны государственных органов исполнительной власти, в противном случае должна наступать ответственность за нарушение Конституции РФ.

Всё это, однако, не означает функциональной отделённости местного самоуправления от государственной власти. Они действуют в рамках обще-государственной политики, участвуют в осуществлении различных государственных программ, включены в общую правовую систему государства - подчиняются требованиям гражданского, уголовного кодексов, кодексу об административных правонарушениях, соблюдают политические и социально-экономические права граждан и т.д.

Статус органов местного самоуправления можно определить как статус органов власти. Это власть, отличающаяся от государственной власти, поскольку она осуществляется органами, не входящими в систему органов государственной власти, то есть органами, состоящими из лиц, на состав которых государство не имеет влияния. Но это публичная власть, решениям которой подчиняется население соответствующих муниципальных образований. Называть её просто местной властью, как это делается в законах ряда субъектов Федерации, недостаточно. Местная власть может быть и государственной. Однако недостаточно останавливаться и на определении её только как публичной власти. В постановлениях Конституционного Суда для определения власти местного самоуправления используется термин "муниципальная власть", как особая публичная власть. И это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления.

При этом нельзя не заметить, что отношения государственной власти к власти местного самоуправления не стоит представлять как идеально налаженные, не имеющие никаких проблем и осложнений.

На федеральном уровне принимались различные программы государственной поддержки местного самоуправления, начиная с 1993 года. На уровне субъектов Федерации разрабатываются свои программы государственной поддержки развития местного самоуправления. Выполнение их всех может существенно продвинуть вперёд дело развития в России важнейшего демократического института.