0

Местное самоуправление в зарубежных странах

КУРСОВАЯ РАБОТА

ЮУрГУ - 08ХХХХ.6Х. 2014. ХХХ. ВКР

Руководитель,

/ /

«_____» _______________ г.

студент группы

Нормоконтролер, к.э.н.,

/ /

«_____» _______________ 201 г.

Челябинск 2016

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет)»

Высшая школа экономики и управления

Кафедра «Экономическая теория, региональная экономика, государственное и муниципальное управление»»

Специальность 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»

ЗАДАНИЕ

на курсовую работу студента группы ЗЭУ - 320

Давлетшиной Дианы Ураловны

1. Тема проекта «Местное самоуправление в зарубежных странах»
2. Срок сдачи студентом законченной работы « __ » января 2017г.
3. Исходные данные к проекту

Статьи, научные труды, монографии, таких авторов, как Баглай М. В., Дархамбаева А. Д, Леушин М. Е., Меркушова Н. И

1. Перечень вопросов, подлежащих разработке

1 Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления

1. Дата выдачи задания « 20 » октября 2016 г.

Руководитель ____________________________________ М.В. Козина

Задание принял к исполнению __________________ Д.У. Давлетшина

КАЛЕНДАРНЫЙ ПЛАН

Заведующий кафедрой В.С. Антонюк

Руководитель проекта М.В. Козина

Студент Д.У. Давлетшина

Давлетшина Д.У. Местное самоуправление в зарубежных странах. - Челябинск: ЮУрГУ, ЗЭУ - 320 , 37 с., библиогр. список - 17 наим.

В курсовой работе уточнена сущность, виды и полномочия местного самоуправления; описаны современные модели местного самоуправления в зарубежных странах; рассмотрен зарубежный и отечественный опыт организации местного самоуправления; выявлены проблемы и разработаны рекомендации по совершенствованию организации местного самоуправления; обобщены методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

ВВЕДЕНИЕ. 6

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 7

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления. 7

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах. 11

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления. 15

2.2 Методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления. 27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 35

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК. 36

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность данной темы состоит в том, что в Российской Федерации одной из основных проблем в сфере взаимоотношений общества и власти в настоящее время является дефицит доверия власти к ее учреждениям. Доверие населения к работе властных структур напрямую зависит от эффективности местного самоуправления.В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно поможет выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Объектом курсовой работы является местное самоуправление.

Задачи исследования:

1. уточнить сущность, виды и полномочия местного самоуправления;
2. описать современные модели местного самоуправления в зарубежных странах;
3. рассмотреть зарубежный и отечественный опыт организации местного самоуправления;
4. выявить проблемы и разработать рекомендации по совершенствованию организации местного самоуправления;
5. обобщить методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления.

Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе конституции и законов данного государства.

Система правового регулирования местного самоуправления обусловлена формой территориально-политического устройства государства, степенью централизации и децентрализации в осуществлении функции правотворчества. В федеративных государствах сложились три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральный; региональный; муниципальный.

В унитарных государствах правовое регулирование местного самоуправления осуществляется соответственно на двух уровнях: государственном; муниципальном.

Формами правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах служат конституции, законы, подзаконные нормативно-правовые акты государственных органов исполнительной власти, судебные прецеденты, хартии (уставы) муниципальных образований, административные договоры, обычаи и традиции. В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.

Местное самоуправление может осуществляться в самых разных организационных формах, однако обязательным условием является наличие представительного органа (общинный совет, земство, ландрат и др.), или выборного должностного лица (бургомистр, мэр).

Виды организации местного самоуправления:

• По количеству уровней выборных местных органов

• трёхуровневый, в федерациях — двухуровневый, характерен для средних и крупных государств (Италия, Испания, Румыния, Германия, Франция, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Чехословакия в 1945—1992 гг., Польша, Венгрия в 1945—1982 гг., Греция, Албания в 1947—1991 гг., ГДР в 1949—1990 гг. , Югославия в 1920—1932 гг и 1945—1963 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Украина, Беларусь, Россия);
• двухуровневый, в федерациях — одноуровневый, характерен для небольших государств (Дания, Швеция, Норвегия, Ирландия, Великобритания, Нидерланды, Чехословакия в 1920—1945 гг., Чехия, Словакия, Венгрия, Бельгия, Португалия, Австрия, Швейцария, Хорватия, Болгария в 1945—1990 гг., Эстония в 1920—1933 гг. и 1990—1993 гг., Россия в 1997—2006 гг.);
• одноуровневый (Болгария, Исландия, Финляндия, Сербия, Эстония, Латвия, Литва).
• По типу устава:
• с преобладающими полномочиями совета, в этом случае глава исполнительного органа обычно избирается советом, реже населением, при этом сам исполнительный орган может являться коллегиальным (Италия, Испания, Греция, Швеция, Норвегия, Исландия, Швейцария, Польша, Чехия, земля Гессен в Германии, Сербия, Нидерланды, Бельгия, Россия в 1864—1918 гг. и 1936—1989 гг., Югославия в 1921—1963 гг., ГДР в 1949—1990 гг., Румыния в 1945—1990 гг., Венгрия в 1949—1989 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Болгария в 1945—1990 гг.);
• с преобладающими полномочиями главы исполнительного органа, в этом случае глава исполнительного органа избирается населением и в большинстве случаев является единоначальным (Франция, Румыния, Дания, Германия, Австрия, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Венгрия, Финляндия, Болгария, Хорватия, Великобритания, Ирландия, Эстония, Латвия, Литва, Россия).
• По типу соотношения с назначаемыми представителями центральной власти:
• назначаемые представители центральной власти отсутствуют, а их функции исполняют выборные органы местного самоуправления (Германия, Польша, Чехия, Словакия, Нидерланды, Бельгия, Испания, Венгрия, США, Россия в 1937—1993 гг., Чехословакия в 1945—1992 гг., ГДР в 1949—1990 гг., Румыния в 1945—1990 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Болгария в 1945—1990 гг.);
• назначаемые представители центральной власти сочетаются с выборными органами местного самоуправления (Италия, Франция, Румыния, Австрия, Дания, Швеция, Норвегия, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Украина, Беларусь, Россия в 1864—1918 гг.);
• назначаемые представители центральной власти заменяют органы местного самоуправления на уровнях более крупных местных единиц (Болгария, Исландия, Финляндия, Сербия, Россия в 1997—2006 гг.)

Основной смысл формирования и деятельности местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления должны гораздо лучше решать задачи повышения уровня жизни жителей, нежели государственные органы и чиновники при централизованном управлении.

Главные признаки:

• выборность;
• самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты).

Полномочия органов местного самоуправления обычно закрепляются специальными законами. В самом общем виде они могут устанавливаться в конституциях. В федеративных государствах полномочия местных органов чаще всего регулируются актами субъектов Федерации. В англосаксонских странах - судебными прецедентами.

Порядок предоставления полномочий:

• по принципу "позитивного регулирования" деятельности местных органов (США, Великобритания) - объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей.
• по принципу "негативного регулирования" (в странах континентального права) - местные органы вправе осуществлять все действия прямо не запрещенные законом.

Классификация полномочий органов местного самоуправления:

• в сфере финансово-экономических отношений:
  • принятие местного бюджета,
  • местное планирование,
  • установление местных налогов и сборов,
  • регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства.
• в сфере коммунального обслуживания населения:
• развитие транспорта,
• регулирование дорожного движения,
• санитария,
• канализация,
• очистка улиц и т.д.
• в социальной сфере:
• строительство дешевого жилья для бедных, школ, больниц,
• организация торговли, общественного питания,
• охрана общественного порядка.

В самом общем виде в законодательстве стран современного мира полномочия местных представительных органов обычно подразделяют на:

• Обязательные (те, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке): водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц.
• Факультативные (по своему усмотрению, в зависимости от конкретных финансовых полномочий. Как правило связаны с социальной и культурной сферой): содержание общественных парков, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов.

Общая тенденция - сокращение собственно коммунальных дел и расширение обязательных полномочий, т.е. интеграция местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение.

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах.

В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых основана на складывании отношений между местным самоуправлением и центральными властями. Так, распространение получили следующие модели местного самоуправления:

• Англосаксонская модель. Её принято считать классической, и она характерна для ряда современных государств: США, Великобритании, Индии, Канады, Австралии и др. Характеризуется избранием жителями соответствующих административно-территориальных единиц совета (правления) и ряда должностных лиц (шерифа, атторнея, казначея и др.) для решения местных дел и отсутствием представителей цент-ральной власти на местах, контролирующих деятельность местных вы-борных органов. Мэры городов при такой системе обычно избираются либо непосредственно населением, либо указанными советами, насчи-тывающих в крупных городах несколько десятков представителей.

Особенности данной модели заключаются в ряде характерных признаков, таких как:

• высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня;
• отсутствие на местах уполномоченных (агентов) органов центральной государственной власти;
• выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления;
• осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов или через суд.
• Континентальная модель. Она получила свое распространение в странах континентальной Европы (Франции, Италии, Испании, Бельгии, Польше, Болгарии, Турции, Монголии), а также в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. В низовых звеньях (общинах, коммунах и т.д.) действу-ют только выборные советы и избранные мэры, а в более высоких звеньях административно-территориальной системы — либо как вы-борные органы местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник государственной администрации, либо только указанный чи-новник. Назначаемый представитель президента, правительства или министерства внутренних дел осуществляют на местах государствен-ную власть и в то же время контролирует законность принимаемых актов органа местного самоуправления.

Для данной модели местного самоуправления характерны следующие признаки:

• высокая степень централизации власти, подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим органам;
• соединение государственного управления и местного самоуправления (например, проявляется в назначении правительством страны должностных лиц в органы местного самоуправления, надзоре за их работой и представлении отчетов);
• полномочия органов местного самоуправления определяются на основании негативного принципа правового регулирования (принцип «разрешено все то, что прямо не запрещено»);
• наличие специального лица, осуществляющего государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления;
• в ряде искусственно созданных территориальных единиц, не являющихся географическими объектами, органы местного самоуправления могут вовсе отсутствовать.
• Иберийская модель управления. Она действует в Бразилии, Португалии, Мексике и других испаноговорящих странах Латинской Америки. Для данной модели характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно го-ворить об известном совмещении тех и других и преобладании роли первых. В условиях данной системы местного самоуправления и управления население всех административно-территориальных единиц избирает совет и главное должностное лицо данной административно-территориальной единицы (алькада, мэра, префекта, регидора и др.). Иногда такое должностное лицо избирается советом. Избранный становится председателем совета и одновременно утверждается органами государственной власти как представитель государственной власти в данной административно-территориальной единице. Мэр общины также утверждается в качестве такого представителя. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Утвержденный председатель совета сосредоточивает в своих руках значительные полномочия, действуя не только как исполнительный орган совета, но и как представитель государства.
• Советская модель местного самоуправления. Она в корне отличается от других прежде всего тем, что она, в сущности, отрицает местное самоуправление, а управление местными делами воз-лагает на органы государственной власти на местах, хотя они также могут избираться местным населением, как и органы местного самоуп-равления. И собрание народных представителей, и местные народные пра-вительства выступают не как орган местного самоуправления, а как органы государства, хотя они и избираются и назначения государствен-ных чиновников из центра на места не производится. Они входят в иерархическую систему государственных органов со строгим подчине-нием нижестоящих органов вышестоящим. Безоговорочное признание и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для разви-тия системы самостоятельного местного самоуправления. Данная модель еще действует в некоторых зарубежных странах (Китай, Куба, КНДР).

Характерными признаками данной модели являются:

• отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов власти на соответствующем территориальном уровне;
• исполнительные органы являются органами двойного подчинения - вышестоящему исполнительному органу и соответствующему Совету;
• реальная власть принадлежит партийным организациям, а выборы предполагают избрание одного из нескольких кандидатов, предложенных правящей партийной организацией.

Существование различных моделей местного самоуправления не противоречит сущности самого местного самоуправления, закрепленного в Европейской хартии местного самоуправления. Несмотря на разнообразие местных вопросов и проблем, которые предназначено решать на местах, главная суть, закрепленная в Хартии это обособленность местного самоуправления и децентрализация власти. Таким образом, важная особенность местного самоуправления, в соответствии с положениями Хартии, состоит в праве и способности местных территориальных сообществ самостоятельно контролировать и управлять значительной частью общественных дел.

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления.

Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для нормального функционирования любого демократического государства

Организация местного самоуправления в США.

Широко признано, что организация местного самоуправления относится к базисным элементам всей инфраструктуры амери-канской демократии. Исторически свобода, демократия, само-управление являлись устоями политической жизни страны.

В США графства выступают административно-территори-альными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Ро-Айленда, и служат главным образом для управления вне-городской территорией. Подавляющее большинство других мест-ных единиц управления расположено на территории графств. Графства - искусственные образования, которые создавались для решения двух основных задач: оказания содействия шта-там в выполнении ими таких функций, как отправление пра-восудия и проведение выборов; предоставления услуг сель-ским жителям, включая строительство сельских дорог и под-держание порядка.

В состав графств входят муниципальные корпорации (си-ти, бороу, вилиджи и тауны). Исключение составляют 39 городов, которые выделены из графств. Их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные муниципальным корпорациям и графствам.

Следующее крупное звено местных единиц управления — тауншипы и приравненные к ним тауны — существует в 20 шта-тах. В штате Мэн эти подразделения именуются плантациями, в Нью-Гемпшире — местечками (location). В этом звене создаются органы общей компетенции, т. е. имеющие полномочия осуществлять множество функций.

Особую категорию единиц местного управления состав-ляют школьные и специальные округа. В США насчитывается 14 721 школьный округ и 29 532 специальных округа. В них создаются органы специальной компетенции для выполнения определенных функций. По этому признаку выделяется 19 ти-пов основных округов. Наиболее распространены: пожарные, по водоснабжению, по охране почв, жилищного строительст-ва, дренажные, санитарные, включая канализационные.

Специальные округа создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населе-нию тех услуг, которые не оказывают органы местного само-управления. Границы специальных округов часто не совпада-ют с границами административно-территориальных единиц и могут занимать самую разнообразную площадь: от небольшой территории до нескольких графств. С помощью специальных округов удается частично преодолеть жесткие финансовые ог-раничения.

В США отсутствует соподчинение между всеми этими еди-ницами управления. Вместе с тем можно говорить об опреде-ленном доминировании графств в осуществлении некоторых муниципальных функций в соответствии с полномочиями штатов. Кроме того, административно-территориальное уст-ройство и привязанная к нему система муниципальных орга-нов все больше утрачивают связь с демографической и эконо-мической структурой их территории, изменяющейся в резуль-тате урбанизации, экономических и социальных перемен.

Процесс образования муниципалитетов (инкорпорация) в большинстве штатов проходит весьма просто:

1. Должно быть соблюдено требование к минимальной численности населения (в разных штатах от 70 до 300 человек);
2. Должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об
   инкорпорировании, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета;
3. Под петицией требуется собрать подписи 20—25% жителей,
   обладающих избирательным правом;
4. Необходимо провести общее голосование поселения по во-просу инкорпорации.

Муниципалитет образуется, только если за это высказалось большинство голосующих. Если при голосовании это предло-жение не прошло, то следующая попытка инкорпорирования допускается лишь через определенное время.

В США функционирование местного управления регули-руется исключительно штатами. Поэтому местные органы уп-равления создаются в соответствии с законами штатов и их полномочия исходят от штатов. Правительства штатов без согласова-ния с федеральным правительством или правительствами дру-гих штатов определяют юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия местных ор-ганов. Таким образом, в США отсутствуют единые для всей страны принципы административно-территориального деле-ния, организации и функционирования местных органов. От-сюда чрезвычайное разнообразие организационных форм местного самоуправления, их адекватность местным условиям.

Положения, регулирующие деятельность местного управ-ления, содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного уп-равления в отдельных штатах отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две основные группы таких положений.

• Конституции, содержащие небольшое количество норм, относящихся к местным органам (Алабама, Миссисипи и др.).
• Конституции, характеризующиеся подробным урегулирова-нием управления. Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико).

Функции местного управления мож-но разбить на две большие группы:

• в области социального обслуживания и коммунального хозяйства (организация школьного обучения, руководство библиотеками, общественными парками, здравоохранение, социальное обеспечение);
• административно-управленческие функции (поддержание
  порядка, обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, проведение выборов, регистрация актов гражданского состояния, контроль за качест-вом товаров, планирование строительства и городское планирование, руководство государственной службой).

В зависимости от характера взаимодействия советов графств и административного персонала используются три ос-новные формы управления графствами:

1. «Система мэр—совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра — мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.
2. «Система совет—менеджер» (или «городской управляющий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.
3. «Комиссия» — встречается достаточно редко, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Все многообразие форм и методов административного контроля штатов над органами местного самоуправления мож-но разделить на два типа:

• Прямой. К данному типу контроля американская теория и практика относит тре-бования о предварительном одобрении штатом действий мест-ных органов управления; назначение или смещение штатом местных должностных лиц; издание распоряжений и указов, обязательных для органов местного самоуправления; поддер-жание различных стандартов путем осуществления штатом ин-спекций; временная замена местной администрации штатным агентом; передача функций местного управления администра-ции штата.
• Косвенный административный контроль включает в себя следующее: предоставление местным органам консультаций и информации; требование административных агентств, штатов к местным органам управления предоставлять им доклады по самым различным вопросам; пересмотр решений местных ор-ганов управления; предоставление местному управлению целе-вой субсидии со стороны штата на условиях строгого соблю-дения определенных требований и стандартов.

Судебный контроль штатов над местным управлением осу-ществляется путем вынесения судами штатов или местными судами (они входят в судебную систему штатов) следующих основных решений: судебного приказа должностному лицу ор-гана местного управления о выполнении требований истца; судебного запрета решения или иного незаконного действия местных органов и их должностных лиц.

Организация местного самоуправления в Германии.

На формирование системы местного самоуправления в Германии повлиял долгосрочные период существования государственной раздробленности, а так же реформы, которые проводились неоднократно и постепенно.

Система местного самоуправления включает в себя представительные и исполнительные органы. Минимальная численность общины, где может избираться представительный орган - 200 человек. Численность избираемых советников может быть от 8 до 80 человек в зависимости от масштаба территории и численности населения. Право избирать с 18 лет, а быть избранным - чаще всего с 21 года.

Особенностью германской системы является наличие четырех моделей исполнительных органов :

1. Неправильный магистрат. Эта модель действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене (округе Бремена). Она используется прежде всего в городских поселениях. Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета. Председатель совета председательствует на заседаниях, готовит порядок дня. Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - Магистрат - из числа профессиональных управленцев. В земле Гессен член магистрата не может быть членом совета; в других землях, наоборот, магистрат избирается из состава совета. Магистрат назначается на период от 6 до 12 лет в разных общинах. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти: он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Наконец, совет может распределить между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенциям общины и структуре административных служб; бургомистр также может распределить сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.

Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет.

1. Северо-Германский совет. Эта модель действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Основные ее черты копируют английскую систему организации местной власти.

Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины (Gemeinedirektor) или городского директора (Stadtdirektor). В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности; они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета.

Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

1. Бургомистр. Эта модель организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна. Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.
2. Южно-Германский совет. Модель, принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР. Бургомистр - глава администрации и председатель общинного совета. В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов.

Как правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопросах исполнительской деятельности и участвующий в подготовке решений совета.

С учетом типа местной администрации и характера ее взаимоотношений с представительным органом формируются модели местного самоуправления:

1. Обер - бургомистр совет - аналог модели «Сильный мэр-совет».
2. Совет магистрат - бургомистр на 6 лет, а представительный орган - на 4 года. В коллегии магистрата работают советники, которые осуществляют свою деятельность на общественных началах.
3. Совет - общинный директор - комитет по управлению осуществляет контроль за деятельность общинного директора. Он функционирует как коллегиальный орган.
4. Собрание жителей общины - бургомистр. Собрание жителей выполняет функции представительного органа, а исполнительно-распорядительные функции возложены на бургомистра, избираемого населением.

Таким образом, анализ теории и практики деятельности местного самоуправления в зарубежных странах раскрывает некоторые возможности для рецепции с учетом национальных правовых традиций. Большинство демократических государств сохраняют за местным самоуправлением автономию. В исключительных случаях выявлена относительная автономия, при которой руководящим звеном органа местного самоуправления является должностное лицо, выполняющее исполнительные функции на данной административно-территориальной территории.

Анализ зарубежного опыта также выявил тенденции непрерывного процесса совершенствования института местного самоуправления, выраженного в правовых реформах, закрепивших демократические принципы управления. Ацент реформирования в зарубежных странах ставится не на субординации и согласованности функций центральных и местных органов власти, а на координации — согласованности функций компонентов политической системы всего общества.

Во многих субъектах федерации местное самоуправление становится формальным органом власти, мало выражающим интересы проживающих на его территории граждан.

Вот некоторые проблемы, которые встали на пути реализации ФЗ о местном самоуправлении:

1. Географические различия регионов обуславливают их различия в экономических возможностях.
2. Различия в практике межбюджетных отношениях и передачи полномочий.
3. Вертикаль власти от главы субъекта федерации и вниз до глав районов, городских округов и глав поселений идет по принципу начальник-подчиненный. Финансовая и функциональная зависимость органов местного самоуправления в выполнении переданных им полномочий привела к практическому огосударствлению местного самоуправления. По существу, администрации МСУ стали территориальными администрациями субъекта федерации.
4. Существует ограниченный набор вопросов, которые может решить местное самоуправление без вышестоящей вертикали власти.
5. Налоговая автономия органов местного самоуправления сильно ограничена, и основную, подавляющую часть средств, муниципалитеты получают в виде финансовой целевой помощи от вышестоящих бюджетных организаций.
6. Муниципалитеты стали ответственными за вопросы, которые должны решаться на федеральном государственном уровне, это: образование, медицина, пожарная охрана и пр. При этом муниципалитеты не обладают для решения этих государственных вопросов средствами и не имеют юридического права самостоятельно принимать решения.

1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления. Действующая в России модель власти разобщает интересы различных уровней управления. Связано это с тем, что налоги разделены на федеральные, региональные и местные. Причем, чем выше уровень управления, тем надежнее источники налоговых поступлений. За поселениями же закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сборов. В результате игнорируется принцип демократизации межбюджетных отношений, без чего невозможна децентрализация управления.
   Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех уровней власти. Подобное совмещение вектора интересов приведет к тому, что вышестоящие органы власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. В итоге, это усилит систему власти в стране, без чего невозможно развитие демократии в России.
2. Демократизация межбюджетных отношений.
3. Совершенствование налоговой системы. Налоговая система должна быть либеральной, стимулирующей развитие, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Реализация данной меры позволит повысить прозрачность экономики, качество бизнес-планирования в предприятиях, а также эффективность государственных программ развития экономики.
4. Совершенствование структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на районном уровне сложна, что мешает эффективной деятельности их работников.
5. Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.
6. Создание вертикали местного самоуправления.
   Опыт развитых стран показывает целесообразность создания в России вертикали местного самоуправления, охватывающей все уровни управления.

Предполагаемые итоги мер по совершенствованию местного самоуправления в России:

• Рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти
• Объединение интересов уровней управления и усиление системы власти в стране
• Повышение активности и эффективности работы органов власти
• Реализация потенциала органов местного самоуправления и населения
• Формирование гражданского общества
• Активное развитие территорий
• Рост прозрачности экономики, снижение коррупции
• Снижение социальной напряженности
• Рост бюджетов всех уровней управления
• Повышение эффективности государственных программ развития экономики

2.2 Методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

Актуальной современной проблемой для органов муниципального самоуправления является оценка ее эффективности. На законодательном уровне деятельность по оценке эффективности органов муниципального самоуправления регламентируется, прежде всего, следующими документами:

1. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 «Об оценке эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Он определяет необходимость для глав администраций ежегодно до 1 мая года, следующего за отчетным, проводить оценку деятельности по 32 показателям с предоставлением отчетов в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район;
2. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, в целях реализации указа Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 (содержит методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов) Он дополняет предлагаемый перечень показателей за счет следующего: расширен круг показателей, характеризующих, например, развитие малого и среднего предпринимательства; определены новые группы показателей, например, в области энергетической эффективности и инвестиционной привлекательности территорий.

Для оценки эффективности, согласно рассматриваемым документам, применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя).

Кроме законодательно утвержденной методики, рассмотренной выше, существуют также методики, разработанные бизнес-сообществом и общественными организациями, которые также могут быть применимы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления:

1. Оценка конкурентоспособности региона (существует несколько вариантов данной оценки, которые разработаны Всемирным экономическим форумом, агентствами «АК&М» и «Эксперт РА») Методика оценки строится на анализе комплекса параметров, влияющих на производительность региональной экономики и экономическое развитие региона;
2. Оценка инвестиционной привлекательности региона («Эксперт РА»). Взаимосвязанная оценка двух основных составляющих инвестиционного климата: риска (условий для инвестора) и потенциала (возможностей для инвестора предоставляемых территорией);
3. Рейтинг субъектов по индексу развития человеческого потенциала (ООН). Методология ИРЧП базируется на утверждении, что основным критерием оценки качества жизни в стране и регионе, которое напрямую зависит от эффективности государственной политики, является развитие человека через расширение возможностей выбора благодаря росту продолжительности жизни, образования и дохода;
4. Рейтинг социально-экономического развития муниципальных образований («РИА Рейтинг»). Степень удовлетворенности жителей районов качеством муниципальных услуг (жилищно-коммунальных, медицинских, образовательных и потребительских), оцениваемых на основе результатов регулярно проводимых социологических опросов населения.

Так же существуют исследования, в которых авторы пытаются обосновать необходимость рассмотрения эффективности с точки зрения укрупненных сотавляющих. Например, предлагается эффективность рассматривать с позиции трех измеримых составляющих:

1. Технической. Определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества, и связана количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.
2. Экономической. Определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность.
3. Социальной эффективности.

При оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления важно учитывать внешние «косвенные» результаты, такие как, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на объект управления. Оценку «косвенных» результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом — продвижением к желаемым целям — и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами.

Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается «внутренние факторы», собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемой в научной литературе — социальной эффективностью.

Оценка эффективности по совершенствованию местного самоуправления на основе следующих методов:

1. Оценка степени достижения основных целей муниципального управления. Эффективность системы муниципального управления по данному методу рассчитывается по формуле:

Э ц = К ув x К уж x К унпч

Э ц — обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления.

К ув — коэффициент уровня выживания населения соответствующего муниципального образования. Характеризует условия выживания, сложившиеся в результате деятельности органов муниципальной власти, действующих на территории муниципального образования.

К уж — коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории.

К унпч — коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании за определенный период.

1. Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности. Отношение достигнутых результатов к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (затратная и ресурсная эффективность) исчерпывают эффективность управления. Тем не менее, недостаточно различать эффективность результативную (целесообразную) и экономическую (затратную). Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т. е. эффективности муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нормам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития, эта эффективность названа потребностной.
2. Метод оценки эффективности системы муниципального управления на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме. Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению совокупной оценки на основе рейтинговых значений важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муниципальном образовании и в определенный период времени.

Также выделяют индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления. Наиболее используемым является в настоящее время индикативный подход к оценке эффективности системы регионального управления, который основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории.

Другим используемым в настоящее время подходом к оценке эффективности системы регионального управления является критериальный подход. В качестве основных показателей оценки эффективности механизма государственного управления региональной экономикой рекомендкюся следующие группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов, уровень эффективного использования ресурсного потенциала региона при достижении определенного состояния социально-экономического развития региона.

Индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления базируются на оценке косвенного воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему, и не учитывают эффективность самой управляющей.

Так же они определяют, что в исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами, а именно:

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.
2. Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.
3. Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.
4. В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.
5. Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
6. Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.
7. Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.

Таким образом, с одной стороны, необходимость оценки эффективности муниципального управления не вызывает сомнений; с другой стороны, существующие на данный момент теоретические, методические и практические разработки в данной области весьма разнообразны, что отражает сложность исследуемого явления в управлении. В целом для всех перечисленных подходов характерно определение некой системы показателей и индикаторов и правил их агрегирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе работы было рассмотрено местное самоуправление в зарубежных странах. Было показано, что местные управления представляют собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует в конечном счете под контролем центральных властей и в значительной степени - интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.

У централизации власти хотя и есть свои негативные черты, но которая тем не менее, обеспечивает единое управление, свободное от местных политических споров и предотвращающее злоупотребление властью. Кроме того, порой централизация власти позволяет лучше координировать деятельность местных служб.

Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах - также законы штатов, земель, других субъектов федерации. Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления.

Применительно к России, опыт решения проблем местной организации власти должен заимствоваться с определенной долей условности и соответствовать реальной действительности, повседневной практике.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК доступен в полной версии работы

Скачать: У вас нет доступа к скачиванию файлов с нашего сервера.

ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В капиталистических государствах принято разделять англосаксонский тип местного управления (США. Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия) и французский тип (Франция, Италия, Бельгия, Голландия, Испания, Португалия, ряд стран Латинской Америки). В Италии и Японии местное управление обладает чертами и англосаксонского и французского типов.

Англосаксонский тип местного управления характеризуется более глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного соподчинения между ними и центром, а французский тип - прежде всего развитой системой административного контроля центральной власти над местными органами.

Местные органы управления (муниципалитеты) современного капиталистического государства относятся к традиционным институтам буржуазной демократии, являются наряду с парламентом представительными органами государства и наиболее приближены к населению.

При этом считается, что наличие на одном уровне органов центральной администрации и местных органов самоуправления создает наиболее благоприятные условия для подчинения местных органов центру.

При анализе форм организации местного управления особый интерес представляют следующие моменты:

• историческая преемственность в формировании структуры органов местного управления в отдельном государстве;
• распределение управленческих функций между центральными и местными органами;
• обеспечение реальной финансовой самостоятельности местных органов управления;
• различия местного управления городской и сельской местностью.

Эволюция становления местного управления ведущих европейских капиталистических государств (ФРГ, Великобритания, Франция) восходит к средневековым идеям управления обособленными территориями. В связи с этим система органов местного управления в данных государствах наряду с современными чертами содержит значительное количество архаичных элементов, что особенно характерно для Великобритании и ФРГ. Местному управлению в США также присуща историческая преемственность отдельных организационных форм местного управления.

В целом структурная организация местного управления в перечисленных странах отличается большим разнообразием и не поддается четкой классификации. Можно отметить, что муниципалитеты имеют право на существование в довольно малочисленных поселениях и в принципе любой муниципальный совет имеет возможность как-то участвовать в управлении своей территорией.

Местное управление на первых стадиях своего развития обычно строится на двух уровнях:

• 1) на верхнем уровне - графство, департамент, район, город-район;
• 2) на нижнем уровне - приход, коммуна, обшина.

Однако постепенно подобное административно-территориальное деление перестает отвечать потребностям экономического развития и политики освоения новых территорий. В связи с этим возникает необходимость учреждения органов управления на региональном уровне. Регионы экономического развития в последние 30-40 лет созданы в США, Франции, Великобритании.

Региональное управление должно обеспечивать единообразную организацию региональных периферийных служб и сбалансированное экономическое развитие регионов, осуществлять планы освоения новых территорий.

Принято считать, что по-настоящему демократична та система организации местного управления, которая не только декларирует, но и обеспечивает реальные возможности оперативного воздействия на дела местного управления со стороны представительных органов низовых ЗЕ*еньев управления, т.е. общинных, коммунальных и других советов.

Определенные демократические начала присутствуют в организации местного управления во всех развитых государствах:

• формирование представительных органов единиц самоуправления на основе всеобщих выборов;
• право представительных органов на участие в решении многих вопросов местной жизни;
• наличие у местных органов собственных финансовых ресурсов.

Все развитые государства имеют длительный опыт различных форм взаимоотношений между центральными и местными органами и осуществления функций самоуправления на местах.

При этом в процессе эволюции распределения управленческих функций между «центром» и «местами» на первый план всегда выдвигались задачи достижения автономии местного самоуправления. Этот процесс обосновывался двумя аргументами:

• во-первых, только самоуправление способно выявить потенциал каждой личности и обеспечить эффективность ее деятельности;
• во-вторых, самоуправление - единственная прямая гарантия того, что социальные потребности становятся непосредственной целью общества.

В государствах, имеющих вековые традиции местного самоуправления, местные единицы управления выглядят «республиками в миниатюре», являются анклавами демократии, противостоящими бюрократизироЕшнным органам власти центра.

Разумеется, традиционные исторические формы организации местного управления не могут противоречить новейшим потребностям и задачам экономического развития страны как единого целого. Поэтому во всех развитых государствах ведется постоянная работа по совершенствованию систем местного управления.

Каждое приходящее к власти правительство уделяет пристальное внимание тому, насколько приспособлено местное управление к изменившимся условиям экономического развития государства и общества.

Для промышленно развитых государств характерно существование в парламентах и других представительных органах постоянных комиссий по делам местного управления, что свидетельствует о постоянной готовности к дальнейшему совершенствованию организации местного управления, гарантирующему от ошибочных решений в этой области управления.

Наиболее типичные для развитых стран направления модернизации местного управления с целью повышения его экономичности и эффективности:

• внедрение менеджерских форм и методов управления в муниципальную практику;
• создание региональных органов управления как опоры центральной власти по координации экономической деятельности муниципальных органов;
• изъятие из ведения маломощных муниципалитетов ряда хозяйственных и социальных служб и передача их вышестоящим муниципальным органам или местным органам соответствующих министерств;
• активные поиски наиболее разумного сочетания централизованных и децентрализованных форм управления.

Ряд реформ, направленных на усиление центральной власти и передачу функций управления отдельными отраслями от местных органов к государственным, иногда воспринимается как наступление на институты буржуазной муниципальной демократии. Однако такого рода ущемление буржуазной демократии трактуется как неизбежная плата за повышение эффективности муниципального управления, усиление его компетентности и экономичности.

Что касается распределения функций управления между центральными и местными органами, то оно тесно связано с реальными финансовыми возможностями муниципалитетов различного уровня.

В ведение местных органов управления переданы такие функции, как обеспечение дошкольного содержания детей и начального образования, санитарный надзор, полицейские функции, противопожарная охрана, обеспечение населения жильем, водой, газом, службы уличного движения и содержания дорог, создание объектов социально-культурного и спортивного назначения и др. Причем, как правило, функции местного управления разделены на обязательные и добровольные, и к ведению коммунальных органов относятся преимущественно вопросы, не представляющие прямого экономического интереса для частнокапиталистического сектора. В законодательстве Франции и ФРГ муниципалитетам запрещено организовывать публичные службы, которые могут составить конкуренцию частному бизнесу.

Ограничение функций муниципальных органов является результатом роста законодательного регулирования со стороны центральных властей; плановых предписаний вышестоящих органов управления; неприкосновенности частной собственности; слабости финансовой базы муниципалитетов.

Реализация местными органами управления возложенных на них функций в основном зависит от наличия у них необходимых финансовых ресурсов.

Как правило, местным органам недостаточно собственных средств для покрытия своих расходов, и они получают субсидии от центральных органов, прибегают к кредитам и займам, а также пытаются повысить налоговые ставки местных налогов или ввести дополнительные налоги.

В целом ознакомление с современными формами организации местного управления ведущих стран мира позволяет выявить основные характеристики местного самоуправления, а также труд-мости, с которыми сталкиваются местные органы в своей деятельности, и возможные пути их разрешения.

Полное представление о современном состоянии и развитии в развитых странах государственного и местного управления невозможно без упоминания об основах буржуазной конституционной системы.

Западные исследователи понимают под современным конституционализмом способ распределения государственной власти, организации ее отраслей и элементов, их взаимное уравновешивание, как того требует принцип разделения властей.

Конституционные принципы можно классифицировать следующим образом:

• суверенитет народа;
• законность или господство права (правовое государство);
• разделение властей;
• консенсус;
• легитимность;
• плюрализм.

Во всех федеративных государствах к указанным принципам добавляются принципы федерализма и верховенства федерального права.

Суверенитет народа - это полновластие народа, т.е. обладание народом социально-экономическими и политическими средствами, всесторонне и последовательно обеспечивающими его реальное участие в управлении делами общества и государства.

Принцип правового государства - это принцип «господства» права над государством. Имеется в виду, что буржуазное государство - это прежде всего господство права, поэтому государственные органы и должностные лица государства представляют собой лишь толкователей и исполнителей права. Равным образом и высший представительный орган, которому теоретически принадлежат неограниченные законодательные полномочия, - это институт для придания праву, существующему независимо от государственной власти, законной формы.

Принцип разделения властей предполагает организационную независимость трех ветвей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной - и разграничение между ними соответствующих функций. Реализуется этот принцип через так называемую систему «сдержек и противовесов», основанную на идеях взаимоконтроля и уравновешивания властей при их взаимодействии.

Под принципом консенсуса в буржуазном конституционализме понимается согласие населения с данной формой правления, с данной конституционной системой. Буржуазное государствоведение разделяет современные государства на консенсуальные, частично консенсуальные и неконсенсуальные. При этом оценка степени консенсуальности государства основана на том, как долго общество развивается без революционных потрясений, разрушающих консенсус, и принятий народом действующей конституции.

Легитимность - характеристика действующих в государстве форм правления. Легитимной является та система, которая в данный момент в данной стране отвечает преобладающим у населения представлениям о наиболее подходящей форме правления. В общем виде под принципом легитимности буржуазное государство-ведение понимает принятие данной государственной власти со стороны подчиненных ей субъектов и признание того, что эта власть соответствует общим представлениям большинства граждан о справедливой политической системе. Принцип легитимности означает, что в данной конституционно-политической системе государственная власть должна осуществляться по преимуществу без применения насилия. Напротив, отсутствие «чувства легитимности» приводит к нарастанию общественных противоречий и конфликтов.

Из сказанного очевидно, что существует связь принципа легитимности с понятием «консенсус» (согласие населения с данной формой правления, конституционной системой). Если в обществе преобладает консенсус, то существующая форма правления легитимна.

Плюрализм - характеристика политической системы общества, в которой все социальные группы имеют организационные (институциональные) возможности для выражения своих интересов через своих представителей. Содержание принципа плюрализма в буржуазном конституционализме сводится к следующему тезису: в капиталистическом обществе постоянно растет число объединенных по интересам групп, действующих в политической и экономической сферах. Этому соответствует рост числа государственных органов и влиятельных центров, а значит политическая и государственная власть все более распыляется - становится плюралистичной. Многочисленные «заинтересованные группы», в том числе политические партии и государственные органы, в процессе принятия политических и экономических решений конкурируют и уравновешивают друг друга на основе демократического порядка, соблюдение которого, обусловленное консенсусом, является важным условием плюрализма.

С понятиями консенсуса и легитимности связана развиваемая западными политологами теория «конституционно-политического отчуждения», согласно которой при малой степени консенсуса в обществе происходит отчуждение отдельных граждан и целых общественных групп, начинающих искать иные пути политического и социального самовыражения, нежели участие в существующих политических и государственных институтах.

Местные органы самоуправления современного государства относятся к числу традиционных институтов буржуазной демократии, так как выступают наряду с парламентом представительными органами буржуазного государства. Этим органам в целом присущи такие особенности представительных органов, как выборность и коллегиальный состав, определенный правовой статус, позволяющий им осуществлять функцию представительства населения в рамках административно-территориальных единиц.

По признакам автономии и степени признания «местных свобод» местное управление можно классифицировать на пять основных типов:

• федерализм;
• самоуправление;
• децентрализация;
• централизация;
• деконцентрация.

Федерализм - это высшая форма автономии части внутри государственного целого; именно с федерализмом связано существование оригинальных режимов управления в собственно местных коллективах. Государствам, входящим в состав федерации, присущи три основных признака:

• 1) самостоятельность государственных органов (обычно обеспечивается при помощи выборов);
• 2) наличие автономной компетенции в конституционной и законодательной областях (за исключением вопросов, отнесенных к компетенции федерации), а также в области управления;
• 3) статус юридического лица, включая собственные финансовые ресурсы и автономный бюджет.

Самоуправление - форма автономии, сходная с федерализмом, поскольку все местные органы власти формируются на основе выборов и за местными коллективами признаются права юридического лица, но при самоуправлении, в отличие от федерализма, автономия местных образований носит не конституционный, не законодательный, а только административный характер. Однако их административная автономия абсолютна, т.е. местные коллективы располагают полным комплексом управленческих функций. Это значит, что правительственные службы действуют в пределах выполнения главным образом политических задач (оборона, внешние сношения, национальные финансы), а все управленческие функции (образование, здравоохранение, поддержание порядка, содержание дорог и т.д.) переданы органам местной власти. Кроме того, правительство не имеет права контролировать местные органы власти, поскольку последние выступают не как часть государства, а как полностью автономные образования, в некоторых случаях действующие с государством на равных. Единственной формой контроля в этом случае является деятельность законодательных и судебных властей.

Децентрализация как тип управления имеет совершенно иную концепцию, чем два предыдущих типа, так как местные коллективы в этом случае обладают двойственным характером: остаются свободными самоуправляющимися коллективами и одновременно выступают как географически обособленные подразделения государства, т.е. их органы власти обеспечивают интересы собственно местного населения и одновременно являются представителями государства в округе.

По сравнению с предшествующими системами организации управления децентрализация обладает следующими отличительными чертами:

• местные органы власти, как и при самоуправлении, остаются выборными, но выборность может быть неполной, т.е. наряду с выборными могут существовать и назначаемые органы;
• административная автономия децентрализованных властей существует, но она ограничена законом, т.е. государственные органы выполняют одни управленческие функции в полном объеме, тогда как другие функции поделены между государством и местными коллективами власти. Кроме того, местные органы власти подчиняются режиму опеки, включающей в себя контроль за законностью как назначения должностных лиц, так и их деятельности;
• местные коллективы имеют статус юридического лица и 1 заде-лены бюджетной автономией, хотя и здесь осуществляется опека.

Деконцентрация - ослабленная форма централизации, подразумевающая наличие местных органов, зависящих от правительства функционально и в порядке подчиненности их должностных лиц. При деконцентрации зависимость должностных лиц означает, что руководство местных органов назначается центральным правительством и может быть им смещено. Все реформы в области организации местного управления, проводимые в последние десятилетия в ведущих капиталистических странах, осуществляются под лозунгом укрепления и развития буржуазной демократии.

Сторонниками концепции социально-правового государства разработаны примерные критерии, на основании которых следует оценивать уровень демократии:

• не сведена ли мажоритарная система к формальному большинству, без учета прав личности и меньшинства;
• применяется ли принцип равенства комплексно, не только как равные возможности для всех, но и как обеспечение реальных условий их осуществления с учетом социального положения, образования, здоровья;
• гарантированы ли все гражданские права не только большинству, но и отдельным гражданам и меньшинству, включая лиц, находящихся в оппозиции к существующему истэблишменту;
• существуют ли равные права для меньшинств, связанных общим языком, этническим характером, религией, культурой, философией и политическими взглядами;
• каково положение наименее благополучных слоев или групп общества, например молодежи;
• каковы возможности непосредственного участия гражданина в принятии касающихся его решений;
• как реально обеспечивается свобода слова, информации и мнений;
• как обеспечивается свобода объединений и возможность осуществления общественных и личных интересов;
• обеспечивают ли конституционность и законность права граждан; действительно ли наличествует власть права, а не людей;
• существует ли в данном обществе демократическая среда, основанная на доверии народа к государственной власти и государственной власти к народу;
• полностью ли гарантируется частная жизнь гражданина;
• всегда ли политическая и государственная система готова к конфронтации с реальностью и к открытому исправлению допущенных ошибок;
• способна ли данная политическая система надлежащим образом удовлетворить интересы и потребности народа;
• является ли данная система достаточно восприимчивой и способной откликаться на запросы, потребности, инициативы и требования народа;
• обеспечены ли занятость, экономическая стабильность, минимальный стандарт жизни, соответствующий уровню развития цивилизации.

Обобщая изложенное, следует сказать, что дальнейшее развитие демократии должно гарантировать членам демократического общества справедливую долю достижений цивилизации во всех сторонах жизни.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Что такое государство и гражданское общество?
• 2. Каковы признаки государства?
• 3. Каковы признаки гражданского общества?
• 4. В чем заключается принцип разделения властей?
• 5. В чем состоит принцип взаимной ответственности государства и личности?
• 6. Какова политическая система гражданского общества?
• 7. Назовите и раскройте функции государства в управлении.
• 8. Перечислите функции управления государственной власти.
• 9. Перечислите функции местного самоуправления.
• 10. Раскройте сущность государственного управления и местного самоуправления.
• 11. Каковы методы управления и регулирования молодежной политики?
• 12. Каковы организационно-правовые формы местного самоуправления?
• 13. Оцените зарубежный опыт управления молодежной политикой.
• 14. Сравните отечественную и зарубежную практику управления и регулирования молодежной политикой.
• 15. Назовите конституционные принципы государственной молодежной политики.

Модели и тенденции развития

В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития. Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.

Рассматривая развитие однопорядковых групп общественных отношений в различных странах, сравнивая их с современным состоянием в Российской Федерации, мы получаем возможность наряду со знакомством с уникальными особенностями различных моделей местного самоуправления выделить ряд общих закономерностей, имеющих общечеловеческое, общегуманитарное значение.

Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Борьба с централизмом и порождаемым им государственным бюрократизмом уходит в глубокое прошлое. Противниками централизованной заурегулированной власти выступают люди разных убеждений, ориентаций, которые солидарны в одном: они негативно относятся к явлениям, порождаемым централизмом - якобы единственно рациональная власть есть власть "избранных" на общегосударственном уровне, а собственно управленческие функции предполагают механическое осуществление, - и выступают за создание условий для обеспечения активной жизненной позиции граждан.

Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них решит их же проблемы. В этом кроется серьезная угроза для демократии и свободы, независимо от того, правят ли государством автократы или избранные народом правители*(70).

Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:

1) всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);

2) переход к жесткой административной централизации, создание четкой, строго организованной административной иерархии исполнительных органов;

3) установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;

4) постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;

5) переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).

Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление обладает следующими чертами:

во-первых, основано на представительных началах;

во-вторых, не зависит от органов правительства в делах местного характера;

в-третьих, ограничено предписаниями закона;

в-четвертых, обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;

в-пятых, формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки.

Современные государствоведы единодушны в том, что истоки местного самоуправления восходят к муниципальным реформам XIX в.; при этом отмечают преемственность средневековых идей товариществ, ассоциаций, вольных городов и т.д. Возникновение местных представительных органов связано с процессами перехода от феодальной формации к капитализму. На начальном этапе своего развития местное самоуправление характеризовалось сильной автономией в отношениях с центральным правительством. Для наших же дней "функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата, а также развитие элементов административной субординации между ними обозначают превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством"*(71).

В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).

Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:

высокая степень его автономности;

отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;

отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;

избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;

сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов*(72).

Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:

сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;

жесткая система административного контроля на местах;

бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;

широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.*(73)

Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов (Regierungsprasident) с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.

При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления*(74).

Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.

Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства, финансовом положении.

В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, в федеративных - в ведении субъектов РФ.

Как отметил Г.В. Барабашев, общий принцип производности муниципальных полномочий от власти парламента в Великобритании ("...муниципалитеты не автономные образования. Они осуществляют власть, возложенную на них парламентом") в США вылился в формулу "муниципалитеты - креатуры и агенты соответствующих штатов". В конституциях подавляющего большинства штатов закреплено право легислатуры создавать и упразднять муниципалитеты, предусматривать их юрисдикцию и конкретные полномочия, дополнять и изменять их в любое время*(75).

Характеризуя американскую правовую доктрину по отношению к муниципалитетам, Томас Дай пишет: "Местное самоуправление не упоминается в Конституции США. Хотя мы и рассматриваем американскую федеративную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровней власти, с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов штатов. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата, в той мере, в какой органы местного самоуправления собирают налоги, регулируют жизнь населения и обеспечивают осуществление служб, они, в сущности, выполняют функции штата, которые последний делегировал им в конституции или в законе"*(76).

Конституция ФРГ предусматривает (пп. 1, 2 ст. 28) создание представительных органов в землях, общинах и союзах общин. И в этом случае правовое регулирование сосредоточено на уровне субъектов.

В США и ФРГ число систем местного самоуправления равно числу субъектов (не следует думать, что соответственно в США - 50, в ФРГ - 16 систем местного самоуправления - по числу субъектов этих федераций; речь идет о другом - о праве субъекта самостоятельно избрать для себя подходящий вариант, и в реальности их не так уж много).

Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании).

Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административно-территориальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.

Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения. Так, в ФРГ цели реформы определялись следующим образом: "Государственное и коммунальное управления должны быть приспособлены к возрастающим требованиям. Их необходимо укрепить и рационализировать. Усилить коммунальное управление так, чтобы каждая община решала все вопросы собственными силами. Ликвидировать диспропорцию между объемом дел и возможностями"*(77). Укрупнение общин проводилось через так называемые регулирующие меры, к которым относились: уничтожение "бесперспективных коммун", содействие добровольным ассоциациям общин и др. Территориальная реформа в ФРГ значительно сократила количество районов и общин. Если на начало реформы (1963 г.) в стране насчитывалось 24 278 общин, то к ее завершению (1974 г.) осталось только 10 979 общин. Число районов уменьшилось с 425 до 250*(78).

В США и Великобритании модернизация системы муниципальных органов тоже признается одним из острых вопросов внутриполитической ситуации.

Во Франции широкое развитие получили специальные межкоммунальные образования: синдикаты, городские дистрикты, расширенные городские коммуны.

Совершенствование системы органов местного самоуправления в разных странах не завершено. Наличие устаревших административно-территориальных форм затрудняет решение социально-экономических проблем и не способствует повышению эффективности местного самоуправления. Эффективности стараются достичь за счет сочетания главами местной администрации функций государственного чиновника и должностного лица местного самоуправления.

Структура органов местного самоуправления

Органы местного самоуправления составляют один из значительных элементов государственной организации современных стран. Представительные органы (советы, собрания представителей, депутатов) на низовом и среднем уровнях избираются на срок от двух до шести лет. Низовой уровень представляют компактные городские и сельские общины. Основными критериями для получения статуса муниципального образования являются численность населения, историческая значимость, общий уровень развития, наличие экономических предпосылок и т.д.

Крупные города имеют двухуровневую систему местного самоуправления: общегородскую и окружную (районную) - Париж, Брюссель и др. Отдельные города имеют двойной статус: субъекта федерации и муниципального образования (Берлин, Бремен, Гамбург в ФРГ, Вена в Австрии).

Критерии разграничения городских и сельских муниципальных образований по численности населения весьма относительны. В различных странах они находятся в диапазоне от 500 до 2000 человек. Часто на одном уровне находятся "карликовые общины" и общины, которые по числу жителей могут претендовать на более высокий статус.

Представительные органы местного самоуправления выступают ядром муниципального образования. В Великобритании, ФРГ, Франции, США и ряде других стран они называются графскими, городскими, окружными, муниципальными, коммунальными советами.

Во Франции в состав муниципального совета входит от 9 (минимум для коммун, имеющих 100 жителей) до 69 членов (минимум для коммун с населением свыше 300 000 человек). Для Парижа, Марселя и Лиона сделано исключение, численность муниципальных советов соответственно составляет 163, 101 и 73 члена*(79).

В Австрии численность муниципального совета колеблется от 9 до 45 членов. Советы 15 крупнейших муниципалитетов страны насчитывают до 61 члена. Совет Вены состоит из 100 человек. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии - от 13 до 85*(80).

В ФРГ число общинных советников устанавливается до 80. В Англии в состав приходских советов входит от 5 до 21 человека. Крупнейшие городские советы имеют более 150 членов. Такое представительство свидетельствует о создании условий для вхождения в советы представителей различных общественных слоев.

В США в отличие от Великобритании численный состав муниципальных советов определяется вне всякой связи с требованиями и возможностями отображения социальной структуры общества. Средняя численность городских советов в США пять-семь членов. Характерно, что даже в крупных городах, население которых превышает 500 000 человек, средний состав совета - 13 человек, наиболее распространены советы из 9 выборных. Муниципальные советы графств, как правило, насчитывают три или пять членов, иногда встречаются советы из девяти и совсем редко из 30, 50 и более человек. Население крупнейшего графства Лос-Анджелес в Калифорнии (примерно 6,5 млн. жителей) представлено советом из пяти выборных. Крупнейший в США городской совет - чикагский, состоит из 50, а муниципальный совет Нью-Йорка из 35 человек*(81).

Прямая зависимость между сокращением числа выборных и повышением роли исполнительного аппарата очевидна. В былые времена численность муниципальных советов в США была значительно большей - в отдельных случаях советы насчитывали свыше 200 человек.

Традиционными формами работы представительных органов местного самоуправления являются сессии. В муниципальных образованиях низшего звена сессии, как правило, проводятся ежемесячно, среднего звена - раз в три месяца. Имеет место практика проведения внеочередных сессий. Они могут созываться по инициативе соответствующей государственной администрации, определенного числа советников - членов представительного органа или главы исполнительного органа*(82).

Широко распространена практика образования представительными органами постоянных и временных отраслевых, функциональных или территориальных комиссий (комитетов, рабочих групп, советников). Существующая практика свидетельствует о довольно широком функциональном предназначении комиссий. В странах, где преобладает континентальная (французская) модель самоуправления, основными функциями комиссий являются подготовительная и контрольная. В некоторых странах, где распространены англосаксонская или смешанная модели местного самоуправления, комиссии могут наделяться и распорядительными функциями.

Д. Гарнер достоинством британской системы считает наличие у комитетов возможности руководства многими направлениями муниципальной деятельности. Комитеты фактически играют роль исполнительных органов, которым совет делегирует многие свои полномочия*(83).

Двойственное положение комитетов, совмещающих представительные начала с исполнительной деятельностью, создает возможность смягчить обычное противостояние представительных органов и исполнительного звена местного самоуправления.

Современная тенденция смещения центров принятия решений от представительных органов к их административному аппарату в равной степени характерна для всех моделей организации местного самоуправления.

Фактическое положение каждого из муниципальных органов определяется прежде всего его компетенцией, а также функциональной связью выборных коллегий и исполнительных органов.

В ФРГ, исходя из особенностей строения исполнительного аппарата и взаимоотношений исполнительных органов с представительными, можно выделить следующие типы муниципальной организации, применяемые в разных землях: совет - обербургомистр (бургомистр); совет - магистрат (коллегиальный исполнительный орган); совет - общинный директор - комитет по управлению; собрание жителей общины. Следует отметить, что тенденция к усилению бюрократического начала свойственна в той или иной мере всем названным формам. Хотя в законодательстве о местном самоуправлении декларируется ведущая роль общинных советов, на деле ключевые позиции переходят к коммунальной бюрократии. Свидетельством этого являются многочисленные примеры фактического отстранения советов от решения наиболее важных вопросов. Они лишены возможности самостоятельного назначения на должности - в подавляющем большинстве случаев назначения могут осуществляться по согласованию с бургомистром. На практике советы большей частью вовсе не участвуют в решении вопроса о должностных назначениях, отдавая его на откуп бургомистрам и общинным директорам. Ограничены права советов в бюджетной сфере, они не имеют эффективных средств для осуществления контроля за деятельностью исполнительных органов.

Усиление роли бургомистра как главы муниципального аппарата заметно во всех сферах коммунальной деятельности. Как правило, бургомистры одновременно являются председателями советов, обладают правом опротестования решений совета и в связи с этим - приостановления их исполнения. Бургомистр является распорядителем финансов, к его исключительному ведению относятся вопросы, делегируемые общине аппаратом земель. Доминирующее положение бургомистра объясняется также и тем, что он - не только высшее должностное лицо местных органов управления, но и представитель центральной администрации земель. Именно поэтому совет избирается на меньший период времени, чем бургомистр. Такой вариант преемственности обеспечивает стабильность проведения политики органов управления земель и федерации.

В модели "совет - обербургомистр (бургомистр)" можно увидеть значительное сходство с американской формой "сильный мэр - слабый совет". Необходимо отметить, что в ФРГ в отличие от США фактически изжита система типа "сильный совет - слабый бургомистр". При сохранении ряда внешних признаков (например, избрание не населением, а советом), фактическое его положение не менее весомо, чем в случаях избрания непосредственно населением.

Принижена роль совета и в модели "совет - магистрат". Магистрат - коллегиальный исполнительный орган, избираемый коммунальным представительством из своей среды, состоит из бургомистра, штатных советников и советников на общественных началах. Бургомистр и штатные советники избираются на срок шесть лет, т.е. на срок, в 1,5 раза превышающий время полномочий представительного органа и членов магистрата на общественных началах. О реальных возможностях исполнительного звена в этом муниципальном механизме свидетельствует наличие у магистрата права опротестования решений собрания депутатов, а у бургомистра - возможности делегировать полномочия совета магистрату.

Тип муниципальной администрации: "совет - директор - комитет по управлению" для ФРГ является относительно новым.

Институт муниципальных менеджеров (управляющих) в наши дни применяется во многих странах как континентальной, так и англосаксонской моделей местного самоуправления. Такому лицу поручаются реально все основные функции руководителя муниципального хозяйства и аппарата муниципального управления, соответствующие задачи он выполняет, отвлекаясь от политических пристрастий. Глава муниципального образования - мэр, бургомистр, ландрат - при такой системе не занимает ведущего положения в управлении муниципальной единицей, в основном он руководит советом и выполняет представительские функции (причем в широком значении - представляет население, орган местного самоуправления, также олицетворяя и политическую партию, имевшую успех на муниципальных выборах).

Сравнение организации местного самоуправления в современных странах свидетельствует, что в тех или иных модификациях находят отражение вышеприведенные модели. В большинстве стран могут существовать одновременно все известные модели. Историческая и географическая преемственность в организации муниципальных органов ни в какой степени не создает условий, противодействующих современным процессам оптимизации управления на местах.

Компетенция и финансовая база органов местного самоуправления

В соответствии с законодательством к ведению муниципальных органов в зарубежных странах относятся задачи местного значения. Эта формулировка носит общий характер. На самом деле пределы муниципальной сферы деятельности устанавливаются не территориальным принципом и местным характером дел, а допустимой возможностью участия муниципальных органов в экономической и социальной областях государственной деятельности.

Полномочия органов самоуправления закрепляются как специальными законами, так и законами, регулирующими отдельные отрасли государственного управления (просвещения, здравоохранения и пр.).

В англосаксонской модели источником компетенции являются также судебные прецеденты и "частные законы".

В США часть муниципалитетов имеет особые хартии самоуправления, которые разрабатываются и принимаются самим муниципалитетом, но нуждаются в утверждении законодательного органа штата.

В странах англосаксонской модели местного самоуправления пределы полномочий местных органов устанавливаются путем подробного перечисления в нормативных актах их предметов ведения, прав, обязанностей. Здесь утвердился принцип "позитивного регулирования" - разрешено то, что предписано (предусмотрено) законом. Действия органов местного самоуправления за границами дозволенного признаются противоправными.

В странах континентальной и смешанной моделей местного самоуправления преобладает принцип "негативного регулирования", в соответствии с которым органы самоуправления вправе осуществлять любые действия, не запрещенные законом. За внешней обширностью полномочий, определяемых этой формулой, необходимо отметить, что их объем и содержание обусловливаются так называемым остаточным принципом, т.е. остаточным свободным пространством, которое по закону не предоставлено другим государственным органам. Конституционный суд ФРГ, комментируя п. 2 ст. 28 Основного закона, устанавливающего, что "общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества", указал: "Коммунальным органам должно быть гарантировано право заниматься всеми делами, которые по закону не предоставлены другим органам управления". По признанию специалистов, как германских, так и других стран, принцип "негативного регулирования" в наши дни ничего не значит*(84). Число юридических запретов настолько велико, что и речи не может быть о самостоятельной деятельности общин. Указывая на это обстоятельство, некоторые авторы отмечают: "В ФРГ, где принят указанный принцип, муниципальная активность скована не меньше, чем в Великобритании, где принят принцип "позитивного регулирования"*(85).

В непосредственном ведении органов местного самоуправления находится муниципальная собственность, муниципальные финансы, сферы коммунального хозяйства, бытового обслуживания, муниципального здравоохранения и образования, благотворительные организации и т.д.

Задачи местного самоуправления с учетом действующего законодательства можно разделить на две группы: обязательные и факультативные (добровольные). В ряде стран к ним добавляется третья группа дел - порученные (делегированные). К третьей группе относятся вопросы, которые не могут считаться непосредственно местными и образуют так называемую делегированную сферу влияния. Возложение на общину каких-либо государственных задач в каждом конкретном случае осуществляется по законодательному акту земли (ФРГ), которым в обязательном порядке должны быть урегулированы необходимые финансовые вопросы.

Общей тенденцией является преобладание обязательных и порученных дел во всем объеме дел, выполняемых органами местного самоуправления.

Финансовая база местного самоуправления представляет относительно самостоятельную систему, которая обеспечивается наличием собственных бюджетов, доходных источников, права устанавливать и взымать местные налоги и сборы. Законодательство и общепризнанные принципы экономической деятельности устанавливают ограниченные рамки финансового сепаратизма местного самоуправления.

Муниципальные бюджеты не являются составной частью государственного бюджета. Отсутствие сводного государственного бюджета, объединяющего доходы и расходы по всем уровням государственного и муниципального финансового хозяйства, затрудняет проведение анализа финансовых средств на всех уровнях управления.

Финансовая база местного самоуправления большинства современных стран носит дуалистический характер. Это значит, что одна часть муниципальных доходов формируется за счет собственных доходных источников, другая - за счет субсидий общего и специального назначения, поступающих муниципалитетам от вышестоящих бюджетов. Эта возможность служит, с одной стороны, способом перераспределения общенационального дохода, выполняя функции финансового выравнивания между муниципальными образованиями, а с другой - обеспечивает регулирующее воздействие правительства на муниципальные органы.

Наиболее важным источником собственных доходов органов местного самоуправления во многих западных странах являются налоги. Доля местных налогов в собственных доходах муниципальных органов составляет: в США - 65, в Англии - 50,4, в Дании - 46, во Франции - 41,7, в Японии - 41,6, в Бельгии - 36, в ФРГ - 21%. Наибольшие налоговые поступления обеспечивают имущественный налог, налог на недвижимость в США и Великобритании, промысловый и поземельный в ФРГ. Другие местные налоги, а их количество в различных странах иногда не поддается счету, не имеют существенного значения. Цифры, приведенные выше, свидетельствуют о том, что в явном большинстве стран говорить о финансовой независимости органов местного самоуправления не приходится.

Важным источником, обеспечивающим значительную часть местных бюджетов и в целом местных расходов в странах Запада, являются не только собственные доходы, но и поступления из вышестоящих бюджетов. Они составляют: в США - 23, в Японии - 40, в ФРГ - 45,3, во Франции - 33,8, в Бельгии - 54, в Дании - 44%*(86) (к таким поступлениям относятся прежде всего субсидии, т.е. передаваемые в бюджеты муниципалитетов и невозвращаемые суммы, а также субвенции - средства, передаваемые на заранее обозначенные цели, за их использование следует отчитаться, финансирование участия муниципалитетов в выполнении общегосударственных программ и др.).

В современных условиях во всех цивилизованных странах развитие централистских тенденций вместе с тем влечет систему средств государственного реагирования на соблюдение местной общиной требования ее "благосклонности" к общественным интересам. Сложился мощный механизм воздействия. К нему следует отнести: финансовую зависимость, правовое регулирование, контрольную деятельность, общегосударственные программы, делегированные полномочия и др.

Местное самоуправление за рубежом имеет довольно разнообразные формы в зависимости от того, насколько оно интегрировано в систему государственного управления и какова степень его автономности.

Интересен факт, что не во всех странах существует термин «местное самоуправление». В англосаксонских странах используется понятие местного или муниципального управления (в США и Великобритании муниципальным именуется только городское самоуправление), в Японии аналогом этого понятия является «местная автономия», во Франции - территориальная децентрализация, в Испании, Турции - местное управление.

Значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских государствах сыграла бельгийская Конституция 1831 года. В ней содержалась специальная статья, посвященная общинному управлению. Наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась власть четвертая - муниципальная. В настоящее время в мировой практике различают две модели местного самоуправления - англосаксонскую и континентальную (французскую). Если первая получила распространение в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, то вторая популярна в континентальной Европе, франко - язычной Африке, Латинской Америке и на Ближнем Востоке.

Первый тип муниципальной организации формируется снизу, в силу, прежде всего, гражданской инициативы населения. Л.А. Велихов так характеризовал его: «В государствах, сложившихся из более мелких единиц и не разорвавших со свои прошлым (Швейцария, Норвегия), местное самоуправление строилось снизу вверх, причем государства признавали то, что было создано самой жизнью. В таких государствах местное самоуправление Крепко врастало в быт».

Согласно англосаксонской модели местные представительные органы выступают, как действующие формально независимо в пределах предоставляемых им полномочий при отсутствии прямого подчинения нижестоящих органов вышестоящим. На местах нет представителей уполномоченных центрального правительства, а контроль, за органами местного самоуправления осуществляется косвенным путем, в частности через суд. Государство следит за тем, чтобы местные установления не нарушали общенациональное законодательство.

Главная роль в управлении местными делами принадлежит не столько органам местного самоуправления в целом, сколько формируемым депутатами этого органа профильным комитетам и комиссиям; именно эти структуры решают, к примеру, открывать ли в населенном пункте детский сад и принимать ли на постоянное место жительство иммигрантов.

Население избирает не только депутатов, но и других должностных лиц местного самоуправления. Так в США местные жители избирают своего шерифа, муниципального казначея и некоторых других функционеров. Таким образом, англосаксонский тип выделяется более глубокой автономией местных органов и отсутствием выраженного подчинения вышестоящему уровню власти. У органов местного самоуправления своя компетенция, и они не подчиняются органам государственной власти.

Континентальный (романский) тип характеризуется развитой системой контроля со стороны центральной администрации. Разделение государственной власти и органов местного самоуправления не предполагается, последние являются как бы продолжением государственной ветви власти. Органам местного самоуправления передается часть государственных функций, исполнение которых контролируют государственные структуры на местах.

В рамках континентальной модели существует непосредственная подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. В частности, во Франции комиссар республики и его заместители функционируют, как представители центра на местах, а мэр дополнительно имеет статус представителя центрального правительства, ответственного за исполнение порученных ему государственных дел. Романская модель характеризуется не просто высокой, но директивной ролью государства.

Функционирование англосаксонской модели можно рассмотреть на примере Великобритании, которая имеет солидный исторический опыт в развитии самоуправления. Уже в XIX. А. Васильчиков называл английские учреждения утвердительным примером местного самоуправления. Другой русский экономист XIX века В.П. Безобразов тоже одобрительно отзывался об английском самоуправлении, называя его «основанием всего государственного порядка в Великобритании, составляющим предмет зависти всех народов». По его мнению, на началах местного самоуправления в Великобритании покоится вся административная власть, обеспечивая свою незыблемость и законность, а с ней и свободу каждого подданного этой страны.

Национальной особенностью английской государственности издавна считалось соблюдение обычаев и традиций. Поэтому источником гражданских прав в этой стране являются не столько правовые нормы, дарованные королем или парламентом, сколько исторически сложившееся правосознание граждан.

Английские города издавна вели успешную борьбу с государственной властью, постоянно им уступавшей, выдавая городам многочисленные грамоты, подтверждавшие их привилегии и свободы. В ходе европейской колониальной экспансии английская правовая культура пустила корни в Северной Америке, Австралии и других государствах бывшей Британской империи.

Старинная английская самоуправляющаяся община имела вначале аристократическое, а затем буржуазное происхождение, что проявлялось во время выборов, в которых участвовали одни «джентльмены», владеющие имуществом и уплачивающие налоги. В результате, по мнению Л.А. Велихова, принцип самоуправления, в котором большинство населения не участвовало, служил мощной поддержкой господствующего класса. Указанные свойства способствовали ограничению самоуправления не извне, а изнутри и служили организации господства одного класса над другим. Однако со временем «принцип самоуправления и общинности настолько въелся в плоть и кровь англичан, что они не находят нужным ни определять его, ни говорить о нем, ни даже устанавливать его нормы в законодательстве». Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии называют «страной советов». Здесь городские советы графств, районные советы метрополий, приходские советы, и именно им принадлежит реальная власть. Они определяют приоритеты и формируют исполнительные структуры. «Английские города буквально пронизаны комитетами, форумами, ассоциациями, с участием которых каждый при желании может решить свои проблемы. Однажды созданная система вовлечения рядовых граждан в управление своей территорией, действует безотказно». Система контроля за властью основана на постоянно действующем принципе ротации, чтобы депутаты не могли «распоясаться, дорвавшись до власти». Основа структуры местной власти Англии - политическая культура рядовых граждан и патологическое неумение перекладывать ответственность за свою жизнь на других. В Великобритании формально монархическая государственность имеет глубоко развитую демократическую сущность, обеспечивающую успешное функционирование общественных институтов, составляющих основу гражданского общества.

Если говорить о статусе местных органов власти в государствах относящихся к англосаксонской системе, то формально они имеют лишь те полномочия, которые предоставлены им парламентскими институтами. Любое действие местной власти должно быть оправдано ссылкой на соответствующий акт парламента. Так, для получения каких - либо дополнительных полномочий местные власти в Великобритании вправе обратиться в парламент с просьбой об издании соответствующего закона. Особенно успешно английские традиции прижились на американском континенте. Французский мыслитель А. Токвиль полагал, что сама история Соединенных Штатов обеспечила их развитие по демократическому пути, который насчитывает уже более двух столетий.

Являясь владением английской короны, некоторые колонии на побережье Северной Америки к концу XVI в. получили права учреждать гражданское политическое общество под покровительством метрополии, а также право самоуправления во всем, что не противоречило английским законам. Подчас колонии образовывались безо всякого содействия и практически без ведома Англии, и лишь 30-40 лет спустя королевская хартия узаконивала их существование. Эмигранты сами назначали должностных лиц, заключали мир и объявляли войну, регламентировали деятельность полиции, принимали законы. К 1650 г. в Новой Англии община полностью и окончательно утвердилась. Колонии пока еще продолжали признавать верховную власть метрополии, штаты по-прежнему управлялись по законам монархии, однако республика уже полнокровно развивалась в рамках общины.

Принятая в 1776 г. в Соединенных Штатах Декларация независимости, автором которой явился сторонник естественных прав человека Томас Джефферсон, закрепила право граждан на самоуправление. Двумя годами позже была принята Конституция нового государства, которая является самой «старой» из писаных конституций, действующих в настоящее время. И хотя Основной закон страны выглядит как умеренно демократический документ, по многим параметрам демократии уступающий конституциям стран западной Европы и других регионов современного мира, это не мешает США иметь довольно устойчиво функционирующие гражданские институты и демократическую систему государственности.

Алексис де Токвиль так характеризовал развитие процесса самоуправления в Америке в XIX веке: «Над всеми существующими институтами и современными общественными политическими структурами США есть верховная власть - это власть народа, которая разрушает или изменяет их по своему усмотрению. В Америке народ сам выбирает тех, кто создает законы, и тех, кто их исполняет, он же избирает суд присяжных, который наказывает нарушителей закона. Народ прямым голосованием избирает своих представителей в органы власти и делает это, как правило, ежегодно, чтобы его избранники находились в более полной зависимости от народа. Все это подтверждает, что именно народ управляет страной. И хотя государственное правление имеет представительную форму, нет сомнения, что в повседневном управлении обществом беспрепятственно проявляются мнения, предрассудки, интересы и даже страсти народа». Система государственной власти в США базируется на принципе разделения властей - системе сдержек и противовесов. Современная правовая доктрина в Соединенных Штатах считает органы муниципального управления креатурами штата. Муниципалитеты обладают только теми правами, которые предоставлены им законодательным органом штата. Роль «муниципальной конституции» (устава) исполняют муниципальные хартии, которые основываются на законодательстве штатов. Муниципалитеты имеют право на «гомруль», т.е. право разрабатывать, применять, и изменять хартии. Плюрализм форм местной демократии проявляется в том, что муниципалитеты имеют возможность сами выбрать структуру своего управления. Эти хартии принимаются муниципальными советами или путем референдума и в дальнейшем утверждаются парламентом штата. Однако укрепление муниципальной автономии и усиление местнических тенденций идет параллельно с другим процессом- ослабеванием влияния субъектов федерации на решение вопросов, имеющих значение в рамках штата. Не способствует гомруль и развитию межмуниципального сотрудничества. Американский опыт в данной области, в целом свидетельствует о том, что «избыток местной автономии может создать не менее серьезные проблемы, чем ее недостаток». Сегодня в США территория всех штатов, кроме трех подразделяется на графства. Роль органов самоуправления в графствах исполняют советы, избираемые населением или формируемые из выбранных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня.

На территории государства, особенно в небольших городах, остается популярной такая форма осуществления местного самоуправления как городские собрания. Здесь обсуждаются вопросы не общегосударственного, а местного значения: условия содержания учебных заведений, состояние питьевой воды, дорог и другие. Другой пример функционирования англосаксонской модели мы можем наблюдать в Канаде. В Конституции Канады нет ни слова о местном самоуправлении, все свои полномочия муниципальные органы получают из рук правительства провинции. В каждой провинции Канады принят свой муниципальный акт (закон), регулирующий сферу местного самоуправления.

В канадском контексте «муниципалитет» - это политическая и правовая единица, управляющая некой территорией. Городские регионы могут включать несколько муниципалитетов. Например, в Ванкувере 21 муниципалитет, в Монреале их более 100.

Канадские провинции на практике могут делать со своими муниципалитетами все, что угодно - изменять границы, возлагать на них дополнительные обязанности, сокращать финансирование. Однако это все же англосаксонская модель, поскольку в пределах своих полномочий канадские муниципалитеты свободны и независимы, а община остается первичной ячейкой социальной организации.

Муниципалитеты в Канаде действуют по принципу открытого правительства: сессии совета неизменно открыты для публики, причем представители общественности всегда могут высказаться в дебатах. Большое распространение в Канаде имеют местные плебисциты, в ходе которых граждане приглашаются для голосования к урнам для решения локальных вопросов, таких как: закрытие или открытие местного аэропорта, часы работы магазинов в выходные дни и т.д. Результаты такого волеизъявления граждан ни к чему не обязывают местный совет, но служат мощным средством давления на депутатов. Проведение плебисцитов сопровождается публичными форумами и открытыми дискуссиями, во время которых людям предоставляется возможность уточнить собственную точку зрения и познакомиться с иными позициями.

В местной политике особую роль играют различные группы давления: ассоциации соседей, группы протеста, объявления, созданные для решения какого-то конкретного вопроса. Как правило, при каждом муниципалитете создается торгово-промышленная палата, в которой формируется позиция деловых кругов по проблемам муниципального развития. Разумеется, их мнение весьма значимо, поскольку именно предприниматели формируют налоговую базу местной власти. К данной модели организации местного самоуправления может быть отнесена и организация местной власти в Испании. В новой национальной Конституции 1978 г. местная власть в Испании признавалась в качестве одного из основных элементов управления государством. Был провозглашен принцип автономии как непременный для управления на местах в соответствии с собственными интересами населения. В главном законодательном акте страны автономия определяется как способность субъекта (в данном случае местной власти) к саморегулированию и самоопределению. В качестве исходного принципа положений выдвигалась ориентация на нужды регионов, их четкое осмысление и удовлетворение.

Основными составляющими местного управления являются муниципалитеты и провинции, обладающие правами на саморегламентацию и самоорганизацию. Достаточно высокий статус местных органов власти подтверждается тем, что национальная комиссия по вопросам местной администрации получила возможность обращаться и оспаривать в Конституционном суде решения, наносящие по ее мнению вред местной автономии. Во всех случаях значение местных интересов, а значит, и удовлетворение «общественных благ» провозглашается в качестве приоритетного.

Можно выделить три вида участия граждан в работе испанских муниципалитетов:

Органический, дающий право в соответствующих муниципальных органах изложить свое мнение по отдельным вопросам;
- функциональный, когда граждане выступают в качестве помощников служащих муниципальных органов;
- кооперативный, предусматривающий стимулирование и регулирование местной администрацией.

Делается акцент на привлечение простых людей к деятельности муниципалитетов и периодическое информирование граждан об их работе. Таким образом, каждое государство, развивающееся по англосаксонскому пути, имеет свои характерные особенности, но в целом они выделяются активным привлечением населения к работе муниципалитетов, муниципальной деятельностью с более глубоким автономным характером и отсутствием выраженного подчинения местных органов власти вышестоящему уровню.

Континентальная модель может быть рассмотрена на примере Франции. К сфере местного самоуправления в этом государстве относятся такие этажи власти, как: регионы, департаменты, коммуны.

Поскольку Франция всегда славилась традициями централизма, то данное обстоятельство не могло не отразиться на особенностях муниципальной жизни. Нижестоящие организации здесь, хотя и в меньшей степени, чем прежде, зависят от вышестоящих.

На процессы демократизации во Франции серьезное влияние оказало учение Ж. Ж. Руссо, который отстаивал принципы прямой демократии. Руссо считал, что законодательная власть должна осуществляться только народом. По его мнению, чем лучше устроено государство, тем больше граждане должны быть озабочены не столько личными проблемами, сколько общественными.

Все те ценности, которые отстаивал Руссо - суверенитет народа, личное участие граждан в решении общественных проблем, равенство перед законом и доступ к любой публичной должности исключительно в зависимости от имеющихся способностей и добродетелей - способствовали формированию нового социального мышления его современников и нашли отражение в положениях Конституции IV Французской Республики.

Современное местное самоуправление на Западе, как правило, связывают с идеей субсидиарности. Суть ее состоит в том, что функции принятия решения по возможности должны делегироваться на уровень наиболее приближенный к тому, который этими решениями затрагивается, т.е. если местные сообщества в состоянии компетентно решать свои проблемы, вышестоящие органы не вправе брать эти решения на себя. Чем короче административная дистанция между органом, принимающим решение, и сферой действия этого решения, тем лучше, хотя этому противостоит бюрократия, не желающая отдавать свои полномочия на местах. Принцип субсидиарности соблюдается и во французской конституционно-правовой доктрине, которая возложила на государство вопросы общенационального значения, обязав территориальные коллективы решать проблемы, связанные с их местными делами, непосредственно затрагивающими повседневные интересы жителей конкретной местности. Стремление граждан взять в свои руки бразды местного правления привело к принятию Закона о правах и свободах децентрализованных территориальных коллективов 1982 г. Самоуправление во Франции сегодня осуществляется на уровне департаментов, которых на территории страны 95, и на уровне городских и сельских коммун, которые являются низовой административной единицей. Департаменты и коммуны имеют статус самоуправляющихся территориальных коллективов со своими выборными органами - генеральными советами коммун. В отношении этих коллективов Конституция придерживается принципа «свободного управления», при котором управление местными делами доверяется местным органам.

В то же время в каждый департамент назначается представитель центральной власти - префект. Он контролирует соблюдение национальных интересов, обеспечивает осуществление в департаменте полномочий центральных государственных органов, информирует правительство о политической ситуации на вверенной ему территории, несет ответственность за имущество, принадлежащее государству, следит за исполнением нормативных актов центральной власти. В 80-е годы прошлого столетия наметилось, однако, сокращение влияния префектов и ослабление контроля вышестоящих организаций над нижестоящими. Теперь их опека строго регламентируется. Рассмотрение государственного устройства Германии и развитие такого гражданского института как местное самоуправление представляет для нас особый интерес, вследствие того, что, по мнению специалистов, у России некоторые позиции схожи с Германией, а именно:

Провозглашение федерализма в качестве основного принципа государственного устройства, причем немецкая модель во многом стала прообразом конституционной концепции современного российского федерализма;
- континентальная система права, к которой принадлежит Германия, наиболее близка российской правовой системе;
- немецкие и российские муниципальные системы имеют ряд общих исторических корней: введение и последующее развитие земского и городского самоуправления в России в середине XIX века осуществлялась по образу прусских реформ барона фон Штейна.

Здесь самоуправление развивается в русле континентальной модели и существует на уровне общин и их объединений, называясь коммунальным самоуправлением. Характерной чертой для немецкой концепции самоуправления является идея «партиципации», т.е. привлечение максимально широкого круга граждан к решению публичных административных задач. Эта идея была заложена в начале XIX века бароном фон Штейном и нашла практическое воплощение в провозглашенных им реформах.

В современной немецкой литературе утвердились две основных концепции коммунального самоуправления: демократически - парламентская и административная (государственная).

В рамках демократически-парламентской концепции коммунальное самоуправление определяется как гражданское самоуправление, относительно независимая общественная власть, существующая параллельно с государственной. Административное (государственное) управление рассматривает коммунальное самоуправление, как опосредованное государственное управление, т.е. осуществление государственной властью своих задач через органы коммунального самоуправления. Однако демократически - парламентарное направление получает все большее распространение в немецкой юридической и политической литературе. Дифференциация между непосредственным и опосредованным государственным управлением, куда относятся и органы местного самоуправления, является важным структурным принципом системы управления ФРГ. Право местного самоуправления закреплено в Федеральной Конституции 1949 г. и конституциях отдельных земель. «В структуре местного самоуправления преобладает концепция сильной исполнительной власти». В отличие от других государств, переживших авторитарные и тоталитарные режимы (Испания, Португалия, Россия, Румыния и т.д.) в Основной закон этого государства не были включены институты непосредственной демократии, но право на местное самоуправление нашло свое закрепление в Конституции

В целях осуществления надзора, за исполнением федеральных законов уполномоченные правительства направляются не только в верховные земли, но и в нижестоящие органы власти. Цель введения этой нормы - надзор за соблюдением права и не нарушение его. Введенный механизм ответственности за исполнение законодательства, содействует полноценному функционированию гражданских институтов, в частности местного самоуправления.

Если сравнить японское и российское местное самоуправление, то устойчивое предпочтение континентальной модели проявляется в насаждении «сильных» губернаторов и мэров. Самостоятельное финансирование источников муниципалитетов обеспечивает только 30% их расходов, а остальная часть покрывается различными видами трансфертов. В финансовом отношении опыт Японии интересен тем, что депрессивные (слабые) районы эффективно поддерживаются не политикой дотирования, а кредитованием под целевые программы. Причем кредит предоставляется не в виде денег, а доходных источников, что не поощряет иждивенчества, а пробуждает интерес и инициативу. Местное самоуправление в Скандинавских странах имеет давние традиции. В связи с тем, что в этих государствах сильны традиции самоорганизации, прежде всего в сфере управления делами церковных общин, то и для создания территориальных единиц местного самоуправления было использовано церковное административное деление стран на приходы.

Так, в Финляндии местное самоуправление стало приобретать наиболее современные формы в XIX веке, когда решение вопросов, связанных с образованием и здравоохранением, стало компетенцией общин. Местное самоуправление в Скандинавских странах основано на муниципалитетах универсального типа, которые выполняют широкий круг функций и являются органами социального обеспечения населения. Для местных органов власти характерна особая политизированность. Практически все муниципальные советники являются членами политических партий, и каждой партии предоставляется место во всех выборных муниципальных органах. «Хотя политики могут плохо разбираться в профессиональных и технических вопросах, у них есть и сильная сторона: они способны выступать в качестве экспертов по координации всех конфликтных интересов в местной общине, включая конфликты между экспертами». В сравнении с местными службами центральных органов местное самоуправление ценится потому, что оно:

Увеличивает количество прав и свобод в обществе;
- усиливает возможность граждан участвовать в местных делах;
- способствует эффективности управления.

Уникален факт существования одной общины в Дании. В самом центре Копенгагена расположен вольный город Христиания. Совет общины решает здесь все важные вопросы. В городе нет полиции и разрешены легкие наркотики, с продажи которых официально платится налог. Народная партия Дании предпринимает попытки закрыть Христианию на основании того, что преступники в этом городе чувствуют себя свободно. Однако местное сообщество уже не раз отстаивало право на существование общины, предпринимая даже такие меры, как устройство баррикад.

Заседания муниципальных советов в Скандинавских странах проходят открыто, что способствует развитию гражданской активности и обеспечению общественного контроля, за деятельностью местных органов власти. Со стороны государства также осуществляется контроль, за деятельностью муниципалитетов. Многие из своих решений они обязаны представлять на рассмотрение в региональные или правительственные органы власти, хотя этот вид контроля не носит «жесткий» характер. В целом местное самоуправление в Скандинавских странах становится все более интегральной частью общегосударственной организации по предоставлению услуг. Муниципалитеты утратили свою роль автономной местной единицы, занимающейся исключительно собственными делами. В то же время их значение в политической системе скандинавских стран, несомненно, возрастает. Как можно проследить, система местной организации в зарубежных государствах строится в соответствии с административно-территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных - чаще субъектов федерации. Местное самоуправление формируется, как правило, на низовом уровне - город, район, поселок. Основой системы местного самоуправления в зарубежных странах являются местные представительные органы, формируемые населением в результате свободных выборов.

Срок полномочий представительных органов местного самоуправления может составлять один год (некоторые провинции Канады), два года (Мексика, Боливия), три года (Швеция, Эстония), четыре года (Норвегия, Венгрия, Япония), пять лет (Турция, Кипр) или шесть лет (Франция, Бельгия, Люксембург).Выборы в местный парламент Великобритании проходят раз в 3-4 года по одной из двух схем: либо депутатов избирают одновременно, либо осуществляется ежегодная ротация. Так если жителям округа нужно выбрать трех депутатов в местный совет метрополии (район города - прим. авт.), то они могут выбирать одного из трех каждый год. Получается, что ежегодно состав совета меняется на одну треть, а это дает возможность депутатам с опытом получать приток «свежих сил». Долгое время в стране существовала единая территориально-организационная система, по которой в графствах выбирались городские советы и «под ними» районные советы. Однако после реформы 1974 г в шести графствах с большим числом жителей вопреки общепринятой схеме создаются советы метрополий. С одной стороны короткий срок полномочий позволяет довольно жестко контролировать своих избранников. С другой стороны за небольшой срок депутаты не успевают войти в курс дела и освоить навыки муниципальной работы. Более длительный срок работы местных советов предпочтителен также с финансовой и организационной точки зрения.

Роль органов самоуправления в графствах, на которые подразделяется практически вся территория Великобритании, исполняют советы, избираемые населением или формируемые из выбранных чиновников органов самоуправления нижестоящего уровня.

Мировая практика представляет большое разнообразие организационных схем, используемых на местном уровне. Одна из распространенных форм организации местной власти «сильный совет - слабый мэр», когда права мэра существенно ограничены. Общее руководство, координация и контроль за деятельностью исполнительного аппарата осуществляется городским советом. Совет обладает большими полномочиями в сфере управления, в хозяйственных, финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

Избрание советом главы исполнительного органа местного самоуправления характерно для таких стран, как Австрия, Дания, Франция, Чехия, Испания. Во Франции муниципальный совет избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. В Великобритании тоже не население, а депутаты избирают мэров из своих рядов сроком на 1 год. Данная практика получила распространение и в Мексике, а также в некоторых государствах Африки (Египет, Тунис).

Во многих странах местные советы могут избирать из своего состава единолично осуществляющего исполнительные функции мэра, бургомистра, майора и т.д. (Англия, некоторые земли Германии, Австрия, Дания, Испания). Мэров английских городов выбирают не жители, а депутаты местного совета из своих рядов сроком на один год. Выборы в местный парламент проходят раз в 3-4 года, затем он объявляет конкурс на должность исполнительного директора, по-нашему главы администрации. Директор набирает аппарат, который координирует работу муниципальных служб.

В других странах советы избирают из своего состава коллегиальные исполнительные органы. В Италии это исполнительный комитет совета джунта. В ряде германских земель - это магистрат, который избирается местным представительным органом из своего состава, включая бургомистра.

В большинстве крупных городов США действует схема «сильный мэр - совет». Мэр избирается всем населением и достаточно независим от совета. Он имеет большие реальные полномочия, в которые входит право назначать и освобождать от должности руководителей муниципального аппарата, часто без согласия совета. Мэр имеет право также налагать трудно преодолимое вето на решение совета, он составляет проект бюджета и предпринимает необходимые действия для его исполнения. При мэре находится штат помощников - профессионалов, который повседневно контролирует работу руководителей муниципальных подразделений. Такая система существует также в некоторых провинциях Канады, в Японии. В Бельгии, Голландии, Люксембурге мэр (бургомистр) назначается главой государства - монархом - по предложению муниципального совета. Это подчеркивает значимость мэра не только как главы местной администрации, но и как представителя центрального правительства, играющего немаловажную роль в осуществлении контроля над местными органами власти.

Система «совет-управляющий» заключается в том, что совет назначает на определенный срок профессионального чиновника - менеджера. Управляющий подбирает лиц на важные посты в муниципальном аппарате, разрабатывает программу его деятельности, контролирует ее реализацию. Мэр при данной системе выполняет лишь представительские функции. Кроме США институт муниципальных управляющих существует в Канаде, Германии, Ирландии, Норвегии, Швеции, Финляндии.

Несмотря на разнообразие организационных форм у американцев остаются проблемы, как в вопросах организации местного самоуправления, так и во взаимоотношениях между различными органами управления.

Аналитики, занятые изучением этой практики делают вывод о необходимости именно небольших по своим масштабам органов муниципального управления. В этом случае на их взгляд должностные лица будут максимально близки к избирателям, и это заставит их энергично реагировать на все предложения и высказывания граждан.В сельской местности организация местного самоуправления имеет несколько иные формы. В небольших по размерам территориях с малой численностью населения представительные органы власти могут отсутствовать. Наиболее важные вопросы жизнедеятельности территориального сообщества здесь решаются путем непосредственной демократии на общих собраниях, референдумах.

В США в сельской местности функционируют тауны и тауншипы (от англ. «town»- небольшой город). Тауны управляются на основе решений, принятых собранием взрослых жителей или их представителей. На них избирается совет в составе 3-5 человек, который же является исполнительным комитетом. В некоторых сельских коммунах Франции, например, функции секретаря мэрии, занятого неполный рабочий день исполняет местный учитель.

Наиболее продуктивно с органами местного самоуправления взаимодействуют не отдельные жители, а объединения граждан. Активисты создают временные группы чисто протестного характера, которые выступают против конкретной акции или инициативы властей. В Канаде подобные объединения называют «только - не - в - моем - дворе». Такие группы не характеризуются общезначимым подходом к проблеме, но являются элементом гражданского общества, отражающим интересы и настроения определенной части его жителей. Примером развитого самоуправления на местах представляет собой Швеция. Организация жизнедеятельности в этой стране находится на таком уровне, что в Стокгольме нет даже мэра, поскольку в этом нет необходимости. Если возникает проблема, то для ее решения создается комитет. Депутаты же решают сколько требуется средств и выделяют, как правило, требуемое количество. Хорошее финансирование объясняется тем, что в стране высокие налоги, а большая часть местного бюджета формируется за счет налогообложения физических лиц. Несмотря на различные системы организации власти на местах, выше-рассмотренные страны характеризуются хорошо развитой экономикой и довольно высоким уровнем жизни общества, что является определяющей целью и главным критерием при создании любой политической системы. Следовательно, одним из главных моментов является не столько выбор модели государственного устройства, сколько то, созданы ли необходимые условия и приняты ли все меры для практической реализации этой модели. Избранная модель со временем совершенствуется, расширяя возможности института местного самоуправления.

Ни одна разновидность местного самоуправления, конечно, не возникла на пустом месте. Можно сказать, что все они были порождены социальными и политическими условиями своего времени. Избранный порядок управления основывался, как правило, на исторических традициях и укладе жизни общества, сочетая эволюционный подход с принципами преемственности и последовательности. Процесс введения инноваций опирается на гражданскую инициативу и принимается с учетом сложившихся стереотипов поведения и существующих тенденций в обществе. Жизнеспособность той или иной модели государственного устройства, включая систему местного самоуправления, обеспечивается реально функционирующим механизмом правовой доктрины государства.

В некоторых странах институциализация местного самоуправления происходила естественным путем (Великобритания, США), в других вводилась в директивном порядке свыше (Франция, Германия). Созданная система эволюционизировалась с развитием и совершенствованием демократических процессов в обществе, а также ростом правового сознания граждан.

Принцип разделения властей, который лежит в основе государственного устройства США, мы рассматриваем как один из основных. На наш взгляд, пока российское гражданское общество не сформировано и не структурировано, использование этого принципа на местном уровне является обязательным (имеется в виду представительная и исполнительная ветви власти). С другой стороны, пример США требует учитывать тот факт, что автономия местного сообщества должна составлять разумный баланс государственной власти на уровне субъекта Федерации в целях обеспечения равномерного распределения политических сил в обществе.

Стремление российских региональных лидеров оказывать давление на муниципалитеты, не признавая их самостоятельность, способствует сохранению традиций централизованного управления и препятствует поступательному институциональному развитию местного самоуправления. В связи с этим идея субсидиарности (Франция и др.), которая заключается в передаче права принятия решений на уровень наиболее приближенный к тому, который этими решениями затрагивается, нам представляется весьма актуальной для России.

Следует учитывать и тот факт, что эффективность и полноценность функционирования гражданских институтов, в том числе и местного самоуправления, возможна при одновременном построении правового государства, как это было, например, в Германии. Здесь институт уполномоченных правительства обеспечивает не создание и сохранение вертикали власти, а осуществление надзора за исполнением федерального законодательства. Соблюдение права и ненарушение его гарантирует развитие общества по избранному пути.
Обобщая сказанное, можно заключить, что рассмотрение и учет зарубежного опыта развития местного самоуправления обогащает возможности формирования теоретической базы и собственной позиции по данной проблеме, а также создает условия для сравнительного анализа и адаптации приемлемых для российской действительности норм.

В частности, наиболее важным для нас представляется изучение технологии процесса вовлечения населения в работу муниципалитетов, что решает проблему общественного контроля за властью. В этом плане особый интерес представляют страны, где установленная система организации муниципальной власти действует эффективно (Великобритания, Германия, Испания, Канада, США). Несмотря на то, что каждое государство опирается на свои базовые принципы при построении системы власти на местах, активная роль местного сообщества в этом процессе обозначена достаточно рельефно. Так, социально-политическая составляющая местного самоуправления находит свое проявление в создании сети общественных объединений в Великобритании, в том, как функционируют тауны и тауншипы в США, в активных действиях протестных групп жителей в Канаде, в реализации на практике немецкой идеи «партиципации» и т.д.

Вместе с тем, не стоит забывать, что история развития каждого государства определяет менталитет его жителей и поэтому использование зарубежного опыта должно быть глубоко продуманным и взвешенным. Русский государствовед XIX века А.Д. Градовский предупреждает против слепого заимствования или подражательства. Он обращает внимания на тот факт, что как бы любой иностранец не увлекался примерами чужих стран, эта идея перерабатывается согласно условиям и темпераменту каждой страны. А. Васильчиков предлагает взять за правило «не превозносить безусловно порядки, мгновенно восторжествовавшие над другими или подражать им потому только, что они торжествуют». На необходимость учитывать исторические опыт, традиции государства, мировоззрение его граждан указывал и Перси Ашлей: «Местные учреждения в гораздо большей степени, чем учреждения центральные отражают влияние исторических факторов, экономических и социальных условий, а также национальных традиций. Вследствие этого ни одно учреждение не может вызвать сочувствия граждан и действительно окрепнуть, если оно свидетельствует о разрыве с прошлым, если при его создании не принимаются во внимание исторические обычаи и народное сознание. Реформатор может рассчитывать на успех только тогда, когда в его действиях сочетается движение вперед с преемственностью». Следовательно, для выбора оптимальной модели развития местного самоуправления обязательным является глубокое и осмысленное изучение в первую очередь собственного исторического опыта в исследуемой области.

В числе проводимых в настоящее время в России реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Современная Россия за последнее столетие в третий раз стремится найти оптимальную форму управления на местах. Сегодня как никогда очевидна потребность создания новых эффективных форм и систем муниципального управления и местного самоуправления. Однако становление современной муниципальной модели проходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного опыта организации местной власти.

На протяжении тысячелетней истории российского государства, в силу особенностей развития общества, система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. При этом сложившиеся структуры местного самоуправления практически не отражали интересы населения, часто являясь тормозом для общего развития. В то же время в истории России существовало достаточно моделей и систем самоуправления, давших положительный эффект социально-экономического развития территории.

Традиционно выделяют три отечественные модели местного самоуправления: земскую, советскую и новую (современную). Однако система местного самоуправления начала складываться и на более ранних этапах развития отечественной истории.

Достаточно отчетливо контуры местного самоуправления проявили себя в связи с принятием христианства на Руси (988 г.), расширился круг субъектов местного самоуправления, наряду с производственными и территориальными формами самоуправления появилось монастырское и церковное самоуправление. Местное самоуправление данного периода играет роль института управления, с развитием которого было связано укрупнение административных единиц и создание крупных политических центров. Существенные изменения в сложившуюся систему самоуправления внесло монголо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть – саму основу, объединявшую славянские общины.

Особое место в истории местного самоуправления занимают реформы Ивана TV: губная реформа, земские преобразования, отмена системы кормления. Вместе с тем были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления.

Не сложилась завершенная модель местного самоуправления и в эпоху правления Петра I. Несмотря на то что были проведены мероприятия способствующие развитию местного самоуправления (например, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами передано самим общинам), принимались и меры, ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами). Целью реформ Петра I являлось создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени, что во многом объясняет «зигзаги» в отношении к институтам местного самоуправления.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины П. Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу. Сложившаяся система местной власти функционировала до создания земской модели местного самоуправления.

Земская модель существовала в России более полувека, с 1864 по 1918 г. Масштаб земских учреждений был велик: в начале XX в. земства существовали в 34 губерниях Европейской части России, а в канун Февральской революции – уже в 43 губерниях. В развитии земской модели местного самоуправления возможно выделить несколько периодов.

1. Становление земской модели местного самоуправления началось в связи с реформами Александра П. До них существовали только зачатки самоуправления. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы привели к децентрализации управления и развитию местного самоуправления;

2. Второй период связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. «Новое положение» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате чего не стало выборных людей от населения. В 1900 г. были приняты «Примерные правила предельного земского обложения», которые нанесли удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3% по сравнению с предыдущим годом;

3. Для следующего периода была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и революционной ситуации. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширение полномочий местного самоуправления.

В манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Указом от 15 марта 1917 г. князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели. Система местного самоуправления представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством.

4. Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти – двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, – закончился победой Советов. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе. В целом процесс ликвидации земств закончился летом 1918 г.

Земской модели местного самоуправления были присущи следующие черты: 1) функционирование земских учреждений вне системы государственных органов; 2) существование земской системы только на двух административных уровнях – уездном и губернском; 3) наличие у земских органов значительных полномочий; 4) наличие у земств прочной финансово-экономической базы; 5) четкая правовая регламентация земской системы и т. д.

Земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой практике местного самоуправления.

Советская модель местного самоуправления, сменившая земскую модель, просуществовала в России с 1917 по 1993 г. Ее эволюция также прошла несколько периодов.

1. Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. После ликвидации земства встала острая потребность создания новой структуры управления местным хозяйством: вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых территориальных единицах. Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных – уездные органы, делегаты уездных – губернские – и так вплоть до Всероссийского Съезда Советов. На данном этапе Советы, по сути, были местными органами политической и экономической власти центра.

2. Следующий период вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК «О замене разверстки натуральным налогом» (1921 г.) и «Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям» отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов. Мощный толчок развитию городского самоуправления дало Положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции» и предоставляло им относительную самостоятельность.

3. Для следующего периода была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно «огосударствило» органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.

С приходом к власти Н. С. Хрущева (1894-1971) был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации». Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов. Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами. Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам, и т. п.

4. Последний период связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели. Окончательную точку в процессе ее ликвидации поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

Советской модели местного управления были присущи следующие черты: 1) органы местного управления являются государственными и представляют собой «нижний этаж» государственного механизма; 2) отсутствие собственной компетенции; 3) жесткая централизация управления; 4) принцип патернализма и т. д.

В современной России еще не завершена реформа местного самоуправления, однако в ее ходе уже наметился ряд периодов:

1. Середина 1980-х – начало 1990-х гг. – созревание предпосылок новой модели местного самоуправления; принятие законов «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.), «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) и Конституции (1993 г.), которая стала переломным моментом в муниципальной реформе;

2. С 1995 г. (принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 1995 г.) – до 2000 г. В этом периоде возможно выделить три направления: а) развитие основных вопросов федерального законодательства в сфере местного самоуправления (например, принятие Федеральных законов от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и т. п.); б) развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов РФ; в) развитие местного нормотворчества.

3. С лета 2000 г. (например, внесение поправок в Федеральный закон 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) наметился новый период в современной реформе местного самоуправления, который продолжается до настоящего времени. Ключевым событием данного периода стало принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.), разработанный по инициативе Президента РФ.

В этой связи новой модели местного самоуправления стали присущи следующие черты и особенности:

1) выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (Конституция, ст. 12) предполагает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. Вместе с тем, по новому законодательству, органы государственной власти вправе осуществлять местное самоуправление в случаях, если органы местной власти были ликвидированы в условиях чрезвычайной ситуации, если их долги превысили 30% собственных доходов и при нецелевом использовании субвенций, выделенных на реализацию отдельных государственных полномочий (ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);

2) двухуровневая модель местного самоуправления (низовой уровень – это городские и сельские поселения, верхний – муниципальный район);

3) четко определенные на федеральном уровне муниципальные системы: вводится принцип разделения властей на муниципальном уровне и подробно регламентируется система органов местного самоуправления вплоть до определения численности депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации;

4) по Закону о местном самоуправлении 2003 г. усиливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Закрепляется механизм отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования (ст. 24), упрощается процедура роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования органами и должностными лицами государственной власти.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. полностью вступил в силу 1 января 2006 г. До этого времени закон предусматривал переходный период, устанавливал календарь муниципальной реформы (ст. 85).

Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс, так как во многом определен внутренними особенностями государства, историческими традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества. Муниципальная реформа далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике. Для успешного проведения современной муниципальной реформы и построения новой модели местного самоуправления необходимо использовать весь позитивный отечественный опыт организации управления на местах.

9.2. Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления

В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.

Модель местного самоуправления – это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке до н. э. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления – современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты: 1) децентрализация управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления); 3) высокая степень автономии различных уровней власти; 4) четкое определение компетенции органов каждого уровня; 5) выборность ряда должностных лиц местного самоуправления; 6) полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires, от лат. – действовать в пределах своих полномочий). Принцип inter vires получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано); 7) отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти; 8) осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы; 9) муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т. п.

Континентальная модель местного самоуправления – это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты: 1) высокая степень централизованного управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления;

3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню; 4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других – представители государственной власти); 5) сочетание выборности и назначаемости местных органов власти; 6) принцип ultra veries (от лат. – действовать с превышением полномочий), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов (разрешено все то, что не запрещено); 7) сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц; 8) осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов; 9) муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.

Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т. п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы, и, кроме того, собственные особенности.

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление в свою очередь также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида: 1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т. п.); 2) задачи, делегированные органами государственной власти.

Таким образом, местные органы власти выполняют функции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (Куба, КНР) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.

Различны также и способы формирования местных органов власти. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы.

1. «Сильный мэр – слабый совет»: избрание мэра осуществляется непосредственно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает многие вопросы местного значения и обладает правом отлагательного вето на решение совета.

2. «Сильный совет – слабый мэр»: избрание мэра происходит из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий мэра (особенно по координации деятельности органов местного самоуправления). В данной форме за мэром в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

3. «Совет – управляющий»: население муниципального образования избирает представительный орган, который из своего состава избирает председателя – мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа – управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются договором (контрактом). Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции и авторитарного правления, так как управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять на политику, проводимую управляющим.

4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных лиц, каждый из которых одновременно управляет каким-либо отделом местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недостатком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации.

Наряду с приведенными системами также существуют различные комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, получила широкое распространение такая форма, когда управляющий (глава исполнительного органа) назначается выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В этой форме, в отличие от формы «Совет – управляющий», жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, так как голосуя «за» или «против» мэра, который назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависит от целого ряда факторов: исторического развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т. п.

Вместе с тем некоторые исследователи также выделяют следующие общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления.

1. Усиление исполнительной власти местного самоуправления за счет представительной системы (например, за исполнительными органами закрепляется больший объем властных полномочий, представительные органы передают часть своих функций представительным органам). Это вызывает, с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой – рост профессионализма в муниципальном управлении.

2. Возникновение проблемы формирования прочной финансово-экономической базы местного самоуправления, несмотря на то что каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), а органы местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т. п.

3. Изменение функций органов местного самоуправления: а) появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (например, экологические функции); б) часть функций органов местного самоуправления передается общественным объединениям и частным компаниям (например, уборка и утилизация мусора, озеленение и благоустройство территории); в) часть функций ликвидируется в связи с сокращением числа сельских поселений и роста городских поселений, что вызвано урбанизацией и демографическими изменениями; г) сужается роль местных органов власти в решении социальных вопросов.

4. Возникновение «эффекта бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназначены и кто за них не платит. Например, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города.

5. Видоизменение территории местного самоуправления: разукрупнение крупных городов и слияние сельских поселений.

6. Активное осуществление межмуниципального сотрудничества, объединение усилий муниципалитетов при решении совместных проблем.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, в основу Закона о местном самоуправлении 2003 г. была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет – управляющий», возникшая и получившая свое максимальное распространение в США.

Анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.