Назначение экологической функции государства состоит в том, чтобы обеспечить научно обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации защиты прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду.
Экологическая функция государства выступает как внутренняя и как внешняя его функция. Внешняя экологическая функция предусматривает участие государства в международной охране окружающей среды. Республик Беларусь является участницей основных международных соглашений в области охраны окружающей среды (Венская конвенция об охране озонового слоя Земли; Конвенция о биологическом разнообразии, Конвенция об изменении климата и др.).
Внутренняя экологическая функция государства представляет собой деятельность государства по обеспечению благоприятного для человека состояния окружающей среды. Она реализуется системой государственных органов, уполномоченных осуществлять в государственных интересах управление в сфере охраны окружающей среды.
Необходимость усиления экологической функции государства приводит к расширению роли права в регулировании экологических отношений и в конечном итоге к формированию новой функции права - экологической. Она состоит в правовом регулировании общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью обеспечения качества окружающей человека среды.
Концепция государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды одобрена Постановлением Верховного Совета Республики Беларусь (1995 г.).
Главным направлением государственной политики Республики Беларусь в области охраны окружающей среды в соответствии с Концепцией является осуществление конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом, а также на компенсацию ущерба, нанесенного здоровью или имуществу в результате нарушения этих прав.
Основными принципами государственной политики в области охраны окружающей среды являются:
государственная собственность на природные ресурсы (исключением является земля, которая может находиться в государственной и частной собственности);
охрана окружающей среды, объектов живой и неживой природы на всей территории республики в сочетании с созданием системы особо охраняемых природных территорий, законодательно обеспеченная, финансируемая из государственного бюджета система государственного контроля за состоянием окружающей среды, законодательно обеспеченная система государственной экологической экспертизы;
участие общественности в охране окружающей среды; применение экономического механизма охраны окружающей среды, применение мер уголовной и административной ответственности за нарушение природоохранного законодательства при условии обязательного возмещения ущерба, нанесенного здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, за счет нарушителя;
совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов:
участие Республики Беларусь в решении глобальных экологических проблем.
Источниками экологического права являются нормативные правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы.
Указанные нормативно-правовые акты в совокупности составляют экологическое законодательство. Система экологического законодательства объединяет нормативные правовые акты, устанавливающие охраны окружающей среды и режим рационального использования и охраны природных объектов. Таким образом, экологическое законодательство может быть подразделено на природоохранительное и природноресурсное законодательство.
Природоохранительное законодательство устанавливает отдельные эколого-правовые институты, такие как экологическая экспертиза, налоги за пользование природными ресурсами, обращение с отходами, правовой режим зон чрезвычайных экологических ситуаций, правовой режим особо охраняемых природных территорий, а также включает нормы об охране окружающей среды в населенных пунктах; в промышленности, строительстве, на транспорте; в сельском хозяйстве и т.д.
Природоресурсное законодательство включает несколько самостоятельных подотраслей экологического законодательства; земельное, водное, лесное, о недрах, атмосферном воздухе и животном мире, каждая из которых представляет собой совокупность нормативных правовых актов, регулирующих порядок и условия использования и охраны соответствующих природных объектов и комплексов.
Ведущим законом в системе экологического законодательства, систематизировавшим основные эколого-правовые нормы, является Закон «Об охране окружающей среды».
Механизм охраны окружающей природной среды урегулирован целым рядом иных законов, например «Об особо охраняемых природных территориях», «О правовом режиме территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О радиационной безопасности населения», «О санитарно-эпидемическом благополучии населения» и др.
Отраслевое природоресурсное законодательство включает кодексы - о земле, о недрах, Водный. Лесной, Законы - «Об охране и использовании животного мира», «Об охране атмосферного воздуха».
В экологическом праве в качестве источников присутствуют нормативные правовые акты других отраслей права - гражданского. уголовного, административного и др.
В соответствии с Конституцией Республики Беларусь и Законом «Об охране окружающей среды» каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду и на возмещение вреда, причиненного нарушением этого права. Государство осуществляет контроль за рациональным использованием природных ресурсов в целях защиты и улучшения условий жизни, а также охраны и восстановления окружающей среды. Право на благоприятную окружающую среду принадлежит гражданину от рождения и подлежит защите как личное неимущественное право, не связанное с имущественным.
Впервые в истории право на благоприятную окружающую среду было закреплено в международных документах, например, в Стокгольмской конференции ООН по окружающей человека среде (1972 г.).
Права и обязанности граждан и общественных объединений в области охраны окружающей среды составляют самостоятельный институт экологического права. Этот институт включает три аспекта экологических прав человека: на здоровую сред}", на благоприятную для жизни среду, на активное участие в охране окружающей среды С целью реализации права на благоприятную окружающую среду граждане и общественные объединения наделены целым рядом прав и обязанностей.
Так, граждане имеют право:
создавать в соответствии с законодательством общественные объединения, осуществляющие свою деятельность в области охраны окружающей среды, и общественные фонды охраны природы;
обращаться в порядке, установленном законодательством, в органы государственного управления, иные организации и к должностным лицам для получения полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране;
принимать участие в подготовке и обсуждении материалов по оценке воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности;
вносить предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в порядке, установленном законодательством;
оказывать содействие государственным органам в решении вопросов охраны окружающей среды:
осуществлять общественный контроль в области охраны окружающей среды;
обращаться в государственные органы с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, вредного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы;
предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного их жизни, здоровью, имуществу в результате вредного воздействия на окружающую среду.
Обязанности граждан в области охраны окружающей среды в самом широком смысле сформулированы в Конституции как долг охранять природную среду. В соответствии с Законом «Об охране окружающей среды» граждане обязаны.
соблюдать законодательство Республики Беларусь об охране окружающей среды;
повышать экологическую культуру, содействовать воспитанию в этой области подрастающего поколения;
беречь и охранять природную среду и рационально использовать природные ресурсы;
выполнять требования в области обращения с отходами; выполнять требования пожарной безопасности; соблюдать правила охоты и рыболовства; выполнять требования, установленные в целях борьбы с бытовым шумом в помещениях, на улицах, во дворах, на территории садоводческих товариществ (кооперативов), в местах отдыха и иных общественных местах;
выполнять предписания органов и должностных лиц, осуществляющих государственный контроль в области охраны окружающей среды;
возмещать в порядке, установленном законодательством, вред, причиненный их действиями окружающей среде.
Законодательством могут быть определены иные права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды.
Свои экологические права гражданам доступнее реализовать в составе общественных экологических объединений, которые также наделены широкими правами.
Общественные объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, проводят работу по пропаганде и воспитанию у граждан бережного отношения к природе, повышению экологической культуры граждан, сообщают в территориальные органы Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды, местные исполнительные и распорядительные органы о выявленных случаях нерационального использования природных ресурсов, нарушениях законодательства об охране окружающей среды, а также об авариях и иных чрезвычайных ситуациях, нарушениях технологических процессов, в результате которых произошло или может произойти загрязнение окружающей среды либо иное вредное воздействие на окружающую среду.
При осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды общественные объединения обязаны соблюдать требования в области охраны окружающей среды.
Для реальной защиты права граждан на благоприятную окружающую среду разработана система гарантий, или правовых механизмов", при помощи которых субъективное право как определенный законом объем прав и обязанностей, предоставленных человеку государством, может быть реализовано.
Гарантиями экологических прав граждан являются: планирование и нормирование качества окружающей среды, меры по предотвращению вредного воздействия на окружающую среду и ее оздоровлению, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф и стихийных бедствий; возмещение в установленном порядке вреда, причиненного жизни, здоровью, имуществу граждан в результате вредного воздействия на окружающую среду; предоставление полной, достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране: обжалование решений и действий государственных органов, организаций и должностных лиц; судебная защита, самозащита и получение квалифицированной юридической помощи, деятельность общественных объединений; контроль в области охраны окружающей среды и иные меры, предусмотренные экологическим законодательством. <*> Gizzatullin R.Kh. Environmental function of state.

Гиззатуллин Р.Х., доцент кафедры экологического, трудового и финансового права Института права Башкирского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье проведен анализ факторов, обусловивших выделение экологической функции государства в системе функций государства. Автор обосновывает, что общественная потребность в необходимости осуществления государством полномасштабной деятельности по охране окружающей природной среды с целью обеспечения ее благоприятного состояния как необходимого условия нормальной жизни и деятельности человека и общества является первостепенным фактором, предопределившим признание экологической функции в качестве самостоятельной и представляющей собой основное направление деятельности государства.

Ключевые слова: функции государства, экологическая функция государства, охрана окружающей среды.

The article analyzed factors which conditioned accentuation of environmental function of state in the system of functions of state. The author substantiates the fact that public need for necessity of effectuation by state of comprehensive activities with respect to environmental protection for the purpose of provision of good state thereof as a necessary condition of normal life and activities of human being and society is a primary factor which predetermined acknowledgement of environmental function of state as independent and presenting the fundamental direction in activities of state.

Key words: functions of state, environmental function of state, environmental protection.

Выделение экологической функции в качестве самостоятельной в системе функций государства произошло в 1970-е годы. В то же время в юридической литературе высказаны мнения о том, что она появилась значительно раньше. Так, И.А. Кушнаренко считает, что экологическая функция государства присутствовала в государственной системе во все исторические эпохи начиная с древних времен <1>.

<1> См.: Вершило Н.Д. Экологическая функция Российского государства в контексте устойчивого развития // Экологическое право. 2005. N 4. С. 11 - 12.

Опираясь на изучение развития правового регулирования природопользования и охраны природы в историческом аспекте, М.М. Бринчук также приходит к выводу, что экологическая функция свойственна не только современному государству. При этом он обращает внимание на важность учета динамики ее содержания, правовых и организационных форм и методов осуществления, поскольку они определяются практическими интересами и задачами государства на разных этапах его развития. Так, например, "вплоть до XX в. функция охраны природы развивалась преимущественно через функцию защиты прав собственности, экономических, военных и налоговых интересов государства" <2>.

КонсультантПлюс: примечание.

<2> Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. С. 45.

В.В. Петров полагал, что экологическая функция возникла еще в первые годы советской власти, когда в соответствии с ленинскими декретами государство проводило первые природоохранительные мероприятия <3>.

<3> См.: Природно-ресурсовое право и правовая охрана окружающей среды: Учебник / Под ред. В.В. Петрова. М.: Юрид. лит., 1988. С. 22.

На наш взгляд, следует согласиться с тем, что деятельность по охране природы действительно осуществлялась не только современным государством. Что же касается того, что элементы природоохранной деятельности, имевшие место в различных исторических периодах развития государств, представляли собой именно функцию государства, то с этим вряд ли можно соглашаться. Различного рода запреты и ограничения при пользовании природными ресурсами не представляли собой функцию государства в том представлении, которое мы вкладываем в его научное содержание как одного из основных направлений деятельности государства. Поэтому неудивительно, что, например, в начале советского этапа развития отечественного государства охрана природы выступала в качестве составной части и одной из важных сторон таких основных функций социалистического государства, как хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная, и практически проявляла себя в пределах и ракурсах их действия <4>.

<4> См.: Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Изд-во Саратовского университета, 1979. С. 279.

Как было указано выше, выделение экологической функции в качестве основной и самостоятельной произошло в 1970-е годы. Она была признана как представителями общетеоретической юридической науки, так и представителями формировавшейся эколого-правовой науки <5>.

<5> См.: Байтин М.И. Указ. соч. С. 278 - 279; Колбасов О.С. Экология: политика - право. М.: Наука, 1976. С. 60; Манов Г.Н. Советское общенародное государство, цели, задачи. Функции. М., 1978. С. 69; Черноголовкин Н.В. Функциональная характеристика социалистического государства // Советское государство и право. 1973. N 7. С. 16 - 17 и др.

Чем было обусловлено выделение природоохранительной деятельности в качестве основного и самостоятельного направления государственной деятельности и почему именно в этот период?

По мнению М.И. Байтина, объективным фактором, решающим образом повлиявшим на изменение места и роли природоохранительной деятельности государства в системе его функций, явилось развитие научно-технической революции, которая неизбежно связана с многократно возросшим вовлечением окружающей природной среды в общественное производство, что, в свою очередь, вызывает негативные последствия в экологических системах <6>.

<6> См.: Байтин М.И. Указ. соч. С. 280.

В.В. Петров отмечал, что дискуссия о наличии особой природоохранительной функции государства была уместна до принятия Конституции СССР 1977 г. Анализ ее статей являлся достаточным основанием для вывода о том, что этот вид государственной деятельности обладает всеми признаками самостоятельной функции Советского государства по организации рационального природопользования и охране окружающей среды. При этом природоохранительный вид государственной деятельности имеет общенародное значение; осуществляется на основе разработанной экологической программы; охватывает все сферы народнохозяйственной и идеологической жизни; специально планируется, обеспечивается материально-техническими и финансовыми средствами, организуется, контролируется государством в лице его высших и местных, общих и отраслевых органов; регулируется обособленной системой нормативных актов <7>.

<7> См.: Петров В.В. Конституционные основы охраны природы в СССР и проблемы совершенствования советского природоохранительного законодательства в условиях научно-технического прогресса // Научно-технический прогресс и правовая охрана природы / Под ред. В.В. Петрова. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1978. С. 30.

Н.С. Макаревич считал, что природоохранительная функция обособилась в качестве основной самостоятельной функции государства в связи с тем, что данная область общественной жизни имеет свои организации, институты, характеризуется своеобразными отношениями и психологическими состояниями. Кроме того, им отмечалось, что признание и теоретическая разработка новой самостоятельной функции государства способствовали бы более правильной организации государственных органов по охране природы, механизма их взаимодействия, совершенствованию правового регулирования отношений по охране природы, повышению его социальной эффективности и т.д. <8>.

<8> См.: Колбасов О.С. Указ. соч. С. 57.

Ю.И. Ляпунов указывал на то обстоятельство, что "всесторонняя оценка общественно-политического и государственно-правового существа провозглашенных общесоюзным законодателем руководящих основополагающих принципов не оставляет сомнения в том, что в нашей стране охрана природы по своему социальному и экономическому значению поднимается до уровня одной из основных функций социалистического общенародного государства" <9>.

<9> Колбасов О.С. Указ. соч. С. 57 - 58.

На основе анализа теоретических разработок Н.В. Черноголовкина, Ю.И. Тютекина, Н.С. Макаревича и других, а также действовавшего на тот момент законодательства О.С. Колбасов также пришел к выводу о достаточности оснований рассматривать охрану окружающей природной среды как самостоятельную основную функцию государства. При этом он подчеркивал, что "эта деятельность не мимолетна, а носит длительный, устойчивый характер. В осуществление многообразных, взаимосвязанных и целенаправленных действий государства по охране природы практически вовлечены все подразделения государственного механизма на всех уровнях. Формы и методы обеспечения охраны природы столь же широки и универсальны, как формы и методы осуществления других функций социалистического государства" <10>.

<10> Колбасов О.С. Указ. соч. С. 58.

По нашему мнению, следует согласиться с приведенными аргументами. Однако считаем, что среди указанных факторов, обусловивших выделение новой функции государства, не упоминается важнейший из них, а именно общественная потребность в необходимости осуществления государством целенаправленной деятельности в области охраны природы.

Государство как институт общества призвано решать задачи, обусловленные его потребностями, общественными интересами. Более того, государство тогда плодотворно функционирует, когда его функции по своему содержанию и степени реализации в полной мере соответствуют объективным потребностям общества. Значит, сначала должны быть осознаны объективные общественные потребности, а уж затем определены функции государства и механизм их осуществления <11>.

<11> См.: Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2009. С. 70.

Человек, общество всегда оказывали воздействие на природу. На ранних этапах оно было минимальным и ограничивалось использованием природных компонентов для удовлетворения человеком своих собственных нужд как биологической субстанции - дышать воздухом, пить воду, питаться. Такое развитие человечества укладывалось в рамки допустимого законами биосферы коридора.

Постепенно, по мере развития человека, роста населения, возникновения торговых и обменных отношений воздействие на природную среду все более возрастало. В конечном счете мир вступил в эпоху так называемого модерна, который помимо изменения политического пространства (создание национальных государств) сопровождался огромными изменениями в экономике. Основной целью человеческого развития становится экономический рост и обеспечение максимально возможной прибыли. Ведущую роль в поддержании экономического роста играет наука. На основе фундаментальных результатов научных исследований создается все больше и больше новых технологий, а природа воспринимается при этом как неиссякаемая кладовая. Самым существенным образом начинает меняться среда обитания человека <12>. Кроме того, начинается быстрый рост населения. По подсчетам ученых, десять тысяч лет назад численность населения Земли составляла 5 миллионов человек, во времена Римской империи - 150 миллионов, к 1840 г. она достигла первого миллиарда... - пятый миллиард народился всего за двенадцать лет. И это при том, что общее потребление природных ресурсов каждым отдельно взятым человеком как в виде питательных веществ, так и в виде ресурсов энергетических возросло за период в 10 тысяч лет приблизительно в сто раз <13>.

<12> См.: Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Экологическая безопасность. Общие принципы и российский аспект. М.: Изд-во МНЭПУ, 2001. С. 11 - 12.
<13> См.: Залыгин С.П. Предисловие к русскому изданию книги: Мерри Фешбах, Альфред Френдли-младший. Экоцид в СССР. М.: НПО "Биотехнология" и изд.-информ. агентство "Голос", 1992. С. VI - VII.

Самым драматичным последствием эпохи модерна стало столкновение цивилизации с природой. Это привело к такому ускорению потребления человеком экологического пространства и всех видов ресурсов, что в результате цивилизация вышла за допустимые экологические пределы к XX в. Это привело к потере окружающей средой устойчивости, выразившейся в беспрецедентно быстром и направленном изменении концентрации используемых в человеческом хозяйстве веществ во всех природных средах (атмосфере, водных объектах, почве), а также в исчезновении видов растений и животных со скоростями, никогда ранее не наблюдавшимися в истории Земли. Необратимые процессы в природной среде стали проявляться на рубеже XIX - XX вв., но первые инструментальные данные о них человечество начало получать со второй половины XX в., и деградация окружающей среды стала научно установленным фактом <14>.

<14> См.: Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Лосев К.С. Указ. соч. С. 12.

Процесс деградации окружающей среды, естественно, имел место и в бывшем СССР. Более того, по некоторым характеристикам он был даже выше. Например , на одного жителя приходилось 4 га территории с нарушенными естественными экосистемами, в то время как в США 3 га, менее 1 га в Европе, 0,3 га в Японии, а в целом по миру 1,35 га <15>.

<15> Там же. С. 13.

Таким образом, именно во второй половине XX в., когда кризисные явления в окружающей среде стали приобретать характеристики глобального явления и затронули жизненно важные интересы человека и общества, возникла общественная потребность (общественные интересы) не просто в охране природы, осуществлявшейся в основном в консервативной (заповедной) форме, а в необходимости целенаправленной государственной деятельности, направленной на поддержание и восстановление благоприятного состояния окружающей среды посредством применения правовых, технических, экономических и иных мер. Возникновению такой потребности во многом способствовала и переоценка общественного мнения в сторону более высокой оценки чистой и благоприятной окружающей среды как абсолютно необходимого условия нормального существования и функционирования общества <16>.

<16> См.: Страутманис Я.Я. Психологические аспекты правовой охраны природы // Научно-технический прогресс и правовая охрана природы / Под ред. В.В. Петрова. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1978. С. 119.

Появление общественной потребности в необходимости осуществления государством полномасштабной деятельности по охране окружающей природной среды с целью обеспечения ее благоприятного состояния как необходимого условия нормальной жизни и деятельности человека и общества является первостепенным фактором, обусловившим признание экологической функции в качестве самостоятельной и представляющей собой основное направление деятельности государства.

Наличие общественной потребности - важнейший, но не единственный фактор выделения экологической функции в системе функций государства. Для признания самостоятельного характера экологической функции важно осознание самим государством необходимости осуществления специальной, целенаправленной, исходящей из общественной потребности по решению экологических проблем деятельности. Одним из проявлений такого осознания является фактическое осуществление государством правотворческой и правоприменительной деятельности в сфере взаимодействия общества и природы.

История природоохранной деятельности в нашей стране своими истоками восходит к допетровской России. Первыми правовыми актами, в той или иной степени касавшимися природы, были Русская Правда 1016 г., Судебник 1589 г., Соборное уложение 1649 г. В них предусматривались наказания за уничтожение или повреждение бортей, порубку деревьев в заповедном засечном лесу и т.д. В последующем постепенно стали вводиться ограничения права собственности на природные объекты и права пользования ими в интересах государства, а позже и третьих лиц <17>. Появляются акты, регулирующие использование лесов и осуществление охоты на особо ценных животных. Среди них, например, сенатский Указ от 17 мая 1735 г. "О проведении инвентаризации лесных массивов Южного Урала", по которому предусматривалось "искусственное" создание лесов <18>. Указы императрицы Екатерины II породили Сенатский указ "Об использовании лесных массивов" от 22 июня 1798 г., в соответствии с которым ограничивалась рубка лесов <19>. В период правления Анны Иоанновны были введены ограничения сроков охоты на лосей <20>. Отметим, что основной мотив установления запретов, ограничений на использование природных ресурсов и наказаний за их неисполнение исходил из интересов защиты права собственности, а также экономических, налоговых и военных интересов государства. Интересы же охраны собственно самой природной среды еще не вышли на первый план.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<17> См.: Бринчук М.М. Указ. соч. С. 65.
<18> См.: Полный свод законов России. Т. VIII. N 5755.
<19> См.: Полный свод законов России. Т. IX. N 6826.
<20> См.: Гаранин В.И. Охрана природы: прошлое и настоящее. Казань: Татарское книжное издательство, 1975. С. 17.

Правовые акты, предусмотревшие требования по охране воздуха, воды, лесов и животного мира, в которых достаточно четко прослеживается именно природоохранный аспект, появились значительно позже. Так, в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. предусматривалось, что "если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику или завод в городе или хотя и вне города, но выше оного по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются за счет виновного, и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей" <21>. В 1892 г. были введены Правила об охоте, действие которых распространялось на всю территорию России. В них впервые был предусмотрен запрет на охоту в период размножения животных <22>.

<21> Голиченков А.К. Экологический контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1992. С. 13.
<22> См.: Гаранин В.И. Указ. соч. С. 17.

Принятие актов природоохранной направленности в этот период было связано с развитием в России научно-технического прогресса, обусловившего развитие и рост промышленного производства, который, в свою очередь, потребовал существенно большего использования (изъятия) природных ресурсов. Как следствие, возросло и негативное воздействие на природу, но оно еще не было масштабным и имело локальный характер. На этом фоне на рубеже XIX - XX вв. в России зарождаются научные, прежде всего философские, воззрения (близкие к современному пониманию) необходимости охраны природы как основы жизни и деятельности человека (В.И. Вернадский, Н.Ф. Федоров и др.). Несколько позднее, в 1915 - 1916 гг., под руководством академика И.П. Бородина, основоположника научной природоохранной деятельности в России, был даже разработан первый проект российского Закона об охране природы <23>.

<23> См.: Зеленый мир. 1997. N 6. С. 4.

В этот же период получает развитие и международное сотрудничество по вопросам охраны природы. В 1892 г. был создан Международный союз организаций по лесоведению, призванный, в частности, осуществлять научные исследования по проблемам лесного хозяйства. В 1913 г. в Швейцарии был проведен первый Международный съезд по охране природы. Но все же это были еще только зачатки природоохранной деятельности.

Существенным образом ситуация стала меняться после 1917 г. Уже в первые годы советской власти государство проявило значительную активность в правовом регулировании отношений, связанных с природой. Были приняты Земельный кодекс РСФСР (1922 г.), Лесной кодекс РСФСР (1923 г.), Декрет СНК "О недрах земли", Декрет СНК РСФСР "Об охране памятников природы, садов и парков" и др. Известный американский историк профессор Аризонского университета Дуглас Вайнер отмечал: "Для многих будет удивительно, что еще в 20-х годах и начале 30-х Советский Союз был на переднем плане развития теории и практики охраны природы. Русские первыми предложили выделять специально охраняемые территории для изучения экологических сообществ, и советское правительство было первым, кто воплотил эту идею. Более того, русские были первыми, кто понял, что планирование регионального землепользования и восстановление разрушенных ландшафтов должны строиться на основе экологических исследований. В настоящее время этими идеями и концепциями руководствуются, разрабатывая политику в области охраняемых территорий во многих странах. Эти же идеи получили международное признание в программе биосферных заповедников ЮНЕП" <24>.

<24> Протасов В.Ф., Молчанов А.В. Экология, здоровье и природопользование в России / Под ред. В.Ф. Протасова. М.: Финансы и статистика, 1995. С. 448.

Правотворческая деятельность государства продолжилась и в последующем. Были приняты такие акты, как Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР" (1960 г.), Земельный кодекс РСФСР (1970 г.), Водный кодекс РСФСР (1972 г.), Кодекс РСФСР о недрах (1976 г.), Лесной кодекс РСФСР (1978 г.), и др.

Однако в тот период в правовом регулировании общественных отношений по поводу природы господствующим был природоресурсный подход, и основное внимание уделялось регулированию использования земель, вод и других природных ресурсов. Что касается отношений по охране природы от загрязнения и вредного воздействия, то в законодательстве того периода они регулировались фрагментарно. Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР" не предлагал эффективных мер по охране природы и механизма обеспечения выполнения имевшихся, не предусматривал мер юридической ответственности, и заметной роли в регулировании природопользования и охраны природы он не сыграл <25>.

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник М.М. Бринчука "Экологическое право" включен в информационный банк.

<25> См.: Бринчук М.М. Указ. соч. С. 68.

Правовое регулирование общественных отношений по поводу окружающей природной среды как интегрированного объекта в основном осуществлялось постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Показателен в этом плане следующий пример. В СССР первыми в мире были определены максимально допустимые концентрации токсичных веществ в атмосфере <26>. Однако нормирование качества атмосферного воздуха и вредного воздействия на него длительное время не было законодательно урегулировано.

<26> См.: Мерри Фешбах, Альфред Френдли-младший. Экоцид в СССР. М.: НПО "Биотехнология" и изд.-информ. агентство "Голос", 1992. С. 35.

Развитие законодательства с природоресурсным уклоном было вполне объяснимо. Необходимость осуществления деятельности, направленной на охрану окружающей среды от загрязнения, длительное время не была достаточно осознана государственной властью, что, впрочем, объяснялось тем, что проблемы экологического характера еще не вышли на первый план. Характерным было и то, что отсутствовали серьезные научные разработки о необходимости охраны природы в комплексе, и прежде всего от ее загрязнения вредными химическими, физическими и биологическими воздействиями, а не только в форме заповедной охраны и охраны отдельных природных ресурсов. До середины прошлого столетия основное внимание отечественной правовой науки также было сосредоточено на разработке природоресурсного подхода к охране природы. Ситуация стала меняться в середине 1950-х годов. Важнейшим фактором для развития природоохранного законодательства явилось теоретическое решение о соотношении законов об охране природы с законодательством о земле, лесах, водах, недрах и других природных объектах. К середине 1960-х годов юридической наукой было обосновано положение о том, что необходимо как развивать специализированные отрасли законодательства, так и создавать общие правовые нормы об охране природы в целом <27>.

<27> См.: Вершило Н.Д. Указ. соч. С. 34.

Несмотря на имевшиеся недостатки, существовавшее законодательство об охране природы и природных ресурсах позволяло говорить о фактической деятельности государства в рассматриваемой сфере.

В 1960 - 1970-х годах появление общественной потребности в необходимости охраны природы от негативного воздействия, восстановления ее благоприятного состояния, обусловленной возникшими экологическими проблемами в совокупности со слаборазвитым законодательством, не способным обеспечить решение этих задач, поставило перед государством необходимость пересмотра своего отношения к проблеме охраны природы.

Одним из первых нормативных правовых актов, в котором было обозначено новое отношение государства к указанным проблемам, стал ранее упомянутый Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР". В нем охрана природы была признана важнейшей государственной задачей и делом всего народа <28>.

<28> ВВС РСФСР. 1960. N 40. Ст. 586.

В Постановлении Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. "О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов" было отмечено, что в современных условиях охрана природы, рациональное использование, сохранение и воспроизводство природных ресурсов становятся важнейшей общегосударственной задачей <29>. В последующем было принято уже совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. "Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов" <30>. В нем предусматривались требования о развитии природоохранной деятельности - совершенствование экологического нормирования и мониторинга окружающей среды, внедрение обязательного планирования мероприятий по охране природы и природопользованию как составной части государственных планов социально-экономического развития и др.

<29> ВВС СССР. 1972. N 39. Ст. 346.
<30> СП СССР. 1973. N 2. Ст. 6.

Несколько позже, в декабре 1978 г., было принято еще одно совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР "О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов" <31>.

<31> СП СССР. 1979. N 2. Ст. 6.

Большую роль в признании экологической функции в качестве самостоятельной и основной сыграла Конституция СССР 1977 г. В ст. 18 Конституции было установлено, что в интересах настоящего и будущих поколений в СССР принимаются необходимые меры для охраны и научно обоснованного, рационального использования земли и ее недр, водных ресурсов, растительного и животного мира, для сохранения в чистоте воздуха и воды, обеспечения воспроизводства природных богатств и улучшения окружающей человека среды. Напомним, что исходя из содержания союзной Конституции 1977 г. В.В. Петровым был сделан вывод о наличии в государственной природоохранительной деятельности всех необходимых признаков, характеризующих осуществление государством наряду с другими функциями и функции охраны природы и организации рационального использования природных ресурсов, и что дискуссия о существовании и самостоятельности такой функции после принятия Конституции СССР 1977 г. исчерпана.

Осознание высшими органами государственной власти необходимости активизации государственной деятельности по охране природы и обеспечению рационального использования природных ресурсов было также обусловлено и изменением отношения к охране окружающей среды на международном уровне. Во второй половине двадцатого столетия угроза экологического кризиса становится проблемой не только национального, но и глобального характера. В связи с этим в 1968 г. Экономический и социальный совет ООН выступил с инициативой о необходимости проведения под эгидой ООН международной конференции по вопросам охраны окружающей среды. Такая конференция состоялась в июне 1972 г. в Стокгольме, и итогом ее работы стало принятие Декларации принципов и Плана действий, одобренных впоследствии Генеральной Ассамблеей ООН. В Декларации особо подчеркивалась роль государств в сохранении и улучшении качества окружающей среды.

Экологическая функция - это сравнительно новое направлениё в деятельности государства, необходимость которого вызвана негативными последствиями хозяйственной деятельности человека на природу. Один из ведущих тезисов международной конференции ООН по окружающей среде и развитию, проходившей в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро, - или будет спасен весь мир, или погибнет вся цивилизация - является отнюдь не преувеличением. Глобальные и необратимые изменения природной среды сегодня очевидны и бесспорны. Два из них (разрушение озонового слоя планеты и «парниковый эффект») ставят человечество на грань экологической катастрофы.

Осознавая реальность угрозы для жизни человека, все развитые демократические государства принимают согласованные меры по охране окружающей природной среды. Большую роль в международном сотрудничестве государств по вопросам охраны природной среды играют ООН, а также Всемирная организация здравоохранения, Международное агентство по атомной энергии, Межправительственная океанографическая комиссия и другие международные специализированные учреждения.

В нашей стране наблюдается бурный всплеск строительной деятельности. В сельской местности уничтожаются леса, пахотные угодья, на их месте возводятся роскошные коттеджи так называемых «новых русских». Чиновники органов местного самоуправления раздают под строительство особняков, автозаправочных станций, офисов участки на землях общественного назначения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), используемых для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения, и т.д. При этом нередко нарушаются экологические права и законные интересы большинства жителей. Их мнение игнорируется, они либо не ставятся в известность о намечаемом строительстве, либо им предоставляются недостоверные сведения. Чуть ли не ежедневно СМИ сообщают о многочисленных экологических нарушениях, попирающих конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду.

Среди причин этого явления можно назвать экологическое невежество, эколого-правовой нигилизм, пренебрежительное отношение к правам граждан со стороны чиновников. Они нередко ссылаются на государственные или общественные интересы, которые якобы стоят выше интересов отдельных граждан.

Статья 42 Конституции гласит: каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Право на благоприятную окружающую среду представляет собой нравственный принцип, выраженный в правовой норме Конституции; принцип для построения системы объективного экологического законодательства, а также его важнейшую норму; это субъективное право гражданина, которому корреспондируют обязанности государства по поддержанию окружающей среды в благоприятном состоянии, а также проведению различных мероприятий по устранению отрицательных воздействий неблагоприятной среды на человека.

Право, закрепленное в статье 42 Конституции, распространяется на граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, а также на некоторые территориальные общины граждан.

Понятие «благоприятная» применительно к окружающей среде может означать такое ее состояние, в котором возможны достойная жизнь и здоровье человека. Отсюда неблагоприятной будет окружающая среда, сама по себе губительно влияющая на здоровье людей и не позволяющая им вести достойную жизнь.

Природа и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально-экономического развития и благосостояния человека.

Задачами природоохранительного законодательства Российской Федерации являются регулирование отношений в сфере взаимодействия общества и природы с целью сохранения природных богатств и естественной среды обитания человека, предотвращения экологически вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности, оздоровления и улучшения качества окружающей природной среды, укрепления законности и правопорядка в интересах настоящего и будущих поколений людей.

При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей природной среды государственные органы, предприятия, учреждения, организации, а также граждане Российской Федерации, иностранные юридические лица и граждане, лица без гражданства обязаны руководствоваться следующими основными принципами: приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду; рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения; гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач.

Охране от загрязнения, порчи, повреждения, истощения, разрушения на территории Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации подлежат: естественные экологические системы, озоновый слой атмосферы; земля, ее недра, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы, генетический фонд, природные ландшафты.

Особой охране подлежат государственные природные заповедники, природные заказники, национальные природные парки, памятники природы, редкие или находящиеся под угрозой исчезновения виды растений и животных и места их обитания.

Правительство Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды: осуществляет реализацию государственной экологической политики; обеспечивает разработку и реализацию государственных экологических программ Российской Федерации, республик в составе Российской Федерации, межгосударственных и региональных экологических программ; координирует деятельность министерств, ведомств, других учреждений и организаций на территории Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды; устанавливает порядок образования и использования федерального внебюджетного экологического фонда; организует подготовку и распространение ежегодного государственного доклада о состоянии окружающей природной среды; устанавливает порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов; устанавливает порядок определения платы и ее предельных размеров за пользование природными ресурсами, загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия; принимает решения об организации особо охраняемых природных территорий и объектов и включении их в природно-заповедный фонд Российской Федерации; организует систему всеобщего непрерывного экологического воспитания и образования граждан; принимает решения о прекращении деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности и подчинения в случае нарушения ими природоохранительного законодательства; обеспечивает население необходимой экологической информацией; руководит внешними связями Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды.

К компетенции специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды относятся: комплексное управление в области охраны окружающей природной среды в Российской Федерации, проведение единой научно-технической политики по вопросам охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов, координация деятельности министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций в этой области; государственный контроль за использованием и охраной земель, недр, поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, лесов и иной растительности, животного мира, природных ресурсов, континентального шельфа и морской экономической зоны Российской Федерации, а также за соблюдением норм экологической безопасности; организация мониторинга окружающей природной среды, создание и обеспечение работы государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды; утверждение нормативов, правил, участие в разработке стандартов по регулированию использования природных ресурсов и охране окружающей природной среды от загрязнения и иных вредных воздействий; осуществление государственной экологической экспертизы; получение бесплатно от министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций экологической информации; обеспечение экологической информацией населения; выдача разрешений на захоронение (складирование) промышленных, коммунально-бытовых и иных отходов, выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, на использование природных ресурсов в соответствии с законодательством Российской Федерации; ограничение или приостановление деятельности предприятий и иных объектов независимо от форм собственности и подчинения, если их эксплуатация осуществляется с нарушением природоохранительного законодательства, лицензий на использование природных ресурсов, с превышением лимитов выбросов и сбросов загрязняющих веществ; предъявление исков о возмещении вреда, причиненного в результате нарушения природоохранительного законодательства; разработка государственных, межгосударственных и региональных экологических программ; составление протоколов и рассмотрение дел об административных правонарушениях в области охраны окружающей природной среды и использования природных ресурсов; учет и оценка природных ресурсов, ведение федеральных кадастров природных ресурсов; управление природно-заповедным фондом Российской Федерации, ведение Красной книги Российской Федерации, организация природно-заповедного дела; участие в организации системы всеобщего, непрерывного экологического воспитания и образования; координация работ других специально уполномоченных на то органов государственного управления в области охраны окружающей природной среды; осуществление международного сотрудничества в области охраны окружающей природной среды, изучение, обобщение и распространение международного опыта, обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации в соответствии с международными соглашениями в области окружающей природной среды.

Решения специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды по вопросам, отнесенным к их компетенции, обязательны для всех юридических лиц и граждан и могут быть обжалованы в судебном порядке.

К ведению субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды относятся: определение основных направлений охраны окружающей природной среды и утверждение экологических программ; учет и оценка состояния природных ресурсов, учет экологически вредных объектов, ведение кадастров природных ресурсов; планирование охраны окружающей природной среды, использования природных ресурсов, финансирование и материально-техническое обеспечение экологических программ; координация природоохранительной деятельности органов государственного управления, предприятий, учреждений, организаций, содействие добровольному кооперированию средств на выполнение мероприятий по охране окружающей природной среды; выдача разрешений на право пользования землей, недрами, водами, лесами и иной растительностью, животным миром, на размещение, переработку, захоронение (складирование) промышленных, коммунально-бытовых и иных отходов; установление дифференцированных ставок платы за пользование природными ресурсами, за выбросы и сбросы вредных веществ; руководство экологической службой, проведение государственной экологической экспертизы; государственный экологический контроль, принятие решений об ограничении, приостановлении, прекращении деятельности объектов, вредно воздействующих на окружающую природную среду; организация природно-заповедного дела; экологическое воспитание, образование, просвещение; обеспечение населения необходимой экологической информацией; рассмотрение других вопросов, не относящихся к компетенции Российской Федерации.

2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В ОБЛАСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

Основы экологической политики России закреплены в Конституции Российской Федерации; Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды»; указах Президента Российской Федерации «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития» (от 4 февраля 1994 г. № 236), «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (от 1 апреля 1996 г. № 440) и «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» (от 10 декабря 1997 г. № 1300 и от 10 января 2000 г. № 24); планах действий Правительства Российской Федерации в области охраны окружающей среды на 1994–1995 годы и 1996–1997 годы (постановления Правительства Российской Федерации от 18 мая 1994 г. № 496 и от 19 февраля 1996 г. № 155).

Конституционные основы охраны окружающей природной среды закреплены в Конституции Российской Федерации, принятой 12 декабря 1993 г. Конституция провозглашает право граждан на землю и другие природные ресурсы, закрепляет право каждого человека на благоприятную окружающую среду (экологическую безопасность) и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью. Она также определяет организационные и контрольные функции высших и местных органов власти по рациональному использованию и охране природных ресурсов, устанавливает обязанности граждан по отношению к природе, охране ее богатств.

Законы и кодексы в области охраны окружающей природной среды составляют природоресурсную правовую основу. В их число входят Законы о земле, недрах, охране атмосферного воздуха, об охране и использовании животного мира и др.

Систему экологического законодательства возглавляет Федеральный Закон Российской Федерации «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. №7 ФЗ. В вопросах охраны природной среды нормы других законов не должны противоречить Конституции России и данному законодательному акту.

Действующий ныне Федеральный закон «Об охране окружающей среды» (2002) значительно расширяет полномочия государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. В частности, субъектам Федерации предоставлено право разрабатывать и издавать законы и иные нормативные акты в области охраны окружающей среды с учетом географических, природных, социально-экономических и иных особенностей, ограничивать и (или) запрещать хозяйственную и иную антиэкологическую деятельность на своих территориях и др.

Земельный кодекс РФ (2001 г.) регламентирует охрану земель и защиту окружающей природной среды от возможного вредного воздействия при использовании земли. Основные правовые функции охраны земель: сохранение и повышение плодородия почв, сохранение фонда сельскохозяйственных земель. Экологическими нарушениями считаются порча, загрязнение, засорение и истощение земель. Кодекс регламентирует куплю-продажу земель и совершение других земельных сделок.

Водный кодекс Российской Федерации (1995 г.) регулирует правовые Отношения в области рационального использования и охраны водных объектов, устанавливает ответственность за нарушение водного законодательства. Правовые нормы направлены на охрану вод от загрязнения, засорения и истощения.

Правовые основы охраны атмосферного воздуха отражены в Законе РФ об охране окружающей среды (2002), а также в законе «Об охране атмосферного воздуха» (1999). Важнейшими общими мероприятиями охраны воздушного бассейна являются установление нормативов предельно допустимых вредных воздействий (ПДК) и платы за выбросы в атмосферу загрязняющих веществ.

Закон Российской Федерации «О радиационной безопасности населения» (1995) провозглашает принцип приоритета здоровья человека и окружающей природной среды при практическом использовании и эксплуатации объектов ионизирующих излучений. Правовая защита людей, вовлеченных в сферу использования ядерных и радиационных установок, радиоактивных веществ и др., гарантируется данным Законом.

В случае радиационной аварии Закон гарантирует возмещение ущерба здоровью и имуществу граждан. Законом устанавливается также компенсация за повышенный риск, связанный с проживанием вблизи ядерных и радиационных установок, в виде улучшения социально-бытовых условий населения и др.

Закон Российской Федерации «О недрах» (1992) устанавливает правовые отношения при изучении, использовании и охране недр. К числу эколого-правовых нарушений, затрагивающих недра как часть природной среды, Закон в первую очередь относит их загрязнение.

Основы лесного законодательства (1977) закрепляют требования, предъявляемые к ведению лесного хозяйства. Основные правовые нормы направлены на использование леса как природного ресурса, воспроизводство лесов, охрану и защиту лесов и т. д.

Закон Российской Федерации «О животном мире» (1995). В нем содержатся эколого-правовые и административные нормы с учетом новых экономических отношений. Согласно закону к эколого-правовым нарушениям отнесены: незаконный лов рыбы, уничтожение редких и исчезающих животных и др.

Закон Российской Федерации «Об отходах производства и потребления» (1998) определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения их вредного воздействия на здоровье человека и окружающую среду.

Важнейшие экологические требования были отражены также в законе РФ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (1999), «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья» (1993) и др.

Указы и распоряжения Президента затрагивают широкий круг экологических вопросов. Примером могут служить Указ от 16 декабря 1993. г. о федеральных природных ресурсах или Указ от 1 апреля 1996 г. о концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию.

Нормативные акты природоохранительных министерств и ведомств издаются по самым разнообразным вопросам рационального использования и охраны окружающей природной среды в виде постановлений, инструкций, приказов и т. д. Они считаются обязательными для других министерств и ведомств, физических и юридических лиц.

Нормативные решения местных административных органов (мэрий, сельских и поселковых органов) дополняют и конкретизируют действующие нормативно-правовые акты в области охраны окружающей природной среды.

Стратегической целью государственной экологической политики является поддержание целостности природных систем и их жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, улучшения здоровья населения и обеспечения экологической безопасности страны.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

— сохранение и восстановление природных систем, их биологического разнообразия и способности к саморегуляции как необходимого условия существования человеческого общества;

— обеспечение рационального и устойчивого природопользования и равного доступа к природным ресурсам ныне живущему и будущим поколениям;

— обеспечение благоприятного состояния окружающей среды как необходимого условия достойного качества жизни и здоровья населения.

Государственная экологическая политика базируется на следующих основных принципах:

— устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы;

— справедливое распределение благ для населения от использования природных ресурсов и доступа к ним;

— приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов;

— упреждающее действие, заключающееся в предотвращении негативных экологических последствий различных видов хозяйственной деятельности до их реализации, учет отдаленных экологических последствий;

— предосторожность, заключающаяся в отказе от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если его последствия непредсказуемы на современном этапе или прогнозируются недостаточно надежно;

— платность природопользования и возмещение ущерба населению и окружающей среде;

— приоритетность ресурсосбережения и рационального использования природных ресурсов при развитии производства;

— открытость экологической информации;

— участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Реализация экологической политики – главная задача системы государственных природоохранных органов. Госкомэкология России выполняет координирующие функции в сфере государственной экологической политики в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1998 г. № 1594 «О специально уполномоченных государственных органах Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды». Помимо Госкомэкологии России, природоохранные функции осуществляют другие министерства и ведомства в соответствующих сферах управления.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1999 г. № 1292 установлено, что Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды является специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха и осуществляет свою деятельность в этой области совместно с Министерством здравоохранения Российской Федерации, Федеральной службой России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, другими федеральными органами исполнительной власти в пределах их компетенции и взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Важнейшим инструментом осуществления экологической политики в краткосрочной перспективе является Национальный план действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999–2001 годы (НПДООС). В этом документе подробно изложена Концепция совершенствования политики Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды (раздел II).

Главной целью Концепции совершенствования государственной экологической политики является создание необходимых условий для реструктуризации и снижения антропогенного воздействия на окружающую среду до экологически допустимого уровня, поддержания жизнеобеспечивающих функций биосферы, охраны и воспроизводства природных ресурсов.

Достижение этой цели потребует решения следующих важнейших задач:

а) в сфере природопользования:

– обоснование и проведение внешней и внутренней политики в сфере обеспечения экологической безопасности, отвечающей национальным интересам России;

– совершенствование системы управления природопользованием, включая осуществление обоснованного разграничения полномочий в области государственного управления природопользованием между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

– развитие института государственной собственности на природные ресурсы с учетом возможного разграничения прав собственности между Российской Федерацией и ее субъектами;

– реформирование и развитие системы учета и экономической оценки природных ресурсов, систем лимитов и лицензирования природопользования;

– проведение постепенного реформирования налоговой системы, направленного на увеличение доли ресурсных платежей в доходной части бюджетов при снижении ставок по другим видам налогов;

– совершенствование экономических, финансовых механизмов воспроизводства природных ресурсов, развитие рынка работ и услуг в области природопользования;

– развитие систем мониторинга состояния природных ресурсов и контроля за использованием и охраной природных ресурсов;

– проведение научных исследований, развитие новых методов и технологий в области охраны, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, а также стимулирование внедрения ресурсо- и энергосберегающих технологий.

б) в сфере охраны окружающей среды:

– формирование более эффективной структуры государственного управления охраной окружающей среды и осуществление обоснованного разграничения полномочий в области государственного управления охраной окружающей среды между федеральными органами управления, органами управления субъектов Российской Федерации и местными органами самоуправления;

– совершенствование экономических, финансовых механизмов охраны окружающей среды, развитие рынка работ и услуг в области охраны окружающей среды;

– стимулирование развития и внедрения эффективных систем управления природоохранной деятельностью на предприятиях, в том числе в соответствии с международными стандартами серии ИСО 14000;

– повышение эффективности государственной экологической экспертизы, введение в практику процедур ОВОС, развитие систем государственного экологического контроля и мониторинга состояния окружающей среды, создание Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ);

– формирование эффективной системы непрерывного экологического образования, формирование экологической культуры и экологического мировоззрения;

– обеспечение лицензирования всех экологически опасных (в том числе – потенциально) видов деятельности;

– последовательный переход на систему международных стандартов технологических процессов и производимой продукции;

– широкое распространение достоверной и своевременной информации о состоянии окружающей природной среды, по экологической проблематике в целом, в том числе посредством государственной поддержки издания экологической литературы, средств массовой информации;

– поддержка общественных экологических движений и привлечение неправительственных организаций к решению экологических проблем, к осуществлению экологического контроля и мониторинга.

Сформулированные выше цели и задачи осуществления государственной экологической политики требуют совершенствования государственного регулирования природоохранной деятельности и природопользования.

СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.93. М.: Юрид. лит., 1993.


Об охране окружающей природной среды: Закон РСФСР от 19.12.91 № 2060-1. С последующими изменениями// ВСНД. 1992. № 10. Ст. 457; Закон РФ от 21.02.92 № 2397-1// ВСНД. 1992. №10. Ст. 459; Закон РФ от 02.06.93 № 5076-1//ВСДН. 1992. № 29. Ст. 1111.


Об охране окружающей среды: Федеральный закон № 7-ФЗ Российской Федерации// Российская газета. 12 февраля. 2002 г.


О сертификации продукции и услуг: Закон РФ от 10.06.93 № 5151-1. С последующими дополнениями// ВСДН. 1993. № 26. Ст. 966 // РГ от 25.06.93 (в п. 1 ст. 6 внесены дополнения – см. Федеральный Закон от 27.12.95 № 211-ФЗ// СЗ РФ. 1996. Ст. 4).

Термин «функция» с латинского обозначает «круг деятельности», обязанность или исполнение.

Функции государства - это выражающие сущность и социальное назначение государственного управления обществом, основные направления деятельности государства по решению стоящих перед ним задач, реализуемые в характерных для данного государства формах и свойственными ему методами.

Функции государства - это основные направления государственной деятельности, без которых существова­ние государства практически невозможно. В функциях государства выражается его назначение, сущность в решении основных вопросов общественного развития.

Экологическая функция нашего государства на современном историческом этапе состоит из четырех основных элементов:

1) использование природных ресурсов (природопользование);

2) охрана окружающей природной среды (природоохранная деятельность);

3) обеспечение экологической безопасности;

4) обеспечение экологического правопорядка.

Под использованием природных ресурсов (природопользованием ) понимается деятельность, связанная с извлечением полезных свойств компонентов природной среды и вовлечением их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности

Следует отметить, что в ст. 1 принятого 10.01.2002 г. Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды» понятие использования природных ресурсов трактуется как «эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности». Разработчики данного закона, на наш взгляд, не совсем правильно дали определение «использование» как «эксплуатация», поскольку одним из значений слова эксплуатация и является, собственно, использование .

Регулируя использование природных ресурсов, государство стремится придать ему рациональный характер, что означает достижение не только экономического, культурно-оздоровительного эффекта, но и охрану окружающей природной среды.

Охрана окружающей природной среды (природоохранная деятельность ) как самостоятельный элемент экологической функции предполагает деятельность государства, направленную на сохранение и восстановление природной среды, воспроизводство природных ресурсов.

Обеспечение экологической безопасности состоит в осуществлении комплекса мер правового, организационного, экологического, экономического, материально-технического, воспитательного и иного характера, направленных на нейтрализацию угрозы жизненно важным интересам человека и природной среде от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий .

Обеспечение экологического правопорядка является самостоятельным элементом экологической функции государства и обеспечения экологической безопасности. Обеспечение экологического правопорядка - это комплекс правовых, организационных, экономических, политических, социальных, культурно-воспитательных мер по предупреждению, выявлению, пресечению и раскрытию экологических правонарушений, осуществляемых государственными органами и общественными организациями.

Экологический правопорядок - это состояние урегулированности как природоохранительных, так и природноресурсных общественных отношений правом. Он характеризуется реальным уровнем соблюдения законности, обеспечением и реализацией субъективных прав, соблюдением юридических обязанностей всеми гражданами, органами и организациями в области охраны окружающей природной среды, рациональным использованием природных ресурсов и обеспечением экологической безопасности.

О процессе появления указанных элементов экологической функции можно сказать следующее.

Первоначально понятие «охрана окружающей природной среды» означало консервативную охрану редких достопримечательных природных территорий и объектов: заповедников, национальных и природных парков, памятников природы, лечебно-оздоровительных местностей и курортов, естественных экологических систем.

По мере увеличения эксплуатации природных богатств в процессе развития промышленности и сельского хозяйства появилась необходимость создания нового вида природоохранной деятельности - рационального использования природных ресурсов, при котором требования охраны окружающей среды включаются в сам процесс хозяйственной деятельности.

Дальнейший рост масштабов производственной деятельности привел к усилению негативного антропогенного воздействия на естественную природу как среду обитания, а это в свою очередь поставило под угрозу жизнь и здоровье каждого человека. Следовательно, существует и действует не только зависимость человека от природы, но и человека от окружающей его естественной среды обитания. На рубеже 1960-х гг. двадцатого столетия получает развитие еще одна форма охраны - защита окружающей природной среды, в центре внимания которой становится человек, его жизнь, здоровье, его право на здоровую и благоприятную для бытия окружающую среду, и, соответственно, обеспечение экологической безопасности человека, его существования.

В условиях формирующегося правового государства соблюдение экологического правопорядка предполагает неукоснительное исполнение всеми субъектами отношений своих обязанностей и строгое соблюдение их прав. Предупреждение экологических правонарушений направлено на сокращение их масштабов, уменьшение негативных воздействий на окружающую среду и здоровье человека. Содержание этой профилактики в наибольшей мере определяется деятельностью государственных органов Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления, общественных организаций, граждан, направленной на укрепление экологического правопорядка.

Понятие экологической функции России можно сформулировать как основное направление ее внутренней и внешней деятельности, осуществляемое в области охраны окружающей природной среды, рационального природопользования, обеспечения экологической безопасности и экологического правопорядка с целью обеспечения благоприятных условий существования населения (людей) и сохранения окружающей природной среды в масштабе всей планеты.

Главное назначение экологической функции государства, сформулированное В.В. Петровым , и с которым полностью можно согласиться, состоит в том, чтобы обеспечить научно обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации и защиты прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни природную среду, провозглашенные Конституцией Российской Федерации .

4) ЭКОЛОГИЧЕСКИЕ СИСТЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

Экологическая система – понятие многоаспектное. Оно применяется как к естественным экосистемам (лес, река), так и к искусственным (закрытый бассейн), где процедуры обмена веществ и энергии под воздействием антропогенной деятельности человека происходят во много раз быстрее, чем в естественных экосистемах.

Анализ экосистемы как понятия многоаспектного и многостороннего, взаимосвязанного со всеми сферами деятельности человека, в большей или меньшей степени позволяет определить ее существенные свойства, имеющие важное значение в плане правового регулирования.

Следует отметить, что отдельного правового акта, регламентирующего общие принципы охраны и использования экосистем, не существует, что обусловлено их разнообразием, различной территориальной сферой существования и природными особенностями каждой из них.

При правовом анализе каждой экосистемы следует помнить о наличии существенных свойств экосистем, их экоциклах.

1. Замкнутость, самостоятельное функционирование экологической системы . Любое, даже косвенное, вмешательство в экосистему оказывает на нее влияние. Наличие экологических проблем, связанных с естественной деятельностью человека, требует разобраться в механизмах, которые поддерживают целостность и функциональную устойчивость экосистем. Разобраться и взять контроль на себя. Здесь неизбежно встает вопрос, который экологи считают важнейшим: искусственно формировать устойчивые, нужные человеку, продуктивные экосистемы. Замкнутость экологических систем обязывает всех граждан и организации учитывать экологические последствия своих действий.

2. Взаимосвязь экологических систем , которая приводит к созданию природных комплексов.

При использовании природных объектов необходим комплексный подход, который в практике экологопользования получил название ландшафтного. Ландшафтный подход в использовании природных объектов предполагает постоянный уход за ландшафтом, включающий систему регулярных мероприятий, направленных на поддержание свойств ландшафта в состоянии, при котором успешно выполняются возложенные на него функции.

3. Биопродуктивность . Способствует самовоспроизводству экосистемы, выполнению той или иной ее функции, что определяет и различный правовой статус земель. Дифференциация земель в зависимости от цели их использования является естественно обусловленной их биопродуктивной функцией, экономическими и экологическими аспектами.

Самовоспроизводство экосистемы – это способность ее к саморегуляции, самовозрождению. В начальный период развития промышленности в России, когда происходили незначительный выброс загрязняющих веществ в атмосферу, сброс сточных вод в водоемы и т. п., процесс саморегуляции осуществлялся до тех пор, пока эти загрязнения и сбросы в огромных количествах не привели к необратимым изменениям в экосистемах.

Данные признаки, характеризующие экосистему, позволяют определить понятие экосистемы, выступающей в качестве объекта правового регулирования. Экологическая система – это естественная сфера окружающей среды, обладающая замкнутой системой взаимосвязей ее составных компонентов, придающей ей устойчивость, взаимосвязанная с другими устойчивыми экологическими экосистемами и имеющая определенную биологическую продуктивность.

Похожая информация.

Введение 2

1. История становления и развития экологической

функции государства 3

3. Формы и методы осуществления экологической функции 11

4. Экологическая функция права 12

Список использованных источников и литературы 14

Введение

На современном этапе развития общества, в период экономических реформ и бурного индустриального роста, произошло резкое ухудшение качества окружающей природной среды, что заставило большинство стран, в том числе и Российскую Федерацию, задуматься о проблемах экологии и важности их незамедлительного решения. В этой связи повышается значимость экологической функции государства, реализация которой способствует достойному существованию человека в экологически благоприятной, пригодной для жизни окружающей среде и в конечном счете выживанию человечества как биологического вида.

Практика многих демократических стран показывает, что любое государство обладает реальными возможностями обеспечивать необходимый уровень охраны окружающей среды, экологических прав и свобод граждан.Наиболее ценным представляется осуществления экологической функции Федеративной Республикой Германией, как имеющей положительные результаты законотворческой деятельности, традиции право формирования и право применения, а также в некоторых аспектах сходные с отечественной формы правового регулирования и способы построения законодательства. Немаловажным является тот факт что Германия имеет положительный опыт кодификации экологического законодательства. которая, к сожалению, отсутствует в отечественной правовой системе. Кроме того, несколько лет назад в ФРГ был принят и успешно действует закон «Об экологической информации», аналога которому в России до сих пор нет.

1. История становления и развития экологической функции государства

Вопрос о функциях российского государства целесообразно рассматривать в контексте взаимоотношений человека, общества и государства, роли общества в функционировании государства и роли государства в общественном развитии.

Функции демократического государства представляют собой основные или главные направления его деятельности, определяемые потребностями решения некоторых общих для общества задач. Функции выражают сущность и назначение государства в обществе. Соответственно в недемократическом государстве в рамках функций могут решаться некоторые задачи в интересах не всего общества, а отдельных социальных групп, что для российского государства в прошлом было традиционным.

Появление экологической функции в системе функций государства является следствием необходимости в государственно-правовой охране природы. До этого времени вопросы использования и охраны природы решались в рамках экономической деятельности государства и рассматривались как проявление его экономической функции. Обострение экологической обстановки, возрастание роли и значения сферы взаимодействия общества и природы привели к необходимости появления в числе функций государства самостоятельной экологической функции.

До середины ХХ в. функция охраны природы, в частности в СССР, осуществлялась через экономическую функцию государства.

Экологическую функцию советского государства отличали преобладание государственных экономических интересов над экологическими интересами общества, приоритет экономики над экологией, система государственного планирования базировалась на жесткой эксплуатации природных ресурсов, не учитывались последствия хозяйственной деятельности для окружающей среды. Нормы природоохранного законодательства во многом были декларативными, на практике их реализация подменялась исполнением директив госплана, партийных решений.

Примерно с 70-х годов прошлого столетия исследователи стали задумываться о выделении среди иных функций государства новой, заметно отличающейся от всех остальных – функции охраны природы. В ряде научных работ делались выводы, что «охрана окружающей природной среды в СССР представляет собой постоянную и основную самостоятельную функцию развитого общенародного социалистического государства».

Первоначально она носила название «охрана природы», либо «охрана окружающей природной среды», и ее существование рассматривалось в основном теоретиками науки государства и права. Но были и исключения.

Так, Ю.И. Тютекин предлагал именовать данную функцию государства - функцией по руководству рациональным природопользованием: «Было бы правильнее, на наш взгляд, именовать природоохранительную функцию - функцией Советского государства по руководству рациональным природопользованием». Тем не менее важно отметить, что в своей работе он обращал внимание на то, что «рациональное использование природных ресурсов и охрана природы – неразрывно связанные стороны единого

понятия “рациональное природопользование».

Начиная с 80-х годов, когда интерес к данному направлению государственной деятельности резко возрос, в советской юриспруденции начинает употребляться термин «экологическая функция государства», но старое название еще сохраняется, используется в ряде случаев как синоним.

Например, у В.Н. Хропанюка мы находим: «Природоохранительная (экологическая) функция – жизненно важная деятельность любого современного государства, мирового сообщества в целом». Однако исследователи уже понимают, что старый термин не в полной мере отражает сущность явления, а характеризует его только с одной стороны. Это не случайно, так как «развитие права всегда сопряжено с обсуждением и

формированием терминологии».

В настоящее время в теории государства и права и, особенно, в экологическом праве, используется в основном термин «экологическая функция», хотя есть ученые, которые по-прежнему отдают предпочтение старому варианту.

Акцентируя внимание на одном из аспектов экологической функции – обеспечении экологической безопасности, Б.А. Мухамеджанов предлагает под экологической функцией государства понимать «осуществляемое в экологической сфере объективно-необходимое целенаправленное, законодательно – обусловленное направление (сторону) государственной деятельности по обеспечению экологической безопасности общества», подчеркивая при этом, что проблемы охраны окружающей среды в большей степени должны осознаваться как проблемы обеспечения экологической безопасности.

Экологическое направление деятельности государства рассматривается и развивается сейчас в основном в рамках экологического права. К большому сожалению, можно констатировать, что исследователи теории государства и права, за редким исключением, не уделяют сейчас должного внимания экологической функции государства..

Функции государства обусловливаются объективными потребностями общества на конкретном этапе его развития. В Российской Федерации эта потребность связана с необходимостью поддержания или восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Такая потребность была осознана еще во второй половине прошлого столетия в связи с резким ухудшением природной среды, деградацией на огромных пространствах естественных экологических систем. С учетом тенденции ухудшения состояния природы в мире и в России еще в большей степени такая потребность имеется сейчас.

Р.Х. Риззатуллин в своей работе в качестве основания существования функции государства называет признание самим государством необходимости осуществления действий, направленных на решение экологических проблем.

Объективным фактором, вызывающим необходимость в такой основной государственной функции, является научно-техническая революция и ее последствия для человека. Создавая огромные блага для людей, научно-техническая революция одновременно с тем, неизбежно, связана с многократно возросшим вовлечением окружающей природной среды в общественное производство, что, в свою очередь, вызывает разного рода негативные последствия в экологических системах; ведет к загрязнению воздуха и водных источников, повышенной радиации, создает угрозу растительному и животному миру, здоровью и жизни человека. В этих условиях проблема охраны окружающей среды вышла на передний план не только в пределах отдельной страны, но и в глобальном, международном масштабе, превратилась в проблему спасения земли, сохранения человечества.

По мнению Н.Д. Вершило, экологическая функция должна быть не только одной из приоритетных функций, но и основополагающей, так как она призвана оказывать влияние на другие функции государства и в конечном итоге сохранить окружающую природную среду для настоящих и будущих поколений.

Главное назначение экологической функции государства выражается в том, чтобы обеспечить научно-обоснованное соотношение экологических и экономических интересов общества, создать необходимые гарантии для реализации права человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду. С самого начала индустриальной эпохи ей были присущи черты, содержащие в себе зародыши будущих негативных последствий: расточительное использование сырьевых и энергетических ресурсов, загрязнение почвы, атмосферы, рек и морей промышленными отходами. Противоречия между обществом и природой в настоящее время достигли своей кульминации. Сегодня для человечества острым является вопрос об изменении отношения к природе, поиске гармонии с ней. От этого зависит сохранение самого человечества.

Следует заметить, что в литературе имеют место значительные расхождения в подходах к определению содержания экологической функции государства. Причем между специалистами теории государства и права и специалистами по экологическому праву существуют серьезные противоречия.

Первоначально содержание этого направления государственной деятельности составляла лишь охрана природы, что, конечно же, находило свое отражение и в названии, которое мы только что рассмотрели. Постепенно от этого мнения отказались. В настоящее время существует ряд позиций по вопросу содержания экологической функции государства. Одна из них, главенствовавшая на протяжении последних 20 лет и на сегодняшний момент продолжающая оставаться актуальной, заключается в том, что содержание рассматриваемой функции составляют два элемента, а именно: охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.