Введение………………………………………………………………………………………...3

1. Модели организации государственной службы………………………………………….4
2. Становление государственной службы Франции………………………………………..7
3. Карьерная организация прохождения государственной службы……………………...10
4. Развитие нового механизма отношений чиновников с гражданским обществом……19

Заключение……………………………………………………………………………………22

Литература…………………………………………………………………………………….23

Введение

Актуальность изучения опыта организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах обусловлены возрастанием роли государственного управления в осуществлении идущих в России социально-демократических преобразований. Изменение роли и места страны на мировой арене, сложная социально-экономическая и политическая ситуации в России ведут к усилению государственных начал в жизнедеятельности общества.

Необходимость повышения социальной ответственности государственной службы и эффективности профессиональной деятельности государственных служащих влекут за собой актуальность изучения позитивного опыта организации и функционирования зарубежной государственной службы. При этом использование практики административного управления в зарубежных странах не должно игнорировать специфику развития Российского государства, особенности, условия, факторы национальной государственно-служебной деятельности.

Значение имеет определение адаптивных элементов эффективного государственного управления, использование инновационных технологий и механизмов управленческой деятельности, что в конечном счете может способствовать разработке и реализации концептуальной модели современной российской государственной службы.

В мире существуют различные традиции организации государственно-служебной деятельности. Поэтому теоретический и практический интерес представляет опыт тех стран, государственная служба которых функционирует эффективно, и авторитет служащих в обществе достаточно высок. Таковыми в настоящее время являются развитые страны, в том числе Франция.

С учетом этого стоит рассмотреть исторические тенденции развития государственной службы Франции – модель ее организации, а также современные проблемы реформирования и повышение эффективности государственной службы за рубежом.

1. Модели организации государственной службы.

Традиционно государство выполняет три вида задач: во-первых, задачу исполнения властных, судебных, оборонных, внешнеполитических, валютно-денежных, налоговых функций, функции обеспечения общественной безопасности, разработки законов и контроля за их исполнением и др. Во-вторых, задачу разработки долговременной стратегии развития, выработки и реализации социально-экономических программ и распространения социальной информации. В-третьих, задачу предоставления услуг, обеспечения образования, профессиональной подготовки, здравоохранения и пр. Выполнение первых двух задач является неизменным для государственных органов власти. Реализация третьей функции – предоставление услуг – постепенно передается другим социальным институтам: органам местного самоуправления, общественным организациям или частным предприятиям.

В современном мире существуют различные системы государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. Это проявляется в общеправовых и общегосударственных тенденциях развития общества. Объективные анализ позволяет оценить степень общего и специфического в политическом, экономическом, научно-техническом, экологическом развитии стран и регионов.

В структуре государственной службы зарубежных стран, правовой регламентации и развитии законодательства по вопросам государственной службы исследователи выделяют следующие административно-правовые системы:

1) континентальная или романо-германская традиция, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока;

2) англо-саксонская или система общего права, к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества;

3) административно-правовая система стран исламской ориентации;

4) система коллективного права, куда входят Куба, КНР и косвенно бывшие страны социалистической ориентации.

Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государственно-административных систем во многом определяются самой спецификой развития государства и права. Так, романо-германская система объединяет разновидности права, вытекающие из римского права и античных времен. Римская правовая мысль отличалась высокой и технически разработанной юридической системой. Дополняясь с XII века за счет германских обычаев, исследований средневековых теологов, принципов философии естественного права, романно-германская правовая система и соотвественно законодательство о государственной службе характеризуется в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в поане юридической техники. Система органов государственного управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.

Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу романно-германских стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.

Англо-саксонская система права объединяет государства и законодательства, порожденные и вытекающие из права, разработанного в Англии королевскими судебными инстанциями со времен норманнского завоевания (1066 г.). В англо-саксонской системе ключевую роль играют судебная практика и вопросы процедуры. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписанной нормы.

Английская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархическо-карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. Большое внимание этой правовой системе уделяется также этическому фактору деятельности государственных служащих. В англоязычных странах сильнее традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер.

Система исламского права представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Основным законодательным источником является Коран, священная книга мусульман, рассматриваемый ими гораздо шире, чем сборник божественных установлений. Основной характеристикой административно-правового регулирования деятельности чиновников в этой системе является ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив.

Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно способно гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническому прогрессу.

Система коллективного права занимает особое положение среди прочих административных систем. Она появилась после Октябрьской революции 1917 года в России, является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Система коллективного права существовала в СССР на протяжении XX века, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. В конце 80-х гг. в этих странах кардинально изменились социальные институты жизнеустройства, но сама система государственной службы еще функционирует.

В этой модели государственной службы коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит несколько подчиненный по сравнению с партийной деятельностью характер.

2. Становление государственной службы Франции

Французская модель организации государственной службы в соответствие с доминирующей легалистской традицией отличается тщательно разработанным законодательством, регулирующим государственную службу. Во французской концепции государства как единой централизованной административной системы, обеспечивающей эффективное управление страной из столицы, использована в качестве образца Римская империя. Принципы организации жизнедеятельности и функционирования государственных органов были заимствованы и развиты средневековыми французскими легистами.

Традиция сильного централизованного государства нашла свое отражение во времена абсолютной монархии ( XVI - XVIII вв.), когда рост городской промышленности и торговли достиг значительных размеров. Важные сдвиги в социально-экономических отношениях, начавшийся процесс формирования единого общенационального рынка обусловил существенные изменения в государстве.

Процесс оформления сословно-представительной монархии начался с усилением королевской власти, которая нуждалась в соответствующем государственном аппарате. Возникли органы государственного управления, Государственный совет, Счетная палата и др. Должностные лица, составившие основные кадры управления, как правило, были людьми незнатными, обязанными своим возвышением королю. Среди них наиболее влиятельными были легисты, последовательные сторонники централизации и усиления королевской власти. Отношения вассалитета постепенно сменяются централизованным многозвенным бюрократическим аппаратом и на местном уровне государственного устройства. Эта тенденция нашла свое продолжение в XVII веке – во время правления Ришелье, и позже во время правления Людовика XIV .

Организация французской административной системы в ее сегодняшнем виде основывается на структурах, появившихся после Революции 1789 года и во времена Первой империи. Общий вектора государственного управления был направлен в сторону централизации. В период консульства Наполеона централизация государства достигла крайней степени. Государство было разделено на департаменты, во главе которых стояли назначаемые из центра префекты, коммунальные округа были подчинены суперпрефектам.

Характерно, что впоследствии парламентские выборы и частая смена кабинетов не затрагивали основную часть государственного аппарата, который осуществлял текущее управление страной. Изменения также практически не касались местного управления. Во Франции действовала традиция, согласно которой чиновники остаются, несмотря на все изменения политических режимов.

Таким образом, Франция имеет традиционную сильную, сплоченную, организованную государственную службу. Суть французской государственной службы заключается в том, что это закрытая и подробно регламентированная система администрирования, главными принципами которой являются иерархичность, кастовость чиновников, верноподданность государству. Основные принципы функционирования государственной службы остаются актуальными и в настоящее время. Хотя за годы после 1789 года в стране изменилось около 15 различных политических режимов, значение чиновников в практике функционирования государственного аппарата остается по-прежнему высоким.

«Закон об общем статусе чиновников», принятый в 1946 году в период максимального влияния в стране социалистов, не изменил отношения к чиновникам, в нем упорядочивалась система оплаты чиновников, устанавливалась структура публичной службы, вводились соотносимые ранги государственных служащих в различных ведомствах. В Конституции 1958 года нашли отражение взгляды Ш. де Голля о значимости института государственной службы, как одной из важнейших основ Пятой Республики. В 1959 году был принят новый ордонанс о статусе чиновников, согласно которому усиливалась иерархичность и подчиненность чиновников.

Для чиновников был создан особый правовой статус. Одна из отправных позиций, сформулированная Государственным советом, сводится к тому, что государство может создавать любые управленческие учреждения, которые сочтет необходимыми, и имеет право предоставлять персоналу привилегии для обеспечения их деятельности. Администрация рассматривается как особая социальная функция, а сам чиновник является специальным агентом власти. Конституция 1958 года усилила тенденции укрепления исполнительной власти.

В последнее десятилетие XX

3. Карьерная организация прохождения государственной службы

Система государственной службы, функционирующая во Франции, основывается на принципе специфичности деятельности государственной администрации, что требует наличия профессионального персонала. Служащий, получивший специальную подготовку, поднимается по служебной лестнице в соответствии с определенными механизмами карьерного продвижения. Такая система организации государственной службы получила название «система карьеры» или «система закрытой государственной службы».

Концепция карьеры имеет серьезное идеологическое обоснование: она основана на понимании государственной службы как специфичной профессии, требующей полной отдачи в служении государству. Карьера характеризуется гарантией занятости для служащих, а также профессиональной мобильностью на все время прохождения службы.

Французское законодательство полно и четко регламентирует организацию государственной службы в стране. Ее основные принципы закреплены в Конституции от 4 октября 1988 года, которая содержит базовые положения. Конституция закрепляет разделение компетенции парламента и правительства по разработке норм, применяемых к чиновникам. Статья 34 Конституции относит «установление категорий публичных учреждений» и «основных гарантий, предоставляемых гражданским и военным государственным служащим» к компетенции парламента. Декларация прав человека и гражданина провозглашает принцип равного доступа граждан к публичной службе. Правовой основой организации и функционирования государственной службы Франции является «Общий статус публичной службы», который включает четыре закона:

• Закон от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях чиновников;
• Закон от 11 января 1984 года, содержащий положения о государственной публичной службе;
• Закон от 26 января 1984 года, регламентирующий местную публичную службу;
• Закон от 9 января 1986 года, содержащий положения статута о государственной медицинской службе.

Некоторые виды государственной службы регулируются особыми и специальными статутами, которые принимаются декретом Государственного совета после консультаций с Высшим советом центральной государственной службы. Дополнительным источником права являются также решения Конституционного совета и административных судов. Общий статут государственной службы относится ко всем служащим независимо от их должности или ранга в административной иерархии. Кроме общего статута существуют особые статуты, которые конкретизируют деятельность служащих особых административных органов.

Французское законодательство проводит различие между государственной и местной службами. Во французском законодательстве отсутствует определение понятия «государственный служащий»: Закон от 13 июля 1983 года определяет круг лиц, обладающих статусом чиновника. К ним относятся служащие центральной государственной администрации и администрации регионов, департаментов, коммун и их учреждений, за исключением служащих палат парламента и судей общих судов.

Правовая доктрина и административная практика различают понятия «служащий» и «чиновник». Государственными служащими считаются лица принятые администрацией на работу по контракту; лица, принятые на работу в государственные учреждения, но положение, которых регулируется нормами частного права. Судьи и военнослужащие имеют также особый статус, который близок статусу гражданских служащих. В целом служащий – это «лицо, которое назначено на постоянную должность и введено в штат с определенным званием в иерархии администрации, служб или административных публичных учреждений государства или местных коллективов»

Правовое положение чиновников характеризуется включением на постоянной основе в штата государственного административного органа на должность, соответствующей ее рангу в административной иерархии. Таким образом, временные служащие, стажеры, а также служащие публичных служб промышленного или торгового характера, за исключением директоров и бухгалтеров, не рассматриваются в качестве чиновников.

Основным критерием организационной структуры является уровень квалификации служащих, она является единой для всех административных учреждений. Элементом структуры является совокупность обязанностей, выполняемых одним должностным лицом. Однако само понятие «государственная должность» во французском праве законодательно не определено. Понятие «должность» перекрывается определением понятии «кадр», под которым понимается должности, занятые лицами, зачисленными на службу в одинаковых условиях и имеющие равные права на продвижение по службе. В официальном комментарии «кадр» толкуется как «объединение всех должностей, занятых публичными служащими одинакового ранга и должности». Таким образом, «кадр» означает положение группы людей, занимающих аналогичные должности.

В зависимости от выполняемых функций и условий приема служащие подразделяются на четыре основные категории: A , B , C , D . Каждая категория определяется двумя критериями: уровнем набора и характером исполняемых функций:

• Категория А объединяет чиновников, имеющих диплом о высшем образовании и исполняющих функции по руководству и разработки концепций. К ним относятся атташе, гражданские администраторы, преподаватели среднего и высшего звена;
• Чиновники категории В занимаются исполнительными функциями и нанимаются из числа бакалавров и лиц, имеющих равноценный диплом;
• Категории C и D соответствуют практической работе, куда принимаются лица, со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании. В 1990 году принято решение о ликвидации категории D .

Как правило, вся карьера чиновника проходит в рамках определенной категории. Каждой категории соответствует индексированная классификация, определяющая минимальный и максимальный оклады входящих в нее чиновников. В категорию А (высшие государственные чиновники) входят 28,4% от общего числа служащих. В категорию В входит – 31,8%. В настоящее время больше всего государственных чиновников начитывается в министерстве национального образования, в Министерстве финансов, в Министерстве внутренних дел. Более 98% государственных чиновников работают в так называемых внешних службах, т.е. в учреждениях исполнительной власти. Территориальная государственная служба насчитывает около 1200 тыс. чел.; государственное здравоохранение – 800 тыс. чел.

При назначении на должность чиновнику присваивается соответствующий чин (класс) – звание, которое дает его обладателю право занимать определенные должности. Присвоение ранга должно основываться на конкретной деятельности чиновника. Каждый чин охватывает несколько ступеней в должностной иерархии. Таким образом, чиновник продвигается по службе путем занятия определенной ступени и повышения в чине. Законодательство Франции установило единую табель классификации персонала, должностей и чинов как для центральной государственной службы, так и для местной службы. Чиновник имеет право перейти из центральной государственной службы в местную с сохранением своего должностного положения.

Французское законодательство содержит полный перечень правовых оснований, по которым человеку может быть отказано в приеме на государственную службу. К ним относятся: отсутствие французского гражданства; недееспособность; лишение гражданских прав; судимость, исключающая возможность работы в государственных органах; несоответствие требований, предъявляемых кодексом национальной службы; физическое состояние, препятствующее выполнению функций.

Прием на государственную службу определяется принципом равенства, закрепленным в ст. 6 Декларации прав человека и гражданина, согласно которому все граждане «в равной мере допускаются ко всем постам, публичным должностям и занятиям сообразно их способностям без каких-либо различий, кроме тех, которые обусловлены их добродетелями и талантами». Законодательно запрещается дискриминация при приеме на работу по признакам пола. Предпочтения мужчинам или женщинам отдается только исходя из специфики прохождения того или иного вида службы. Не допускаются также ограничения при приеме по политическим, религиозным или философским основаниям. Однако особые статусы, касающиеся специфики той или иной службы, которые, как правило, касаются возраста, образования и стажа работы. Так, например, для служащих категории А максимальный возраст при найме должен составлять 35 лет, для категории В и С – 45 лет.

Важнейшим принципом государственной службы является конкурс. Существую три основных вида проведения конкурсов: «внешний» - для лиц, имеющих определенные дипломы; «внутренний» - для чиновников, имеющих стаж государственной службы; смешанный, совмещающих два предыдущих. Закон от 13 июля 1983 года определяет конкурс как способ распределения ограниченного количества должностей на основании экзаменов или проверок. Конкурс проводит независимый коллегиальный орган – жюри, который классифицирует кандидатов по их заслугам для полследующего назначения на должности. Жюри образует государственный орган, обладающий полномочиями назначать на должности. Жюри образует государственный орган, обладающий полномочиями назначать на должности. Характерно, что жюри дает лишь рекомендацию для занятия той или иной должности, окончательное решение принимается органом или лицом, объявившим конкурс. Лицо, получившее назначение, не приобретает автоматически статус чиновника, а получает должность стажера, лишь по истечении испытательного срока происходит назначение на постоянную службу. Законность проведения конкурсов контролирует административный судья. Любой участник конкурса может обжаловать его результаты в административном суде.

Принцип конкурсного отбора является основным во французской государственной службе, но не единственным. Внеконкурсные процедуры набора персонала включают следующие: использование списков пригодности, проведение профессиональных экзаменов, и даже произвольный отбор. Декрет от 24 июля 1985 года определяет перечень высших должностей, назначение на которые производятся по решению правительства. Это политические должности, они включают в себя должности генерального секретаря правительства, директора центральной администрации, префекта и Посла и т. д. Лицо, назначенное по политическим основаниям, не приобретает статуса чиновника, в случае изменения политической ситуации он покидает свою должность.

Во Франции существует определенное различие между обычной карьерой, при которой продвижение по службе касается в равной степени всех лиц, занимающих приблизительно равные позиции, и исключительной карьерой, при которой происходит индивидуальное продвижение по службе. Оба вида карьеры завершаются при достижении предельного возраста. Чиновник может быть назначен на любую должность, соответствующую присвоенному рангу. Вопрос о назначении принимает администрация государственного органа. Продвижение по службе может заключаться либо в повышении жалования без изменения должностного статуса, либо в переводе в более высокий класс. Правила устанавливают среднюю продолжительность времени нахождения в каждом ранге. При этом существенную роль играет система оценки деятельности чиновника.

Исключительная карьера подразумевает ускоренное продвижение в классе или ранге внутри класса. Существую два основных вида функционирования исключительной карьеры. В первом случае руководство администрации создает для своих служащих исключительные условия, предоставляет им возможность подготовки к экзаменам, резервирует для них определенные должности и даже проводит специальные экзамены. Во втором случае практикуется прикомандирование служащих: служащий назначается на службу в международные организации, на правительственные должности, избирается в выборные учреждения или профессиональный союз. При этом за ним сохраняется право на служебное продвижение.

Французское законодательство различает также «активную» государственную службу и иные состояния на государственной службе.

Продвижение чиновника может быть прервано до того, как его служба государству завершена. Это может произойти в случае болезни или получении образования, и носит название резервирование службы. Резервирование службы происходит и тогда, когда работник временно уходит в частное предпринимательство. Чиновник находится в резерве, лишается жалования, стажа работы, но сохраняет право на восстановление своего положения в прежнем статусе. Если по истечении срока резервирования он трижды отказался от предложенных должностей, то, с согласия паритетной административной комиссии, он может быть уволен с должности. На этот случай существует четко проработанные административные процедуры.

Для пребывания на государственной установлены возрастные ограничения. Для карьерных чиновников предельный возраст составляет 60 лет. Для чиновников, занимающих «особые» должности предел установлен в 63 года. Согласно концепции французской государственной службы, карьера чиновника не должно прекращаться до того времени, пока он не получил право на пенсию Пенсионный фонд чиновничества формируется за счет отчислений из жалования (7%) и дотаций государства.

Чиновник продвигается по службе на основе оценки профессиональных качеств по 20-балльной шкале его непосредственным начальником. Руководитель службы обязан ежегодно сообщать чиновнику оценку служебной деятельности. Последний подписывает учетную каточку и вправе вносить в нее свои замечания. Вынесенная оценка может быть обжалована чиновником в административном суде.

После окончания Второй мировой войны во Франции развернулся процесс реформирования государственной службы. Главная проблемы была связана с ориентацией в подборе кадров на работников, имеющих широкую подготовку, или на тех, кто получил звания в одной определенной области. Предпочтение было отдано концепции чиновников с широкой подготовкой. В соответствии с этим каждый чиновник обучается для работы в ведомстве, получает необходимый уровень знаний. Наряду с некоторыми университетами кадры для государственной службы подготавливает высшее педагогическое училище и высшие инженерные училища. Особое место в сознании высших кадров государственной администрации принадлежит Национальной школе администрации, созданной в 1945 году, куда принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж работы не менее пяти лет.

Законодательство Франции закрепляет за государственными служащими их права и гарантии. Закон от 13 июля 1983 года гарантирует чиновникам свободу мнений и запрещает проводить различия между чиновниками по политической, религиозной, этнической принадлежности. Запрещено регистрировать в личном деле чиновника сведения о его взглядах и принадлежности к какой-либо политической организации.

Свобода мнений может быть исключена в отношении ряда должностей, занимаемых по решению правительства. Свобода признается только за служащими, выдвигающими кандидатуру на выборах или представляющих профсоюзные организации.

Закон от 13 июля 1983 года гарантирует служащим профсоюзные права. Они могут создавать профсоюзные организации, вступать в них, представлять их интересы. Профсоюзы чиновников имеют право обжалования в судебном порядке нормативные акты, ущемляющие права чиновников. Профсоюзы могут также вести переговоры с правительством относительно оплаты труда, условий организации работы.

Право на забастовку регулируется законодательством. Преамбула Конституции 1946 года устранила запрет на забастовки. Это положение подтверждено в Законе от 13 июля 1983 года. Однако некоторые категории служащих лишены права на забастовку.

При исполнении своих должностных обязанностей чиновники пользуются защитой государства, которое возмещает ущерб, причиненный служащим. Оно обязано также защищать работников от угроз, насилия, оскорблений, насильственных действий. Публичная служба вправе представлять интересы чиновников в суде и требовать возмещения материального ущерба, нанесенного чиновнику.

Каждый служащий имеет право на вознаграждение, которое включает жалование, выплату за содержание жилища, «семейную» прибавку, а также иные выплаты. Размер жалования зависит от звания и занимаемой должности. На чиновников распространяются режимы социального страхования и пенсионного обеспечения. Чиновники имеют право на ежегодные отпуска (до 30) дней, отпуска по болезни, материнству (отцовству), отпуска на профессиональную и профсоюзную подготовку. Уровень заработной платы чиновников центральных и местных органов одинаков. Один раз в два года правительство рассматривает вопрос о размерах вознаграждения чиновников.

Закон от 13 июля 1983 года фиксирует обязанности чиновников, профессиональная деятельность которых должна быть полностью посвящена выполнению служебных обязанностей. Им запрещается занимать какой-либо деятельностью, связанной с получением дохода. Исключения из этого правила возможно с разрешения Государственного совета. Чиновники не могут сами или через своих посредников участвовать в деятельности предприятий, находящихся под контролем администрации, где они работают. Закон предписывает чиновнику соблюдать профессиональную тайну, обязывает их удовлетворять запросы граждан на получение информации. В свей работе государственный служащий обязан строго следовать предписаниям своего руководства, быть беспристрастным и сдержанным.

Любые упущения чиновников при исполнении служебных обязанностей влекут за собой дисциплинарную и гражданскую ответственность, а в ряде случаев и уголовное наказание. Все дисциплинарные взыскания делятся на четыре группы: предупреждение, выговор и отстранение от должности до пяти дней; понижение в должности и временное отстранение от должности на срок до 15 дней; понижение в чине и временное отстранение от должности на срок о шести дней до шести месяцев; увольнение, принудительный вывод на пенсию.

Дисциплинарной властью пользуется орган, назначивший чиновника на должность. При этом любое взыскание налагается только после консультаций с дисциплинарным советом. Решение о взыскании может быть обжаловано чиновником в дисциплинарном апелляционном совете, при этом отстраненный от должности чиновник сохраняет право на жалование и все прочие денежные доплаты. Служащий имеет право для обжалования взыскания обратиться в административный суд. Если в течение четырех месяцев решение о наказании чиновника не принято, он восстанавливается в своей прежней должности.

За некоторые проступки – взяточничество, коррупция, подлог, превышение власти – чиновник несет уголовную ответственность. Например, за злоупотребление доверием со стороны должностных лиц следует наказание тюремным заключением до 10 лет и штрафом. Если ущерб наносится чиновником вследствие его личной ошибки, он привлекается к гражданской ответственности.

Ответственность за проведение политики в области государственной службы несет премьер-министр. Он следит за исполнением положений статуса о государственных служащих. Координацией и выработкой политики занимается Генеральное управление администрации и государственной службы. Управление организует межведомственные конкурсы на замещение должностей, курирует региональные институты администрации, Национальную школу администрации, руководит межведомственными штатами.

Кроме премьер-министра, полномочиями в области государственной службы обладают президент республики и правительство. Ключевую роль в координации всей политики в области государственной службы играет Министерство государственной службы, которое является одним из подразделений секретариата премьер-министра.

Президент назначает на высшие гражданские и военные должности членов Государственного совета, префектов, послов, высших судебных чиновников, профессоров университетов и др. Правительство принимает постановления в отношении политики в области государственной службы, законопроекты, касающиеся положения чиновников, разрабатывает особые статуты административных служб. Министры обладают полномочиями по руководству вверенной им администрации. Особая роль принадлежит министру финансов и экономики, который осуществляет контроль за всеми актами, затрагивающими финансовую сторону деятельности государственной службы.

В соответствии с принципом участия чиновников в самоуправлении существует четыре категории консультативных органов: Высший совет государственной публичной службы, который формируется на паритетной основе из представителей администрации и профсоюзов; паритетные административные комиссии; паритетные технологические комиссии; советы по гигиене и охране труда.

4. Развитие нового механизма отношений чиновников с гражданским обществом

В последние десятилетия XX века перед французской государственной службой встал вопрос о ее модернизации. Необходимость обновления деятельности государственных служащих обусловлена различными причинами: усиление мирового соперничества, вынуждающие страны оптимально использовать государственные ресурсы, в том числе затраты на содержание государственной службы; изменение роли государства, возникновение других субъектов власти (общеевропейские органы управления); активизация деятельности институтов гражданского общества и их участие в управлении.

В целях разработки стратегии реформирования государственной службы правительство Франции образовало Комиссию по реформе государственного аппарата во главе с Ж.-Л. Силикани и профессором Ж. Шевалье. Комиссия была отвественна за план и проведение реформы. Основная цель реформирования была обозначена следующим образом:

• установление новых отношений между государством и его гражданами, основанных на доверии;
• введение новой практики принятия решений в государственных органах.

Более широкая задача реформы заключается в том, чтобы помочь государству адаптироваться к новой деятельности, сохраняя при этом завоевания и ценности государства.

В ходе проведения реформы изменилась концепция государственной службы. Главная идея реформы в области административного устройства заключалась в четком разделении так называемых «стратегических» функций и должностей, охватывающих центральный аппарат, и «оперативных» исполнительских функций, которые возлагаются на периферийные структуры и даже на партнеров из частного сектора.

В специальном рабочем документе, обнародованном в 1996 году, акцент сделан на том, что центральный аппарат не должен заниматься вопросами менеджмента или предоставления услуг. За них должны отвечать оперативные службы. Основная идея реформирования государственной службы является отражением общей тенденции развития государственного аппарата во всех странах Запада.

Реформой предусматривается активное делегирование обязанностей, перераспределение функций и компетенций, а также предоставление децентрализованным службам большей свободы в управлении и использовании своей прибыли. Оперативные функции возлагаются также и на местный уровень власти. Специалисты делаю вывод, что во Франции государство руководствуется логикой сотрудничества партнеров как наиболее эффективного инструмента деятельности. Некоторые государственные службы приватизируются, т. е., не переставая находиться под контролем государства, переходят на рыночные методы работы.

Более высокие требования предъявляются к аппарату центральных министерств, к повышению эффективности его деятельности. Говорится о необходимости усиления дееспособности, расширения компетенции чиновников, связанных с разработкой государственной политики. Таким образом, стратегические функции остаются прерогативой центральной государственной службы.

Повышаются требования к усилению «доступности государственной службы». Так, чиновник французской государственной службы после внесения изменений в Общий статут государственной службы может быть «выходец из государств-членов Европейского экономического союза».

Модернизация нашла свое отражение свое законодательное оформление. Закон от 6 февраля 1992 года утвердил принцип децентрализации и распределения полномочий. Модернизация государственной службы стала одной из приоритетных задач Генеральной дирекции государственного управления. Реформированием стал заниматься сам премьер-министр, который превратил эту задачу в одну из основных для правительства.

Новым фактором развития чиновничества стало усиление факторов мотивации и заинтересованности персонала в конкретных результатах своей деятельности. Руководителям учреждений было рекомендовано использовать систему менеджмента, больше внимания уделяется управленческой культуре. Постепенно происходит изменение шкалы заработной платы и квалификационной сетки. С 1990 года руководителям разрешается пересматривать вознаграждение чиновников за их успешное продвижение по службе и эффективную деятельность.

Значительно большее внимание стало уделяться вопросам этики на государственной службе, повышению моральных стандартов деятельности чиновников. Поскольку поведение чиновников и так тщательно регламентировано, упор был сделан на создание органов, обязанных раскрывать нарушения в этике служащих. В 1993 году был создан Центральный департамент по предотвращению коррупции, в 1994 году – Межминистерская комиссия по распределению контрактов, заключаемых служащими, в 1995 году – Высший совет по этике в национальной политики.

Важной чертой французской государственной службы является ее корпоративность, особенно высших чиновников. Помимо организационно-должностной структуры этот круг людей связывает сознание принадлежности к административной элите государства и долголетние неформальные связи. Принадлежность к высшей элите сохраняется и в том случае, если чиновник переходит на работу в частный сектор. Источниками пополнения элиты являются Национальная школа администрирования, Политическая школа и др.

Заключение

В целом государственная служба большинства стран складывалась на протяжении длительного исторического развития. Основные цели и задачи функционирования государственных органов власти, структура и функции службы определялись требованиями государства и общества в тот или иной исторический период. В большинстве зарубежных стран государственная служба рассматривается как гарант основных демократических ценностей.

В настоящее время государственная служба стран Запада рассматривается как важный инструмент социальных реформ, инициатор инноваций в системе государственного управления. Государственные органы власти выступают не антиподом гражданского общества, а, наоборот, становятся основными партнерами общества.

В последнее десятилетие XX века во Франции, как и во многих западных странах, предпринимаются попытки модернизации государственной службы. Все больше дискутируется вопрос о том, что «идеальная модель» сталкивается с кризисом доверия со стороны гражданского общества, меняется сама сущность государства. Была подвергнута критике эффективность деятельности чиновников. На изменение концепции государственной службы Франции оказали влияния процессы политического и экономического объединения Европы.

Были подвергнуты реформе основные административные традиции, приняты меры по усилению доступности государственной службы.

Литература

1. Е.А. Литвинцева. Государственная служба в зарубежных странах. М.: Изд-во РАГС, 2004. – 129 с.

PAGE \* MERGEFORMAT 2

Влияние специфики культурно – исторического развития, формы государственного устройства, формы правления, правовой уклон отдельных регионов и стран на особенности функционирования системы государственной и муниципальной службы.

По этому критерию можно выделить два вида государственной службы:

«рациональная централизованная закрытая» государственная служба (характерна для стран континентальной Европы)

1) иерархическая "пирамидальная" организация системы государственной службы с четкой, нормативно установленной компетенцией каждого уровня госслужбы и твердо закрепленными принципами должностной субординации;

2) осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур;

3) "закрытая", иерархическая система отбора кадров для государственной службы;

4) высокий социальный статус госслужащего, большое значение репутационных механизмов и норм профессиональной этики;

5) система гарантий правовой и социальной защищенности служащего (в том числе усложненной процедуры его увольнения);

6) зависимость карьерного роста, заработной платы и льгот от стажа службы и должности.

7) преобладание на государственной службе узкоспециализированных специалистов (с юридическим, экономическим или техническим образованием).

«эмпирическая децентрализованная открытая» государственная гражданская служба (в англосаксонских странах).

1) отсутствие единой четко организованной системы органов исполнительной власти, создание органов ad hoc, для решения какой-либо конкретной задачи, с поручением им в последующем сходных по содержанию задач;

2) слабое нормативно-правовое регулирование служебных отношений, что во многом предопределено господством системы общего права с особой ролью прецедента;

3) принятие административных решений с максимальным учетом всей совокупности факторов, исходя из текущей ситуации, а не из предписаний правовых норм;

4) гибкая конкурсная система набора претендентов на государственную службу;

5) зависимость оплаты труда и продвижения по службе от результатов работы государственного служащего;

6) преобладание специалистов общегуманитарного профиля ("дженералистов").

Основные модели государственной службы, существующих в современных зарубежных странах

рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель);

рациональная относительно децентрализованная закрытая модель, реализуемая в федеративном государстве (германская модель);

относительно децентрализованная открытая модель, реализуемая в унитарном государстве (Великобритания);

децентрализованная открытая модель, реализуемая в федеративном государстве (США).

2. Общие характеристики основных моделей организации государственной и муниципальной службы в зарубежных странах

Существуют 2 основные модели государственной службы:

Открытая (страны англо-саксонского права - Англия, США, Канада, Индия, Австралия);

Закрытая (страны романо-германского права - Франция, Германия, Италия).

Открытая модель характеризуется отсутствием четко организованной системы правового регулирования служебных отношений, открытая конкурсная система набора кадров на государственную гражданскую службу; зависимости оплаты труда и должностного роста от результатов работы служащих; упрощенная система увольнения.

Закрытая модель характеризуется:

Система государственной службы, построенная на принципах четкой субординации;

- "закрытая" система набора кадров на государственную службу;

Высокий правовой и социальный статус государственных служащих;

Сложная процедура увольнения.

3. Рациональная централизованная закрытая модель, реализуемая в унитарном государстве (французская модель).

"Закрытая" модель государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:

1. Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

2. "Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

3. Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

4. Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве – Франции и федеративном – ФРГ.

Французская модель государственной гражданской службы.

Формируется в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы.

В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

1. Высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

2. Конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы

3. Элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;

В соответствии с «закрытой» моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:

1. субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы;
2. «закрытая» система подбора кадров на государственную гражданскую службу;
3. высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности;
4. сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов «закрытой» государственной гражданской службы в унитарном государстве (Франции) и федеративном (ФРГ).

Французская модель государственной гражданской службы . Французская модель государственной гражданской службы сформировалась в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получила окончательное оформление к 1945 г. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы.

Основными целями реформирования государственной службы являлось обеспечение демократичности и открытости. В 1946 г. был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличение его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981-1983 гг. были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие закона от 13 июля 1983 г. о правах и обязанностях служащих и закона от 11 января 1984 г., содержащих положения общего статута центральной государственной службы. Краеугольными принципами организации государственной службы являются долговременная (до пенсии) деятельность в качестве государственного служащего, детальная регламентация его положения и функций на протяжении всей карьеры.

Ключевую роль в координации всей политики государства в сфере государственной службы играет Министерство государственной службы. Оно является фактически одним из важнейших подразделений секретариата премьер-министра. Непосредственное руководство региональными государственными органами, которые возглавляются префектами и, на уровне муниципалитетов, мэрами, осуществляется во Франции Министерством внутренних дел.

Все государственные должности распределены по четырем категориям: А, В, С и Д (в зависимости от уровня найма и объема выполняемых функций). Категория А объединяет штаты чиновников, имеющих высшее образование и исполняющих функции по разработке концепций и руководству (атташе, гражданские администраторы, преподаватели высших учебных заведений и т.д.). Чиновники категории В занимаются выполнением исполнительских функций и набираются из числа лиц, имеющих диплом бакалавров (административные секретари, контролеры, учителя и т.д.). Категории С и Д соответствуют практической работе, на которую принимаются лица со свидетельствами обучения первого цикла и сертификатом о начальном образовании.

Для того чтобы стать государственным служащим, необходимо выдержать так называемый внешний конкурс. Его условия детально регламентированы Министерством государственной службы. В ходе проведения внешнего конкурса количество претендентов на одно место достигает 20 и более человек, наблюдается тенденция к увеличению числа претендентов на одно место, что говорит о высоком авторитете государственной службы.

Открытые конкурсы проходят на национальном уровне. Публикуется число и перечень вакантных мест, срок представления документов, их перечень и формы, место проведения конкурса. Документы сдаются через префектуры, где они проходят проверку на точность приведенных в них данных. После этого публикуется полный список всех претендентов, которые примут участие в конкурсе.

Экзамен делится на письменный и устный. Претендент, сдавший письменный экзамен, допускается к устному. Перечень вопросов, выносимых на экзамены, засекречен и определяется на национальном уровне. Подбор состава комиссии осуществляется по четко установленным правилам. Работают члены комиссии за плату. Комиссии запрещено вводить свои, произвольные вопросы на экзаменах. Если при проведении конкурсов не соблюдается какое-либо установленное законами требование, то итоги конкурсов могут быть аннулированы в судебном порядке.

Из системы внешних конкурсов исключен ряд должностей категории А, связанных с выполнением руководящих функций и занимаемых работниками, имеющим ранг гражданского администратора, для назначения которых необходим определенный стаж работы в соответствующих государственных органах и, как правило, обязательно окончание Высшей административной школы.

Зарплата государственного служащего зависит от индекса, присвоенного корпусу (группе) должностей, к которой он относится, чина, размера национальной минимальной заработной платы, системы общих и специальных для каждого министерства премий и доплат (на питание, лечение, различные виды отдыха, оплату ухода за ребенком, лагерей для детей, различные пособия и т.п.). При распределении дополнительных льгот учитывается доход семьи. Сотрудники всей системы министерства или префектуры (и их пенсионеры, которые также пользуются данными льготами) регулярно через специальные печатные органы извещаются о положенных для них льготах и выплатах, об открытых конкурсах на те или иные должности.

Карьера государственного служащего неразрывно связана с систематическим прохождением «внутренних конкурсов». Каждый служащий проходит внутренний конкурс каждые полтора-два года и в зависимости от результата может рассчитывать на продвижение по служебной лестнице, повышение материального содержания и т.п. Существует система подготовки и переподготовки кадров в префектурах, на межпрефектурном и национальном уровнях. Ее отличительной чертой является то, что набор в соответствующее учебное заведение, центр подготовки (повышения квалификации) осуществляется на конкурсной основе.

Основной причиной увольнения государственных служащих (с соблюдением установленной законом процедуры) является их профессиональная непригодность. Еще одним основанием для увольнения является доказанное обвинение в коррупции. Всего по этим основаниям ежегодно увольняется до 2500 человек из 2,5 миллионов государственных служащих. По политическим основаниям, в связи со сменой правительства, увольняется до 600 человек по всей Франции, но относится это к так называемым политическим должностям и должностям, на которых обеспечивается деятельность конкретного политического деятелям.

Таким образом, модели государственной службы, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

1. высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;
2. конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы:
3. элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет «образовательной монополии» нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих.

Современная модель государственной гражданской службы Германии . Становление современной государственной службы Германии связано с вступлением в силу Основного закона Федеративной Республики Германия 23 мая 1949 г. Конституция ФРГ положила конец поддерживаемой оккупационными властями тенденции расщепления единого института государственной службы на разрозненные службы земель и восстановила традиционные принципы немецкой профессиональной службы, имеющей длительную историю развития, начало которой приходится на первую половину XVIII в.

Понятие «государственная служба» охватывает с функциональной точки зрения все виды деятельности по выполнению государственных (публичных) задач, а с точки зрения работы с персоналом - все виды общественных отношений в сфере государственной службы, существующие между отдельными личностями и носителями публичного права в качестве работодателя (патрона).

Различные публичные задачи в государственных органах, а также в органах и учреждениях публичного права выполняются не только профессиональными государственными служащими (чиновниками), но и служащими, и рабочими. Таким образом, деятельность в сфере государственной службы может быть основана как на государственно-правовом акте о назначении на должность (чиновники), так и на служебном договоре на основе частного права (служащие, рабочие). Поэтому понятия «чиновник» и «служащий» в Германии не совпадают.

Судьи, учитывая их независимое положение при выполнении ими функций в области юриспруденции, занимают особое положение. Оно определяется законами о судьях федерации и земель в соответствии с правовым статусом государственного служащего (чиновника).

Все наиболее важные функции, связанные с выполнением государственных задач, осуществляются профессиональными государственными служащими чиновниками. В Основном законе (от. 33, и. 4) предусматривается, что «осуществление властных полномочий в виде постоянной задачи, как правило, должно поручаться лицам, состоящим на государственной службе и связанным узами публично- правовых отношений службы и верности». Конституционная оговорка «как правило» означает, что не исключается выполнение подобных задач и служащими. Предпочтение, отдаваемое при этом чиновникам, основывается на тенденциях развития в течение нескольких столетий, ведущего от «слуги князя» в системе абсолютной монархии к «слуге государства», долг которого заключается в верности и повиновении по отношению к государству, а не к отдельному лицу.

Основной закон ФРГ правовое регулирование общественных отношений в области государственной службы предоставляет особым законам, устанавливая только принципы формирования и функционирования государственной службы. Важные положения, касающиеся института государственной службы в Германии, содержатся практически во всех разделах Конституции. В своей совокупности они составляют основы, на которых строится все законодательство о государственной службе ФРГ. Эти основные положения Конституции предписываются федеральному законодателю и администрации федерации и земель.

Статьи Конституции ФРГ (1-19), регламентирующие основные права, несомненно, признаются непосредственно действующими в системе государственно-служебных правоотношений. Согласно ч. 3 ст. 1 Конституции «...основные права обязательны для законодательной, исполнительной власти и правосудия как непосредственно действующее право». Однако их осуществление может быть ограничено, если это потребуется для того, чтобы сохранить функции профессиональной государственной службы. Основанием ограничения конституционных прав является закрепление в ч. 4 и 5 ст. 33 Конституции принципа профессиональной государственной службы.

Если Конституция гарантирует институт государственной службы, то это означает, что государственно-служебные отношения с их особой структурой обязанностей являются составной частью конституционного порядка, как и сами основные (конституционные) права.

Важное значение для организации и функционирования государственной службы Германии имеет ст. 33 Основного закона.

Ч. 2 ст. 33 Конституции ФРГ устанавливает равный доступ граждан во все государственные органы. Она предусматривает, что «каждый немец имеет равный доступ ко всякой государственной должности в соответствии со своими склонностями, способностями и профессиональной квалификацией». Таким образом, в соответствии с ч. 2 ст. 33 Конституции претендент хотя и не имеет субъективного права на назначение на должность в системе государственной службы, пользуется правом на компетентную оценку его способностей для занятия соответствующей вакантной должности.

В областях, где в управленческих структурах недостаточно представлены женщины, допускается на основании ч. 2 и 3 ст. 33 Конституции при равной профессиональной подготовке отдавать предпочтение женщинам при замещении должностей государственных служащих.

В ч. 3 ст. 33 Основного закона ФРГ установлен принцип равенства на государственной службе. Никто не мажет быть ущемлен в своих правах из-за религиозного вероисповедания или мировоззрения. Это же касается и принадлежности к политическим партиям. Пользование гражданскими и политическими правами, доступ к государственным должностям, как и права, приобретенные на государственной службе, не зависят от исповедуемой религии. Никому не может быть причинен ущерб по причине его приверженности или неприверженности к какому-либо вероисповеданию или мировоззрению.

Ч. 4 ст. 33 Основного закона гарантирует сохранение профессиональной государственной службы в Германии. Согласно этой части «выполнение государственных функций является постоянной задачей состоящих на государственной службе и вменяется им в обязанность». При этом с государством они находятся в особых отношениях верности и повиновения. Как видно, ч. 4 ст. 33 Конституции ФРГ содержит также положения о преемственности функций, потому что решение государственно-правовых задач в обычных условиях всегда должно оставаться функцией государственных служащих.

В соответствии с ч. 5 ст. 33 Основного закона законодательство о государственной службе должно создаваться с учетом традиционных принципов профессионализма в этой сфере. При этом акцент делается на требовании учет «…традиционных принципов, касающихся статуса профессиональных чиновников».

К важнейшим общепризнанным (традиционным) принципам, касающимся правового статуса чиновников в ФРГ, относятся: пожизненное назначение, обязанность государственного служащего быть верным долгу, партийно-политический нейтралитет право на участие в профсоюзах и объединениях по профессиям; запрет на забастовки, служебная иерархия и др.

Среди прочих важных для государственной службы норм Конституции ФРГ следует назвать ст. 34, согласно которой если какое-либо лицо при исполнении порученной ему государственной должности нарушит свои служебные обязанности перед третьими лицами, то в принципе ответственность несет государство или ведомство, на службе у которого состоит это лицо. Однако при наличии умысла или грубой небрежности сохраняется право регрессного иска. В случае требований о возмещении ущерба и в случае регрессного иска не исключается применение обычного судебного порядка.

Ч. 4 ст. 19 Основного закона предоставляет возможность обращения в суд каждого лица, чьи интересы нарушены государственной властью. В этих случаях потерпевшие могут предъявлять иски в обычных судах, если не установлена иная подсудность.

В соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции в высших учреждениях ФРГ (т.е. в высших органах федеральной власти и управления) в соразмерном (надлежащем) соотношении должны быть представлены государственные служащие из всех федеральных земель. Процентный состав представительства отдельных земель не должен быть ни существенно завышен, ни существенно занижен. В других учреждениях федерации набор сотрудников, как правило, производится из жителей той земли, в которой действуют эти учреждения.

Согласно ч. 1 ст. 60 Конституции ФРГ Федеральный президент имеет право назначать на должности и освобождать от должности федеральных судей, федеральных государственных служащих, офицеров и унтер-офицеров, поскольку законом не установлено иное. Федеральный президент может делегировать эти полномочия другим ведомствам в соответствии с ч. 3 ст. 60 Конституции. Это широко практикуется.

В соответствии с Основным законом ФРГ (ст. 70) законодательство о государственной службе не содержит единого распределения законодательной компетенции. Анализ ст. 73-75 Основного закона позволяет ответить на вопрос о том, имеется ли и в каком объеме исключительная законодательная компетенция (ст. 71-73 Конституции ФРГ), конкурирующая законодательная компетенция (ст. 72, 74, 74а Конституции ФРГ) или законодательная компетенция по принятию федерацией основ правового регулирования (ст. 75 Конституции ФРГ). Все остальное является законодательной компетенцией земель (ст. 30 и 70 Конституции ФРГ).

Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе федерации и корпораций публичного права федерального ранга (п. 8 ст. 73 Конституции ФРГ). Конкурирующая законодательная компетенция распространяется на оплату труда и содержание служащих государственных учреждений, находящихся с ними в публично-правовых отношениях службы и верности (ч. 1 ст. 74а Конституции ФРГ), поскольку федерация не обладает согласно п. 8 ст. 73 Конституции исключительной законодательной компетенцией. В соответствии с п. 1 ст. 75 Конституции ФРГ федерация имеет право издавать с соблюдением условий ст. 72 нормативные акты по вопросам правового положения лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права. По этим вопросам федерация правомочна издавать только основы (рамочные предписания). Они могут содержать лишь в исключительных случаях подробное и непосредственно действующее регулирование. Если по указанным вопросам федерация издает рамочные предписания, то земли обязаны издать в течение установленного законом срока законы земли (ч. 3 ст. 75 Конституции ФРГ).

В соответствии с изложенными положениями Основного закона ФРГ различают государственных служащих федерального и земельного уровня и соответственно законодательство о федеральной и земельной государственной службе.

Основными действующими федеральными законодательными актами, регулирующими отношения государственной службы Германии, являются:

• Общий закон о правовом положении государственных служащих от 1 июля 1957 г. (в редакции от 27 февраля 1985 г. с последующими изменениями и дополнениями);
• Закон о федеральных служащих от 14 июля 1953 г. (в редакции от 18 сентября 1957 г. и от 27 февраля 1985 г. с последующими изменениями и дополнениями);
• Положение о прохождении государственной службы в федерации от 15 ноября 1978 г. (в редакции от 8 марта 1990 г.);
• Закон об обеспечении государственных служащих от 24 августа 1976 г. (в редакции от 24 октября 1990 г.);
• Устав Федерального дисциплинарного права от 20 июля 1967 г.;
• Закон об окладах федеральных служащих от 27 июля 1957 г. (в редакции от 21 февраля 1989 г., от 6 февраля 1991 г.).

Конституция закрепляет основы, на которых строится законодательство о государственной службе. Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам правового положения лиц, находящихся на службе федерации и корпораций публичного права, подчиненных федерации (ст. 73). Принятие таких законов требует одобрения бундесрата (ст. 74а). Федерация также имеет право издавать в общих интересах федерации и земель (ст. 72) основополагающие предписания по вопросам правового положения лиц, состоящих на государственной службе земель, общин и других корпораций публичного права (ст. 75).

К области конкурирующего законодательства федерации и земель относятся вопросы оплаты и содержания служащих государственных учреждений. Такие законы требуют одобрения бундесрата (ст. 74а Основного закона).

В соответствии с Конституцией § 1 Общего закона об унификации законодательства в отношении служащих в редакции 1985 г. (далее - Общий закон 1985 г.) устанавливает, что предписания гл. 1 данного закона являются обязательными для законодательства земель.

Существует ряд законов и постановлений Правительства, регулирующих права и обязанности отдельных категорий служащих, как, например. Социальный кодекс, Закон об охране материнства. Федеральный закон о средствах на воспитание, Закон об инвалидах, Закон о защите трудящейся молодежи, Федеральный закон об оплате труда. Закон о страховании государственных служащих, Закон о возмещении расходов на поездки федеральных служащих и др.

Согласно Закону о федеральных служащих в редакции 1985 г. (далее закон 1985 г.) федеральным служащим является лицо, находящееся в публично-правовых отношениях службы и верности (служебных отношениях) с федерацией либо непосредственно подчиненное федерации корпорацией, учреждением или организацией публичного права. Служащий, подчиняющийся федерации, является непосредственно федеральным служащим. Служащий, имеющий работодателем подчиненную федерации корпорацию, учреждение или организацию публичного права, является косвенным федеральным служащим.

Высшей служебной инстанцией государственного служащего является высшее учреждение его начальника, в сфере компетенции которого он занимает должность. Непосредственным начальником считается тот, кто может давать государственному служащему указания (распоряжения) по его служебной деятельности. Кто является начальником службы и непосредственным начальником, определяется структурой публично-правового управления; если начальника службы нет, то компетентная высшая федеральная инстанция выполняет полномочия начальника службы.

Для выполнения государственно-правовых задач государственные служащие назначаются: пожизненно; на время, если служащего

используют на определенный срок; на испытательный срок, если служащий обязан его пройти для дальнейшего использования его постоянно; если служащий проходит подготовительную службу.

Положение о порядке прохождения государственной службы («служебная карьера») дает классификацию государственных служащих в аспекте их принадлежности к определенной должности. В целом «служебная карьера» охватывает все должности одного и того же профессионального направления, которые предполагают одинаковую подготовку и образование. К ней относятся также подготовительная служба и испытательный срок.

Общий Закон о правовом положении государственных служащих устанавливает четыре вида должностей государственных служащих (или четыре ранга): нижний уровень службы (простая служба); средний уровень службы (средняя служба); повышенный уровень службы (ответственная служба); высший уровень службы (высшая служба). Государственным служащим в пределах каждой группы присваиваются ранги.

При принятии на государственную службу действует правило равных возможностей, которое состоит в том, что назначение на государственную службу производится в соответствии со способностями и профессиональным уровнем подготовки претендента. Запрещена дискриминация с точки зрения пола, происхождения, расы, вероисповедания, а также по религиозным или политическим мотивам. В ФРГ действуют следующие общие требования для поступления на государственную службу. Государственным служащим может стать только тот, кто является немцем по смыслу ст. 116 Конституции; даст гарантию выступать в поддержку свободного демократического порядка в духе Основного закона; обладает специальным уровнем подготовки и т.д. По закону 1985 г. возможны исключения из общего правила. Так, в случае служебной необходимости на государственную службу на должность профессора, доцента вуза могут быть приняты иностранцы.

Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует порядок приема на государственную службу. Претенденты определяются с помощью оповещения о наличии свободной должности в специальных печатных сообщениях. Их отбор должен производиться в соответствии с пригодностью, способностями и профессиональными достижениями без учета пола, происхождения, расы, вероисповедания, религиозных или политических взглядов. Назначение служащих на должность осуществляется после подтверждения их пригодности к государственной службе в результате сдачи экзаменов. Если возраст служащего не превышает 32 лет, он мажет быть назначен на должность лишь после успешного прохождения испытательного срока. Назначение допускается только на начальную должность.

Назначение федеральных государственных служащих на должность производится Федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Государственный служащий считается назначенным на должность после вручения ему грамоты о назначении.

Занятие соответствующих должностей возможно при выполнении ряда условий в зависимости от ранга. Для прохождения службы нижнего уровня требуются успешное окончание основной общеобразовательной школы или признанный равноценным уровень образования; подготовительная практика к занятию должности. Для прохождения службы среднего уровня требуются окончание реального училища; подготовительная практика к занятию должности в течение одного года; сдача экзамена на прохождение этой службы. Для прохождения службы повышенного уровня необходимы школьное образование, дающее право на поступление в высшую школу; подготовительная практика к занятию должности в течение трех лет; сдача экзамена на право службы в этой должности. Для прохождения службы высшего уровня требуются окончание высшей школы; подготовительная практика к занятию должности в течение как минимум двух лет; сдача экзамена на право прохождения службы. Для занятия общей административной должности изучение юридических наук (частное или публичное право), а также изучение экономических, финансовых и общественных наук признаются равноценными.

Независимо от конкретных специфических функций государственным служащим вменено выполнять свои задачи беспристрастно и справедливо и при исполнении служебных обязанностей принимать во внимание благо всего общества. Государственный служащий всем своим поведением должен демонстрировать приверженность демократическому общественному строю в духе Основного закона (Конституции) ФРГ и способствовать его выполнению. В политической деятельности он обязан соблюдать ту степень умеренности и сдержанности, которые диктуются его служебным положением по отношению к обществу и обязанностями его ведомства.

Государственный служащий несет полную личную ответственность за правомерность своих действий по исполнению служебных обязанностей. О своих сомнениях относительно правомерности (законности) служебных указаний (распоряжений) госслужащий должен немедленно сообщить своему непосредственному начальнику. Если распоряжение остаётся в силе, то государственный служащий должен обратиться к следующему вышестоящему начальнику. Если и он подтверждает распоряжение, то государственный служащий должен его исполнить, если требующееся от него поведение не кажется ему наказуемым или противоречащим установленному порядку, или если он не усматривает эту наказуемость или нарушение общественного порядка, или если требующееся от него поведение не нарушает человеческого достоинства; от ответственности в этом случае он освобождается. Подтверждение распоряжения при наличии просьбы должно быть дано ему в письменном виде.

Каждый государственный служащий обязан принести следующую присягу: «Клянусь соблюдать Основной закон ФРГ и все законы, действующие в Федеративной Республике, и добросовестно выполнять свои служебные обязанности, как мне поможет Бог». Присяга подтверждает публично-правовые отношения долга и верности между ФРГ и государственным служащим. Служащий увольняется, если он отказывается принести присягу.

Повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в ФРГ соответствующими государственным жалованьем и другими выплатами, а также гарантиями для государственных служащих, обеспечивающими стабильность служебного места и продвижения по службе, а также достойный уровень жизни им и их семьям.

Государственному служащему для всякой иной, помимо службы, работы требуется предварительное разрешение высшей служебной инстанции. Оно необязательно лишь для принятия опекунства, ухода за больным или немощным, для обязанностей по исполнению завещания, отправления свободной профессии, управления собственным имуществом, деятельности, связанной с обучением и исследованиями в научных институтах и учреждениях. Государственные служащие не вправе заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в деятельности правления, наблюдательного совета, управления или в ином органе общества, товарищества или предприятия любой иной правовой формы.

Государственный служащий обязан в связи со служебной необходимостью выполнять сверхурочную работу. Если сверхурочная работа превышает 5 часов в месяц, он получает отгул, причитающийся ему за 3 месяца сверхурочной работы.

Для регламентации государственно-служебных отношений в Германии характерно единство прав и обязанностей государственных служащих.

Государственные служащие имеют право на обеспечение и защиту. Начальник должен заботиться в рамках особых взаимоотношений с государственным служащим о его благе и благе его семьи, а также защищать его в период его деятельности.

Государственные служащие имеют право на служебные наименования. Они устанавливаются федеральным президентом или уполномоченными на это инстанциями. Наряду с этим государственные служащие имеют право только на присвоенные государством звания и ученые степени. Находящиеся на пенсии государственные служащие могут носить и далее эти наименования с добавлением слов «на пенсии», а также сохраняют звания, принятые государством в связи с определенной должностью.

Законодательством предусмотрено право государственных служащих на определенный должностной оклад. Должностные оклады государственных служащих приведены в Федеральном законе об оплате труда в редакции от 6 февраля 1991 г. Они состоят из основного оклада, местной доплаты, в определенных случаях должностных или определяемых данным местом надбавок, а также прочих доплат и надбавок.

Все вопросы, связанные с оплатой труда, регулируются на единой правовой основе, причем данные правовые нормы действительны и для федерации, и для земель, и для муниципалитетов, муниципальных объединений, органов, учреждений и фондов, являющихся субъектами публичного права.

Особенности, характерные для отдельных земель, могут учитываться лишь в случаях, допускаемых законом.

Конституционной основой оплаты труда государственных служащих является «принцип содержания», который представляет собой один из основных правовых принципов статуса государственного служащего. Оплата труда должна быть соразмерной и соответствовать занимаемой должности.

Государственным служащим гарантируются выплаты по обеспечению. Они предусматривают: пенсионное обеспечение и

материальную помощь; обеспечение семьи после смерти государственного служащего; выплаты в случае его исчезновения, несчастных случаев; переходные выплаты и компенсации в особых возрастных случаях. Возрастная граница для выхода государственных служащих на пенсию 65 лет.

Государственным служащим гарантируется оплата поездок и переезда с одного места жительства на другое. Каждый государственный служащий имеет право на ежегодный отпуск для отдыха с сохранением полного заработка. Существуют особые правовые акты, регулирующие отпуска для федеральных государственных служащих, находящихся на службе в федеральных органах, а также для государственных служащих, проходящих службу за границей.

Инструкция об особых отпусках для федеральных государственных служащих регулирует предоставление отпусков для политической деятельности, повышения квалификации и прочих признаваемых важными государственно-политических целей. Государственные служащие имеют право на предоставление отпуска с сохранением оплаты для участия в выборах и референдумах, для борьбы за место в парламенте, а также для выполнения служебных обязанностей, для выполнения почетных обязанностей (например, присяжного заседателя в суде), если этого требует долг перед законом.

Отпуск государственному служащему может быть предоставлен, если это не противоречит интересам службы, для ремесленных, профессиональных, государственно-политических или религиозных, а также спортивных целей, а также в связи с важными личными, прежде всего семейными, обстоятельствами. Государственным служащим предоставляется отпуск для работы в местных представительных органах.

В законодательном порядке регулируются также вопросы обращения с личными делами государственных служащих. Служащие имеют право на допуск к своему личному делу. Государственные служащие имеют право на обеспечение и защиту. Начальник должен заботиться в рамках особых взаимоотношений с государственным служащим о его благе и благе его семьи, а также защищать его в период его деятельности.

Государственному служащему должно сообщаться обо всех жалобах на него и обо всех отрицательных заключениях о его деятельности до внесения их в личное дело. Его мнение об этом должно фиксироваться в личном деле.

Все государственные служащие имеют право на участие в профсоюзах и других профессиональных объединениях. Применение каких-либо санкций к государственному служащему за подобную деятельность не допускается.

Каждый государственный служащий имеет право на получение служебного свидетельства. Оно выдается по просьбе служащего его непосредственным начальником с указанием занимаемой должности и срока службы. По желанию служащего в нем также могут указываться характер деятельности и достигнутые результаты.

Прохождение службы охватывает все должности одного и того же профессионального направления, предполагающие одинаковую подготовку и образование.

Продвижение по службе включает в себя также подготовительную службу и испытательный срок. Во время испытательного срока и до истечения определяемого законом срока, который составляет как минимум один год, служащий не мажет быть повышен в должности. Для обычного повышения по службе требуется сдача экзамена.

Соответствующие инстанции, ответственные за порядок прохождения службы, при участии Федерального комитета по кадрам издают правила об уровне образования государственного служащего для получения должности, а также об объеме и характере требований, предлагаемых при сдаче экзамена.

Подготовительная служба низшего уровня длится шесть месяцев, испытательный срок - один год (этот срок может быть продлен). Время работы после достижения 16 лет, не засчитанное в подготовительную службу, может быть засчитано в испытательный срок.

Подготовительная служба среднего уровня продолжается не менее одного года. После прохождения подготовительной службы сдается должностной экзамен (испытательный срок составляет два года). Однако для служащих, сдавших экзамен с результатом выше среднего уровня, он может быть сокращен до одного года или шести месяцев.

Подготовительная служба высшего уровня требует не менее трех лет. После успешной сдачи экзамена служащий проходит испытательный срок, составляющий два года и шесть месяцев.

Служащие среднего уровня могут быть переведены в должность высшего уровня службы, если они прослужили не менее четырех лет и пригодны к работе на высшем уровне. Ознакомление с новой должностью длится не менее трех лет, после чего сдается переходный экзамен.

После прохождения трехлетнего испытательного срока высшего уровня сдается должностной экзамен. (Половина испытательного срока проходит в органах внешнего управления.) Должность высшего уровня службы одного профессионального направления может быть предоставлена особенно способным служащим высшего уровня, если они по своим личным качествам пригодны для такой работы; прослужили не менее 15 лет; в возрасте не менее 40 и не более 58 лет; прошли все требуемые должности, успешно справляются с новой должностью. Ознакомление с новой работой длится не менее трех лет.

Законодательством регулируются также вопросы назначения на должности других кандидатов. При этом вопрос об их пригодности решается Федеральным комитетом по кадрам. Испытательный срок для них определяется следующим образом: низший и средний служебный уровень три года; высший уровень первой ступени четыре года; высший уровень второй ступени - пять лет.

Государственный служащий может быть временно откомандирован в другое учреждение в связи со служебной необходимостью для выполнения работы, соответствующей его должности. Для откомандирования требуется согласие служащего, если срок откомандирования превышает один год, а во время испытательного срока - два года.

Служащий может быть переведен по службе в пределах сферы служебных полномочий своего работодателя по своему заявлению или по служебной необходимости. Перевод на должность в другое ведомство без согласия государственного служащего допускается только в том случае, когда новое ведомство означает такое же равноценное прохождение службы и с тем же окончательным основным окладом. При смене управления должно быть выслушано мнение государственного служащего.

При ликвидации учреждения, изменении его структуры, слиянии учреждений на основе законодательного предписания или распоряжения федерального правительства государственные служащие могут быть переведены без их согласия на другую работу с таким же или равноценным прохождением службы. При этом их основные оклады и льготы могут быть меньше прежних.

Перевод государственного служащего в сферу служебных полномочий другого работодателя допускается только с согласия государственного служащего.

В Уставе федерального дисциплинарного права подробно регламентированы последствия невыполнения или ненадлежащего выполнения государственными служащими возложенных на них обязанностей. Государственный служащий считается совершившим служебный проступок, если он виноват в нарушении исполнения возложенных на него обязанностей. Даже вне службы, если действия служащего существенно затрагивают интересы его ведомства, в частности влияют на «уважение и доверие к его должности», считается, что он совершает проступок. Однако не каждое нарушение обязанностей влечет за собой применение мер ответственности.

В уставе предусмотрен детальный порядок привлечения государственных служащих к ответственности за служебные проступки (дисциплинарный процесс). Порядок увольнения со службы за проступки (и по другим основаниям) предусмотрен Общим законом о правовом положении государственных служащих и Законом о федеральных служащих. При рассмотрении дел о дисциплинарных проступках преобладает «принцип благоприятствования», т.е. непосредственный начальник и вышестоящая инстанция решают, следует ли принимать меры в связи с проступком. При этом учитывается не только сам проступок и поведение чиновника при этом, но и его личность, его деятельность, его поведение на службе и вне ее как в положительном, так и в отрицательном отношении.

В качестве дисциплинарных мер в законодательстве установлены: выговор; денежный штраф; уменьшение оклада; перевод на другую должность того же профессионального направления, но с меньшим основным окладом; увольнение со службы; сокращение пенсионного обеспечения; отказ в выплате пенсионного обеспечения.

Выговор может быть объявлен непосредственным начальником; денежный штраф может быть назначен либо непосредственным начальником или вышестоящей инстанцией в порядке дисциплинарной меры. Все другие более строгие дисциплинарные взыскания могут назначаться только специальными дисциплинарными судьями в ходе официального дисциплинарного процесса.

Жалоба на дисциплинарное взыскание может быть подана в течение двух недель, если она подается на решение непосредственного начальника, и в течение месяца, если она подается на решение вышестоящей инстанции в федеральный дисциплинарный суд.

Официальный дисциплинарный процесс может быть инициирован возбуждающей дело инстанцией письменным распоряжением. Он включает расследование и судебное разбирательство в дисциплинарном суде.

Возбуждающей дело инстанцией является обычно инстанция, ответственная за назначение государственного служащего. Она определяет руководителя расследования (за исключением тех случаев, когда факты не требуют дальнейшего разъяснения), который и производит сбор информации. Государственный служащий вправе сам просить о возбуждении против него дисциплинарного процесса, чтобы смять с себя подозрения.

Федеральный прокурор, ответственный за ведение дисциплинарных процессов, обязан обеспечивать единообразное выполнение норм дисциплинарного права и охраняет интересы административных органов и всего общества на каждой стадии процесса. Он может потребовать от соответствующей инстанции возбуждения дисциплинарного процесса. Прокурор подчиняется федеральному министру внутренних дел.

Высшими дисциплинарными судами ФРГ являются Федеральный дисциплинарный суд во Франкфурте-на-Майне, который принимает решения в составе трех членов (председатель, заседатель с юридическим образованием, второй заседатель, принадлежащий к тому же профессиональному направлению, что и государственный служащий, чье дело рассматривается), и федеральный административный суд в Берлине, где решение выносится в сенатах по дисциплинарным делам в составе трех членов суда (председатель и два заседателя из числа государственных служащих).

По законодательству служебные отношения прекращаются вследствие увольнения; отстранения от должности согласно дисциплинарным наказаниям, а также ухода на пенсию.

Таким образом, характерными чертами современной модели германской государственной гражданской службы являются:

1. высокая роль политических назначений в системе государственной гражданской службы;
2. разграничение компетенции в системе организации государственной гражданской службы по уровням управления;
3. многоступенчатая система отбора кадров для государственной службы из выпускников высших учебных заведений с наилучшей успеваемостью;
4. высокий социальный статус государственного гражданского служащего, существование института почетного чиновника;
5. полноценная система гарантий правовой и социальной защищенности служащего, принцип «пожизненного назначения».

Введение

Актуальность изучения опыта организации и функционирования государственной службы в зарубежных странах обусловлены возрастанием роли государственного управления в осуществлении идущих в России социально-демократических преобразований.

Изменение роли и места страны на мировой арене, сложная социально-экономическая и политическая ситуации в России ведут к усилению государственных начал в жизнедеятельности общества.

Необходимость повышения социальной ответственности государственной службы и эффективности профессиональной деятельности государственных служащих влекут за собой актуальность изучения позитивного опыта организации и функционирования зарубежной государственной службы. При этом использование практики административного управления в зарубежных странах не должно игнорировать специфику развития Российского государства, особенности, условия, факторы национальной государственно-служебной деятельности.

Значение имеет определение адаптивных элементов эффективного государственного управления, использование инновационных технологий и механизмов управленческой деятельности, что, в конечном счете, может способствовать разработке и реализации концептуальной модели современной российской государственной службы.

В мире существуют различные традиции организации государственно-служебной деятельности. Поэтому теоретический и практический интерес представляет опыт тех стран, государственная служба которых функционирует эффективно, и авторитет служащих в обществе достаточно высок.

Таковыми в настоящее время являются развитые страны, в том числе Франция.

С учетом этого стоит рассмотреть исторические тенденции развития государственной службы Франции - модель ее организации, а также современные проблемы реформирования и повышение эффективности государственной службы за рубежом.

Модели организации государственной службы

Традиционно государство выполняет три вида задач: во-первых, задачу исполнения властных, судебных, оборонных, внешнеполитических, валютно-денежных, налоговых функций, функции обеспечения общественной безопасности, разработки законов и контроля за их исполнением и др. Во-вторых, задачу разработки долговременной стратегии развития, выработки и реализации социально-экономических программ и распространения социальной информации. В-третьих, задачу предоставления услуг, обеспечения образования, профессиональной подготовки, здравоохранения и пр. Выполнение первых двух задач является неизменным для государственных органов власти. Реализация третьей функции - предоставление услуг - постепенно передается другим социальным институтам: органам местного самоуправления, общественным организациям или частным предприятиям.

В современном мире существуют различные системы государственной службы. Каждое общество вырабатывает свое собственное понимание функций государства в зависимости от социальных характеристик, национальной философии, менталитета и идеологии, верований и традиций. В то же время, несмотря на многообразие общественного обустройства стран, прослеживаются некоторые сходные черты, определенная политическая и культурная взаимосвязь. Это проявляется в общеправовых и общегосударственных тенденциях развития общества. Объективные анализ позволяет оценить степень общего и специфического в политическом, экономическом, научно-техническом, экологическом развитии стран и регионов.

В структуре государственной службы зарубежных стран, правовой регламентации и развитии законодательства по вопросам государственной службы исследователи выделяют следующие административно-правовые системы:

1) континентальная или романо-германская традиция, представленная преимущественно европейскими государствами, странами Латинской Америки, Ближнего Востока;

2) англо-саксонская или система общего права, к которой относятся англоязычные страны и косвенно все государства Британского Содружества;

3) административно-правовая система стран исламской ориентации;

4) система коллективного права, куда входят Куба, КНР и косвенно бывшие страны социалистической ориентации.

Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государственно-административных систем во многом определяются самой спецификой развития государства и права. Так, романо-германская система объединяет разновидности права, вытекающие из римского права и античных времен. Римская правовая мысль отличалась высокой и технически разработанной юридической системой. Дополняясь с XII века за счет германских обычаев, исследований средневековых теологов, принципов философии естественного права, романно-германская правовая система и соответственно законодательство о государственной службе характеризуется в настоящее время тесной взаимосвязью различных законодательств как с точки зрения общего концептуального развития, так и в плане юридической техники. Система органов государственного управления отличается сильной централизацией, высокой правовой культурой.

Романо-германская административно-правовая система характеризуется тенденцией к кодификации норм, стремлением к простоте и точности. Государственную службу романно-германских стран можно отнести к «карьерному» типу, характеризующемуся детальной проработкой нормативно-правовых актов, подробной регламентацией повседневной деятельности чиновников, функционированием государственной службы по принципу иерархичности, кастовости и верноподданности государству.

Англо-саксонская система права объединяет государства и законодательства, порожденные и вытекающие из права, разработанного в Англии королевскими судебными инстанциями со времен норманнского завоевания (1066 г.). В англо-саксонской системе ключевую роль играют судебная практика и вопросы процедуры. Исторически административное право этих стран развивалось с преобладающей ролью судебной практики и неписанной нормы.

Английская система государственного управления представляет собой альтернативу иерархическо-карьерной романо-германской модели. Сама административная культура государственной службы ориентируется в большей степени на индивидуальные решения, общие положения являются производными от личностных моментов. Большое внимание этой правовой системе уделяется также этическому фактору деятельности государственных служащих. В англоязычных странах сильнее традиция своеобразной «безгосударственности», государственная власть носит многосоставной и плюралистический характер.

Система исламского права представляет собой наиболее яркую иллюстрацию религиозного права. При этом исламское право и государственная служба являются неотъемлемой частью исламской религии. Основным законодательным источником является Коран, священная книга мусульман, рассматриваемый ими гораздо шире, чем сборник божественных установлений. Основной характеристикой административно-правового регулирования деятельности чиновников в этой системе является ориентация на определение обязанностей служащих-верующих при второстепенном значении признаваемых за гражданином социальных прерогатив.

Исламское право во многом носит архаичный характер, но в то же время оно способно гибко адаптироваться к нравственной эволюции и техническому прогрессу.

Система коллективного права занимает особое положение среди прочих административных систем. Она появилась после Октябрьской революции 1917 года в России, является некоторым изменением права, относящегося изначально к романо-германской системе. Система коллективного права существовала в СССР на протяжении XX века, после Второй мировой войны распространилась на страны Центральной Европы. В конце 80-х гг. в этих странах кардинально изменились социальные институты жизнеустройства, но сама система государственной службы еще функционирует.

В этой модели государственной службы коллективное право рассматривается как основной инструмент экономической организации и воспитания граждан. Юридический порядок носит более политизированный, централизованный и принудительный характер. Государственная служба этих стран основывается на принципах партийности, номенклатуры, административной иерархии централизма. Деятельность чиновников регламентирована партийными решениями, а административная деятельность носит несколько подчиненный по сравнению с партийной деятельностью характер.

В целом государственная служба большинства стран складывалась на протяжении длительного исторического развития. Основные цели и задачи функционирования государственных органов власти, структура и функции службы определялись требованиями государства и общества в тот или иной исторический период. В большинстве зарубежных стран государственная служба рассматривается как гарант основных демократических ценностей.

В настоящее время в научных кругах и среди юристов-практиков преобладают две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Одни считают необходимым следовать "открытой" англосаксонской модели государственной гражданской службы (новый государственный менеджмент). Другие - являются приверженцами "закрытой" модели государственной службы, характерной для стран континентальной Европы. "Закрытая" и "открытая" модели государственной гражданской службы подразделяются каждая еще на две модели в зависимости от формы государственного устройства: модель государственной службы в федеративных и унитарных государствах.

Таким образом, выделяются четыре модели государственной гражданской службы: централизованная закрытая модель относительно децентрализованная закрытая модель , реализуемая в федеративном государстве; относительно децентрализованная открытая модель , реализуемая в унитарном государстве; децентрализованная открытая модель , реализуемая в федеративном государстве.

Приведем характеристики основных моделей государственной службы, основанные на данных современных исследователей:

1. "Закрытая" модель государственной гражданской службы.

В соответствии с "закрытой" моделью сформирована государственная гражданская служба в большинстве стран континентальной Европы. Она характеризуется наличием следующих признаков:

Субординационная организация системы государственной службы, подробная нормативная регламентация компетенции каждого уровня государственной службы.

"Закрытая" система подбора кадров на государственную гражданскую службу.

Высокий правовой и социальный статус государственного служащего, при котором должностной рост, заработная плата и льготы в основном зависят от стажа государственной службы и занимаемой должности.

Сложная процедура увольнения государственного гражданского служащего.

В пределах этой модели приведем описание двух подтипов "закрытой" государственной гражданской службы в унитарном государстве – Франции и федеративном – ФРГ.

1.1. Французская модель государственной гражданской службы.

Формируется в период французской революции при Наполеоне I. Провозглашается открытость государственной службы, служение общественным интересам, создается система конкурсного отбора служащих, создаются специальные учебные заведения для подготовки государственных служащих. В то же время преобладает тенденция к усилению служебной централизации, дисциплине, к кастовости служащих.

Современная государственная гражданская служба Франции получает окончательное оформление к 1945 году. В это время был создан специальный комитет по реформе государственной службы. Основными целями реформирования государственной службы являлись обеспечение демократичности и открытости. В 1946 году был принят Закон об общем статусе чиновника, в котором была установлена новая структура государственной службы, повышены социальные и правовые гарантии для государственных служащих. Государственным служащим были разрешены забастовки, увольнять их можно было только на основании специального закона о сокращении персонала. Постепенное снижение уровня квалификации государственного аппарата, увеличения его численности, существенное отставание денежного содержания государственных служащих от заработной платы лиц, занятых в негосударственном секторе экономики, привели к падению престижа государственной службы.

Реформы 1981–1983 годов были направлены на децентрализацию управления страной, повышение эффективности и результативности государственного аппарата. Итогом реформы стало принятие Закона от 13 июля 1983 года о правах и обязанностях служащих и Закона от 11 января 1984 года, содержащих положения общего статута центральной государственной службы.

В дополнение к основным чертам "закрытой" модели государственной службы, модели, сложившейся во Франции, присущи следующие черты:

) Высокий уровень централизации, характеризующийся жестким контролем из центра за деятельностью государственных служащих в провинциях;

) Конкурсная система отбора кадров для государственной гражданской службы

) Элитарность государственной службы, которая при конкурсной системе отбора поддерживается за счет "образовательной монополии" нескольких учебных заведений на подготовку государственных служащих;