поддержка граждан»: постановление Правительства РФ от 15 апр. 2014 г № 296 // СЗ РФ. 2014. № 17. Ст. 2059.

13. О внесении изменения в статью 13 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»: Федер. закон от 30 дек. 2015 г № 433-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 1, ч. 1. Ст. 53.

The Concept and the Essence of the Prosecutor"s Check in the Pretrial Proceedings

The concept and the essence of the prosecutor"s checks, their properties and value in the pretrial proceedings in criminal cases are analyzed. Special attention is given to the specific characteristics and distinctive features characterizing the prosecutor checks at pretrial stages of the criminal process.

Key words and word-combinations: criminal process, pretrial proceedings, prosecutor"s checks.

Анализируются понятие и сущность прокурорской проверки, ее свойства и значение в досудебном производстве по уголовным делам. Особое внимание автор уделяет специфическим особенностям и отличительным чертам, характеризующим прокурорские проверки на досудебных стадиях уголовного процесса.

Ключевые слова и словосочетания: уголовный процесс, досудебное производство, прокурорские проверки.

УДК 343.13 ББК 67.410.2

О.А. Грачёва

понятие и сущность прокурорской проверки в досудебном производстве

П роведение прокурором проверок является основным способом выявления нарушений действующего законодательства. Согласно статистическим данным о деятельности органов прокуратуры Российской Федерации только за январь-декабрь 2015 г. в ходе осуществления надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства путем прокурорских проверок выявлено около 500 тысяч случаев нарушения закона . Однако ни понятие, ни порядок, ни форма, ни сроки прокурорских проверок в действующем законодательстве не закреплены.

На необходимость нормативно-правового регулирования понятия прокурорской проверки, сроков ее проведения, прав лиц, участвующих в прокурорской проверке, составления итогового документа по результатам проверки уже неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ. В своих постановлениях от 18 февраля 2000 г. № 3-П и от 17 февраля 2015 г. № 2-П Конституционный Суд РФ указал на необходимость принятия закона, который бы урегулировал

2016 № 3 (54) 51

процедуры прокурорских проверок, а также установил сроки принятия решения об ознакомлении с материалами проверки, поводы для начала, порядок, сроки и пределы проведения прокурорских проверок. Законодательно было реализовано только предписание, обозначенное в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П, об установлении сроков принятия решения об ознакомлении с материалами проведения прокурорской проверки . Остальные вопросы о понятии, сроках, порядке, поводе и пределах проведения проверок, а также сроках исполнения предписаний прокуроров законом не разрешены. Кроме того, нет определенности по данным категориям и в научной литературе. Многие авторы дают определение и анализируют так называемые общенадзорные проверки, в то время как прокурорские проверки в досудебном производстве по уголовным делам предметом отдельного самостоятельного научного исследования не являлись, в связи с чем их определение не приводилось.

Проверка в целом как самостоятельное явление - это всегда комплекс мер, направленный на установление соответствия чего-либо предъявляемым требованиям . В теории прокурорского надзора понятие проверки зачастую отождествляется с прокурорским надзором , что подчеркивает особую значимость данного рода деятельности прокурора. При анализе научной литературы можно выделить две основных группы точек зрения на определение прокурорской проверки. Первая группа авторов определяет прокурорскую проверку как широко используемое на практике полномочие прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов должностными лицами, метод осуществления высшего надзора . Вторая группа авторов относит прокурорские проверки к разновидности средств прокурорского надзора по выявлению нарушений закона . Стоит согласиться с обоснованным мнением Е.Р. Ергашева и А.А. Фирсовой о том, что прокурорская проверка это «правовое средство прокурора, представляющее собой совокупность взаимосвязанных интеллектуальных, организационных, технических, управленческих действий» .

Однако в уголовном процессе прокурорская проверка исполнения закона имеет свои специфические черты и отличительные особенности. Согласно ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия прокурора при осуществлении надзора в досудебном производстве регламентированы УПК РФ. В соответствии со ст. 21 УПК РФ прокурор является основным субъектом, на которого возложена обязанность по осуществлению уголовного преследования. Подчеркивается роль прокурора как лица, осуществляющего уголовное преследование в досудебном производстве, и в международном законодательстве. В соответствии с п. 2 Рекомендации N R (2000) 19 Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» «во всех системах уголовного правосудия прокуроры: решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования; поддерживают обвинение в суде; могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда» .

52 2016 № 3 (54)

Возложение на прокурора обязанности по осуществлению уголовного преследования делает одной из основных его задач в досудебном производстве установление целесообразности и возможности осуществления уголовного преследования, в том числе и с целью защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. При этом в досудебном производстве прокурор осуществляет уголовное преследование не путем самостоятельного его возбуждения, а опосредованно путем надзора за законностью возбуждения уголовных дел и осуществления уголовного преследования органами расследования. В связи с этим можно согласиться с мнением А.Ю. Чуриковой о том, что «уголовное преследование является изобличающей деятельностью, направленной в отношении определенного лица, и осуществляется прокурором как непосредственно..., так и опосредованно - путем надзора за соблюдением уголовно-процессуального закона» . Эта особенность предопределяет важную отличительную черту проверок исполнения законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, от общенадзорных проверок: прокурор при проведении досудебной проверки по уголовным делам выступает не как сторонний наблюдатель, а как непосредственный участник.

Следующей особенностью, определяющей сущность прокурорской проверки в досудебных стадиях уголовного процесса, является ее метод. В основе деятельности прокурора по проведению проверок в досудебном производстве по уголовным делам лежит метод постоянного наблюдения. Так, Ш.М. Абдул-Кадыров указывает, что прокурорский надзор имеет характер постоянного наблюдения за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам . Данный метод красной линией прослеживается в правовой регламентации полномочий прокурора в уголовном процессе, начиная от создания органов прокуратуры и до настоящего времени. В связи с этим стоит согласиться с мнением Е.Г. Лиходаева, что «в новых условиях изменения полномочий прокурора в стадиях досудебного производства, сущность его надзорной деятельности, основанная на методе постоянного наблюдения, остается неизменной» .

Использованием метода постоянного наблюдения для проведения прокурорских проверок как основного обусловлены отличительные от общенадзорных особенности повода и основания для проведения прокурорских проверок в уголовном процессе. В соответствии с положениями ст. 30 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» и ст. 37 УПК РФ прокурорские проверки в досудебном производстве проводятся вне зависимости от наличия или отсутствия повода для их проведения, носят регулярный характер и их проведение является обязательным для прокурора.

Специфической чертой досудебной прокурорской проверки также является процессуальная форма ее проведения. Согласно ст. 30 Закона «О Прокуратуре Российской Федерации» «полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации», то есть в установленной уголовно-процессуальным законом форме.

2016 № 3 (54) 53

Уголовно-процессуальная форма - это порядок и условия совершения отдельных процессуальных действий и их совокупности, официального закрепления их хода и результатов, установленных законом . Согласно постулатам уголовного процесса субъектам уголовного судопроизводства - государственным органам и должностным лицам разрешено делать только то, что прямо указано в уголовно-процессуальном законе, то есть прокурорская проверка осуществляется в строго установленном уголовно-процессуальным законом порядке, прокурор вправе осуществлять лишь предоставленные ему законом полномочия и обязан документировать проводимую им проверку.

Кроме того, предмет деятельности прокурора по осуществлению прокурорских проверок в досудебном производстве по уголовным делам специфичен и представляет собой исполнение уголовно-процессуального законодательства компетентными государственными органами и должностными лицами, а именно органами дознания, дознавателем, начальником подразделения дознания, начальником органа дознания, органами предварительного следствия, следователем, руководителем следственного органа.

Рассмотренные отличительные признаки, характеризующие сущность прокурорской проверки в досудебном производстве по уголовным делам, позволяют дать ее определение. Прокурорская проверка в досудебном производстве по уголовным делам - это осуществляемая в строго установленном законом порядке с использованием метода постоянного наблюдения деятельность про-куурора по оценке соответствия деятельности (действий / бездействия и их результатов) органов дознания (дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания) и предварительного следствия (следователя, руководителя следственного органа) в рамках досудебного производства требованиям федерального законодательства, а также по установлению целесообразности и возможности осуществления уголовного преследования с целью защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений и защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод.

По результатам социологического исследования методом анкетирования среди прокурорских работников прокуратур Саратовской, Пензенской, Волгоградской, Кировской и Ульяновской областей (Ы = 200), проведенного автором в период с апреля 2015 по февраль 2016 г., абсолютное большинство прокуроров (73,7%) считает, что в УПК РФ требуется закрепление понятия «прокурорская проверка исполнения закона» с четким определением ее правового регулирования (процедуры, сроков и способов проведения) в досудебном производстве. При этом 91,2% из 200 опрошенных прокурорских работников считают, что необходима единая (унифицированная) форма прокурорских проверок.

Прокурорские проверки в сфере уголовного судопроизводства имеют особое значение, так как именно в уголовном процессе происходит наиболее острое вторжение в различные области жизни человека. Быстрое реагирование на любое сообщение о совершенном либо готовящемся преступлении, своевременное, всестороннее и полное расследование уголовного дела являются

54 2016 № 3 (54)

залогом защиты прав потерпевших и привлечения виновных лиц к уголовной ответственности. В таких условиях деятельность прокурора, направленная на оперативное выявление и пресечение нарушений действующего законодательства играет особенно важную роль в борьбе с преступностью и защите прав граждан. В связи с изложенным полагаем необходимым закрепление в действующем уголовно-процессуальном законодательстве понятия прокурорской проверки и процедуры ее проведения.

1. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2015 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/950073/

2. О внесении изменений в статью 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: Федер. закон от 2 июля 2013 г. № 156-ФЗ // Российская газета. 2013. 5 июля, № 145.

3. ДмитриевД.В. Толковый словарь русского языка Дмитриева. М., 2003.

4. Энциклопедический словарь экономики и права. URL: http://slovo.yaxy.ru/96.html

5. Козлов А. О пределах общего надзора // Социалистическая законность. 1976. № 6.

6. Ахетова О.С. Прокуратура и прокурорский надзор. URL: http://www.be5.biz/pravo/ paos/01.htm

7. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник. М., 2011.

8. Прокурорский надзор в СССР / под ред. Б.А. Галкина. М., 1982.

9. Синельщиков Ю.П. Правовые средства прокурорского надзора // Настольная книга прокурора / под ред. С.И. Герасимова. М., 2003.

10. КушнирИ.В. Прокурорский надзор. URL: http://www.be5.biz/pravo/p003/03.htm

11. Ломовский В.Д. О понятии и содержании прокурорской проверки // Правоведение.

12. Ергашев Е.Р., Фирсова А.А. К вопросу об основных требованиях, предъявляемых к организации и проведению прокурорской проверки // Российский юридический журнал. 2013. № 1. [Электронный ресурс] Доступ из СПС «Гарант».

13. О прокуратуре Российской Федерации: Федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 28 нояб. 2015 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/

14. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 1 мая 2016 г., с изм. от 23 июня 2016 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_34481/

15. Рекомендация N R(2000)19 Комитета министров Совета Европы государствам-членам «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» (принята Комитетом министров Совета Европы 6 окт. 2000 г. на 724-м заседании представителей министров) // Журнал российского права. 2001. № 8.

16. Чурикова А.Ю. О деятельности прокурора в досудебном производстве по уголовным делам // Судебная система и гражданское общество России: материалы международной научно-практической конференции. Саратов, 2015.

17. Абдул-Кадыров Ш.М. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2013. № 4.

18. Лиходаев Е.Г. Деятельность прокурора по надзору за регистрацией сообщений о преступлениях // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2006. № 6 (52).

19. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учебник / отв. ред. П.А. Лу-пинская. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010.

Библиографический список

Согласно ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации" при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором.

Таким образом, поводами для прокурорской проверки исполнения законов на предприятиях могут быть:

обращение в прокуратуру (как устное, так и письменное), содержащее информацию о нарушении законности в какой-либо сфере;

материалы СМИ;

задание вышестоящей прокуратуры;

указание прокурора о проведении выборочной проверки исполнения законодательства в определенной организации, данное подчиненным работникам на основании сведений о нарушении законности (внеплановая проверка);

проведение плановой проверки, осуществляемой согласно плану работы прокуратуры на полугодие, в который включена подобная проверка (запланирована на определенный месяц).

Методика проведения прокурорских проверок исполнения законов на предприятиях

Об организации проверки

Собственно прокурорская проверка состоит из следующих этапов:

1) подготовительного, на котором прокурор

знакомится с необходимым для проведения проверки законодательством,

определяет задачи, состав лиц, средствами которых будет осуществляться проверка,

изучает типичные нарушения закона;

2) собственно проверки, которая реализуется путем использования полномочий, предоставленных прокурору законом. Проверка должна быть организована таким образом, чтобы удалось выявить не только сами нарушения закона, но и условия, которые способствовали этому;

3) реализации материалов проверки (принимается решение, какое средство правового воздействия следует применить в отношении нарушителей закона - протест, представление, предостережение или постановление);

4) контроля за исполнением принятых мер по устранению выявленных в ходе проведения прокурорской проверки нарушений закона.

Выездная проверка

Проверка организации надзорным ведомством начинается с поступления запроса о необходимости предоставления определенной документации.

Исходя из того, что проверка со стороны прокуратуры исполнения законодательства представляет собой организационное мероприятие, в котором может быть задействовано большое число лиц, о ее начале, как правило, работники прокуратуры уведомляют руководство организации по телефону заранее.

Согласование начала проверочных мероприятий в законодательстве не регламентировано, однако просьба руководителя отсрочить приезд прокуратуры на определенное время (скажем, на день или два) в целях исполнения всех требований надзорного органа не будет считаться нарушением и не может рассматриваться как воспрепятствование проведению проверки. Таким образом, дата начала проверочных мероприятий может согласовываться между работниками прокуратуры и работодателем. Задача последнего - обеспечить, чтобы сотрудники кадровых подразделений, бухгалтеры, заместители руководителя, иные лица, отвечающие за организацию работы на определенном участке, находились на рабочих местах, с целью предоставить прокурорским работникам оперативную возможность ознакомиться с интересующей их документацией, визуально осмотреть производственные помещения и т. д.

После согласования времени начала проверочных мероприятий в назначенный час сотрудник прокуратуры прибывает в организацию. В соответствии со ст. 22 ФЗ "О прокуратуре РФ" прокурорский работник вправе при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территорию и в помещения поднадзорных органов, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона.

Несмотря на то, что в законодательстве процедура осуществления проверочных мероприятий сотрудниками прокуратуры не регламентирована, в целом она носит формализованный характер. Вместе с этим закрепленные в Законе о прокуратуре права и обязанности прокурорских работников ограничены ст. 26 ФЗ: органы прокуратуры не вправе вмешиваться в хозяйственную деятельность организаций. Подобное означает: прокуратура не может давать советы и указания по подбору и расстановке кадров, назначению ответственных лиц за охрану труда, оценке квалификации работников, улучшению производственного цикла или иной внутрихозяйственной и внутриорганизационной деятельности.

Перед началом мероприятий сотрудник прокуратуры знакомится с должностными лицами, деятельность которых предстоит проверить.

В соответствии со ст. 22 Закона о прокуратуре при проведении проверочных мероприятий прокуратура вправе привлекать специалистов. Данное законодательное положение обусловлено тем, что на практике проверяющие прокуроры не обладают специальными познаниями в каких-либо узкопрофильных отраслях (скажем, в производственных характеристиках сложного технического оборудования и вариантах его безопасной эксплуатации для работников, бухгалтерских расчетах). В нормативных актах порядок и особенности привлечения к прокурорским проверкам лиц, обладающих необходимыми знаниями и навыками, не закреплены.

На практике прокуратура может привлечь к совместным проверочным мероприятиям сотрудников органов, компетентных в определенных аспектах. Например, это могут быть органы, осуществляющие контроль и надзор в сфере

обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;

гидрометеорологии и мониторинга окружающей среды;

государственный экологический контроль;

государственный контроль безопасности взрывоопасных производств;

органы государственного энергетического надзора и т. д.

Отмеченные ведомства и их должностные лица являются для прокуратуры поднадзорными субъектами, которые согласно законодательству обязаны выделить специалистов.

Объем проверочных мероприятий определяется не только плановыми заданиями и перечнем вопросов, подлежащих проверке, но и инициативой надзирающего прокурора, от которого зависит включение тех или иных сфер.

Нужно иметь в виду, что положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не распространяются на порядок проведения проверок органами прокуратуры (ч. 3 ст. 1). Вместе с этим присутствие руководителя предприятия, учреждения или организации при прокурорских проверках необходимо, поскольку в противном случае проверка может не состояться. Законом РФ от 27.04.1993 № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» закреплено право на обжалование незаконных действий должностных лиц прокуратуры.

По результатам проверки и принятых мер должностное лицо прокуратуры готовит справку на имя своего руководителя, которая относится к служебным документам и не предназначена для посторонних лиц. Если работник прокуратуры привлекает для проверки исполнения трудового законодательства специалистов и совместно с ними проверяет работу организации, то он является руководителем данной группы и координирует их действия. Представители иных контролирующих органов, присутствующие при данной проверке, представляют сведения о ее результатах и выявленных нарушениях в удобной для прокурорского работника форме. Отмеченные лица также могут не составлять акты о результатах проверки (так как в законодательстве подобные ситуации не регламентированы, а на практике указания прокурора в данном случае имеют большее значение).

Поскольку главным действующим лицом в данной ситуации является прокурорский работник, который несет всю полноту ответственности, а иные присутствующие при проверке лица исполняют данные им указания, срок проведения проверки и объем проверочных мероприятий устанавливается по его инициативе.

Невыездная (документальная) проверка

Сущность данной проверки состоит в том, что работник прокуратуры вызывает для дачи объяснений нужных ему лиц и истребует необходимую документацию, находясь в своем рабочем кабинете. В процессе проверочных мероприятий он изучает предоставленные по запросу материалы.

Статистическая и иная информация, справки, документы и их копии, необходимые при осуществлении возложенных на органы прокуратуры функций, предоставляются по требованию прокурора безвозмездно.

Неисполнение требований прокуратуры, содержащихся в запросе, а также несвоевременное, неполное, искаженное предоставление запрашиваемой информации (сведений) послужит поводом для привлечения к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ.

В случае если лицо надлежащим образом было извещено о необходимости явиться в прокуратуру (получило повестку о явке и поставило свою подпись) и игнорировало это требование без объективных, зафиксированных документально причин, оно также может быть привлечено к административной ответственности по ст. 19.7 КоАП РФ.

Помощник или заместитель прокурора может потребовать письменные объяснения у лиц, имеющих отношение к выявленным нарушениям законодательства. Следует заметить, что дача письменных объяснений является обычной формальностью, требующейся для полноты собираемого проверочного материала, поскольку в соответствии со ст. 51 Конституции РФ никто не обязан свидетельствовать против самого себя.

Проверка по жалобе

Проверка по жалобе или заявлению включает в себя аналогичные действия: истребование сведений и взятие письменных объяснений у лиц, имеющих отношение к доводам, изложенным заявителем. В случае если изложенные в обращении факты нуждаются в уточнении, работник прокуратуры имеет право вызвать лицо, написавшее данное обращение, и побеседовать с ним.

Работа прокуроров с обращениями граждан и юридических лиц допускает согласительную процедуру, позволяющую избежать привлечения к ответственности. Ее сущность заключается в следующем: если работодатель, узнав о том, что на него подана жалоба и изложенные в ней доводы соответствуют действительности, самостоятельно и оперативно примет меры к восстановлению нарушенных прав и интересов (например, в кратчайшие сроки погасит задолженность по заработной плате), то в таком случае он имеет шанс получить лишь предостережение о недопустимости нарушения закона.

Если работодатель считает свои действия по отношению к заявителю правомерными, ему необходимо обосновать свою позицию исключительно со ссылкой на действующее законодательство и правоприменительную практику

Завершение проверки исполнения трудового законодательства как документальной, так и выездной, заканчивается принятием мер прокурорского реагирования в случае, если выявлены нарушения нормативных правовых актов.

Прокурорские проверки исполнения законов - это основное право- вое средство выявления, пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих. Они проводятся только при нали- чии сведений о нарушении закона. Однако проверки законности содер- жания административно задержанных в камерах временного содер- жания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабили- тации или в приемниках-распределителях проводятся прокурорами пе- риодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигна- лов о нарушении законов проводятся военными прокурорами проверки законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных в дисциплинарном порядке.

Являясь разновидностью расследования, проверки служат установле- нию истины. В ходе их проведения устанавливается, соответствуют ли действительности полученные сведения о нарушении закона, т.е. имело ли место нарушение закона.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регули- рующих однородные общественные отношения, например, в сфере при- ватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, скажем, в соци- альной, банковской и в других сферах. Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или во многих органах данной отрасли, министерства, службы. К проведению таких проверок обычно подключаются прокуроры всех уровней, обслуживаю- щие территории, где имеются предприятия, учреждения и организации данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами 146

проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с други- ми органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, например, налоговая инспекция - в другом.

Все перечисленные выше проверки являются первичными.

Прокуроры проводят также вторичные или контрольные проверки. Основная цель проведения контрольной проверки - определение каче- ства и полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским ра- ботником, в особенности не имеющим достаточного опыта работы. Раз- новидностью контрольной проверки является повторная проверка. В ходе ее проведения устанавливается, какое влияние оказали предприня- тые прокурором меры на состояние исполнения законов, т.е. уменьши- лось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правона- рушений.

Могут также проводиться проверки результативности актов проку- рорского надзора (реагирования) или фактического устранения наруше- ний законов. Основная цель проведения таких проверок - определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора (реаги- рования). Их цель - установление достаточности принятых прокурором мер реагирования.

В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, рас- пространения положительного опыта работы практикуется проведение показательных проверок исполнения закона, которые проводятся наибо- лее опытными прокурорами.

Проверки должны проводиться своевременно.

Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить. Эффективность проверок тем выше, чем ближе время их проведения ко времени наруше- ния закона. Поэтому желательно всячески добиваться приближения време- ни проведения проверок ко времени совершения правонарушений.

Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя ка- тегориями: объемом и глубиной.

Объем - это собственно границы проверки, которые должны быть оп- тимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Если границы проверки определены слишком узкими, это может привести к тому, что отдельные нарушения закона останутся невыявленными. Если же они определены неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно или невозможно будет провести качественно.

Глубина проверки характеризуется полнотой или степенью проникнове- ния в те вопросы, которые подлежат выяснению (доказыванию). Она вы- ражается в полноте выявления нарушений законов, причин и условий, спо- собствующих нарушениям, в полноте установления вредных последствий совершенных правонарушений, а также в полноте установления лиц, допу- стивших нарушения закона и способствующих (попустительствующих) им. Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов служит тщательная подготовка к ним прокуроров. Содержание подготовки к проверкам зависит от профиля органа, где ее предстоит проводить, от ха- рактера сведений о нарушении закона, в определенной мере от объема и специфики предстоящей проверки, ее сложности, от опыта работы и ква- лификации прокурора и от времени, которым он располагает. Особенно тщательно следует готовиться к проведению проверок начинающим или проводящим такие проверки впервые прокурорским работникам.

Подготовка к проверкам обычно включает следующие элементы: «» ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе прове- рок исполнения законов в целях уяснения, какие нарушения данного закона и других законов допускались там ранее, и какие в связи с этим принимались меры администрацией к устранению нарушений и недопущению их в будущем;

<* тщательное изучение законов, положений, других нормативных ак- тов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить проверку;

* подбор и изучение законов и других нормативных актов, применяе- мых органом, где предстоит проводить проверку; *5* ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими

специфику деятельности данного органа;

«I* изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его за- местителей, прокуроров субъектов федерации в части предмета про- верки;

5* определение тактики и методики проведения предстоящей проверки: характера и последовательности проверочных, иных действий; опре- деление структурных подразделений (отделов, цехов, участков, лабо- раторий и т.д.), охватываемых проверкой, определение перечня мате- риалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению; 148

*« определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если есть необходимость) и формулирование вопросов, на которые им не- обходимо дать ответы преимущественно в виде заключений; « составление плана или программы проверки, отражающих ее состав- ные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы.

При подготовке к проведению совместной (одновременной) проверки исполнения законов в составлении плана участвуют все участники про- верки. По ходу проверки в план могут быть внесены коррективы.

Процедура проведения проверок исполнения законов конкретными органами фиксируется в методических пособиях и в разработках. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руково- дитель органа, где ее предстоит проводить. Проверка начинается со встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в извест- ность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему необходимо разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предо- ставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников органа и т.п.

В ходе проверок прокуроры (как сами, так и с помощью специалистов) выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о нарушении закона, которыми обладает прокурор: каждая проверка индиви- дуальна, не похожа одна на другую. Во всех случаях, в первую очередь, подлежат проверке сведения о нарушении закона. Если становится извест- но, что имели место и другие нарушения законов, в том числе и в других структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается. Прокурор обязан выявить все нарушения законов и принять меры к их устранению.

Если в адрес органа ранее вносились протесты или представления, то необходимо выяснить, реализованы ли они, действительно ли отменены незаконные акты и устранены другие нарушения законов. Достижению полноты проверок исполнения законов способствует комплексное приме- нение различных проверочных действий.

Прокурорами применяются следующие проверочные действия: *«* ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентари- заций, приказами и другими правовыми актами, статистическими от- четами и многими другими документами; *«* осмотр документов и предметов;

назначение ревизий и экспертиз;

получение заключений специалистов;

беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками);

получение устных или письменных объяснений;

направление запросов и отдельных поручений;

снятие копий с документов;

составление разного рода справок. В целях установления события правонарушений и обстоятельств, способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится прибегать ко взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода ве- ществ, материалов и т.д.) на исследование; к проведению контрольных и иных замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъя- тию предметов и документов; проведению различных расчетов (подсче- тов); фото- и киносъемке различных объектов и местности; изготовле- нию схем, макетов; записи объяснений на магнитную ленту и к другим действиям.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руко- водителями органа, руководителями структурных подразделений, охвачен- ных проверкой, сотрудниками юридической службы. В разборе принимают участие специалисты, привлеченные к проверке. Основное внимание уде- ляется анализу причин выявленных нарушений законов и рассмотрению путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке называются должностные, а также иные лица, виновные в совершении этих нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.

По результатам проверки прокурором-руководителем прокуратуры составляется справка. Если проверка проводилась другим прокурорским работником, то им составляется докладная записка. В этих документах отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы и фиксируются выявленные нарушения законов.

Методика проведения прокурором проверок законности издаваемых правовых актов

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре на прокуроров возло- жен надзор за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, служба- ми, иными федеральными органами исполнительной власти, представи- тельными (законодательными), исполнительными органами государст-

венной власти субъектов Российской Федерации, органами местного са- моуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерчес- ких и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопро- сам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского над- зора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, выража- ющиеся чаще в превышении своих полномочий.

Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству.

Особую опасность представляет принятие (издание) незаконных пра- вовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.

Российские прокуроры традиционно уделяли особое внимание проку- рорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечис- ленными в ст. 21 Закона о прокуратуре. Проверки законности актов за- нимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного само- управления.

Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одно- временно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок испол- нения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения закона «О занятости населе- ния в Российской Федерации» в районном органе по трудоустройству, про- курор обязательно проверяет и законность изданных руководителем органа приказов в ходе исполнения этого закона. Руководители любых органон "

основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в фор- [ ме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как-! письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров).

Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере дея- тельности - предупреждение издания незаконных актов, противореча- щих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, закон- ных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является > также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издаю-1 щих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих про- екты этих актов. I

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться как в связи с сигналами о нарушении законов, так и при отсутствии таких сигналов. Проверки законности устных актов проводятся на основании сведений о нарушении закона (установление разного рода запрещений, ограничений, обязанностей, не предусмотренных законом).

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и преду- преждения наступления вредных последствий, вызванных изданием неза- конных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, военного управления и в органах кон- троля проводятся при отсутствии сведений о нарушении законов - пери- одически в плановом порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура устанавливает самостоятельно. Однако во всех случаях проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь.

Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административ- ной ответственности в органах, наделенных правом применения админи- стративных санкций, поскольку выносимые ими постановления о привле- чении к административной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее при получении сведений о незаконном привлечении к административной ответственности эти проверки прово- дятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и в организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и 152

формы собственности. По таким же основаниям могут проводиться про- верки законности актов, принимаемых общественными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и воз- можностей, которыми он обладает, и от других факторов может предус- матриваться проведение: «2» сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом

за определенный период времени (квартал, полугодие, год); <* целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по кон- кретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий); *5» проверок законности конкретного акта или нескольких актов в

связи с получением сведений об их незаконности;

< комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретного закона или несколь- ких законов.

Проверки законности актов могут проводиться посредством истребо- вания в прокуратуру изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представительные, исполнительные органы влас- ти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих право- вых документов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной, исполнительной власти, направляются в вышестоящие властные органы. Прокуроры имеют воз- можность проводить проверки законности актов по их копиям: так мо- гут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, поступившие в районные органы местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций - по копиям, поступившим в районную адми- нистрацию.

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основа- нием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вы- вод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость озна- комления с соответствующими документами:

* материалами проверок, расследований, ревизий; <» разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, за- ключениями, планами и многими другими материалами.

Необходимы также беседы с лицами, которыми акт разрабатывался, с которыми согласовывался, поскольку осуществить это в прокуратуре или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходимо гото- виться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от под- готовки к проведению проверок исполнения законов.

Обычно о предстоящей проверке заблаговременно оповещается руко- водитель органа, где будет проводиться эта работа. Прокурор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы. Желательно поговорить с ним о выделении в распоряжение прокурора на время проверки работника ор- гана для оказания соответствующей помощи.

В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать ут- вержденный перечень дел, ведущихся в органе; дела, журналы, книги, где могут содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений и телефонограмм.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействующими, отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Пре- зидента РФ и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что каса- ется правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными, ис- полнительными органами местного самоуправления, другими органами муниципального уровня, то они, кроме того, должны соответствовать зако- нам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это об- стоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, со- держащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознаком- 154

лению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными ли- бо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки про- курору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликован- ных в официальных изданиях.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет:

<» правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа - иными сло- вами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы; <* не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу,

т.е. тех законов, которые применены при издании акта; <* не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы

юридических лиц;

> не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотрен- ные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик, других субъектов федерации; < не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий; »»» не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и дру- гих правонарушений;

> соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации) (дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, хотя в действительности не соответствует фактиче- ским обстоятельствам);

актам; "»* соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в

регламенте органа;

*»* содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия изда- ния, подписи и др., указан ли срок вступления его в силу; * * каковы причины издания незаконных актов и условия, способствую- щие этому.

Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представитель- ной, исполнительной власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений физическими и юридическими лицами, применяют ли санкции к соответствующим должностным лицам, руко- водителям коммерческих организаций, неисполняющим эти решения, соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяс- нять и другие вопросы.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, а при необходимости и от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно ис- требуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.

В целях более глубокого уяснения процедуры проведения проверок исполнения отдельных законов остановимся в качестве примера на мето- дике проведения прокурорских проверок в одном из органов, наделенных функциями государственного контроля, а также в одном из органов, на- деленных правом применения административных санкций.

Методика проведения прокурорской проверки

исполнения экологического законодательства

в областном комитете природных ресурсов

Содержание и методика проведения каждой проверки в комитете при- родных ресурсов предмет ее доказывания зависят от характера сведений о нарушении экологических законов и от целей, которых намеревается до- стичь прокурор. Поэтому в ходе одной проверки могут выясняться одни правовые вопросы, а в ходе другой - иные. Однако во всех случаях про- куроры особое внимание обращают на то, как соответствующие должно- стные лица исполняют возложенные на них служебные обязанности, за- крепленные в положении об этом органе. Данная работа прокурора способствует активизации и совершенствованию деятельности комитетов природных ресурсов.

В ходе проверки в названном комитете, в первую очередь, подлежат проверке сведения о нарушении (неисполнении) экологического законо- дательства, которые поступили к прокурору. Это может быть информация о ненадлежащем исполнении служебных обязанностей должностными

лицами комитета, пассивности в работе, об уклонении от проведения проверок и непринятии мер к устранению экологических правонаруше- ний, о превышении полномочий при наложении административных взыс- каний, об отсутствии контроля за исполнением предписаний и постанов- лений, вынесенных комитетом, соответствующими должностными лицами предприятий и других органов, которым они были направлены.

В комитете прокуроры, во-первых, ознакомившись с приказами, поло- жениями, инструкциями и другими актами (документами), изданными его председателем; текущими и перспективными планами работы; журналами и книгами учета, в том числе с журналами учета предписаний и протоколов об административных правонарушениях; материалами проверок и обсле- дований, протоколами, актами, предписаниями, актами-предписаниями, постановлениями, ответами на них руководителей предприятий и других органов, административными делами; статистическими отчетами; с пись- мами, жалобами и заявлениями, обращениями государственных и иных ор- ганов; с копиями экологических паспортов предприятий, и при необходи- мости и с другими документами, и, во-вторых, - проведя беседы с руководителями и с государственными инспекторами, истребовав от них устные или письменные объяснения, выясняют следующие вопросы: > обладает ли комитет полноценной информацией о состоянии воздуш- ной среды, водных и других объектов в регионе и о нарушениях эко- логического законодательства;

* * какие предприятия, кооперативы, учреждения, другие органы причи- няют наибольший вред воздушной и водной среде, чем это вызвано и какие в связи с этим меры принимаются комитетом, ведется ли учет та- ких предприятий, проводится ли инвентаризация источников сбросов и выбросов вредных веществ. В комитете обычно составляются планы работы на экологически неблагополучных предприятиях (пообъектные планы), с которыми необходимо знакомиться в ходе проверок; *»* осуществляется ли учет (регистрация) поступающих в комитет сведе- ний в виде жалоб, заявлений, устных сообщений, сообщений средств массовой информации и т.д. о нарушениях экологического законода- тельства, своевременно ли в связи с этим проводятся проверки, дру- гие мероприятия в целях выявления, устранения и предупреждения экологических правонарушений;

*»* всегда ли устанавливаются виновные лица, привлекаются ли они к ус- тановленной законом дисциплинарной или административной ответ- ственности. Вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной

ответственности обычно ставится в предписаниях или постановлени- ях, направляемых руководителям предприятий или других органов; во всех ли случаях определяется материальный ущерб, причиненный выбросами газообразных и пылеобразных веществ в атмосферу, сбро- сами неочищенных сточных вод в водные объекты, образованием не- санкционированных свалок промышленных и бытовых отходов и т.д., возмещается ли такой ущерб за счет юридических и физических лиц и предъявляются ли, в частности, иски в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды к предприятиям и другим органам, к должностным лицам, руководителям коммерческих организаций и гражданам о взы- скании средств в возмещение ущерба, причиненного выбросами, сбросами загрязняющих веществ, а также размещением отходов; не причинен ли экологический вред в виде изменения в худшую сто- рону климатических условий, среды обитания людей, среды обитания животных, как это отразилось на состоянии здоровья людей и как может отразиться в будущем;

не нанесен ли экономический вред в виде гибели лесов, иного расти- тельного мира, уменьшения плодородия земель, уменьшения доходов, снижения качества продуктов питания и т.д.;

соответствуют ли закону издаваемые комитетом правовые акты и принимаемые решения (постановления), в том числе о привлечении виновных лиц к административной ответственности, о запрещении, приостановлении или ограничении строительства, реконструкции, эксплуатации промышленных, иных объектов, эксплуатации пере- движных источников загрязнения, о выдаче разрешений на захоро- нение промышленных отходов, сбросы и выбросы вредных веществ, на пользование природными ресурсами, а также об аннулировании лицензий (разрешений) на пользование отдельными видами природ- ных ресурсов;

осуществляется ли контроль за исполнением выносимых комитетом предписаний и постановлений. Если остались не выполнены требова- ния, содержащиеся в этих актах, необходимо поинтересоваться, по- чему это произошло;

передаются ли в органы прокуратуры и внутренних дел материалы, содержащие признаки преступлений; соблюдаются ли установленные сроки передачи этих материалов. В руководящих документах Гене- ральной прокуратуры РФ содержится требование о необходимости проведения ежегодных сверок, направляемых в прокуратуры матери-

алов и принятых ими к производству этих материалов, устанавливая при этом, когда поступили материалы в прокуратуры и какие решения по ним приняты. При обнаружении в ходе проверки материалов, со- держащих признаки преступлений и не направленных в органы про- куратуры, их необходимо истребовать для решения вопроса о воз- буждении уголовного дела; *** какова результативность принимаемых комитетом мер по устранению

и предупреждению нарушений экологического законодательства; *> что делается комитетом для распространения экологических знаний и повышения правовой культуры населения.

Если ранее прокурором вносились представления и другие акты реа- гирования в адрес председателя комитета, то следует поинтересоваться, что реально сделано для устранения нарушений законов и не совершают- ся ли такие же нарушения, на которые уже реагировал прокурор.

Могут выясняться и такие вопросы:

<* взаимодействует ли комитет при осуществлении государственного контроля за соблюдением экологического законодательства с органа- ми представительной и исполнительной власти, природоохранными органами, органами санитарно-эпидемиологического надзора, право- охранительными органами, координирует ли деятельность природоо- хранных органов;

3* принимают ли участие сотрудники комитета в работе государствен- ных комиссий по приемке в эксплуатацию законченных строительст- вом объектов; не было ли случаев принятия в эксплуатацию объектов, не отвечающих требованиям экологического законодательства; *»* на всех ли предприятиях введены экологические паспорта и осуществ- ляется ли контроль за их правильным ведением;

*«* для всех ли предприятий и других органов установлены размеры пла- ты за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в атмосферу и в вод- ные объекты, за размещение промышленных, строительных и быто- вых отходов, осуществляется ли контроль за поступлением этих средств (платы) в экологические фонды;

*«* на законном ли основании расходуются средства экологических фондов.

Кроме этого, следует поинтересоваться, какое участие принимает коми- тет в организации и осуществлении государственной экологической экс- пертизы проектов строек и других объектов. Необходимо выяснить, вноси- лись ли комитетом представления в финансовые органы о прекращении

финансирования производства работ по проектам на строительство, рекон- струкцию предприятий и сооружений, не удовлетворяющих требованиям государственной экологической экспертизы; привлекались ли к ответст- венности руководители предприятий, учреждений и организаций за невы- полнение заключений государственной экологической экспертизы.

Следует также поинтересоваться, участвует ли комитет в ведении эко- логического мониторинга, учете, оценке и ведении кадастров отдельных видов природных ресурсов, а также в организации и ведении реестра опасных отходов. В зависимости от содержания проверки прокурором могут выясняться и другие вопросы.

Выявив нарушения экологического, иного законодательства, необхо- димо в каждом конкретном случае разобраться в их причинах, устано- вить обстоятельства, этому способствующие. Только так можно добить- ся реального укрепления законности в деятельности природоохранного органа. Прокурорские проверки должны способствовать не только ук- реплению законности и совершенствованию их деятельности, но и улучшению взаимодействия прокуроров с ними. Они должны служить средством оказания правовой и методической помощи работникам этих органов.

Методика проведения прокурорской проверки,

законности административного задержания в органах министерства внутренних дел

В соответствии с международно-правовыми нормами Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам право на свободу и лич- ную неприкосновенность. Любое задержание граждан, в том числе и в административном порядке, доставление (приводы) в органы внутренних дел и личный досмотр как меры административного пресечения общего назначения, ограничивают свободу и личную неприкосновенность граж- дан, нередко наносят моральную травму задержанным, и поэтому должны производиться на законных основаниях в строгом соответствии с процес- суальными нормами.

Меры обеспечения производства по делам об административном пра- вонарушении, могут применяться, в частности, работниками органов вну- тренних дел (милицией) только в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя составления прото- кола об административном правонарушении, когда это невозможно осу-

ществить на месте совершения нарушения, а также в целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения административных дел, ис- полнения постановлений по этим делам (ст. 27. 1 КоАП РФ).

Проверки законности административного задержания следует прово- дить в органах МВД систематически вне зависимости от наличия сведений о нарушении законов. Однако при поступлении в прокуратуру сведений о нарушении прав и свобод граждан при административном задержании, до- ставлении и личном досмотре проверки необходимо проводить в первооче- редном порядке. Сведения об этих и других нарушениях закона прокурор может получить из устных и письменных обращений граждан, из сообще- ний средств массовой информации, в ходе проведения проверок в органах внутренних дел, в процессе делового контактирования с работниками ми- лиции, органами представительной и исполнительной власти, с обществен- ностью.

Очередность проведения проверок законности административного за- держания устанавливается в каждой прокуратуре индивидуально. Это за- висит от состояния исполнения законов, т.е. в основном от частоты допу- скаемых нарушений, а также от возможностей, которыми располагает прокуратура. Однако чем чаще проводятся проверки, тем лучше, так как это помогает своевременно устранять допускаемые нарушения.

Проверки следует проводить в комнатах (камерах) административно задержанных, центрах социальной реабилитации (приемниках-распреде- лителях), в медицинских вытрезвителях (там, где они функционируют). В зависимости от целей, стоящих перед прокуратурой, состояния закон- ности и характера сведений о нарушении законов, проверкой могут охва- тываться все из перечисленных выше подразделений районного (город- ского) отдела (отделения) или управления внутренних дел, либо она проводится в одном их них. Многие прокуроры проводят проверки за- конности административного задержания одновременно с проведением проверок законности привлечения граждан к административной ответст- венности. Такой форме работы должно отдаваться предпочтение, так как при этом помимо экономии рабочего времени достигается повышение полноты проверок.

Проверка в комнате (камере) административно задержанных. В ходе проведения проверки следует тщательно ознакомиться в дежурной части с книгой учета лиц, доставленных в городской или районный отдел внутренних дел, обращая внимание на записи в графах: «За что доставлен (время, место, обстоятельства правонарушения)», «Дата и часы доставле-

Прокурорский надзор

ния», «Какие приняты меры или куда направлен доставленный», «Дата и часы освобождения». Незаполнение этих граф - нарушение закона само по себе, не говоря уже о том, что при этом затрудняется установление ис- тины. Необходимо также изучить протоколы об административном за- держании, если они составлялись, протоколы об административном пра- вонарушении, в которых могут быть записи о времени и причинах задержания. В канцелярии или в приемной районного (городского) отдела внутренних дел прокурор знакомится с жалобами и заявлениями граждан, оспаривающих законность административного задержания или личного досмотра.

Если на момент проверки в комнате административно задержанных содержатся задержанные в административном порядке, с ними необхо- димо побеседовать об обстоятельствах их задержания и существе совер- шенных правонарушений. Побеседовать в начале проверки следует также с должностными лицами органа ВД и с дежурным офицером (сержантом) дежурной части.

В случае проведения проверки в связи с сигналом о нарушении закона круг выясняемых прокурором вопросов или, иначе говоря, предмет про- верки определяется характером поступившего сигнала. В остальных слу- чаях прокурор выясняет, как правило, такие вопросы: *> имелись ли законные основания для административного задержания гражданина. Обычно основанием для задержания служит админист- ративное правонарушение. Исключением является задержание психи- чески больных и малолетних, нахождение которых в общественных местах представляет опасность для них и окружающих. Следует иметь в виду, что административное задержание не допускается при совершении малозначительного проступка и возможности его пресе- чения без задержания;

* правомочным ли лицом произведено задержание правонарушителя. Круг должностных лиц, правомочных осуществлять административ- ное задержание, определен ст. 27.3 КоАПРФ;

<* составлялся ли протокол об административном задержании на месте совершения административного правонарушения или по доставлении правонарушителя в орган внутренних дел; содержит ли он все необ- ходимые реквизиты и в особенности зафиксировано ли в нем время задержания, которое должно быть указано в часах и минутах. Обыч- ный срок административного задержания исчисляется с момента до- ставления нарушителя для составления протокола, а для лица, нахо- 162

дящегося в состоянии алкогольного опьянения, - со времени его вы- трезвления;

имелись ли законные основания для доставление задержанного в ор- ган внутренних дел. Эти основания перечислены в ст. 27.1 КоАП РФ. Чаще доставление нарушителя в орган милиции производится при не- возможности составления протокола на месте совершения админист- ративного правонарушения, когда это обязательно; не превышают ли сроки задержания трех часов, за исключением случаев, когда законом установлены более длительные сроки, на- пример в случаях нарушения пограничного режима и необходимос- ти установления личности и выяснения обстоятельств правонаруше- ния (до 48 часов), если правонарушители не имеют документов, удостоверяющих их личность. За совершение хулиганства и ряда других наиболее общественно опасных проступков граждане могут быть задержаны до рассмотрения судом или начальником (замести- телем начальника) органа внутренних дел (ст. 27.5 КоАП РФ). В спорных случаях для установления продолжительности задержа- ния необходимо получить объяснения у должностных лиц органа внутренних дел, задержанного, других задержанных, от свидетелей, если они были, сличить их показания с записями в протоколах об административном задержании и об административном правонару- шении, а также истребовать документы на питание; разъясняются ли задержанным их права, в частности, право на обжа- лование действий работников милиции;

удовлетворяются ли просьбы задержанных об уведомлении о месте их нахождения родственников и администрации по месту работы или учебы;

уведомляются ли родители или лица их замещающие о задержании несовершеннолетних;

на законных ли основаниях проводился личный досмотр и досмотр вещей, присутствовали ли при этом понятые (ст. 27.7 КоАП РФ). Нужно иметь в виду, что эти меры, как и задержание, могут приме- няться лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Однако в отличие от задержания, личный досмотр и досмотр вещей могут оформляться как отдельным протоколом, так и отметкой в протоколах об административном задержании;

не производится ли личный досмотр лицом другого пола или досмотр вещей в отсутствие собственника (владельца);

> не изымаются ли вещи и документы без составления протокола. Во всяком случае в протоколе задержания или в протоколе об админист- ративном правонарушении должны быть сделаны об этом соответст- вующие записи; Ч* вручаются ли лицам, у которых изъяты вещи и документы, копии

протоколов с перечислением изъятых вещей и документов; *! организован ли учет, обеспечивается ли сохранность изъятых у за- держанных вещей и документов; не было ли случаев их утраты и не- возвращения их владельцам, когда закон обязывает это делать; * не унижается ли человеческое достоинство граждан при задержании, доставлении, личном досмотре (применение физического воздействия при отсутствии каких-либо оснований, оскорбления, грубость); I» все ли задержанные, в действиях которых содержится состав админис- тративного правонарушения, привлекаются к установленной законом ответственности, приносятся ли извинения тем задержанным, состав административного правонарушения в действиях которых не подтвер- дился. Для выяснения этих вопросов следует ознакомиться с постанов- лениями- о привлечении к административной ответственности и с кни- гой (журналом) их учета, а также с сопроводительными письмами о направлении административных дел в органы, которые правомочны рассматривать эти дела (суд, административная комиссия, комиссия по делам несовершеннолетних и другие).

Следует иметь в виду, что задержанные могут направляться в центр социальной реабилитации, когда их личность не установлена, а также по- мещаться в медицинский вытрезвитель (если он есть) до вытрезвления.

Если в орган внутренних дел поступали жалобы от задержанных, не- обходимо поинтересоваться, какие в связи с этим меры принимались на- чальником этого органа и соответствуют ли они закону.

При ознакомлении с книгой учета лиц, доставленных в городской или районный отдел внутренних дел, и со статистическими отчетами, надо выяснить количество лиц, доставленных в отдел за совершение админис- тративных правонарушений, сравнить эти данные с прошлым периодом.

Проверка в центре социальной реабилитации (приемнике-рас- пределителе). Центры социальной реабилитации (далее - центры) есть в городах областного уровня, в других крупных городах, в ряде иных на- селенных пунктов. В эти учреждения работники милиции доставляют за- держанных, не имеющих документов, удостоверяющих личность, места проживания и работы, для установления личности и нередко - места по-

стоянного проживания. После соответствующей проверки им обычно вы- дается справка по форме 9, удостоверяющая личность, и они направляют- ся в паспортно-визовую службу для оформления паспортов.

В ходе проверки в центре прокурор ознакомившись с книгой (журна- лом) учета лиц, доставленных в центр, протоколами задержания, рапор- тами работников милиции, ведомостями выдачи пищи, а при необходи- мости с другими документами, а кроме того - бесед с администрацией и опроса задержанных обычно выясняет следующие вопросы:

* имелись ли законные основания для помещения лица в центр соци- альной реабилитации;

* получена ли санкция суда на содержание лица в центре, а если не по- лучена, то почему, и не содержатся ли здесь лица, законный санкцио- нированный судом срок содержания которых окончился. Выяснению этих вопросов помогает обращение прокурора к копиям постановле- ний о санкционировании содержания задержанных в центре;

*!* проходят ли задержанные при доставлении их в центр медицинский осмотр, оказывается ли им необходимая медицинская помощь по их просьбе, направляются ли они с случае необходимости в лечебные учреждения;

I* организовано ли трехразовое питание лиц, находящихся в центре;

*!* соответствует ли помещение центра и его оборудование, порядок размещения задержанных, предъявляемым санитарным и охранным требованиям;

*5* какая работа проводится по установлению личности задержанных (запросы, опросы);

I* не превышаются ли предусмотренные законом сроки нахождения в центре задержанных. В соответствии с Указом Президента РФ от 02.11.93 г. № 1815 «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества» в этих учреждениях лица, занимающиеся бро- дяжничеством и попрошайничеством, могут с санкции суда находится до 10 суток. Если этот срок превышается, то необходимо выяснить причину;

* не унижается ли человеческое достоинство содержащихся в центре лиц. Этот вопрос может быть установлен в ходе опроса этих лиц и оз- накомления с жалобами и заявлениями, зарегистрированными админи- страцией. Подобные жалобы и заявления могут поступать и в органы прокуратуры;

* выдается ли лицам, личность которых установлена, справка по фор- ме 9, дающая им право на получение паспорта или другого докумен-

та, удостоверяющего личность, с последующей регистрацией этих лиц в соответствующем населенном пункте;

< оказывается ли лицам, вышедшим из центра, содействие в трудоуст- ройстве направляют ли их в центр занятости;

«I» оказывается ли лицам без определенного места жительства и занятий, в первую очередь, пожилого возраста и инвалидам, вышедшим из цент- ра, помощь в определении их в учреждения социальной защиты - до- ма ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы и другие (см. «Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий», утвержден- ное постановлением Правительства РФ от 08.06.96 г. № 670). Необходимо также поинтересоваться, имеют ли возможность лица, содержащиеся в центре, подавать жалобы и заявления, в том числе для направления их в прокуратуру, налажен ли их учет и соблюдается ли по- рядок рассмотрения и разрешения обращений. Эти вопросы могут быть выяснены по ознакомлении с книгой учета жалоб и заявлений, с жалоба- ми и заявлениями и перепиской по ним. В случае необходимости проку- рор может выяснять и другие вопросы.

Проверка в медицинском вытрезвителе. В процессе проверки в ме- дицинском вытрезвителе прокурору следует ознакомиться с журналом регистрации лиц, доставленных в это учреждение, обращая особое вни- мание на графы: «Доставлен: час, минута», «Выписан или направлен ме- дицинское учреждение: дата, час, минута». Прокурору необходимо также ознакомиться с карточками на лицо, помещавшееся (доставлявшееся) в медицинский вытрезвитель, с протоколами об административном право- нарушении или о задержании, с протоколами о доставлении (помещении) лица в медицинский вытрезвитель, привлечении к административной от- ветственности или мерам общественного воздействия, с протоколами или актами медицинского осмотра, ежедневными сводками (справками), пре- доставляемыми начальнику отдела внутренних дел, при необходимости в органы ГАИ и в уголовный розыск, а также с иными отчетными и учет- ным документами, с журналом регистрации неоплаченных счетов и при необходимости с другими документами.

Обычно в ходе проверок в медицинских вытрезвителях прокурор вы- ясняет такие вопросы:

* на законных ли основаниях было произведено задержание лица, его доставление в медицинский вытрезвитель и составлялся ли при этом протокол. В медвытрезвитель в соответствии с «Положением о меди- 166

цтском вытрезвителе при отделе внутренних дел исполкома город- ского, районного Совета народных депутатов», утвержденным при- казом Министра внутренних дел СССР от 30 мая 1985 г. № 106, могут помещаться только лица, находящиеся в средней или тяжелой степе- ни опьянения, если они утратили способность самостоятельно пере- двигаться либо могут причинить вред окружающим или себе. В связи с этим при ознакомлении с протоколами медицинского осмотра и другими документами необходимо выяснить, не было ли случаев до- ставления в медвытрезвитель граждан с признаками легкого опьяне- ния, с острыми отравлениями, травмами черепа и с другими опасны- ми повреждениями, а также инвалидов. Обычно помещение в медвытрезвитель как мера административного пресечения применяет- ся в отношении лиц, совершивших административное правонарушение в виде появления в общественных местах в нетрезвом состоянии, ос- корбляющем человеческое достоинство и общественную нравствен- ность. Доставление таких лиц в медвытрезвитель чаще производит де- журный наряд. Находящиеся в состоянии опьянения военнослужащие обычно в медвытрезвитель не помещаются, а передаются представите- лям воинских частей. При необходимости прокурор может истребовать объяснения от лиц дежурного наряда;

все ли доставленные в медвытрезвитель лица проходят медицинский осмотр, оказывается ли им медицинская помощь и направляются ли нуждающиеся в лечебные учреждения;

протоколируется ли изъятие у доставленных в медвытрезвитель лиц документов, денег, ценных предметов; обеспечивается ли сохран- ность изъятого и возвращаются ли изъятые ценности и документы владельцам;

соответствует ли помещение и оборудование медвытрезвителя предъ- являемым требованиям, в частности, есть ли кабинет медицинского работника, процедурная (здравпункт), комната для осмотра и разде- вания доставленных, дезинфекционная и сушильная камеры, кладовая для белья, палаты для размещения доставленных. Это устанавливает- ся посредством обхода помещений медвытрезвителя. От лиц, нахо- дящихся в состоянии опьянения, отбирать какие-либо объяснения не следует;

своевременно ли освобождаются из медвытрезвителя находящиеся там лица. Они подлежат освобождению после вытрезвления, т.е. не позднее суток с момента помещения их в медвытрезвитель;

> направляются ли освобожденные из медвытрезвителя лица и прото- колы об административном правонарушении или задержании в де- журную часть отдела внутренних дел для решения вопроса о привле- чении к административной ответственности. В действиях этих лиц помимо появления в пьяном виде в общественных местах могут со- держаться и такие составы административных правонарушений, как мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в общественных местах, злостное неповиновение законному распоряжению или требо- ванию работника милиции, управление транспортным средством в состоянии опьянения, другие составы.

Необходимо также поинтересоваться, взыскивается ли с лиц, освобож- денных из медвытрезвителя, стоимость содержания в этом учреждении пу- тем предъявления счетов по месту работы указанных лиц или в суд.

Прокурорам следует систематически проводить проверки в специаль- ных приемниках или в изоляторах временного содержания для выяснения законности содержания лиц, отбывающих административный арест, на- значенный судом. В ходе проверок в этих подразделениях основное вни- мание прокурор обращает на законность содержания в них граждан и на соблюдение установленного режима содержания.

В случаях установления фактов незаконного задержания и содержания граждан в комнатах (камерах) административно задержанных, центрах со- циальной реабилитации, медицинских вытрезвителях, в специальных при- емниках или в изоляторах временного содержания, а равно в других анало- гичных специализированных подразделениях (учреждениях) прокурору следует принимать меры к незамедлительному освобождению этих лиц, вынося соответствующее постановление, которое должно быть мотивиро- ванным. Освобождение производится через начальника отдела, отделения или управления внутренних дел, которому предъявляется постановление,

вынесенное прокурором.

Перед принятием решения, во избежание ошибки, необходимо тща- тельно разобраться в основаниях задержания и нахождения граждан в указанных подразделениях. При этом следует истребовать письменные объяснения у лиц, подвергшихся незаконному задержанию и содержанию в соответствующем подразделении внутренних дел, у работников мили- ции, допустивших эти нарушения, и при необходимости у других лиц.

Для устранения и предупреждения других выявленных нарушений за- конов, если не ставится вопрос об освобождении незаконно задержанных или содержащихся в подразделениях органа внутренних дел лиц, проку-

рор реагирует внесением представления. В представлениях перед началь- ником отдела, иного органа внутренних дел следует ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности работников милиции, допустивших незаконное административное задержание граждан и дру- гие значительные нарушения, ущемляющие права и свободы граждан-

Контрольные вопросы

1. Раскройте задачи и содержание прокурорских проверок исполнения законов.

2. Назовите основания проведения проверок исполнения законов и проверок законности правовых актов.

3. В каких случаях прокурорами привлекаются специалисты для учас- тия в проверках исполнения законов?

4. Расскажите об особенностях проведения проверок в органах, наде- ленных функциями экологического контроля.

5. Покажите особенности проведения проверок законности админист- ративного задержания в органах Министерства внутренних дел.

Изучите или используйте 17, 90, 97, 119, 133, 134, 136, 137, 157, при- веденные в Приложении IV.

Методика проверки исполнения законов

Осуществляется лишь при наличии информации о нарушении закона.

Основная форма надзор - проверка.

Для ее проведения необходимы повод и основания.

Поводом являются:

Обращения граждан

Информация из контролирующих или надзирающих органов

Запросы депутатов

Информация, полученная из других источников

Основанием являются:

Фактические данные о нарушении закона, требующие прокурорского вмешательства. Виды проверок: первичные и контрольные.

Первичные бывают:

Комплексные - проверяется исполнение нескольких отраслей законодательства, тесно связанных друг с другом

Совместные - проводятся с другими надзирающими и контролирующими органами

Целевые - проверка конкретной жалобы или конкретного НПА

Сквозные - охватывают несколько объектов ПН

По результатам проверки составляется справка, в которой отражаются поводы и основания ее проведения, исследованные в процессе проверки материалы, выводы и предложения о формах реализации результатов проверки.

Акты прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов

Акты прокурорского реагирования: протест, представление, постановление, предостережение, требование.

Протест приносится:

В орган или ДЛ, которые издали противоречащий закону акт

Вышестоящий орган или вышестоящему ДЛ

Протест приносится в вышестоящий орган если:

Он отклонен ДЛ, издавшим незаконный ПА

В протесте ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности ДЛ, издавшего незаконный акт

Необходимо довести до сведения аналогичных надзорных органов о допущенном нарушении закона

Необходимо обратить внимание вышестоящего органа на общественную опасность допущенного нарушения закона

Протест приносится в суд:

Он отклонен ДЛ

ДЛ либо орган не могут по каким либо причинам рассмотреть протест

Нет возможности принесения протеста в вышестоящий орган либо ДЛ

Если есть уверенность в том, что обращение в суд ускорит устранение нарушений закона

Сроки рассмотрения проекта не позднее 10 дней с момента его поступления. В случаях принесения протеста на решения законодательного органа субъекта или ОМСУ - на ближайшем заседании.

Структура и реквизиты протеста: вводная часть, описательная, резолютивная.

Протест - отменить какой-либо правовой акт. Протест вносится на единичный акт.

Представление (вносится) об устранении нарушений закона вносится: в орган или ДЛ, которые полномочны устранить допущенные нарушений.

Сроки рассмотрения представления: безотлагательно, в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих.

Структура представления такая же, как и у протеста.

Вводная часть - точное наименование адресата и наименование «представление», указание предмета представления.

Описательная - источник сведений о нарушении закона; краткое, но аргументированное изложение установленных прокурором фактов нарушений законов, а также причин и условий им способствующих, изложение нарушений требований закона, ссылка на норму ФЗ о прокуратуре о вынесении постановления.

Резолютивная часть - наименование «предлагаю», «требую», конкретные предложения об устранении нарушений закона, а также их причин и условий; конкретные предложения об ответственности виновны лиц, требование о безотлагательном рассмотрении представления; о принятии мер в течение 1 месяца и об обязательном оповещении прокурора в письменной форме.

Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или ДЛ, которые полномочны устранить допущенные нарушение. Представления - когда систематическое нарушение закона.

Постановление прокурора выносится в случаях:

Освобождения лица, незаконно подвергнутого административному задержанию на основании решений несудебных органов.

Возбуждения производства об административном правонарушении. Прокурор вправе возбуждать производство о любом административном правонарушении. Постановление о направлении материалов об уголовном преследовании в орган дознания или предварительного.

Предостережение о недопустимости нарушения закона: (объявляется).

Основанием являются достоверные сведения о готовящемся противоправном деянии, не влекущим уголовную ответственность.

Применяется только к ДЛ. Ему предшествует проверка сведений о готовящемся деянии с письменным объяснением от конкретных ДЛ. Предостережение объявляется под расписку. Оно может быть обжаловано вышестоящему прокурору или в суд.

Требование прокурора об изменении НПА (ст. 9.1 ФЗ о прокуратуре).

Требование об изменении НПА подлежит обязательному рассмотрению, в течение 10 дней.

Прокурорские проверки исполнения законов - это основное средство выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих. Они проводятся, как правило, при наличии сведений о нарушении закона. Проверки законности содержания административно задержанных в камерах временного содержания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабилитации или в приёмниках-распределителях проводятся прокурорами периодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигналов о нарушении законов военными прокурорами проводятся проверки законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных в дисциплинарном порядке. Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, например, в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, например, в социальной, банковской и других сферах.Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, с вышестоящими органами проверки. Проводятся одновременные с другими органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, к примеру, налоговая служба - в другом. Все перечисленные выше проверки являются первичными.Прокуроры проводят также повторные или контрольные проверки. Они могут проводится для выяснения вопроса, устранены ли нарушения законов, выявленные при первичной проверке. Кроме этого, целью контрольной проверки может быть определение качества, полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работников.Могут также проводиться проверки результативности прокурорского надзора. Основная цель их проведения - определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора. Практикуется также и проведение показательных проверок исполнения законов, которые проводятся наиболее опытным прокурором, с участием молодых прокурорских работников.Проверки должны проводиться своевременно. Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе её проведения нарушения законов можно устранить.Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя категориями: объёмом и глубиной. Объём - это границы проверки, которые должны быть оптимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Глубина проверки характеризуется полнотой изучения тех вопросов, которые подлежат выяснению.Залогом проведения качественной проверки исполнения законов служит тщательная подготовка к ней прокурора.Подготовка к проверкам включает в себя такие элементы:- ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе проверок исполнения законов в целях выяснения, какие нарушения законов допускались там ранее и какие в связи с этим приняты меры администрацией к устранению нарушений и недопущению их в будущем;- тщательное изучение законов, нормативных актов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить проверку;- подбор и изучение законов и нормативных актов, применяемых органом, где предстоит проводить проверку;- ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику деятельности данного органа;- изучение руководящих указаний Г енпрокурора РФ, его заместителей, прокурора субъекта федерации в части предмета проверки;- изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий, разработок и рекомендаций по предмету проверки;- определение тактики и методики проведения предстоящей проверки;- определение перечня материалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению;- определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке, и формулирование вопросов, на которые им необходимо дать ответы, преимущественно в виде заключений;- составление плана или программы проверки, отражающих её основные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы.О предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руководитель органа, где её предстоит проводить, но в отдельных случаях проверки могут быть внезапными и проводиться без предварительного предупреждения.В ходе проверки прокурор с помощью специалистов, выясняет самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Достижению полноты проверки исполнения законов способствует комплексное применение прокурором различных проверочных действий, таких, как:- ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, приказами и другими правовыми актами, статистическими отчётами;- осмотр документов и предметов;- назначение ревизий и экспертиз;- получение заключений специалистов;- беседы с должностными лицами и сотрудниками;- получение устных или письменных объяснений;- направление запросов;- составление разного рода справок, и др.Проверка, как правило, заканчивается обсуждением её результатов с руководителями органа, руководителями структурных подразделений, охваченных проверкой.Основное внимание при этом уделяется анализу причин выявленных нарушений законов и поиску путей их устранения и недопущения в будущем.В целях установления события правонарушений и обстоятельств, способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится прибегать к взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода веществ и т.д.) на исследование; к проведению контрольных закупок, проверок, замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъятию предметов и документов; проведению различных расчётов; фото/ видеосъёмке различных объектов и местности; изготовлению схем, макетов; записи объяснений.По результатам проверки прокурором составляется справка. В ней отражается характер и объём выполненной в ходе проверки работы, указываются выявленные нарушения законов.