На что подразделяются правовые акты управления. Понятие и виды правовых актов управления

В отличие от нормативных актов управления, индивидуальные акты (правоприменительные) являются:

· персонифицированными, то есть направленными определенному адресату;

· рассчитанными на одноразовое применение;

· выступают юридическими фактами возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений.

Индивидуальные акты управления не являются источниками административного права, поскольку они не предусматривают норм права. Они направлены на реализацию предписаний нормативно-правовых актов и не только административных, но и других отраслей права. По своему характеру индивидуальные акты управления являются распорядительными актами, поскольку в них проявляется юридически-властное волеизъявление субъекта государственного управления в отношении конкретного объекта управления. Индивидуальные акты управления не подлежат государственной регистрации в органах юстиции, как это имеет место относительно нормативно-правовых актов. В качестве наиболее показательного примера индивидуального административно-правового акта может служить приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления, постановление полномочного органа (должностного лица) о наложении на виновного в совершении административного правонарушения административного взыскания. Индивидуальные акты наиболее распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отвечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпывается. Они используются также и для реализации норм ряда других отраслей российского права (например, финансового, земельного, трудового и т.п.). Тем не менее главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-правовым актам.

Смешанные акты управления

В административной науке принято считать, что смешанными актами управления (общего характера) являются акты, содержащие как нормативные предписания, так и индивидуальные, адресованные конкретным объектам управления. Иногда в одном административно-правовом акте могут сочетаться черты нормативности и индивидуальности, т.е. нормы «переплетаются» с предписаниями индивидуального характера. Например, принимается решение о преобразовании действующего исполнительного органа или об образовании нового, причем одновременно в этом решении (акте) фиксируется в нормативном порядке его организационно-правовой статус, а также конкретное лицо назначается его руководителем. От нормативных их отличает неограниченный (неперсонифицированный) круг лиц, на которых акт распространяется, а от индивидуальных - разовость действия, применения. Например, правительственное постановление о переносе выходного дня с одной даты на другую - акт, адресованный всем или почти всем работникам, но однодневного, разового действия.

По форме выражения правовые акты управления могут быть словесными (письменные и устные; нормативные и нормативно-индивидуальные только в письменной форме) и конклюдентными.

Наиболее частое используется письменная форма правового акта, представляющая собой оформленный в соответствии с установленными требованиями юридический документ, в котором отображаются определенные предписания, запреты, правила и др. Устные акты управления не требуют письменного оформления и издаются для быстрого и оперативного решения управленческих задач. Устные акты управления являются обязательными для тех, кому они адресованы. За невыполнение или ненадлежащее выполнение таких актов объекты управления могут быть привлечены к юридической ответственности. Конклюдентными являются акты управления, которые выражаются в дорожных знаках, специальных сигналах, звуковых и шумовых сигналах, жестах регулировщика (работника ГАИ) и др. Такие акты являются обязательными для выполнения. Несоблюдение требований конклюдентных актов, как правило, является основанием для привлечения лиц к административной ответственности.

В зависимости от действия правового акта управления во времени принято различать бессрочные, срочные и временные акты управления. Бессрочные акты управления характеризуются тем, что они действуют на протяжении неограниченного срока до того времени, пока не будут в законном порядке отменены. В срочных актах управления предполагаются сроки, по окончании которых акты теряют свое действие. Временными признаются такие акты управления, которые действуют до тех пор, пока не будут отменены иными актами управления. По территории действия акты делятся на: действующие на всей территории Российской Федерации, действующие на территории нескольких субъектов РФ (межтерриториальные), действующие на территории субъектов РФ, действующие на территории муниципального образования, действующие на территории предприятия, учреждения (локальные).

В зависимости от способа принятия правовых актов управления они делятся на коллегиальные и единоличные. Коллегиальные акты управления принимаются государственным органом или органом местного самоуправления на заседании путем проведения голосования. Такие акты принимаются по наиболее важным, основным и общим вопросам государственного управления. В свою очередь руководители государственных органов и других субъектов государственного управления могут издавать единоличные акты управления в виде приказов и распоряжений. Именно такие акты издают руководители центральных органов исполнительной власти, председатели местных государственных администраций. И коллегиальные, и единоличные акты управления являются обязательными для исполнения.

По органу, издавшему акт, выделяют акты Президента РФ, акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов РФ, акты органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, акты руководителей предприятий, учреждений.

По характеру компетенции - общей компетенции, межотраслевой компетенции, отраслевой компетенции и специальной компетенции.

По наименованиям правовые акты бывают указами, постановлениями, распоряжениями, приказами, указаниями, инструкциями, решениями, правилами, положениями и др. Каждый вид исполнительных органов вправе издавать правовые акты определенного наименования, установленного либо конституционными и законодательными нормами, либо подзаконными нормами административного права. Последние, как правило, содержатся в положениях о соответствующих органах (например, в положениях о министерствах).

Прежде всего, правовые акты по вопросам организации исполнительной власти издает Президент Российской Федерации. Например, он назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров, формирует Администрацию Президента, назначает и освобождает своих полномочных представителей, высшее командование Вооруженных Сил и т.п. Эти его действия оформляются указами, а по некоторым вопросам - распоряжениями.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом о Правительстве последнее на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента издает постановления и распоряжения, причем подчеркивается, что постановления носят нормативный характер, а распоряжения -- индивидуальный.

Руководители федеральных органов исполнительной власти издают приказы, инструкции, постановления, распоряжения и дают указания. Единообразного решения этого вопроса нет. На практике некоторые исполнительные органы (например, налоговые) часто свои властные волеизъявления облекают в форму служебных писем и даже телеграмм, что свидетельствует о недобросовестном отношении с их стороны к установленным вариантам правовых актов управления.

Как правило, ведомственные акты имеют обязательную силу для всех подразделений соответствующей системы. Иногда такого рода правовые акты обязательны для физических и юридических лиц независимо от ведомственной подчиненности и форм собственности.

Аналогичны наименования административно-правовых актов, издаваемых центральными органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации. Главы администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и округов издают постановления и распоряжения.

Правовые акты управления с административной санкцией всегда нормативны. Право на их издание принадлежит Законодательному Собранию Российской Федерации, всем органам законодательной (представительной) власти, а также Правительству Российской Федерации, органам исполнительной власти субъектов федерации.

Понятие правового акта управления - основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственной управленческой деятельности.

Виды правовых актов управления:

По юридическому содержанию: нормативные или правоустановительные. Всегда содержат общие правила, не имеющие конкретного адресата, не обращенные к конкретным лицам, и рассчитаны на многократное применение.

По кругу лиц:

1.акты общего значения: межведомственные акты и внутриведомственные;

2.индивидуальные правоприменительные акты - решения субъектов административной власти по конкретным вопросам, обращенные к конкретным лицам. В основном эти акты порождают, изменяют и прекращают конкретные правоотношения. Индивидуальные акты могут быть:

а) правонаделительные,

б) оперативно-распорядительные,

в) правоохранительные или юрисдикционные.

в) общие акты, которые содержат общие кратковременные предписания либо общие требования (акт о переносе выходного дня);

г) смешанные акты, которые одновременно содержат нормы права и правоприменительные решения.

По субъектам, принимающих акты:

1.органов исполнительной власти и должностных лиц (все субъекты ИВ);

2.акты субъектов, которые не находятся в составе исполнительной власти (Указы и распоряжения ПРФ, постановления судей по делам об административных правонарушениях, приказы председателей судов и прокуроров, имеющих внутриаппаратное значение);

3. акты общественных организаций, которым делегированы властные полномочия.

Деление актов по форме:

1.письменные;

2.устные - приказы в военизированных организациях;

3.иногда конклюдентные действия - знаки дорожного движения, свисток мента, светофоры (большинство авторов их не выделяет).

Деление актов по функциональной роли:

1.финансовые;

2.методические;

3.кадровые и т.д.

Деление актов в зависимости от объема полномочий субъекта власти:

1.Акты, которые принимаются на основе дискреционных полномочий (на усмотрение субъекта власти). Такая свобода предоставляет субъекту выбрать один вариант из нескольких.

2.Акты принимаемые на основе альтернативных полномочий, в основном связаны с вопросом адм. ответственности, применяются тогда, когда субъекту предлагается выбрать один из нескольких ограниченных вариантов.

3. Акты которые принимаемые при отсутствии возможности выбора (назначение пенсии).

Различаются акты, принимаемые в зависимости от срока полномочий субъекта:

1.постоянные полномочия;

2.принимаемые на основе временных;

3.делегированных полномочий.

В зависимости от даты начала действия:

2.с даты, указанной в самом акте;

3.после государственной регистрации.

18. Административный договор.

В законодательстве этот термин не употребляется. На сей счет существует две точки зрения:

а)Бахрах - АД - реальность, они уже применяются, это перспективная форма;

б)Козлов - АД предшествуют юридически властной форме реализации исполнительной власти, а сами такой деятельностью не являются.

Сам договор непосредственно не порождает конкретных административных правоотношений, но как бы входит в процесс формирования сложного юридического факта, на основании которого возникнет административное правоотношение.

Административный договор - вид сделок в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной из них. Конкретный пример - Закон “О воинской обязанности” раздел 5 - заключение контракта. Договор предшествует возникновению административных правоотношений.

Черты АД:

1.Административные договоры имеют организационное содержание.

2.Одной из сторон договора всегда является субъект исполнительной власти.

3.Административный договор РФ не обеспечен судебной защитой, т.е. при неисполнении условий договора не влечет имущественных санкций.

4.АД в качестве управленческой формы, связан с административно-правовым актом и в этом плане предшествует принятию акта.

5.нормативной базой являются нормы административного права.

Виды договоров.

1.Договора о компетенции (разграничение, делегирование полномочий).

2.Договора о совместной деятельности (между субъектами, один из которых административно-правовой субъект).

3.Договора о выполнении государственных заказов.

По субъектам АП договоры могут быть:

1.между двумя субъектами;

2.между субъектом ИВ и государственными организациями;

3.между государственными и негосударственными организациями;

4.между субъектами управления и гражданами.

По взаимоотношению сторон договора:

1.Договора субъектов, не обладающих властными полномочиями друг к другу.

2.Договор субъектов, один из которых обладает властными полномочиями по отношению к контрагенту (вертикальные договоры). Вертикальные договоры - при договорной практике все-таки у подчиненной стороны есть возможность обосновать свою позицию и требовать финансового равновесия, а также право обосновать свою позицию, закрепить в условиях договора. Вертикальный договор позволяет предать стабильность отношениям и гласность иерархическим отношениям.

Виды актов государственного управления, иначе говоря, их классификация, дают нам возможность определить юридическую силу и значение каждого акта управления. Кроме того, от вида правового акта управления зависит и порядок его издания.

Наука административного права обычно классифицирует акты государственного управления по пяти признакам:

• 1) по юридическим свойствам;
• 2) по действию в пространстве;
• 3) по характеру компетенции органов, издающих акты;
• 4) по органам, издающим акты;
• 5) по форме выражения.

Нормативные и индивидуальные правовые акты управления

По юридическим свойствам правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся административно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это - юридические акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность - свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее, роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании.

Такого рода правовыми актами:

• - обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.);
• - конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. содержащиеся в законодательных актах. Например, на основании Федерального конституционного закона «О Правительстве Российском Федерации» последним был утвержден Регламент Правительства, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;
• - определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, таможенные правила, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.;
• - проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.;
• - определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ.

Аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России.

• - устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления.
• - определяется порядок совершения определенных действий (процедур) исполнительно-распорядительного характера. Например, о предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций; о проведении государственного ветеринарного надзора; о планировании и финансировании деятельности казенных заводов; о лицензировании; о порядке подготовки правовых актов и т.п.;
• - формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотношениях исполнительных органов различных субъектов Федерации и т.п.;
• - осуществляется охрана установленного в сфере государственного управления порядка отношений. Например, о дисциплинарной и административной ответственности.

Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных административно-правовых отношений, но сами их не создают.

Таким образом, нормативными актами решаются наиболее важные, принципиальные управленческие проблемы. Это их качество, например, ярко выражено в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», который решениям, имеющим нормативный характер или наиболее важное значение, отводит приоритетное значение по сравнению с решениями по оперативным и другим текущим вопросам.

Полномочия исполнительных органов (должностных лиц) по изданию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией. В настоящее время, в связи с переносом центра тяжести работ по управлению в республики, регионы и на места, значительно расширены правоустановительные полномочия соответствующих органов исполнительной власти.

Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республиканское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнительными органами всех субъектов Федерации и действовать в соответствующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наделенными отраслевой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией.

В специально предусмотренных административно-правовыми нормами случаях нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически обязательными и за пределами данной отраслевой системы. Например, Правительством РФ установлено, что Федеральная антимонопольная служба по вопросам своей компетенции вправе принимать постановления, обязательные для исполнения всеми министерствами, другими органами исполнительной власти, организациями независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности. Аналогичную юридическую силу имеют нормативные акты некоторых других исполнительных органов с межотраслевой и отраслевой компетенцией.

Индивидуальные акты в отличие от нормативных носят ярко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер. По своему юридическому содержанию это - распорядительные правовые акты. В них всегда получают свое прямое выражение конкретные юридически властные волеизъявления соответствующих субъектов исполнительной власти.

Конкретность таких волеизъявлений (предписаний) проявляется в том, что, во-первых, с их помощью решаются индивидуальные административные дела или вопросы, возникающие в сфере государственного управления; во-вторых, они персонифицированы, т.е. являются юридическими фактами, вымывающими возникновение конкретных административно-правовых отношений.

В качестве показательного примера индивидуального административно-правового акта может служить:

• 1) приказ о назначении того или иного лица на ту или иную должность в аппарате управления;
• 2) постановление полномочного органа (должностного лица) о назначении виновному в совершении административного правонарушения административного наказания.

Индивидуальные акты распространены в практике государственно-управленческой деятельности, так как они в наибольшей степени отмечают ее исполнительному назначению и являются важнейшим средством оперативного решения текущих вопросов управления. Кроме того, именно индивидуальные акты обеспечивают реализацию юрисдикционной (правоохранительной) функции административного права и исполнительной власти.

Индивидуальные акты всегда являются актами применения административно-правовых норм. Но этим их служебная роль не исчерпывается. Они используются также и для реализации норм ряда других отраслей права (например, финансового, земельного, трудового). Тем не менее, главным требованием, предъявляемым к их изданию, является их соответствие нормативным административно-правовым актам. В противном случае они не могут быть признаны действительными. Например, индивидуальные акты, издаваемые по конкретным вопросам государственно-служебных отношений, должны основываться на нормах, содержащихся в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации».

Иногда по юридическим последствиям издание индивидуальных правовых актов связывают с установлением обязанностей, запретов, разрешений и дозволений. В нормативных актах, прежде всего, формулируются административно-правовые предписания, запреты и дозволения, а также условия их использования, в то время как в индивидуальных актах они непосредственно применяются к конкретным лицам.

Понятие правовых актов управления. Правовым актам управления присущи следующие признаки:

правовой акт является подзаконным актом, т. е. издается на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, а кроме того, любых других актов, обладающих более высокой юридической силой;

правовой акт управления опирается на властные полномочия органов государственного управления, а потому предстает в виде одностороннего юридически властного волеизъявления, а точнее - предписания, носит императивный и обязательный характер, определяет правила должного поведения людей. При несоблюдении этого акта применяются меры государственного принуждения (например, меры административной ответственности);

правовой акт управления издается только полномочным органом государственного управления и от имени государства, а потому носит официальный характер;

правовой акт управления оформляется установленным способом. По форме акты могут быть письменные (большинство), устные, в форме конклюдентных действий (например, жест инспектора ГИБДД). Кроме того, для правовых актов характерно соблюдение определенной процедуры принятия;

основной конституирующей чертой правового акта является его правовой характер, т. е. направленность на достижение юридических последствий.

Такими юридическими последствиями могут быть создание общеобязательных правил поведения (юридических норм), возникновение, изменение, прекращение административных правоотношений, а кроме того, правовой акт может выступать основанием издания другого акта управления, может играть роль доказательства при рассмотрении дел в судах, устанавливать порядок заключения гражданско-правовых сделок и т. д.

Правовой акт управления - это основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти по вопросам компетенции данного органа, направленное на установление правовых норм или возникновение, изменение или прекращение административных правоотношений в целях реализации задач и функций государственного управления.

Виды правовых актов управления . Основанием для классификации являются юридические свойства актов, в соответствии с которыми все правовые акты можно разделить на нормативные, индивидуальные и смешанные.

Нормативные акты управления устанавливают правила поведения, рассчитанные на длительное применение, регулируют однотипные отношения и имеют общий характер, т.е. ориентированы на неопределенный круг лиц. Такие акты, во-первых, издаются в развитие законов, во-вторых, могут устанавливать типовые правила в сфере государственного управления (например, таможенные правила), а также определять статус органов исполнительной власти, быть направленными на охрану отношений в сфере государственного управления, т. е. иметь правоохранительный характер.

Нормативные акты могут издавать органы исполнительной власти различного уровня, применительно к конкретному органу это чаще всего регулируется положением об этом органе. Каждый вид органа исполнительной власти издает акты определенного вида).

Индивидуальные акты управления также являются юридическими актами, но они направлены на возникновение, изменение и прекращение административных правоотношений. Данные акты носят правоприменительный характер и издаются в отношении определенных, указанных в акте лиц, разрешая конкретные административные дела (например, приказ о назначении на должность, постановление о наложении административного взыскания и т.п.).

Смешанные акты управления - это такие акты, в которых переплетаются нормы и индивидуальные установления (например, - акт устанавливает статус какого-либо государственного органа, и в нем же назначается руководитель этого органа).

Действие правовых актов управления. Действующим является такой правовой акт, который обладает юридической силой, т. е. способностью вызывать правовые последствия. Поэтому всегда весьма важным является момент вступления акта в силу. Этот момент может быть определен в самом акте: акт может вступать в силу с момента опубликования, принятия, подписания, через некоторое время после опубликования и др.

В сфере государственного управления действует презумпция действительности правовых актов управления. Это означает, что правовой акт предполагается имеющим юридическую силу до того момента, пока он не будет отменен в установленном законом порядке. Сомнение в законности акта не является основанием для его неисполнения. Правовые акты должны отвечать определенным требованиям, при несоблюдении которых акт не может иметь юридическую силу.

Основное требование, которому должен удовлетворять акт, - это требование законности, содержание которого составляют следующие моменты:

Акт должен соответствовать Конституции РФ, законам, другим актам, обладающим большей юридической силой, причем как по существу, так и по целям. Например, нельзя признать законным акт, вводящий карантин на определенной территории для ограничения вывоза сельскохозяйственной продукции (несоответствие цели);

Акт должен быть принят в пределах компетенции органа, его издавшего;

Акт не должен нарушать законодательно закрепленные права и законные интересы граждан и организаций.

Правовой акт управления должен быть принят в установленном законом порядке, при его принятии должны быть соблюдены процессуальные правила издания акта.

Правовой акт управления должен быть принят в установленной законом форме (акт должен иметь официальное наименование, обязательные реквизиты - печати, подписи и т. п.).

В том случае, если акт не удовлетворяет перечисленным требованиям, он должен быть отменен либо тем органом, который его принял, либо вышестоящим органом, либо судом по жалобе заинтересованных лиц. Возможен косвенный вариант отмены - путем принятия нового правового акта, регулирующего те же вопросы. Кроме того, для устранения недостатков акта возможна не полная его отмена, а лишь изменение, которое происходит, как правило, в форме нового решения, принятого тем же субъектом управления.

В некоторых случаях при оспаривании правовых актов (обжаловании или опротестовании) возможно приостановление их действия или исполнения. Приостановление акта возможно в форме принятия акта о приостановлении (например, решение Президента РФ о приостановлении актов органов исполнительной власти субъектов РФ по мотивам противоречия Конституции РФ), а также в результате действия правового автоматизма (например, протест прокурора автоматически приостанавливает решение начальника уголовно-исправительного учреждения - колонии, тюрьмы и др.).

Более глубокое понимание сущности правовых актов управления, а также конкретных особенностей их юридического содержания достигается в процессе их классификации.

В настоящее время применяются следующие наиболее значимые классификации правовой информации, содержащейся в правовых актах:

1. В зависимости от юридических свойств (или по юридическому содержанию) правовые акты управления подразделяются на нормативные, индивидуальные и смешанные.

1.1. Нормативные административные акты - это акты подзаконного административного нормотворчества (или правоустано-вительные акты), в которых:

Определяются типовые правила поведения в сфере публичного управления (например, правила приватизации; правила проведения контрольно-надзорных мероприятий; порядок наложения административных взысканий);

Устанавливается организационно-правовой статус звеньев и органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;

Реализуется механизм обеспечения конституционного статуса граждан РФ, иностранцев и лиц без гражданства, а также общественных объединений (например, об образовании, социальной защите);

Устанавливаются необходимые запреты и ограничения;

Предоставляются специальные права и возлагаются специальные обязанности в сфере государственного управления (например, при объявлении чрезвычайного положения, введении карантина);

Формируются условия взаимодействия и координации деятельности различных участников управленческих отношений;

Проводятся в жизнь социально-экономические программы (приватизации, демонополизации, конверсии оборонной промышленности и пр.).

Иногда в зависимости от юридических свойств акты управления подразделяются на: а) акты верховного управления (акты Президента и Правительства РФ); б) ведомственные акты (отраслевые); в) правовые акты местного самоуправления.. Таким образом, к нормативным относятся акты:

изданные в установленном порядке управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

устанавливающие правовые нормы (правила поведения);

обязательные для неопределенного круга лиц; рассчитанные на неоднократное применение;

действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

В зависимости от субъектов (адресатов) исполнения требований, содержащихся в нормативных актах управления, их можно разделить:

а) на акты управления, относящиеся к неограниченному кругу субъектов и носящие общий характер (т. е. в них устанавливаются нормы права, регламентирующие вопросы общего характера и распространяющиеся на определенную территорию);

б) межведомственные акты управления (т. е. содержащие нормы, регламентирующие конкретные вопросы и касающиеся нескольких отраслей или сфер государственного управления);

в) внутриведомственные акты управления (т. е. действующие в рамках одного ведомства, например, одного федерального министерства).

1.2. Индивидуальные правовые акты управления в отличие от нормативных носят четко выраженный правоисполнительный (правоприменительный) характер (их иногда называют правоприменительными актами управления). Они не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неограниченного круга лиц. Под правовым актом индивидуального характера понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Это решения, относящиеся к конкретным вопросам управленческой сферы; они принимаются для реализации нормативных правовых актов. По своему содержанию индивидуальные правовые акты управления - это распорядительные правовые акты, в которых находит выражение конкретное юридически-властное волеизъявление субъекта исполнительной власти, обращенное к конкретному субъекту (т. е. они адресованы отдельным лицам и носят разовый характер правоприменения).

Конкретность индивидуальных правовых актов:

На основе законодательных актов решаются конкретные индивидуальные дела, вопросы и споры;

Они персонифицированы, т. е. адресованы определенному юридическому или физическому лицу (лицам);

Являются юридическими фактами, вызывающими возникновение, изменение, прекращение конкретных административно-правовых отношений (например, приказ о назначении на должность, постановление начальника милиции о наложении административного взыскания).

В зависимости от цели и назначения индивидуальные акты управления могут быть правонаделительными (уполномочивающими), распорядительными, запретительными, поощрительными, взыскательными, "отрицательными" (акты, содержащие отказ в просьбе, заявлении, жалобе) и "положительными" (акты, содержащие удовлетворение жалобы, заявления, просьбы). Множество индивидуальных актов управления представляют собой юрисдикционные решения и постановления (правоохранительные акты).

1.3. В смешанных актах (как, например, в постановлениях Правительства РФ, областной администрации, органов межотраслевого управления) могут содержаться как нормативное предписание, так и индивидуальное, адресованное конкретному субъекту управленческой деятельности, распоряжение (в связи с допущенным, например, им нарушением) или решение по конкретному управленческому делу (спору). Таким образом, смешанные акты управления включают в себя как нормы права (общеобязательные правила), так и индивидуальные конкретные решения (распоряжения, поручения, необходимость соблюдения каких-то особых правил и т. д.), предписания для органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

1.4. Иногда в литературе выделяются акты управления общего характера. Эти акты, характеризуясь как нормативностью, так и правоприменительностью (индивидуальным характером), могут быть адресованы неограниченному кругу лиц и принимаются в связи с решением определенной задачи. Как правило, эти акты кратковременного (часто однодневного), разового действия (например, о переносе выходного дня, об очередном призыве на военную службу, о демобилизации из Вооруженных Сил РФ, об объявлении дня траура, о праздновании юбилейных дат и т. д.). Вместе с тем общие административные акты могут содержать требования самого общего характера, которые практически невозможно на стадии исполнения акта индивидуализировать (например, требование "совершенствовать нормативную основу", "обеспечить права и свободы граждан", "всемерно способствовать", "гарантировать внедрение в практику" и пр.).

2. В зависимости от функциональной роли и значения акта управления (или в зависимости от выполняемой функции) можно выделить следующие акты управления.

2.1. Акты управления, направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности.

2.2. Акты управления, в которых устанавливаются режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления.

2.3. Акты управления, направленные главным образом на решение вопросов планирования, т. е. те, в которых определяются направления, пропорции, темпы, количественные и качественные показатели развития тех или иных процессов в системе государственного управления, и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.);

2.4. Акты управления, которые посвящены реализации функции организации, т. е. формированию системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определению структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении.

2.5. Акты управления, содержащие элементы распорядительства, т. е. оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей. Правовые акты управления (приказы, распоряжения, указания, инструкции, правила, руководства и т. д.) направлены на обеспечение режима должной государственной деятельности.

2.6. Акты управления, устанавливающие руководящие правила, т. е. обеспечивающие руководство (закрепление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов - государственных служащих, должностных лиц, управляемых объектов), а также общее руководство (определение содержания государственной деятельности, например управленческой).

2.7. Акты управления, имеющие координационный потенциал, т. е. выполняющие в первую очередь функцию координации - согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления.

2.8. Акты управления, регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, т. е. устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучающие и оценивающие результаты общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления.

2.9. Акты управления, выполняющие регулирующую функцию, т. е. использующие методы и способы управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования, а также устанавливающие общеобязательные требования и процедуры для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан. Подобные акты управления могут также издаваться по различным вопросам каждодневной управленческой деятельности (по вопросам образования, культуры, экономики и финансов, налогообложения, антимонопольной деятельности, по решению вопросов государственной службы и т. д.).

3. В зависимости от области или сферы применения акты управления делятся на группы, относящиеся к конкретной сфере, отрасли или подотрасли публичного управления. Традиционно государственное управление подразделяется на несколько сфер: управление в области экономики, в социально-культурной области и в сфере административно-политической. В каждой из этих больших областей могут быть выделены и более мелкие образования, например, управление в области внутренних дел, в области юстиции, в области социальной защиты населения.

4. В зависимости от действия в пространстве (территории действия) можно выделить:

4.1. Административные акты, которые распространяют свое действие в пределах определенной территории:

На всю территорию Российской Федерации (постановление Правительства РФ);

На территорию субъекта РФ (территориальные или региональные; например: постановление главы администрации Тамбовской области) или нескольких субъектов РФ (межтерриториальные или межрегиональные; например: акты командования военного округа; акты, принятые на совместном заседании глав администраций Центрально-Черноземного региона России);

На территорию муниципального образования (например, акты управления главы администрации района; постановление о введении карантина).

4.2. Административные акты локального характера (распространяются на часть территории, на одно административное учреждение, на конкретный трудовой коллектив и т. д.). Локальные правовые акты управления могут приниматься органами исполнительной власти для регламентации внутриорганизационных отношений. С этой точки зрения локальные акты можно назвать внутриорганизационными административными актами, т. е. распространяющимися только на сотрудников аппарата какого-то органа исполнительной власти, например, на сотрудников Аппарата Администрации Президента РФ, Аппарата Правительства РФ, аппарата федеральных органов исполнительной власти.

5. В зависимости от даты начала действия актов их можно классифицировать следующим образом.

5.1. Немедленно вступают в силу, т. е. с момента их подписания.

5.2. Вступают в силу с указанной в самом акте даты.

5.3. Вступают в силу в срок, указанный в другом административном акте.

5.4. Вступают в силу с момента государственной регистрации и опубликования в нормативно установленном порядке.

6. В зависимости от действия во времени (срока действия) акты управления могут быть:

6.1. Бессрочные, т. е. когда срок действия актов точно не установлен, их можно применять в течение неограниченного срока; они действуют до того момента, пока не будут в законном порядке отменены.

6.2. Срочные, т. е. акты, в которых установлен срок их действия. По истечении данного срока акт управления утрачивает свою силу.

6.3. Временные, т. е. акты управления, действующие в течение неопределенного, но, как правило, непродолжительного времени; при этом в самом названии таких актов указывается их временный характер, т. е. до того момента, пока не будут разработаны новые правила. Временными актами управления будут считаться и административные акты, изданные в связи с возникновением конкретных обстоятельств, послуживших основанием для издания акта управления. Например, принятие акта управления в связи с объявлением чрезвычайного положения, в случае возникновения стихийного бедствия. В этих случаях акт управления действует до конца действия режима чрезвычайного положения, прекращения стихийного бедствия.

7. В зависимости от формы выражения акты управления можно разделить на две группы: словесные и конклюдентные.

7.1. Словесные (письменные и устные) акты управления.

Письменный административный акт представляет собой оформленный в соответствии с предъявляемыми требованиями письменный документ, в котором содержатся требования, предписания, положения, правила и т. д. Устные административные акты (ими являются, как правило, команды, указания и т. п.) не требуют соответствующего письменного оформления, так как они предназначены для быстрого и оперативного вмешательства в текущее управление с целью решения каждодневных управленческих задач и выполнения самых общих функций управления, а также для непосредственного руководства в той или иной сфере управления и деятельности.

7.2. Конклюдентные акты управления.

Эта форма правовых актов находит все большее применение: дорожные знаки, специальные сигналы и обозначения, звуковой и шумовые сигналы и т. д. В данном случае волеизъявление властвующего субъекта находит свое выражение в конкретных жестах, знаках, сигналах. Например, к таким актам можно отнести: сигналы и специальные знаки на воздушном, железнодорожном, морском и речном транспорте, которые применяются в целях обеспечения безопасного движения различных транспортных средств; "зеленый коридор" в международных аэропортах, когда пассажир выбирает по своему усмотрению путь таможенного досмотра (в данном случае конклюдентный акт выражен в форме предложения, а не распоряжения, указания или запрета); жесты сотрудника ГИБДД, регулирующего порядок движения транспорта и пешеходов. Все эти и другие конклюдентные административные акты должны быть обязательно исполнены теми, кому они адресованы, так как влекут за собой юридические последствия в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения "указаний" или "запретов".

8. В зависимости от характера компетенции органов, принимающих правовые акты управления, выделяются следующие правовые документы.

8.1. Акты управления органов общего управления (постановления Правительства Российской Федерации, правительств республик - субъектов РФ, областной или краевой администрации). Эти акты всегда издаются органами государственного управления так называемой общей компетенции, т. е. они регламентируют важнейшие вопросы государственного управления во всех отраслях и сферах управления, имеют всегда более важное значение, чем акты подчиненных органам общей компетенции других органов управления (федеральных министерств, других ведомств, отделов и управлений администраций). В этих актах реализуются, как правило, самые общие функции и решаются самые главные задачи публичного управления.

8.2. Акты управления органов отраслевого управления (приказы федерального министра, председателя государственного комитета, руководителей федеральных служб и федеральных надзоров). Эти административные акты регламентируют общественные отношения или разрешают возникающие в сфере управления споры (дела) только в какой-то конкретной отрасли государственного управления.

8.3. Акты управления органов межотраслевого (надведомственного) управления (например приказы Госстандарта России). Эти акты принимаются органами так называемой межотраслевой компетенции и направлены прежде всего на решение вопросов, имеющих важнейшее значение для нескольких отраслей или сфер государственного управления.

8.4. Акты управления, издающиеся контрольно-надзорными органами (инструкции федерального Госгортехнадзора, Госэнер-гонадзора, санитарно-эпидемиологического надзора и т. д.). В этих нормативных правовых актах содержатся важнейшие положения о существе надзорной деятельности, пределах и задачах осуществления надзора, порядке осуществления контрольно-надзорной деятельности, процедуре применения мер административного принуждения за неисполнение законных предписаний или при совершении административных правонарушений.

9. В зависимости от органов, принимающих акты управления, и их наименования.

9.1. Акты управления, издаваемые Президентом Российской Федерации. В соответствии с конституционными нормами Президент РФ принимает указы (ст. 83 Конституции РФ) и распоряжения (ст. 90 Конституции РФ). Он назначает многих должностных лиц на определенные должности и освобождает их от должности, формирует Администрацию Президента РФ, назначает и освобождает от должности полномочных представителей в субъектах Российской Федерации, должностных лиц высшего командования Вооруженных Сил России, судей и т. д. В указах Президента РФ содержатся важнейшие решения по различным вопросам; они характеризуются нормативным содержанием, установлением общеобязательных правил поведения. В указах могут устанавливаться и конкретные решения по индивидуальным вопросам, например указы о назначении судей арбитражных судов. В распоряжениях Президента РФ содержатся лишь индивидуальные указания или решения по индивидуальным делам.

9.2. Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения (ст. 15 Конституции РФ). Согласно ст. 23 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации", Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и издает распоряжения), а также обеспечивает их исполнение. Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным вопросам и другим текущим вопросам, не имеющим нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

9.3. Федеральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства могут издавать: 1) постановления, 2) приказы, 3) распоряжения, 4) правила, 5) инструкции и 6) положения; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.

9.4. Правительства республик, входящих в состав Российской Федерации, издают постановления и распоряжения. Если в республике введена должность Президента этой республики, то он также издает указы и распоряжения по вопросам, отнесенным конституционными и договорными нормами к его компетенции.

9.5. Главы администраций (председатели правительств) субъектов Российской Федерации издают постановления и распоряжения. Образованные в структуре областных и краевых администраций органы (отделы, управления, главные управления, департаменты и т. п.) вправе издавать приказы, распоряжения и т. д.

10. В зависимости от степени соответствия законам (соблюдение требований принципа законности), юридической значимости и действительности административные акты можно разделить на правомерные, оспоримые и ничтожные.

10.1. Правомерные, или законные (правильные, социально значимые, необходимые, обоснованные, приносящие обществу, государству и гражданам социальную пользу) акты управления - это административные акты, отвечающие всем требованиям, которые предъявляются к ним с тем, чтобы обеспечить их законность, обоснованность, целесообразность и эффективность. Несмотря на очевидную правомерность и законность того или иного административного акта, соответствующие субъекты всегда имеют возможность его обжалования в административном или в судебном порядке.

10.2. Оспоримые акты управления (акты спорного характера) или неправомерные (незаконные). В рамках установленной процедуры оспоримые акты могут быть признаны законными или недействующими; до признания его незаконным он продолжает действовать, влечет соответствующие юридические последствия, на него можно ссылаться при разрешении споров.

10.3. Ничтожные административные акты (противоправные; недействующие) - это акты, которые недействительны и незаконны с момента их "издания" или "принятия", ибо абсурдность, неприемлемость и несоответствие публичным интересам, отсутствие юридической обработки акта настолько очевидны, что не требуют юридической квалификации и специального доказывания этого факта.

Таким образом, ничтожные акты управления могут изначально не исполняться теми, кому они адресованы. Наоборот, при их исполнении может наступать юридическая ответственность, ибо иногда исполнение акта управления одновременно означает совершение преступления или иного правонарушения (например, начальник РОВД отдает распоряжение об административном аресте гражданина N, заведомо зная о его невиновности; глава администрации области подписывает постановление о введении в области не предусмотренного федеральными и региональными законами налога; министр внутренних дел издает Инструкцию о порядке изъятия у некоторых граждан паспортов и пр.). Подчиненные несут предусмотренную законом ответственность за исполнение ничтожного акта в случае, если наступили негативные последствия.

С формальной точки зрения, ничтожными будут являться те административные акты, которые:

Нарушают правовые нормы, ясно и недвусмысленно устанавливающие соответствующие правила поведения, общезначимые положения или требования;

Не имеют законных оснований и предпосылок для издания административного акта, т. е. сама его социальная значимость и необходимость не вытекают ни из каких документов или нормативных актов;

Были приняты лицом или органом публичной власти, не имеющими на то полномочий и компетенции;

11. Характер компетенции и объем компетенции - в определенной степени понятия различные.

11.1 дискреционные акты управления, которые принимаются в условиях широкой административной свободы (объемного усмотрения по различным вопросам) органа или должностного лица. В данном случае субъект управления имеет возможность по своему усмотрению, основываясь на требованиях законов и иных нормативных актов и вместе с тем учитывая многочисленные факторы, влияющие на решение, принять более обоснованное и полезное решение. Однако "ширина усмотрения" имеет границы, установленные законодательством;

11.2 акты управления, явившиеся результатом выбора субъектом управления одного из предлагаемых законом или иным нормативным актом решений, т. е. при решении данного административного дела субъект управления наделен так называемыми "альтернативными полномочиями" (должностное лицо, рассматривая жалобу, может принять одно из предусмотренных законом решений: оставить жалобу без удовлетворения или удовлетворить ее, при этом отменив обжалуемое решение).