Представительный орган муниципального образования. Органы местного самоуправления Представительный орган в различных видах муниципальных образований

Правовой статус представительного органа поселения фактически не отличается от статуса этого органа в муниципальных образованиях иного типа, поэтому далее будем использовать термин «представительный орган».

Наличие представительного органа вызвано объективной потребностью жителей в поселениях свыше 100 избирателей выбирать своих представителей для решения проблем жизнеустройства на данной территории.

Основная функция представительного органа - представлять и реализовывать коллективные (публичные) интересы первичных субъектов местного самоуправления - населения (местного сообщества). Представительный орган - обязательный орган в структуре органов муниципального образования любого типа. Именно представительному органу дано право формировать иные органы муниципальной власти в данном муниципальном образовании.

Статус представительного органа позволяет ему в рамках своей компетенции принимать от имени жителей муниципального образования решения, обязательные для исполнения всеми юридическими и физическими лицами на территории этого муниципального образования, включая граждан, которые не участвовали в голосовании на выборах этого органа, органов или подразделений государственной власти, действующих на территории муниципального образования.

В статье 35 Федерального закона № 131-ФЗ установлена исключительная компетенция представительного органа муниципального образования любого типа:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него
изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в
соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования,
утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом,
находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и
ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об
установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в
организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного
обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и
должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению
вопросов местного значения.

В отличие от прежней редакции федерального закона о местном самоуправлении, когда компетенция представительного органа находилась

исключительно в ведении муниципального образования и могла устанавливаться его уставом, теперь это совместное ведение Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. В частности, иные полномочия представительных органов (кроме исключительных) определяются федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований (часть 11 статьи 35).

Формирование представительного органа поселения , как уже отмечалось, может происходить только на муниципальных выборах. Формирование представительного органа муниципального района имеет следующие особенности:

В случае прямых муниципальных выборов число депутатов, избираемых
от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной
численности представительного органа муниципального района;

В случае делегирования глав и депутатов представительных органов
поселений устанавливается равная независимо от численности населения
поселения норма представительства . определяемая в порядке,
установленном статьей 35 Федерального закона № 131-ФЗ.)
Численность депутатов представительного органа муниципального

района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек.

Численность депутатов представительного органа поселения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек. Представительный орган поселений с числом избирателей менее 100 человек вообще не формируется. Его полномочия, как уже отмечалось, исполняет

сход граждан.

Если представительные органы местного самоуправления поселений принимают решение о формировании представительного органа района путем делегирования представителей поселений, можно порекомендовать несколько способов, повышающих представительство населения и легитимность данного органа.

Во-первых, при проведении избирательной кампании по выборам депутатов представительного органа поселения гражданам необходимо разъяснять, что избранный ими депутат может одновременно стать и их представителем в районном органе местного самоуправления. Это повысит требования граждан к своему избраннику и позволит делать более обоснованный выбор.

Во-вторых, желательно в этом случае использовать на выборах в поселении пропорциональную избирательную систему, или как минимум систему многомандатных округов. В случае использования последней желательно избирать делегатов в районный представительный орган от каждого из многомандатных округов.

В-третьих, процедура избрания районных депутатов из состава представительного органа поселений должна быть установлена в уставе поселения. Эта процедура должна предусматривать возможность участия населения в обсуждении данного вопроса (например, на публичных слушаниях, на собраниях, конференциях, в СМИ, на открытых заседаниях представительного органа по данным вопросам с предоставлением права гражданам выступать на таких заседаниях). Возможны и иные способы участия населения в обсуждении вопросов формирования представительного органа района.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа не зависит от порядка его формирования. Оно возможно в следующих случаях:

1. Роспуск представительного органа на основании закона

субъекта РФ. Это одна из форм ответственности представительного органа

муниципального образования перед государством (установлена в статье 73 Федерального закона № 131-ФЗ). Такая ответственность наступает в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

2. Самороспуск представительного органа на основании
собственного решения. При этом решение о самороспуске принимается в
порядке, определенном уставом муниципального образования (статья 35
Федерального закона № 131-ФЗ).

3. Неправомочность данного состава депутатов
представительного органа муниципального образования (в том числе в связи со
сложением депутатами своих полномочий) в случае вступления в силу решения
об этом соответственно верховного суда республики, края, области, города
федерального значения, автономной области, автономного округа (статья 35).

4. Преобразование муниципального образования (статья 35).

Общие положения

Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" использовал понятие "представительный орган местного самоуправления" - выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования (ст. 1).

Федеральный закон 2003 г. использует понятие "представительный орган муниципального образования", но не дает его определения в Законе. Как бы подчеркивается, что представительный орган существует в конкретном муниципальном образовании, а не как всеобщая характеристика местного самоуправления. На деле, конечно, представительный орган является обязательным элементом местного самоуправления практически во всех муниципальных образованиях, кроме самых малонаселенных.

Определение представительного органа, приведенное в Законе 1995 г., вполне может оставаться в силе, поскольку представительные органы муниципальных образований продолжают представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. В Законе 2003 г. содержится подробная регламентация правового положения представительного органа муниципального образования, она дифференцируется с учетом уровня муниципального образования и численности его населения.

Состав и численность

Представительный орган муниципального образования состоит из депутатов, избираемых населением на основе всеобщего, равного прямого избирательного права при тайном голосовании на срок от двух до пяти лет (конкретный срок определяет устав соответствующего муниципального образования).

В муниципальных районах по Федеральному закону 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 4 ст. 35) допускается два варианта создания представительного органа. Этот орган может:

1) состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности населения поселения, нормой представительства, определяемой в порядке, установленном данной статьей Федерального закона;

2) избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Таким образом, представительный орган муниципального района создается путем делегирования или же посредством прямых выборов. Поскольку избрание депутатов в приведенном тексте поставлено на второе место, можно трактовать норму так, что Закон прежде всего предполагает делегирование.

Данный порядок создания представительного органа если и именовать выборами, то это будут косвенные или многостепенные выборы: ведь главу поселения сначала избрали на данную должность и в силу этого он получил право войти в состав представительного органа муниципального района - по должности; депутаты представительных органов поселений были сначала избраны населением, а затем они из своей среды избрали (делегировали) представителей в районный представительный орган. Но для этого варианта в не меньшей степени подходит термин "формирование" представительного органа муниципального образования.

Создание представительного органа посредством многостепенных выборов происходит следующим образом. Инициатива создания такого органа может исходить от представительного органа одного из поселений на территории района и оформляться его решением. В решении указываются предлагаемая норма представительства депутатов от поселений, которая должна быть одинаковой независимо от численности избирателей поселения, а также день начала работы сформированного представительного органа.

В течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы ее должны поддержать представительные органы не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района, - принятием соответствующего решения. В решении указываются предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, который ранее избирался населением путем прямых выборов.

Однако указанные шаги должны быть дополнены еще одним. Федеральный закон 2003 г. говорит: установленный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района, т.е. после начала работы вновь сформированного представительного органа новый порядок его создания надо отразить в уставе муниципального района.

Более того, прежний порядок, когда применялись прямые выборы, может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала работы избранного представительного органа муниципального района.

Федеральный закон 2003 г. устанавливает минимальный предел по числу депутатов представительного органа. Согласно ч. 6 ст. 35 численность депутатов представительного органа сельского, городского поселения, городского округа определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

7 человек - при численности населения менее 1000 человек;

10 человек - при численности населения от 1000 до 10 000 человек;

15 человек - при численности населения от 10 000 до 30 000 человек;

20 человек - при численности населения от 30 000 до 100 000 человек;

25 человек - при численности населения от 100 000 до 500 000 человек;

35 человек - при численности населения свыше 500 000 человек.

Итак, приведенные показатели - это минимум, больше депутатов может быть, меньше - нет.

Для муниципального района минимум установлен в 15 депутатов, для внутригородской территории города федерального значения - 10.

Конкретная численность представительных органов устанавливается уставами соответствующих муниципальных образований.

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. Это означает, что депутаты большую часть времени исполняют свои обязанности по основному месту работы, от которых освобождаются на время заседаний представительного органа, его комитетов и комиссий, остальные депутатские задачи выполняют в свободное время.

На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа составляет менее 10 человек - один депутат. Это означает, что соответствующие депутаты переходят на работу в свой представительный орган и получают за нее вознаграждение из местного бюджета. Примечательно, что при численности депутатов, например, от 11 до 19 человек указанные Законом 10% получаются с дробной составляющей (например, при 19 депутатах это 1,9), однако "округление" на практике производится в сторону не увеличения, а уменьшения, т.е. на постоянной основе все равно может работать только один депутат.

Необходимость работы на постоянной основе определяется чаще всего для председателя представительного органа, а в больших муниципальных образованиях, например в городских округах с населением в несколько сотен тысяч, - также и для части депутатов.

Полномочия представительного органа местного самоуправления возникают со дня избрания в его состав не менее двух третей от установленного числа, т.е. того количества, которое определено в уставе муниципального образования. Прекращаются полномочия в день начала работы органа нового созыва.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае его роспуска в порядке и по основаниям, предусмотренным в ст. 73 Закона 2003 г. (см. об этом гл. 19 учебника). Кроме того, полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены в случаях:

1) принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;

2) вступления в силу решения суда общей юрисдикции субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

3) преобразования муниципального образования, а также упразднения муниципального образования;

4) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом (пункт введен 18 октября 2007 г.);

5) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом (пункт введен 18 октября 2007 г.).

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. При досрочном прекращении полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом (напомним, что теперь выборы повсеместно проводятся дважды в году - весной и осенью, к этим периодам надо привязывать и досрочные выборы). В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из представителей поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Сессии как основная форма деятельности

Деятельность представительного органа местного самоуправления осуществляется в различных организационно-правовых формах, которые включают в себя сессии, работу постоянных и временных комиссий, комитетов, депутатских групп, фракций и т.п. и, конечно, работу каждого отдельного депутата.

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит термина "сессия". Однако в научном и познавательном плане употребление его допустимо.

Сессию можно считать основной организационной формой деятельности представительного органа, она включает в себя его заседания (можно также сказать - пленарные заседания), а также работу комиссий, комитетов и иных подразделений, объединенных единой повесткой. Именно повестка сессии позволяет отличить одну сессию от другой.

Сессии бывают очередные и внеочередные. Очередные сессии созываются обычно один раз в два-три месяца на один-два дня или дольше, в зависимости от уровня муниципального образования и важности обсуждаемых вопросов. Внеочередные сессии собираются для решения вопросов, не терпящих отлагательства до очередной сессии.

Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Сложно понять замысел этого предложения, поскольку далее следует требование: "Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов". Видимо, Закон допускает, что конкретный устав закрепит еще более высокую планку.

В Законе установлено, что заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.

Главенство сессии как коллективной формы работы депутатов, и прежде всего их заседания (пленарного заседания), определяется следующими факторами. Только в рамках заседания могут быть решены наиболее важные вопросы жизнедеятельности муниципального образования. Федеральный закон 2003 г. к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнес следующие вопросы (ч. 10 ст. 35):

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Часть 11 ст. 35 Федерального закона 2003 г. гласит: "Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований". Это означает, что федеральные законы и акты субъектов РФ могут расширить круг вопросов исключительной компетенции представительных органов муниципальных образований.

Следующим доводом в пользу важности сессии следует назвать принцип коллективности в ее работе. Как перечисленные выше, так и многие другие вопросы, ставшие пунктами повестки дня сессии, могут быть решены только большинством голосов депутатов. Согласно ч. 3 ст. 43 Федерального закона 2003 г. представительный орган по вопросам, отнесенным к его компетенции, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным Федеральным законом.

По ряду вопросов Закон предусматривает принятие решений так называемым квалифицированным большинством, т.е. двумя третями от общего или установленного числа депутатов. В частности, согласно ч. 5 ст. 44 Закона устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Первое заседание (первая сессия) представительного органа нового созыва обычно созывается в течение 10-30 дней с момента избрания не менее двух третей от установленного числа депутатов. В уставах муниципальных образований главным образом предусматривается три варианта созыва и подготовки первого заседания. Эта задача возлагается либо на избирательную комиссию муниципального образования, либо на главу муниципального образования, либо на созываемый для этой цели оргкомитет, состоящий из депутатов и работников местной администрации.

Организатор оповещает депутатов о времени и месте проведения заседания, готовит проект повестки дня первого заседания, проекты документов и т.п., обеспечивает проведение регистрации депутатов. В уставах муниципальных образований и регламентах муниципальных представительных органов предусматривается, что заседание считается правомочным, если для участия в нем зарегистрировалось не менее половины депутатов. Вместе с тем при включении в повестку дня вопроса, решение которого требует квалифицированного большинства, присутствие на заседании чуть более половины депутатов недостаточно.

Открывает первое заседание первой сессии обычно старейший по возрасту депутат. Это может также делать председатель территориальной избирательной комиссии, глава муниципального образования, председатель оргкомитета по созыву сессии. Временный председательствующий ведет заседание до избрания председателя представительного органа муниципального образования.

Постоянные и временные комиссии

Кроме избрания председателя представительного органа на первой сессии формируются постоянные комиссии и иные органы. Постоянные комиссии создаются решением представительного органа на срок его полномочий на основе устава муниципального образования, регламента представительного органа или соответствующего положения. Чаще всего образуются комиссии по бюджету, местным налогам и сборам и контролю за их исполнением; по экономическому развитию и жизнеобеспечению населения; по социальной политике и т.п. Комиссия создается в составе ее председателя и членов. Персональный и численный состав определяется решением представительного органа, обычно не может быть менее трех человек. В связи с тем что депутатов в представительном органе муниципального образования немного, на местах допускается их вхождение в две, но не более, постоянные комиссии. Кое-где в состав комиссий могут избираться с правом совещательного голоса работники администрации - специалисты в соответствующих направлениях деятельности комиссии, а также руководители органов территориального общественного самоуправления.

Постоянные комиссии представительного органа по его решению могут быть в любое время переформированы, упразднены, переименованы, изменены по составу. Основными задачами комиссии являются: предварительная подготовка вопросов по своему направлению для предстоящего рассмотрения на заседании муниципального представительного органа, в том числе подготовка проектов правовых актов; содействие реализации принятых на сессии решений; контроль за исполнением принятых представительным органом решений.

По общему правилу постоянные комиссии не обладают самостоятельными полномочиями в том смысле, что не могут принимать решения, обязательные для граждан и организаций. Но комиссии могут запрашивать информацию, необходимую для своей деятельности, вносить предложения, давать рекомендации в пределах своей компетенции, приглашать для дачи пояснений должностных лиц местного самоуправления.

В правовых актах отдельных муниципальных образований постоянные комиссии наделяются полномочиями по принятию окончательных и общеобязательных решений по некоторым вопросам - в порядке делегирования таких прав представительным органом. Отношение к такой практике однозначно, а скорее даже отрицательно - авторитет обязательного решения обусловливается тем, что оно не просто исходит, а принято в целом представительным органом муниципального образования; в данном же случае небольшая группа депутатов неоправданно как бы подменяет представительный орган, к тому же нет гарантий в квалификации депутатов, достаточной для подготовки качественного документа.

Временные комиссии могут создаваться представительным органом муниципального образования в том же порядке, что и постоянные комиссии, с одним отличием: назначение временной комиссии состоит в решении определенного вопроса, после чего ее полномочия прекращаются.

В муниципальных образованиях представительным органом и постоянной комиссией могут создаваться также рабочие группы - обычно для подготовки вопроса к заседанию, анализа практики и осуществления задач, определенных в решении о создании рабочей группы. В состав рабочей группы наряду с депутатами могут входить работники администрации, научные и практические работники. Подотчетна и подконтрольна рабочая группа органу, ее создавшему.

Депутатские объединения

Депутатские объединения в представительных органах муниципальных образований - это чаще всего депутатские группы и депутатские фракции.

Депутатские группы могут создаваться как по социальному, так и по территориальному признаку.

Группы, созданные по социальному признаку (ветеранов, молодежи, представителей бизнеса, хозяйственников и др.), представляют, по необходимости отстаивают в представительном органе соответствующие интересы.

Депутатские группы, создаваемые по территориальному признаку, могут включать депутатов представительного органа, избранных в смежных округах, например депутатов представительного органа муниципального района (при прямых выборах), избранных на территории того или иного поселения. В группу могут входить депутаты представительных органов двух муниципальных уровней (поселение и район), поскольку территории их округов так или иначе совпадают. Такие депутатские группы стараются представлять интересы своей территории в каждом из представительных органов - поселения и района. Кроме того, такие, образно говоря, объединенные депутатские группы стремятся представлять интересы своих территорий и населения при рассмотрении вопросов на вышестоящих уровнях власти. Кстати, не исключается участие в подобных территориальных депутатских группах также и депутатов представительных органов государственной власти субъектов РФ.

Депутатские фракции могут образовываться в представительных органах крупных муниципальных образований. Поскольку практически к участию в выборах на всех уровнях публичной власти теперь из всех общественных объединений допускаются лишь политические партии, то и во фракции депутаты объединяются по признаку принадлежности к определенной политической партии. Фракция объединяет депутатов, избранных как по партийным спискам (в гл. 11 учебника говорилось о том, что ряд муниципальных образований проводит выборы депутатов только по партийным спискам), так и в избирательных округах (если они выдвигались партийными организациями). Фракции регистрируются в представительном органе, с тем чтобы консолидировано отстаивать обозначенные в программе своего объединения задачи. Преимущество фракции заключается в дополнительных возможностях, закрепленных в регламенте представительного органа. Обычно это право выдвигать кандидатов на те или иные посты, право на обязательное предоставление слова для выступления от имени фракции при обсуждении вопросов повестки дня, возможность представить содоклад и т.д.

В Федеральном законе 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 2) записано, что депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения. Исходя из этого депутатами надо считать как лиц, избранных населением (избирателями) соответствующего муниципального образования в представительный орган на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, так и лиц, ставших членами представительного органа муниципального района, сформированного из глав муниципальных образований поселений и делегированных в этот орган депутатов представительных органов поселений.

Конечно, положение Закона можно считать спорным в отношении второй категории лиц. Сейчас в науке конституционного и муниципального права распространено толкование, по которому депутатом считается только лицо, избранное непосредственно населением. Кстати, на других уровнях представительных органов власти такой подход находит и нормативно-правовое отражение: например, лица, избранные в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, именуются депутатами Государственной Думы, а лица, направленные в Совет Федерации законодательными собраниями и главами исполнительной власти субъектов РФ, - членами Совета Федерации.

Вместе с тем в отечественной истории есть примеры, когда лиц, избранных в представительные органы власти непрямыми выборами населения, все-таки именовали депутатами. Например, так было при многостепенных выборах в Советы в 20-30-е гг. прошлого века, когда депутаты вышестоящего уровня избирались на съездах Советов нижестоящего уровня. В 1990-е гг. был создан Съезд народных депутатов СССР, и одна треть его депутатов избиралась на съездах общественных объединений, а не населением

Статус депутата представительного органа муниципального образования является единым независимо от способа получения мандата.

Федеральный закон 2003 г. (ст. 40) содержит подробную характеристику статуса депутата. Срок полномочий депутата представительного органа муниципального образования начинается со дня избрания, заканчивается в день начала работы представительного органа нового созыва и не может быть менее двух и более пяти лет.

Как отмечалось ранее, основная масса муниципальных депутатов работает на непостоянной основе. На постоянной (можно также сказать - "штатной") основе может работать не более 10% от общего числа депутатов. Сколько именно и кто конкретно - определяется решением представительного органа на срок его полномочий. Каждый депутат вправе заявить о своем желании работать на постоянной основе. Если число желающих превышает число вакантных мест, представительный орган тайным или открытым голосованием определяет, кто проходит, - по принципу получения большего числа голосов депутатов. Но чаще всего на постоянной основе работают председатель представительного органа, его заместитель (заместители) и председатели постоянных комиссий. Перешедшие на постоянную работу в представительный орган депутаты подчиняются правилам внутреннего трудового распорядка, получают вознаграждение (заработную плату), иные льготы, предусмотренные трудовым законодательством и законодательством о муниципальной службе; время выполнения обязанностей на постоянной основе включается в непрерывный трудовой стаж.

По направлениям труд депутата подразделяется на деятельность в представительном органе и с избирателями. Депутат обязан проводить прием населения, изучать общественное мнение, информировать избирателей о работе своей лично и представительного органа.

В рамках деятельности представительного органа и его подразделений депутат обладает правом решающего голоса по всем вопросам, входящим в их компетенцию. Он может избирать и быть избранным в структурные подразделения представительного органа, высказывать мнение по их персональному составу, а также по кандидатурам должностных лиц, избираемых или назначаемых представительным органом, предлагать вопросы в повестку дня и высказывать по ней замечания, вносить проекты решений и т.п.

Для депутатов, перешедших в представительный орган для работы на постоянной основе, Закон ввел ряд ограничений, причем в октябре 2007 г. их перечень был расширен. Депутат не вправе (ч. 7 ст. 40):

1) заниматься предпринимательской деятельностью;

2) состоять членом управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

3) заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации;

4) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством Российской Федерации.

Депутаты представительных органов муниципальных образований, как и иные депутаты в нашей стране, обладают депутатским иммунитетом.

В той части, в которой это касается личной депутатской неприкосновенности, соответствующие гарантии содержит федеральное законодательство - и это понятно, поскольку меры уголовно-процессуального, а в значительной степени и административно-процессуального характера содержатся в актах федерального уровня. Федеральный закон 2003 г. гласит (ч. 8 ст. 40), что гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении перечисленных лиц, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

Законодательство обеспечивает депутату также гарантии свободного и независимого поведения при осуществлении своих полномочий. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда названными лицами были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

Федеральный закон 2003 г. закрепляет достаточно обширный перечень оснований досрочного прекращения полномочий депутата. Это:

1) смерть;

2) отставка по собственному желанию;

3) признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

4) признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим;

5) вступление в отношении депутата в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращение гражданства Российской Федерации, прекращение гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) отзыв избирателями;

9) досрочное прекращение полномочий представительного органа;

10) призыв на военную службу или направление на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

11) в иных случаях, установленных данным Федеральным законом.

Последнее положение означает, что другие основания для досрочного прекращения полномочий муниципального депутата можно включить только в Федеральный закон 2003 г., следовательно, они не могут содержаться в ином федеральном законе без дублирующей нормы в названном Законе.

Кроме того, приведенная норма позволяет сделать вывод о том, что в законах субъектов РФ, в уставах муниципальных образований нельзя установить дополнительно иные основания досрочного прекращения полномочий муниципальных депутатов.

Напомним, что депутату, перешедшему на постоянную работу в представительный орган, Федеральный закон 2003 г. запрещает заниматься предпринимательской деятельностью, входить в органы управления коммерческих, в том числе иностранных, организаций, выполнять другую работу на оплачиваемой основе. По-видимому, если депутат захочет иметь подобную оплачиваемую работу, ему придется оставить работу на постоянной основе в представительном органе муниципального образования, стать "неосвобожденным" депутатом.

Кроме того, в ч. 6 ст. 40 Закона есть положение о том, что депутат представительного органа не может одновременно исполнять полномочия депутата представительного органа иного муниципального образования, за исключением случаев, установленных настоящим Федеральным законом (здесь подразумевается ситуация, когда депутат поселенческого уровня стал членом представительного органа муниципального района). Если незаконное "совместительство" обнаружилось, депутату придется отказаться от одного из мандатов.

В законодательстве субъектов РФ, в уставах муниципальных образований, регламентах представительных органов муниципальных образований можно регулировать - в развитие федерального законодательства - вопросы статуса депутатов представительных органов муниципальных образований. При этом можно устанавливать и дополнительные гарантии деятельности депутатов - например, на получение документов и информации, необходимой для выполнения депутатских обязанностей, служебного помещения, использование техники и т.д.

Для эффективного исполнения депутатских полномочий законодательство закрепляет также ряд организационных, экономических, социальных, трудовых, информационных и других гарантий.

Организационные гарантии включают обеспечение депутата необходимыми условиями его деятельности. Для этого депутату предоставляется помещение, оборудованное мебелью, средствами связи и т.п. В случае проживания депутата в отдаленном от административного центра муниципального образования населенном пункте при необходимости ему предоставляется внеочередное право на проезд и поселение в гостиницу. Предприятия и организации на территории муниципального образования независимо от форм собственности обязаны предоставлять депутату средства связи и оргтехнику.

Для оказания организационного, информационного, правового и тому подобного содействия в отдельных муниципальных образованиях предусмотрены должности помощников депутатов. Они могут сотрудничать с депутатом как на общественной, так и на оплачиваемой основе. Оплачиваемый помощник депутата зачисляется по срочному трудовому договору в штат аппарата представительного органа и может быть освобожден от работы решением представительного органа по представлению депутата. В обязанности помощника депутата входят работа с корреспонденцией на имя депутата, подготовка информационных справок, предварительный прием населения, посещение учреждений, выполнение поручений депутата в пределах его полномочий.

Экономические гарантии депутатской деятельности предполагают компенсацию понесенных в связи с осуществлением депутатских полномочий материальных и финансовых затрат. Для депутата, выполняющего свои депутатские обязанности на непостоянной основе, по основному месту работы могут быть установлены неполный рабочий день или неполная рабочая неделя. Поскольку в этом случае имеет место сокращение его дохода, депутату за счет местного бюджета выплачивается компенсация потери. Штатному депутату, как говорилось ранее, гарантируется денежное содержание, оно включает должностной оклад, компенсирующие и стимулирующие выплаты (компенсирующими являются доплаты, связанные с условиями труда и режимом работы; стимулирующими - доплаты за высокий уровень профессиональной квалификации, инициативу и конкретные результаты работы - то, что обычно называется премией). Кроме того, депутатам могут компенсироваться затраты, связанные с использованием личного транспорта в служебных целях, и проч.

Социальные гарантии депутата состоят в том, что во многих муниципальных образованиях предусмотрено страхование его жизни и здоровья за счет местного бюджета. Исходя из возможностей бюджета в случае утраты трудоспособности, если в связи с выполнением депутатских полномочий, предусматриваются доплаты к пенсии, а в случае смерти депутата в той же ситуации его иждивенцам выплачивается компенсация в виде доплат к пенсии, назначенной по случаю потери кормильца.

Трудовые гарантии включают в себя невозможность увольнения депутата, перевода без его согласия на другую должность или работу. Депутату, работающему на постоянной основе в представительном органе муниципального образования, сохраняются общий и специальный рабочий стаж, срок присвоения звания для военнослужащих. По окончании депутатский полномочий и возвращении депутата в организацию, где он работал до избрания, работодатель обязан предоставить ему прежнее место работы или равноценную должность. При ликвидации организации обязанности по трудоустройству бывшего депутата возлагаются на местную администрацию.

Аппарат представительного органа. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 41) предусматривает наделение представительного органа правами юридического лица . Это требует создания механизма "освоения" новых полномочий представительного органа муниципального образования. Поэтому нередко вопросы обеспечения деятельности представительного органа возлагаются на его аппарат.

Аппарат представительного органа создается для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности представительного органа, оказания помощи комиссиям (комитетам) и депутатам. Представительный орган муниципального образования самостоятельно решает вопросы о его структуре и численности его сотрудников в пределах утвержденных в местном бюджете средств на содержание представительного органа.

Председатель представительного органа

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования.

В случае если глава муниципального образования является главой местной администрации, организацию деятельности представительного органа осуществляет председатель представительного органа, избираемый этим органом из своего состава. В этом случае председатель представительного органа, как правило, избирается данным органом из числа депутатов путем тайного голосования большинством от установленной численности депутатов на срок полномочий представительного органа.

Представительный орган вправе избрать из своего состава иных должностных лиц.

Председатель и иные должностные лица представительного органа подотчетны данному органу и могут быть освобождены от должности путем тайного голосования на заседании представительного органа, как правило, большинством от установленной численности депутатов.

Председатель представительного органа издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности этого органа.

Как правило, председатель представительного органа муниципального образования:

1. осуществляет руководство подготовкой заседаний представительного органа и вопросов, выносимых на рассмотрение представительного органа;
2. ведет заседания представительного органа, ведает внутренним распорядком представительного органа;
3. представляет представительный орган в отношениях с органами местного самоуправления муниципального образования, органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти , гражданами и организациями;
4. созывает заседания представительного органа, доводит до сведения депутатов время их проведения, а также проект повестки дня;
5. осуществляет общее руководство работой аппарата представительного органа; в соответствии с законодательством о труде пользуется правом найма и увольнения работников аппарата представительного органа; налагает дисциплинарные взыскания на работников аппарата, решает вопросы об их поощрении;
6. координирует деятельность комитетов (комиссий) представительного органа;
7. подписывает протоколы заседаний и другие документы представительного органа;
8. осуществляет иные полномочия в соответствии с уставом муниципального образования и регламентом представительного органа.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случае, если соответствующим судом установлено, что представительным органом принят нормативный правовой акт , противоречащий Конституции Российской Федерации , федеральным конституционным законам , федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.

Полномочия представительного органа муниципального образования могут быть также прекращены в случаях:

• принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования. Как правило, с мотивированной инициативой о самороспуске может выступить группа депутатов численностью не менее половины от установленного числа депутатов представительного органа путем подачи письменного заявления. Заявление подписывается каждым из указанных депутатов. Решение о самороспуске обычно принимается не менее чем двумя третями голосов от установленного числа депутатов представительного органа;
• вступления в силу решения соответственно Верховного суда республики , края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
• преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. ч. 3, 4 - 7 ст. 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также в случае упразднения муниципального образования;
• утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
• увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные федеральным законом.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного по рассмотренному нами выше второму варианту, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Представительный орган муниципального образования (как правило, в России он носит названия: дума, собрание, муниципальное собрание, совет и т.п.) – это орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Ему свойственны следующие признаки:

· этот орган занимает ведущее положение в системе органов местного самоуправления - именно он непосредственно выражает волю населения муниципального образования в целом, формализуя ее в своих решениях;

· он является главным нормотворческим органом муниципального образования общей нормотворческой компетенцией;

· этот орган является обязательным органом местного самоуправления;

· он прямо или косвенно формируется населением в лице избирательного корпуса;

· он отличается коллегиальным характером своей деятельности;

Однако управление, распоряжение представительным органом или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.

Важнейшей характеристикой представительного органа местного самоуправления является его численный состав. В различных зарубежных государствах количественный состав этих органов неодинаков. Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, небольшие по составу (в среднем 6-12 человек). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен: 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 (в коммунах с населением более 300 тыс. человек).

Ст. 35 Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ установлено, что численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:

· семи человек - при численности населения менее 1 тыс. человек;

· 10 человек - при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек;

· 15 человек - при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. человек;

· 20 человек - при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. человек;

· 25 человек - при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. человек;

· 35 человек - при численности населения свыше 500 тыс. человек.

Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.

В соответствии с п.5 ст.40 Закона от 6 октября 2003 г. на постоянной основе могут работать не более 10 процентов депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек, - 1 депутат. Данная норма, безусловно, учитывает финансовые возможности местного самоуправления, а также тот факт, что работа лиц, избранных депутатами в других организациях, на предприятиях, позволяет ближе знакомиться с проблемами этих организаций и учитывать их при осуществлении полномочий депутата. Хотя, по мнению ряда авторов (А.Н. Кокотов, А.С. Саломаткин) вряд ли это будет стимулировать приход в представительные органы профессионально подготовленных людей. На общественных началах сложно добиться хороших результатов в управлении местным хозяйством.

Представительный орган может осуществлять свои полномочия (т.е. быть правомочным) в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности его депутатов (членов).

В состав представительных органов городских, сельских поселений, городских округов входят депутаты, избираемые в ходе муниципальных выборов на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании.

Определенной спецификой отличается формирование представительного органа муниципального района. Здесь возможны два варианта:

1. В представительный орган входят а) главы расположенных на территории муниципального района поселений; б) депутаты представительных органов этих поселений, избираемые данными органами из своего состава в соответствии с равной нормой представительства, независимо от численности населения поселений (обычно по 1-3 от каждого муниципального образования).

Входящие в состав представительного органа муниципального района при таком варианте его формирования лица не приобретают статуса его депутатов. Закон определяет их правовое положение как членов выборного органа местного самоуправления (в разбираемом случае - членов представительного органа муниципального района).

2. В представительный орган избираются депутаты на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.

Срок, на который избирается представительный орган (такой срок называется созывом), устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет . Этот срок является предельным сроком полномочий депутатов представительного органа. Представительный орган муниципального района, формируемый органами местного самоуправления поселений, работает не по созывам. Он действует на постоянной основе, бессрочно.

Законодатель предусмотрел, что полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в ряде случаев.

Во-первых, если судом установлено, что представительным органом принят нормативный акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта РФ, уставу муниципального образования (это достаточно сложная процедура, которая будет изложена нами в последующей главе).

Во-вторых, в случае принятия указанным органом решения о самороспуске.

В-третьих, в случае вступления в силу решения суда общей юрисдикции второго звена (область, край, республика и т.п.) о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий.

В-четвертых, в случае преобразования муниципального образования.

В исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находятся:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

В уставах муниципальных образований в соответствии с законодательством полномочия представительных органов могут быть расширены (но не сужены).

Закон от 6 октября 2003 г. установил, что организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования может осуществлять:

· либо глава муниципального образования (глава муниципального образования при этом не обладает статусом депутата, хотя ему предоставляется право решающего голоса);

· либо председатель представительного органа муниципального образования (спикер), избираемый этим органом из своего состава.

Структурные подразделения представительного органа: а) руководителей - главу муниципального образования или председателя представительного органа, заместителя (заместителей) руководителя представительного органа; б) комитеты и комиссии; в) территориальные депутатские группы; б) аппарат представительного органа.

Представительный орган на территории муниципального образования может быть представлен депутатскими группами , объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах, иных территориях муниципального образования. При образовании территориальных депутатских групп определяются их задачи и направления деятельности.

Основной и обязательной организационно-правовой формой деятельности представительного органа местного самоуправления являются сессии. Уставы муниципальных образований в большинстве своем предусматривают различные нормы о периодичности проведения сессий (заседаний) представительных органов (не реже одного раза в месяц, квартал, по мере необходимости и т.д.). Решения обычно принимаются простым большинством от числа присутствовавших депутатов. Для принятия отдельных решений требуется квалифицированное большинство, т.е. 2/3 голосов от общего (установленного) числа депутатов (членов) представительного органа. Принятые решения подписываются либо главой муниципального образования, либо председателем представительного органа и, в определенный уставом или регламентом срок, обнародуются в средствах массовой информации или иным способом.

5.Глава муниципального образования

Глава муниципального образования (мэр, глава, голова, староста и т.п.) – это высшее должностное лицо самоуправляющегося муниципального образования.

· должность главы муниципального образования является обязательной.

· он является высшим должностным лицом муниципального образования;

· это единоличный орган местного самоуправления;

· он избирается на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах.

В соответствии с уставом муниципального образования избирается :

· или на муниципальных выборах (в этом случае он либо входит в состав представительного органа местного самоуправления и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию);

· или представительным органом муниципального образования из своего состава (в этом случае он будет являться по должности его председателем).

Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации. В поселениях с численностью менее 1000 человек допускается совмещение полномочий главы представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации, если это предусмотрено уставом данного муниципального образования. Очевидно, что в небольшом поселении нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления хотя бы из экономии средств местного бюджета.

Глава муниципального образования имеет следующие полномочия:

1. представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;

2. подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;

3. издает в пределах своих полномочий правовые акты;

4. вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования;

5. если глава муниципального образования является главой местной администрации, ему предоставляется право вето на нормативные правовые акты, принятые представительным органом (оно может быть преодолено большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов).

Глава муниципального образования может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него уставом муниципального образования.

В рамках своих полномочий он издает постановления, распоряжения, приказы.

Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет .

Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого представительным органом из своего состава, ограничивается сроком полномочий соответствующего представительного органа .

Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае:

· его смерти;

· отставки по собственному желанию;

· отрешения от должности в рамках ответственности перед государством;

· признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

· признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

· вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;

· его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

· прекращения у него российского гражданства или гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

· его отзыва избирателями;

· установленной в судебном порядке его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

· досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.

Должность главы муниципального образования всегда, даже в случае невысокого уровня своей легитимности (если он избран не населением), играет важнейшую роль в жизни муниципального образования и поддерживается общественным мнением, склонным персонифицировать власть.

6. Местная администрация.

Местная администрация – это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный полномочиями по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных муниципальному образованию в установленном порядке.

Она обладает следующими признаками:

· это организационно и функционально автономный орган местного самоуправления;

· является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица;

· имеет статус обязательного органа в системе муниципальной власти;

· является органом действующим на основе принципа единоначалия (возглавляется единолично главой администрации);

· является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав местной администрации.

Полномочия местной администрации в Законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ или каком-либо ином федеральном нормативном акте не раскрыты. В настоящий момент они определяются как правило уставами муниципальных образований, в связи с чем существенно рознятся в различных муниципальных образованиях. Как правило, администрация в рамках своих полномочий:

· разрабатывает проекты бюджета, смет внебюджетных фондов, планов и программ социально-экономического развития и представляет их на утверждение представительному органу местного самоуправления.

· исполняет бюджет и представляет на утверждение представительному органу местного самоуправления отчет о его исполнении;

· обеспечивает функционирование муниципального жилищно-коммунального хозяйства и транспорта, муниципальных учреждений, здравоохранения, образования, культуры, других муниципальных учреждений;

• заключает договоры с коммерческими и некоммерческими организациями об их участии в социально-экономическом развитии района.
• участвует в пределах ведения в ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий, охране общественного порядка;

· распоряжается и управляет муниципальной и иной переданной в управление города собственностью в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления;

· разрабатывает предложения о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;

· осуществляет исполнение государственных полномочий, переданных муниципальному образованию;

· выполняет в случаях и порядке, установленных городским Советом, функции заказчика по муниципальным контрактам на выполнение подрядных работ (оказание услуг, поставку товаров) для нужд муниципального образования города;

· готовит и представляет на рассмотрение представительного органа местного самоуправления проекты правовых актов;

· разрабатывает и представляет на утверждение представительному органу местного самоуправления штатное расписание должностей муниципальной службы, а также практические рекомендации по предметам своего ведения;

· представляет интересы муниципального образования в судах общей юрисдикции и арбитражном суде по вопросам ведения;

· выдает разрешение на вступление в брак лицам, достигшим возраста 16 лет, по основаниям, предусмотренным Семейным кодексом РФ, организует работу по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, и иными гражданами;

· организует работу по военно-патриотическому воспитанию молодежи и призыв граждан на военную службу и т.д.

Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Под структурой местной администрации понимается ее внутреннее подразделение на отраслевые, функциональные или территориальные органы, которые могут носить различные наименования - отделы, комиссии, комитеты, управления и т.п. Также в структуре администрации обязательно отражаются порядок назначения и полномочия руководителей таких подразделений.

Заместители главы местной администрации осуществляют руководство отдельными отраслями местного хозяйства, деятельностью подчиненных им в соответствии с распределением обязанностей структурных подразделений администрации.

Для организационного, правового, информационного и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации .

Помимо аппарата, задействованного на обеспечение деятельности руководства местной администрации, для управления отраслями и сферами местного хозяйства создаются специальные структуры управления . Они могут носить различные наименования - департаменты, отделы, управления, комитеты и иные службы.

Комитет - это, как правило, самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе два и более структурных подразделений (отделов, секторов, групп), осуществляющее функции управления более чем в двух отраслях или сферах деятельности и наделенное полномочиями распорядительного характера по отношению к объекту управления. Решения по вопросам, отнесенным к компетенции комитета, принимаются с учетом мнения коллегии, состоящей из руководителей подразделений и иных лиц, входящих в его состав.

Управление - самостоятельное структурное подразделение, имеющее в своем составе отделы, сектора, группы и т.д. и выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере деятельности. Руководство управлением осуществляется на принципе единоначалия.

Отдел - самостоятельное структурное подразделение, как правило, не имеющее в своем составе других служб, выполняющее функции управления в определенной отрасли или сфере. Руководство деятельностью отдела осуществляется его руководителем по принципу единоначалия. Отдел может быть образован и в составе комитета или управления.

Сектор (служба) - структурное подразделение, входящее в состав комитета (управление), численностью, как правило, не более трех человек, выполняющее определенные функции по вопросам, отнесенным к компетенции комитета (управления), не обладающее функцией распорядительного характера и правом юридического лица.

Временные и постоянные комиссии (по назначению пенсий; гражданским обрядам; организации летнего отдыха детей; содействию охране памятников истории и культуры; административные; по делам несовершеннолетних; наблюдательные и др.). Председатели комиссий могут иметь статус заместителей глав муниципальных образований. Комиссии - это коллегиальные органы, и в их составе широко представлены общественность, работники правоохранительных органов, депутаты.

В зависимости от уровня муниципального образования, от особенностей ее экономики, численности жителей и других обстоятельств количество создаваемых органов, их состав, содержание деятельности сильно различаются.

В городских округах, например, действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами здравоохранения, народного образования, строительства, жилищно-коммунального хозяйства, рынка жилья, инженерной инфраструктуры жилья, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, социальной защиты населения, культуры, физкультуры и спорта, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальным имуществом, охраны природы, антимонопольной политики, военнослужащих и военно-мобилизованной подготовки, чрезвычайных ситуаций, международных связей, прессы.

В муниципальных районах созданы подразделения, занимающиеся организацией народного образования, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры и градостроительства, культуры, физкультуры и спорта, сельского хозяйства, а также ведающие земельными ресурсами и земельной реформой, управлением муниципальным имуществом, экономикой, охраной природы и др.

В большинстве своем специализированные структурные подразделения наделены правами юридического лица, имеют самостоятельный баланс, расчетный и иные счета в учреждениях банков. Такие структурные единицы местной администрации имеют печати, бланки со своим наименованием и другие реквизиты.

В связи с невозможностью в большинстве муниципальных образований осуществлять процесс принятия решений на местном уровне непосредственно всеми жителями возникла потребность во введении института представительства. Представительный орган муниципального образования - это состоящий из депутатов выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.

Наличие представительного органа в структуре органов муниципального образования является обязательным, за исключением поселений с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 чел. (в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан). В настоящее время наименования органов местного самоуправления весьма различны. Так, в зависимости от исторических, национальных и иных местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться следующим образом: городская дума, городской совет, совет депутатов, муниципальный совет, муниципальное собрание, собрание представителей, рада, курултай, хурал, джирге, круге и т.п.

Представительный орган городского поселения, муниципального района, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского муниципального образования города федерального значения может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом муниципального образования.

Законом о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены два основных способа формирования представительного органа муниципального образования.

Первый - традиционный - заключается в формировании представительного органа путем проведения муниципальных выборов. Численность депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования, но не может быть меньше установленной законом. Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает минимальную численность депутатов представительного органа поселения или городского округа:

семь человек - при численности населения менее 1 тыс. чел.;

• 10 чел. - при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. чел.;
• 15 чел. - при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. чел.;
• 20 чел. - при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. чел.;
• 25 чел. - при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. чел.;
• 35 чел. - при численности населения свыше 500 тыс. чел.

Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 чел. Кроме того, в отношении представительных органов муниципальных районов, формируемых на муниципальных выборах, существует ограничение представительства: число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 чел.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Второй способ предусматривается исключительно для формирования представительных органов муниципальных районов. Они могут образовываться из глав поселений, расположенных В границах муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений. Данный способ усиливает контакты муниципальных образований разных уровней, но может осложнить выполнение функции представительства, ослабить связи с избирателями. Поэтому Закон о местном самоуправлении 2003 г. отдает предпочтение первому из названных способов, ограничивая применение второго рядом условий. В частности, решение о его использовании в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы должно быть поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Инициатива о формировании представительного органа муниципального района оформляется решением представительного органа, расположенного в границах муниципального района поселения. В решении указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может быть ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного путем проведения муниципальных выборов. Указанный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение трех месяцев со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района.

Инициатива о формировании представительного органа муниципального района в порядке, установленном п. 1 ч. 4 ст. 35 Закона о местном самоуправлении 2003 г., может быть выдвинута не позднее чем за один год до наступления даты, начиная с которой представительный орган муниципального района был бы вправе принять решение о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального района нового созыва в соответствии с Законом об избирательных правах. В случае принятия указанного решения выборы в представительный орган муниципального района не назначаются.

Компетенция представительного органа муниципального образования является предельно широкой: он может принять к своему рассмотрению любой вопрос местного значения данного муниципального образования. Кроме того, Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет исключительную компетенцию представительного органа муниципального образования:

• 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
• 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
• 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
• 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
• 10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Так, например, в соответствии с ч. 2 ст. 24 Устава г. Саратова к иным полномочиям Городской думы относятся:

• - финансовый контроль;
• - избрание главы муниципального образования и его заместителя;
• - учреждение органов местного самоуправления города, отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации города с правами юридического лица и утверждение положений о них по представлению главы администрации города (в порядке, установленном ст. 22 Устава г. Саратова);
• - принятие решений о выборах в органы местного самоуправления города в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Саратовской области;
• - формирование избирательной комиссии города в соответствии с действующим законодательством;
• - принятие концепции развития, утверждение генерального плана города, правил землепользования и застройки на территории города;
• - определение порядка формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа;
• - принятие решений о привлечении жителей города к социально значимым для города работам;
• - принятие решений об осуществлении муниципальных заимствований в порядке, установленном действующим законодательством;
• - согласование назначений заместителей главы администрации города, глав администраций районов города, руководителя финансового органа и главного архитектора города.

Кроме того, представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Основной формой деятельности представительного органа являются заседания. Правомочность заседания представительного органа муниципального образования определяется уставом муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50% от числа избранных депутатов. Заседания представительного органа муниципального образования проводятся не реже одного раза в три месяца.

Вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в установленный уставом муниципального образования срок, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.

Заседания представительного органа в зависимости от сроков проведения делятся па очередные и внеочередные, в зависимости от порядка проведения - на открытые и закрытые.

Порядок проведения заседаний представительного органа и принятия им решений определяется принимаемым им регламентом.

По основным направлениям своей деятельности представительные органы обычно образуют на временной или постоянной основе комиссии, осуществляющие работу по выработке решений, подготовку проектов правовых актов.

Представительный орган муниципального образования принимает нормативные акты по вопросам местного значения в форме решений. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования в течение 10 дней. Глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае если указанное должностное лицо исполняет полномочия главы местной администрации, - председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Расходы на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ.

Управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

Полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в порядке и по основаниям, которые предусмотрены ст. 73 Закона о местном самоуправлении 2003 г. Полномочия представительного органа муниципального образования также прекращаются случаях:

• 1) принятия указанным органом решения о самороспуске. При этом решение о самороспуске принимается в порядке, определенном уставом муниципального образования;
• 2) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
• 3) преобразования муниципального образования, осуществляемого в соответствии с ч. 3, 4-7 ст. 13 Закона о местном самоуправлении 2003 г., а также в случае упразднения муниципального образования;
• 4) утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;
• 5) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

Уставом муниципального образования может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Досрочное прекращение полномочий представительного органа муниципального образования влечет досрочное прекращение полномочий его депутатов. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, досрочные выборы в указанный представительный орган проводятся в сроки, установленные Законом о местном самоуправлении 2003 г.