Документ по состоянию на январь 2016 года

В целях проведения оптимизации сети учреждений и приведения штатного расписания учреждений Управления культуры Увинского района в соответствие с социальными нормативами и нормами, на основании пункта 2 распоряжения Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 года N 1063-р "Об Указе Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года N 769", руководствуясь Уставом муниципального образования "Увинский район", постановляю:

1. Исключить из штатного расписания клубных учреждений Управления культуры Увинского района следующие должности:

1) Каркалайский сельский дом культуры -

культорганизатор - 1 ставка,

уборщик служебных помещений - 3 ставки;

2) Чемошурский сельский клуб -

заведующий клубом - 1 ставка,

культорганизатор - 1 ставка.

2. Исключить из штатного расписания Увинской централизованной библиотечной системы Управления культуры Увинского района следующие должности:

1) Нылгинская детская сельская библиотека -

заведующий библиотекой - 1 ставка;

2) Сюровайская сельская библиотека -

библиотекарь - 1 ставка,

3) Пачегуртская сельская библиотека -

библиотекарь - 1 ставка,

уборщик служебных помещений - 0,5 ставки;

4) Ольховская сельская библиотека -

библиотекарь - 1 ставка,

уборщик служебных помещений - 0,25 ставки.

3. Ввести в штатное расписание клубных учреждений Управления культуры Увинского района следующие должности:

1) Чистостемский сельский дом культуры -

культорганизатор - 1 ставка;

2) Большежужгесский центральный сельский дом культуры -

уборщик служебных помещений - 1 ставка;

3) Сям-Можгинский центральный сельский дом культуры -

художественный руководитель - 1 ставка,

методист - 1 ставка.

4. Ввести в штатное расписание Увинской централизованной библиотечной системы Управления культуры Увинского района следующие должности:

1) Нылгинская сельская библиотека -

заведующий отделом детской библиотеки - 1 ставка.

5. Начальнику Управления культуры Увинского района в срок до 21 февраля 2005 г. обеспечить уведомление работников о предстоящем сокращении штатных единиц учреждений Управления культуры Увинского района в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации.

6. По окончании проведения мероприятий по сокращению штатных единиц учреждений Управления культуры Увинского района начальнику Управления культуры Увинского района обеспечить:

1) закрытие Каркалайского сельского дома культуры из-за отсутствия помещения, Чемошурского сельского клуба из-за отсутствия помещения, Вишурского сельского дома культуры из-за отсутствия финансирования, Сюровайской, Пачегуртской, Ольховской сельских библиотек-филиалов Увинской централизованной библиотечной системы в связи с несоответствием социальным нормативам и нормам;

2) объединение Нылгинской зональной сельской библиотеки и Нылгинской детской сельской библиотеки, филиалов Увинской централизованной библиотечной системы, в Нылгинскую сельскую библиотеку-филиал Увинской централизованной библиотечной системы в связи с несоответствием социальным нормативам и нормам.

7. Управлению культуры Увинского района совместно с Комитетом по управлению муниципальным имуществом Увинского района обеспечить мероприятия по приему-передаче материальных ценностей.

8. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на начальника Управления культуры Увинского района Шишкину М.Н.

Глава Администрации Увинского района С.П.СУББОТИН

Российская Академия Наук

Уральское отделение

ИНСТИТУТ ЭКОНОМИКИ

О подходах к реструктуризации бюджетных

НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКАЯ РАБОТА

Руководитель проекта,

зав. сектором социальных инноваций

Института экономики УрО РАН,

д. филос. н., проф.

Ответственный исполнитель:

с. н.с., к. э.н.

Екатеринбург 2005

КУЛЬТУРА, РЕОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ КУЛЬТУРНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ, СОЦИАЛЬНЫЙ ЗАКАЗ НА УСЛУГИ ОРГАНИЗАЦИЙ КУЛЬТУРЫ, ПОКАЗАТЕЛИ ЭФФЕКТИВНОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ

Объектом исследования является система культурного обслуживания населения региона.

В работе рассмотрены проблемы и подходы к реструктуризации бюджетного сектора культуры Свердловской области, методические вопросы формирования социального заказа на культурное обслуживание населения, разработана система показателей социально-экономической эффективности для наиболее массовых типов учреждений культуры. Результаты исследования ориентированы на внедрение в практику управления Министерства культуры Свердловской области.

Область применения – управление культурными процессами в регионе.

Введение

Проблемы и подходы к реструктуризации бюджетного сектора культуры Свердловской области

Методические рекомендации по формированию областного государственного заказа на обеспечение культурного обслуживания населения

Формирование показателей эффективности деятельности учреждений культуры

Введение

Актуальность исследования обусловлена кардинальной организационной перестройкой сферы культуры и изменением принципов ее финансирования в связи с проводимой в РФ административно-бюджетной реформой.

Задачи исследования:

1. анализ правового поля и опыта других регионов по реструктуризации бюджетного сектора культуры субъекта Федерации;

2. обоснование подходов к реструктуризации бюджетного сектора культуры и принципов обеспечения взаимодействия органов государственной власти Свердловской области и муниципальных образований в сфере культуры в условиях административно-бюджетной реформы;

3. разработка методических подходов к формированию областного государственного заказа и оценке эффективности деятельности учреждений культуры разного типа;

При разработке подходов к реструктуризации бюджетных учреждений культуры учтены:

· изменения в федеральном и областном законодательстве в связи с проведением административно-бюджетной реформы;

· постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» № 000 от 01.01.2001;

· материалы Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ;

· предложения Министерства культуры Свердловской области.

Эмпирической базой НИР являются: данные официальной статистики, а также материалы, предоставленные Министерством культуры Свердловской области, результаты обобщения опыта других регионов РФ по реформированию бюджетного сектора культуры, предложения специалистов в области управления культурой.

В первой главе работы рассмотрены имеющиеся проблемы реструктуризации бюджетного сектора культуры Свердловской области и разработаны подходы к организации культурного обслуживания населения региона в новых условиях. Вторая глава посвящена разработке методических рекомендаций по формированию областного государственного заказа на обеспечение культурного обслуживания населения. Рассмотрен состав областного заказа на культурное обслуживание населения в современном нормативно-правовом поле. Даны предложения по созданию в регионе условий, направленных на повышение социальной эффективности областного заказа на культурное обслуживание населения. В третьей главе предложена система оценок социально - экономических результатов деятельности учреждений культуры, которая включает как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей) для наиболее массовых типов учреждений культуры.

1 Проблемы и подходы к реструктуризации бюджетного сектора
культуры Свердловской области

В настоящее время идет переход на новые принципа организации административно-территориального управления Россией. И хотя вступление в действие федерального закона от 01.01.2001 г. отсрочено на три года, это время необходимо использовать на отработку оптимальных форм организации управления социальной сферой территорий, в том числе сферой культуры.

Реорганизация системы управления сферой культуры – процесс объективный, обусловленный изменением социально-экономических условий жизни общества. Однако, учитывая ту важную роль, которую играет культура в обеспечении социальной стабильности и формировании человеческого капитала, а также повышенную ранимость данной сферы, проводить его следует крайне бережно. Иначе мы рискуем растерять тот бесценный багаж духовного опыта прошлых поколений, без которого, как известно, нет будущего.

Изменение принципов местного самоуправления и взаимоотношений субъекта Федерации и органов местного самоуправления коренным образом меняет систему организации культурного обслуживания населения территорий.

Во-первых , вводится принцип жесткого разделения сферы культуры на федеральную, субъекта Федерации и муниципальную. При этом именно на муниципалитеты ложится основная нагрузка по обеспечению жителей социальными, в том числе культурными услугами.

В результате нарушается принцип сохранения единого культурного пространства страны, без которого невозможно нормальное развитие культуры, в частности, проведение единой культурной политики на территории субъектов Федерации.

Ради прозрачности бюджетных потоков оказались разрушенными вертикальные связи управления культурными процессами. Складывается парадоксальная ситуация, когда культурой одной и той же территории одновременно, но совершенно независимо друг от друга, управляют Федерация, субъект Федерации и органы местного самоуправления. Так, Министерство культуры Свердловской области даже не было поставлено в известность, что в Екатеринбурге создано Управление Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия по Уральскому федеральному округу .

Субъект Федерации, в свою очередь, также практически лишен возможности координировать развитие культурных процессов на территории. Так, по закону от 2003 г. субъект Федерации должен выполнять свои функции по культурному обслуживанию населения только за счет подведомственных ему учреждений культуры, которые расположены, как правило, в областном центре и мало доступны для жителей удаленных городов и районов. При этом реально повлиять на развитие сети муниципальных учреждений культуры субъект Федерации не может, так как не имеет права оказать финансовую помощь учреждениям культуры, находящимся в муниципальной собственности . Между тем в России с ее огромными пространствами, чтобы обеспечить доступность культурных благ населению, принципиально важно сохранить учреждения культуры не только в центральных городах, но и на периферии.

Необходимо понимать, что культура - это не набор объектов собственности, а единый живой организм, и попытка разорвать его на части может иметь самые плачевные последствия. Как сказано в Евангелии: «если дом разделится сам в себе, не может устоять дом тот». Поэтому в интересах сохранения культурного потенциала страны следует как можно скорее внести в федеральное законодательство изменения, позволяющие вернуться к цивилизованной форме управления культурой.

16) организация библиотечного обслуживания населения;

17) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

18) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа;

19) обеспечение условий для развития на территории городского округа массовой физической культуры и спорта;

20) создание условий для массового отдыха жителей городского округа и организация обустройства мест массового отдыха населения.

11) организация библиотечного обслуживания населения;

12) создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

13) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения;

14) обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;

15) создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения.

11) организация предоставления дополнительного образования … на территории муниципального района ;

19) организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора);

20) выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

п. 2. Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями

п. 4. Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Органы местного самоуправления … вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации).

В настоящее время поселениям и городским округам оставлены только функции библиотечного обслуживания, охраны и сохранения памятников культуры местного значения, создания условий для организации досуга и обеспечения населения услугами организаций культуры, а за муниципальными районами - лишь обеспечение услугами библиотечного коллектора.

Между тем реально муниципальная культура значительно богаче. В целом по России в ведении муниципальных образований находится 121933 учреждения культуры или 97% от общего числа, в ведении субъектов Федерации – 2,6% и лишь 0,4% относятся к федеральному ведению. В Свердловской области 99 % учреждений культуры – муниципальные, в том числе в регионе действуют 18 муниципальных театров, 53 музея (без учета филиалов), в том числе такие уникальные, как Нижнетагильский музей-заповедник горного дела , Екатеринбургский музей изобразительных искусств, Ирбитский историко-этнографический музей, 993 библиотеки, 915 клубных учреждений, другие организации культуры (рис. 1.1).

Если новое положение о полномочиях органов местного самоуправления с 1 января 2006 г. все-таки будет введено в действие , это поставит под угрозу существование ряда ключевых для сохранения культурного уровня поселений объектов. Конечно, органы государственной власти субъектов Федерации предпринимают меры по сохранению наиболее значимых объектов культуры. В частности, в Свердловской области уже идет работа по передаче муниципальных музеев в областную собственность. Но надо отдавать себе отчет, что при всем желании субъекты Федерации не смогут принять к себе на баланс все муниципальные учреждения культуры, содержание которых отныне уже не относится к вопросам местного значения.

Предлагается наделить органы местного самоуправления такими функциями, как создание и поддержка муниципальных музеев, учреждений профессионального искусства, народного творчества, народных промыслов и ремесел. Полагаем, что такой подход является правильным, так как, он позволит сохранить многообразие культуры регионов и ее доступность для населения. Кроме того, органы местного самоуправления фактически уже выполняют перечисленные выше функции.

В отношении музеев, в Свердловской области принято решение оставить уже существующие муниципальные музеи в ведении муниципалитетов. Это положение следует ввести и в федеральное законодательство. Это позволит оптимально учесть интересы населения, муниципальных образований и возможности субъекта Федерации по сохранению музейной сети.

Обостряется вопрос сохранности музейных фондов. Из-за нехватки средств уже сейчас на ряде территорий возникает реальная опасность утраты наиболее ценных из хранящихся там коллекций. Так как большинство музеев субъектов Федерации работает на основе коллекций, являющихся федеральной собственностью, представляется, что Федерация, как собственник коллекций, должна участвовать и в расходах по обеспечению их сохранности.

В Свердловской области началась передача муниципальных учреждений среднего специального художественного образования в ведение субъекта Федерации. При этом возникли определенные сложности с учреждениями, которые в свое время получили лицензию как музыкальные и хоровые лицеи. Сегодня им надо переоформлять уставные документы и приводить программы в соответствие с требованиями, предъявляемыми к учреждениям среднего специального художественного образования. При передаче учреждений очень важно добиться взаимопонимания с муниципалитетами, чтобы максимально сохранить за образовательными учреждениями их материальную базу.

В-третьих , ликвидируются финансовые обязательства по поддержке сферы культуры и сохранению сети учреждений культуры со стороны как субъекта Федерации, так и органов местного самоуправления. Из федерального закона «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» изъяты все положения, гарантирующие протекционизм государства по отношению к культуре. Отменены статьи об обязательных нормативах расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации на развитие культуры (2 и 6% соответственно). При этом вводится принцип расходования средств органами власти только в объемах, покрываемых их собственными ресурсами.

Эта норма при отсутствии в настоящее время в России государственных стандартов на культурное обслуживание граждан и четких ориентиров государственной культурной политики может привести к самым печальным последствиям, особенно в депрессивных районах. Таким образом, в настоящее время созданы все условия для усугубления остаточного подхода к финансированию сферы культуры.

Учитывая высокую социальную значимость сохранения территориальной сети учреждений культуры, необходимо, чтобы в законодательстве было обязательно закреплено право субъекта Федерации на участие в решении вопросов о судьбе муниципальных учреждений культуры, особенно когда речь идет об их закрытии и перепрофилировании. Одним из механизмов защиты культуры муниципальных образований могли бы стать целевые трансферты из вышестоящих бюджетов, когда средства перечисляются конкретно на культуру и есть возможность проконтролировать их использование. В противном случае, деньги, выделяемые на культуру, зачастую используются не по назначению. Необходимо также предусмотреть в федеральном законодательстве специальные меры по защите культурных интересов граждан депрессивных территорий, малых и сельских поселений .

Организация финансирования культуры в новых условиях - самая острая и сложная проблема ее реформированная. В силу своей нерыночной природы, культура не может существовать без государственной поддержки даже в экономически благополучных странах. Так, доля государственных расходов на культуру во Франции составляет 3,2%, в Норвегии и Финляндии – 3,6%, а в Швеции – 4,8%. В России же расходы консолидированного бюджета на культуру составляют порядка 1,5%.

В целях сохранения финансовых гарантий развития культуры и обеспечения доступности культурных ценностей для населения, необходимо ввести в законодательство положение об обязательном государственном финансировании сферы культурного обслуживания. Попытки строить экономику в отрыве от проблем развития культуры обречены на провал, так как эффективность экономики самым непосредственным образом зависит от культурного уровня населения. В связи с этим увеличение бюджетных расходов на культуру следует рассматривать как важный шаг в направлении формирования сильной жизнеспособной экономики.

Еще один принципиально важный вопрос – обеспечение условий для сохранения потенциала территорий, являющихся крупными культурными центрами . К числу таких территорий, безусловно, относится и Свердловская область, которая известна уникальными памятниками культуры и давними художественными традициями. Здесь множество прославленных творческих коллективов, в том числе носящих высокое звание академических. Тем не менее, на сегодняшний день Свердловская область в федеральной программе «Культура России» представлена весьма скромно. Надо добиваться расширения адресной поддержки из федерального бюджета для регионов, являющихся опорными очагами российской культуры.

В-четвертых , серьезнейшей проблемой сохранения условий для культурного воспитания населения глубинки является предусмотренное законом 131-ФЗ от 01.01.2001 г. перераспределение компетенции по управлению культурными процессами на территории между муниципальным районом и поселениями. Если раньше на уровне района традиционно были сконцентрированы центральные для подведомственной территории учреждения культуры, то сегодня район лишается возможности их содержать. На его долю в отношении подведомственных поселений остаются лишь координационные функции и обеспечение услугами библиотечного коллектора. Непосредственно культурное обслуживание населения он вправе осуществлять лишь в отношении жителей межселенных территорий (это, в основном, услуги передвижек). Реально же собственность, кадры и другие ресурсы сферы культуры сосредоточены именно на районном уровне. Учитывая имеющиеся прогнозы о недостаточности бюджета 30% муниципальных образований для финансирования мероприятий по решению вопросов, отнесенных законом к уровню муниципальных образований, непродуманная реструктуризация муниципальной сети учреждений культуры может привести к ее разрушению.

В связи с тем, что реформа только что началась, опыта по реструктуризации сети практически не накоплено. Ставропольский край и Белгородская область , где в 2005 г. проводился эксперимент по реализации новой системы местного самоуправления, пошли по пути сохранения районных управлений и учреждений культуры за счет использования предусмотренной законом нормы о праве поселений заключать с муниципальным районом соглашения о передаче им части своих полномочий (в том числе и в сфере культуры). Ставропольский край разработал пакет документов, необходимых для реализации этой модели на местах (проекты соглашений о передаче полномочий, примерная структура и функции районного управления культуры). Московская область также предлагает «обеспечить делегирование поселениями части своих полномочий в области культуры органам местного самоуправления муниципального района за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района».

Но, так как полномочия органами местного самоуправления должны передаваться только с соответствующим финансированием, то реально поселения вряд ли пойдут на этот вариант организации культурного обслуживания. Такая попытка сохранения сложившейся системы культурного обслуживания населения бесперспективна еще и потому, что районные структуры по управлению культурой, выполняющие функции, переданные поселениям, будут поставлены в крайне неустойчивое положение (договора по передаче полномочий носят временный характер (см. табл. 1.1), возможны серьезные сбои с финансированием).

Поэтому, если закон останется без изменений, Свердловской области в течение переходного периода необходимо определиться с судьбой районных учреждений культуры. Если они не будут переданы в ведение поселений или субъекта Федерации, то, в соответствии со ст. 50 закона , большинство из них придется ликвидировать, а центральные районные библиотеки перевести в статус межпоселенческих библиотек.

С изменением полномочий по управлению сферой культуры, сохранение районных управлений культуры становится весьма проблематичным. Вместе с тем органам власти субъекта Федерации следует обратить внимание районов на необходимость сохранения в структуре районной администрации штатных должностей специалистов по культуре, которые будут осуществлять координационно-методические функции и обеспечивать решение вопросов межпоселенческого характера. Сохранение, пусть в урезанном виде, структуры по управлению культурой территории на районном уровне, создаст определенные предпосылки для поддержания уровня культурного обслуживания населения и обеспечит бóльшую устойчивость сферы культуры территорий.

Следует отметить, что идея о том, что оптимальный вариант организации жизни нации складывается тогда, когда каждое сообщество граждан само строит соответственную себе среду обитания, в отношении культуры не срабатывает. Культура - одно из высших проявлений жизни человека. Ее внедрение в массовое сознание всегда требует усилий и патронажа со стороны государства.

Одна из актуальнейших проблем – обеспечение доступности культуры для экономически слабо защищенных групп населения. 122 федеральным законом отменены льготы на посещение платных мероприятий учреждений культуры для детей дошкольного возраста, инвалидов и военнослужащих. Вместе с тем в России в настоящее время 1/3 населения живет за чертой бедности. Средние расходы на культуру в Свердловской области для городских жителей составляют 271 руб., а для сельских – всего лишь 100 руб. в год на человека. Поэтому в целях сохранения человеческого капитала необходимо решить вопрос о компенсации расходов на культуру для малообеспеченных категорий населения, в первую очередь, детей и юношества.

В интересах сохранения условий для реализации гражданами конституционного права на приобщение к культурным ценностям, необходимо ускорить разработку государственных стандартов культурного обслуживания населения. В противном случае мы рискуем попасть в ситуацию, когда культура станет практически недоступной для большинства населения.

В ходе разработки стратегии реформ в России любят оглядываться на Запад. При определении перспектив развития социальной сферы также было бы неплохо учесть опыт европейских стран. Как свидетельствует мировая практика, за последние 50 лет в западных странах доминирующей тенденцией становится социализация услуг образования и культуры, увеличение доли их государственного финансирования. Такой подход к развитию социальных отраслей обусловлен пониманием того, что в современных условиях уровень здоровья, образования и культуры рассматриваются как важнейшие факторы социального прогресса и устойчивости общества.

Реформирование культуры России существенно сдерживается отсутствием государственной стратегии ее развития. А, как говорил еще римский философ Сенека (IV в. до Р. Х.), «кто не знает, в какую гавань плыть, для того нет попутного ветра». Представляется, что главной целью культурной политики России на среднесрочный период должно стать создание благоприятных условий для развития культуры как основополагающего фактора социально-экономического роста и повышение ее роли в формировании человеческого капитала.

Именно недооценка значимости культуры в жизни человека и общества является одной из причин неуспеха многих начинаний в российской экономике. Ведь человек, как говорил Аристотель, есть мера всех вещей. Пока культура находится в загоне, нельзя ожидать возрождения России как сильного самостоятельного государства. Поэтому важнейшая на сегодня задача – добиться изменения отношения к культуре в российском обществе и повышения ее статуса как важнейшего приоритета государственной политики.

Как уже отмечалось, основными субъектами культурной политики на местах становятся городские округа и поселения. Вместе с тем у многих населенных пунктов, особенно районного подчинения, не хватает соответствующего опыта управления культурой. В этой связи одним из важных направлений подготовки Свердловской области к реструктуризации системы культурного обслуживания населения является методическое обеспечение реформы.

В контексте решения этой задачи по инициативе Министерства культуры Свердловской области подготовлены проекты положений об органе управления культурой городского округа и поселения в двух вариантах:

В оперативное управление

В собственности

Бюджетные обязательства учредителя

Способ финансирования

Смета расходов и доходов

Контракт на оказание услуг (выполнение работ)

Конкурсная возможность контракта на оказание услуг (выполнение работ)

Распоряжение полученными доходами

С согласия учредителя

Самостоятельное распоряжение

Самостоятельное распоряжение

Надзорный орган

Наблюдательный совет

Управляющий совет

Таким образом, бюджетное учреждение остается наиболее оптимальной организационно-правовой формой существования организаций культуры. Следует отметить, что финансирование по смете не только не препятствует эффективной работе учреждений культуры, но именно она позволяет сохранить сеть учреждений культуры и достойно выполнять им свою социальную миссию.

Как отмечал акад. , форма финансирования учреждений по смете «возникла отнюдь не случайно. Она адекватна для таких организаций, чей продукт не может (или не должен) обращаться на рынке, а комплексный характер деятельности не позволяет однозначно увязывать затраты и результаты».

Формирование областного заказа в сфере культурного обслуживания представляется сложной задачей, требующей предварительной тщательной методической проработки.

В соответствии с принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, разработанными Минфином РФ, предполагается переход к новым механизмам и формам предоставления государственных (муниципальных) услуг. Одним из таких механизмов является государственный (муниципальный) социальный заказ. Под социальным заказом понимается «совокупность размещаемых на конкурсной основе договоров между государств енным (муниципальным) заказчиком и поставщиком, по условиям которых заказчик обязуется оплачивать социальные, образовательные, культурные, медицинские и другие социально значимые виды услуг, оказываемые поставщиком населению на бесплатной или частично оплачиваемой для потребителя этих услуг основе».

Внедрение механизма социального заказа предусматривает отход от политики оказания культурных услуг населению государством исключительно через сеть бюджетных учреждений культуры. В соответствии с новым подходом обеспечение культурного обслуживания населения государством будет осуществляться как за счет содержания бюджетных учреждений культуры, так и закупки услуг у учреждений других организационно-правовых форм на контрактной основе.

Этот подход предполагает существенное сокращение сети бюджетных учреждений культуры, которые финансируются по смете. Именно та часть «пакета» культурных услуг, которые государство предполагает оказать населению за счет закупки услуг у организаций других организационно-правовых форм, и составляет социальный культурный заказ.

Такая практика в отношении социальной сферы существует в ряде стран либерального направления, в первую очередь, в США. Например, в Техасе практикуется конкурс на передачу в частные руки обслуживания системы социального вспомоществования штата.

Однако, применительно к социальной сфере России, тем более к культуре, этот подход представляется не оправданным.

Во-первых , в России отсутствуют какие-либо социально обоснованные нормативы культурного обслуживания населения. Не сформировано представление о минимально допустимом уровне культурной обеспеченности различных территорий, который необходим для сохранения общественной стабильности и предпосылок социально-экономического развития . Как следствие этого, в законодательстве не закреплены обязанности государства по обеспечению определенного уровня обеспеченности культурными услугами населения и механизмы их реализации.

В этих условиях, единственными критериями, на основании которых может строиться социальный заказ в сфере культуры, являются возможности бюджета территории, а также личные вкусы и предпочтения управленцев, принимающих решения.

Наглядной иллюстрацией такого подхода к формированию социального заказа может служить опыт Нижегородской области . Здесь уже принят закон о государственном социальном заказе, в котором определено, что этот заказ формируется на основе:

· выбора наиболее значимых социальных программ;

· возможности сочетания бюджетного финансирования с привлечением дополнительных внебюджетных источников;

· обеспеченности финансирования государственного социального заказа.

Однако при этом в законе не определены критерии социальной значимости программ, которые будут реализованы в рамках социального заказа. Отсутствуют положения, направленные на защиту интересов и учет мнения населения при формировании социального заказа. Это создает почву для субъективизма при выборе программ, размещаемых на конкурсной основе.

Во-вторых , перевод части культурного обслуживания населения на механизм государственного (муниципального) заказа предполагает наличие на территории развитой сети небюджетных организаций культуры. Вместе с тем сегодня возможности для развития частного сектора в сфере культуры в России очень ограничены, особенно в провинции, вследствие низкого уровня жизни большей части населения и отсутствия традиций меценатства и спонсорства. В целом по России 1/3 населения находится за чертой бедности. Средние расходы на культуру городских жителей Свердловской области не превышают 300 руб. в год на 1 человека, а сельских – 100 руб.

В-третьих , участие небюджетных организаций в выполнении государственного заказа на услуги культуры предполагает, как справедливо отмечают разработчики «Принципов реструктуризации бюджетного сектора...», обеспечение финансовой привлекательности этого заказа. Это требует или существенного увеличения бюджетных расходов на культуру, что в настоящее время маловероятно, или резкого сокращения объемов предоставляемых жителям культурных услуг, что приведет к дальнейшей деградации как сферы культуры, так и населения.

В-четвертых , социальный заказ предполагает четкое определение объекта, на поддержку которого он направлен. В роли такого объекта может выступать население в целом или социально-уязвимые группы населения, например малообеспеченные категории граждан. Для каждого объекта задача обеспечения культурного обслуживания решается по-разному.

Если в качестве объекта выступает население региона в целом, то социальный заказ должен быть направлен на обеспечение минимального уровня культурного обслуживания для каждого гражданина на основе определения среднедушевых нормативов посещения различных культурных мероприятий (своеобразная минимальная «потребительская корзина» культурных услуг). Для этого необходимо, чтобы на территории были представлены основные виды культурных услуг в достаточных объемах и по демократичным ценам. При этом должна учитываться дифференциация территорий по уровню культурного развития, поскольку существует огромный разрыв между культурной жизнью городов и сел, а также объемом средств, которые разные регионы РФ выделяют на нужды культуры. Так, подушевое финансирование культуры в Ингушетии составляет всего 3 руб., а в ХМАО – 5 тыс. руб.

Реализация задачи обеспечения для граждан минимального уровня культурного обслуживания при формировании областного социального заказа предполагает наличие у субъекта Федерации соответствующих законодательно закрепленных обязательств перед населением. Пока же полномочия субъекта Федерации ограничиваются, как уже отмечалось, поддержкой подведомственных учреждений культуры и искусства и народных промыслов.

Если речь идет только о поддержке малообеспеченных категорий населения, то эта задача может быть решена с помощью государственных (муниципальных) именных финансовых обязательств (ваучеров), как это принято во многих странах и предлагается в «Принципах реструктуризации бюджетного сектора…». В этом случае государство выдает нуждающимся гражданам ваучеры на предоставление определенного набора культурных услуг и устанавливает перечень организаций культуры, которые обслуживают население по этим ваучерам. Культурное обслуживание этих категорий граждан может осуществляться как бюджетными учреждениями, так и небюджетными организациями культуры. При этом последние могут привлекаться к обслуживанию населения только на конкурсной основе через систему государственного (муниципального) заказа.

Так, в Нью-Йорке еще в 70-е годы ХХ в. были введены культурные ваучеры, позволяющие горожанам с низким доходом посещать один из восьми музеев города. Аналогичные ваучерные программы в Нью-Йорке были организованы для посещения горожанами театров, танцевальных программ и других видов зрелищного искусства. Эти ваучеры расширили для их получателей возможность посещать специализированные культурные заведения. Такая система используется не только в сфере культуры. Она успешно себя зарекомендовала за рубежом и может быть использована в России. Правда, в этом случае государственный заказ на культурное обслуживание населения становится составной частью социальных программ по поддержке малообеспеченных категорий населения.

В-пятых , так как социальный заказ предполагает заключение органами власти контрактов с организациями культуры в пользу «третьего лица», то есть населения региона, требуется разграничить полномочия по управлению сферой культуры между Федерацией, субъектом Федерации и органами местного самоуправления не в отношении содержания учреждений культуры, а в отношении обязательств перед населением за обеспечение определенного уровня культурного обслуживания. Сегодня каждый уровень власти отвечает за обеспечение населения услугами подведомственных организаций и никто – за социокультурную ситуацию в регионе. В этой связи возникает естественный вопрос об эффективности социального заказа в сфере культуры. А пока нет ответа на этот вопрос, социальный заказ превратится в набор случайных мероприятий.

Наличие множества перечисленных выше неясностей в законодательстве РФ обусловило неэффективность наработок регионов по реализации механизма государственного (муниципального) заказа на культурное обслуживание населения.

Так, например, в Управлении культуры г. Сургута попытались определить паспорт культурной услуги, позволяющий оценить ее социальную значимость и качество. Однако предложенные критерии оценки были отобраны произвольно. Например, авторы предлагают оценивать такие параметры услуги, как «формирование региональной идентичности», «содействие продвижению региона», «включенность в систему городской жизни», «интерактивность» и т. д. Качество услуги предлагается оценивать в баллах по каждому параметру, но балльная шкала авторами не разработана, без чего использование предлагаемого паспорта не имеет смысла.

У традиционной системы культурного обслуживания населения через сеть бюджетных учреждений есть свои неоспоримые достоинства, в первую очередь, - гарантированность предоставления культурных услуг, что важно для стабильности социума. Здесь проще осуществлять контроль за качеством предоставляемых услуг и целевым расходованием бюджетных средств.

В этой связи в переходный период в целях сохранения доступности культурных благ для широких слоев населения не следует торопиться с заменой традиционной формы содержания сети бюджетных учреждений культуры.

3. Формирование показателей эффективности

деятельности учреждений культуры

Разработка показателей эффективности деятельности учреждений культуры обусловлена потребностями реальной практики управления, необходимостью оценки целесообразности расходования бюджетных средств. Особую актуальность эта задача приобретает в связи с проводимой реформой бюджетного сектора. Концепцией реформирования бюджетного процесса предусмотрено «формирование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов. При этом система оценок этих результатов должна включать «как непосредственные результаты (предоставление услуг определенного качества и объема), так и конечные результаты (эффект от предоставленных услуг для их получателей)».

Особо следует подчеркнуть, что в отношении конкретных организаций, отраслей культуры, действительно, существуют количественные показатели их деятельности, используя которые можно использовать для оценки отдельных аспектов эффективности их функционирования (количество зрителей, читателей, посетителей музеев и т. д.). Что же касается «конечных общественно значимых результатов», то, как справедливо отметил А. Рубинштейн, что культура принадлежит «к тем секторам общественной жизни, где определить реальные «результаты работы», не подменяя из утилитарными и сиюминутными выгодами, более чем сложно, а, может быть, в режиме актуального времени и вовсе невозможно». Аналогичную точку зрения высказывает и Е. Игнатьева, которая считает, что социальные результаты культурной деятельности количественно обсчитать нельзя, а можно передать лишь вербально, то есть словами.

Стремление отыскать измеримые социальные результаты неизбежно приводит, как это было и в советские времена, «к бесконечным и бесплодным поискам «хороших» показателей и нормативов. Уже появились разработки, которые иначе как абсурдными назвать нельзя. Так, на основе корреляционного анализа выявлены следующие «тесные» зависимости:

· чем больше клубных формирований, тем меньше разводов в районе (городе);

· чем больше культурно-досуговых мероприятий, тем выше объем произведенной продукции,

· чем больше клубных формирований в городе (районе), тем выше рождаемость;

· чем больше объем бюджетного финансирования сферы культуры, тем больше объем продукции животноводства (скот, птица в живом весе) .

УДК 008; 336.143

ББК 65-261.3; 77

Роман Стриженков

РЕСТРУКТУРИЗАЦИЯ СЕТИ УЧРЕЖДЕНИЙ КУЛЬТУРЫ

Аннотация. Даны комментарии к вопросу о реструктуризации сети учреждений культуры, связанной с

реализацией Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации» от 06.10.2003 года № 131-ФЗ. Рассмотрена проблема децентрализации бюджетного процесса.

Представлены варианты развития событий на местах, названы направления реорганизация бюджетных учреждений.

Ключевые слова: бюджет, закон, местное самоуправление, полномочия, поселение, реструктуризация, ресурсы, реформа, учреждения культуры, Федеральный закон, финансирование.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ распределил полномочия органов местного самоуправления на полномочия поселений, полномочия муниципальных районов и полномочия городских округов.

1. К вопросам местного значения поселения относятся:

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах поселения.

2. К вопросам местного значения муниципального района относятся:

организация предоставления дополнительного образования на территории муниципального района;

организация библиотечного обслуживания поселений (обеспечение услугами библиотечного коллектора).

3. К вопросам местного значения городского округа относятся:

организация предоставления дополнительного образования на территории городского округа;

организация библиотечного обслуживания населения;

создание условий для организации досуга и обеспечения жителей городского округа услугами организаций культуры;

охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах городского округа.

Архангельское областное Собрание депутатов 23 сентября 2004 года приняло областной закон «О статусе и границах территорий муниципальных образований в Архангельской области». Закон устанавливает границы муниципальных образований в Архангельской области и наделяет муниципальные образования статусом городских, сельских поселений, городских округов, муниципальных районов.

Существенной проблемой переходного периода в системе местного самоуправления является децентрализация бюджетного процесса.

Упорядочение доходных и расходных полномочий между органами власти различных уровней должно подкрепляться соответствующими финансовыми ресурсами.

Разграничение полномочий между поселениями и муниципальным районом, а также компетенций законодательных и исполнительных органов власти по вопросам обеспечения деятельности найдет отражение в реструктуризации учреждений культуры.

Эта проблема носит общий характер, так как в ведении муниципальных органов Архангельской области сосредоточено значительное число учреждений: 521 библиотека, 551 культурно-досуговое учреждение, 24 музея, 49 музыкальных, художественных школ, школ искусств.

Сеть учреждений культуры муниципального уровня традиционно представлена следующими единицами:

библиотеки, объединенные в централизованные библиотечные системы;

Стриженков Роман Валентинович – начальник отдела комитета по культуре администрации Архангельской области.

Электронный адрес: [email protected] детские музыкальные, художественные школы и школы искусств;

учреждения клубного типа различной типологии;

краеведческие и мемориальные музеи.

Структура расходов на отрасль культуры в местных бюджетах Архангельской области распределяется следующим образом: большая часть, около 59 %, направляется на оплату труда и социальный налог, 19 % – на коммунальные расходы.

Очевидно, что основные проблемы реформы в культурном секторе будут сконцентрированы на муниципальном уровне по той простой причине, что основная нагрузка по содержанию массовых учреждений культуры находится в зоне ответственности их собственников и учредителей.

Новые административные структуры в значительной степени будут отличаться от ныне действующих и обладать иной компетенцией, полномочиями и ресурсной базой.

Разделение границ и полномочий должно происходить в зависимости от источников дохода, исключая нефинансируемые мандаты. Таким образом, формирование структуры сети и ее объемов будет находиться в прямой зависимости от возможностей бюджета.

Однако если поселение не в состоянии обеспечить социальную инфраструктуру, то, согласно закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», органы местного самоуправления вправе заключать соглашение о передаче части (либо всех) полномочий муниципальному району за счет субвенций из поселения.

Практика заключения бюджетных соглашений позволит аккумулировать ресурсы на обеспечение политики по культурному обслуживанию населения.

Процесс разграничения полномочий коснется также реструктуризации органов управления культурой муниципального уровня.

Характерным недостатком действующих моделей управления являются противоречия между полномочиями и реальными источниками финансирования, которые возникли по ряду причин:

объективных: слабая ресурсная база местного бюджета, отсутствие государственных норм материального и финансового обеспечения;

субъективных: несоответствие действий управляющих структур требованиям законодательства, отсутствие умения у менеджмента бороться за бюджет.

Роль органа управления культурой муниципального уровня должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти, общественных организаций и частных инициатив в осуществлении культурной политики территории.

Происходит перемещение акцентов с директивного управления на создание условий саморазвития и партнерства.

Одним из основных рычагов управления является обеспечение источников финансирования и критериев распределения ресурсов. Пути решения именно этой проблемы позволят оказывать влияние на культурную политику.

Децентрализация бюджетного процесса принципиально меняет порядок финансирования объектов культуры. Централизованное финансирование по смете из консолидированного бюджета отменяется, уступив место правилу содержания социального объекта за счет бюджета поселения.

В предложенных обстоятельствах наиболее вероятен вариант развития событий, когда бюджет поселения недостаточен для содержания объекта культуры и обеспечения его деятельности.

Использование механизмов делегирования полномочий за счет субвенций поселений (п. 20 ч. 4 ст. 15 закона №131-ФЗ) может стать инструментом концентрации ресурсов, позволяющих обеспечить культурную политику и создавать услуги культуры.

Главной задачей переходного периода для муниципальных органов управления культурой является создание условий для реструктуризации сети учреждений с учетом изменения принципов финансирования.

В первую очередь, на основании паспортизации учреждений культуры следует подготовить реестры учреждений с учетом разграничения собственности. Используя прогноз реформированных бюджетов, необходимо разработать программу реструктуризации сети, базовым условием которой должен стать принцип функциональных особенностей учреждений и организаций других организационно-правовых форм, способных предложить конкурентоспособные услуги населению.

Во вторую очередь, необходимо создать нормативную основу аккумулирования ресурсов различных уровней бюджета с целью долевого содержания объектов культуры.

Решение вышеуказанных задач отнесено исключительно к компетенции местных органов власти.

В основу подходов по реструктуризации сети должны лечь нормативные акты (или их проекты), определившие структуру местного самоуправления, из которых ясны:

Границы поселений;

Границы муниципальных районов;

Границы городских округов.

Эта информация позволит уяснить:

К чьей юрисдикции отошли конкретные сетевые единицы;

Какова социальная инфраструктура административной единицы;

Каков прогноз бюджета.

Существенным обстоятельством для реструктуризации сети является применение принципа градации учреждений по группам значимости (поселенческого или районного значения). Уровень значимости предполагается определять, исходя из объема деятельности и зоны обслуживания населения. Так, скорее всего, целесообразно оставить районный музей на уровне муниципального района, не передавая его в поселение. Для этого необходимо заключение соглашения с поселением.

У муниципальных районов имеется финансовый рычаг, предоставленный в законе №131-ФЗ: к вопросам местного значения муниципального района отнесено выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.

Данный рычаг может быть использован муниципальным районом с целью сохранения сложившихся централизованных библиотечных, а также клубных систем. Сохранение централизованных систем или необходимой их части – в финансовом отношении оптимальное решение, так как это экономия средств. В поселениях нет необходимости создавать множество новых юридических лиц с административным аппаратом, да у большинства из них и не будет на это средств.

Если же пойти по пути децентрализации, то можно столкнуться с тем, что в каждом поселении или в большинстве будут созданы маленькая библиотечная система (2–3 библиотеки), маленькая клубная система (2–3 клубных учреждения).

Для принятия решения по структуре сети требуется определиться в типах массовых учреждений культуры муниципального уровня. Как правило, их перечень предусматривает библиотеки, музеи, учреждения клубного типа, парки культуры и отдыха, киноустановки.

Вышеперечисленные учреждения несколько отличаются:

По характеру выполняемых ими функций;

По организации творческого процесса;

По особенностям применяемого труда.

Наблюдающееся в последние годы создание интегрированных учреждений культуры типа культурно-образовательных, социально-культурных центров, клубов-музеев, клубов-библиотек имеет в основе положительный базис – оптимизацию коммунальных расходов и координацию планирования. Однако не следует заблуждаться на тот счет, что в этом случае мы имеем новое учреждение, т.к. в основе лежат различные уставные задачи.

Библиотека и музей имеют одной из главных задач хранение фондов, и их объединение с учреждением клубного типа проходит по границе формы подачи услуги – не более того.

В статистической отчетности не происходит изменений, а, следовательно, сеть фактически остается прежней. Уменьшается количество расходов – это, безусловно, экономический эффект.

Имеют место и организационные эффекты. Остается вопрос, каков творческий эффект. Если социальный эффект значительно высок и достаточен, то его необходимо вводить в практику работы учреждений культуры.

Из сказанного можно отметить, что преобразовательные процессы, происходящие в структуре сети социально-культурных учреждений, недостаточно исследованы и требуют анализа.

Прежде всего, необходимо структурировать:1) функции, 2) услуги, 3) определить социальноэкономические показатели по эффективности.

Формируя сеть в современных условиях, необходимо ясно сформулировать критерии преобразования сетевых учреждений. Разумеется, в основе будут: а) их функциональные особенности, но также и б) правовые аспекты. Вероятно, следует исходить из прав собственности на объекты движимого и недвижимого имущества.

Стратегия реструктуризации должна исходить из трех реформ: административной, реструктуризации бюджетного сектора и реформы оплаты труда.

Проведение административной реформы предполагает уточнение функций органов власти различных уровней и разграничение между ними расходных полномочий.

Реформа оптимизации бюджетных учреждений предусматривает четкое разграничение функциональных особенностей учреждений, способных предложить услугу высокого потребительского качества, отказ от выделения ассигнований по смете и переход к финансированию по программе.

Один из принципов реформы оплаты труда заключается в переносе ответственности за выплату заработной платы на уровень учредителей бюджетных учреждений.

Реорганизация бюджетных учреждений будет осуществляться по двум направлениям.

Во-первых, предполагается внести соответствующие поправки в Гражданский и Бюджетный кодексы Российской Федерации, касающиеся изменений в правоспособности бюджетных учреждений. В результате будет ограничена возможность принятия ими обязательств сверх лимитов бюджетных средств, что на практике приводит к возникновению обязательств бюджета перед поставщиками работ и услуг бюджетных учреждений, порождающих субсидиарную ответственность собственника имущества. Также бюджетные учреждения потеряют право самостоятельно распоряжаться внебюджетными источниками.

Вторым направлением реорганизации бюджетных учреждений является преобразование части из них в иные организационно-правовые формы. Такая реорганизация предполагается для учреждений, имеющих высокую долю внебюджетных доходов в общем объеме доходных источников, способных функционировать в рыночной среде. Суть данного преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и ответственности по их обязательствам.

Государственные учреждения культуры – это организации культуры, учредителем которых является государство. Именно эти организации, созданные для выполнения определенной культурной миссии (к примеру, формирование библиотечных фондов и информационное обслуживание населения, сохранение и публичная демонстрация музейных коллекций, постановка произведений театрального искусства и показ их зрителям), составляют в настоящее время основу отрасли культуры. Бюджетное финансирование таких организаций (в соответствии с обязательствами государства, предусмотренными статьями 120 ГК и 161 БК) должно обеспечивать выполнение той культурной миссии, которая зафиксирована в их уставных документах, и потому не может быть ориентировано на отдельные проекты и программы, имеющие определенную длительность и конкретное содержание.

Другое положение характерно для организаций культуры, учредителем которых государство не является и потому не имеет перед ними никаких бюджетных обязательств. В этом случае, наоборот, наиболее приемлемым и даже, не исключено, единственно возможным является проектное финансирование и конкурсный порядок рассмотрения бюджетных средств. Здесь следует подчеркнуть, что для государственных учреждений культуры методы проектного финансирования можно рассматривать лишь в качестве вспомогательных механизмов распределения бюджетных средств.

В сложившихся условиях установка на превращение конкурсного порядка распределения бюджетных средств из вспомогательного в основной способ финансирования культурной деятельности означает ни что иное, как требование проведения институциональной реформы.

Причем главным содержанием такой системной модернизации является ликвидация большинства государственных и муниципальных учреждений культуры и создание на их основе организаций культуры, имеющих иной правовой статус.

Горушкина С.Н.
Управление культурными процессами. Муниципальная сеть учреждений культуры в условиях модернизации

[ Справочник руководителя учреждения культуры. – 2005– № 3. – С.7-13 и Справочник руководителя учреждения культуры. – 2005– № 4 – С.10-17 ]

В соответствии с требованиями реформ пути модернизации (реструктуризации) и оптимизации сети муниципальных учреждений культуры, прежде всего, связаны с такой актуальной проблемой, как управление культурными процессами.

Упущенные возможности периода новых условий хозяйствования

Переход на новые условия хозяйствования в начале 90-х гг., предоставляя свободу в выборе использования финансовых средств и позволяя формировать фонды, предполагал существенные изменения в системе культурной деятельности. Однако источники финансирования и система бюджетного планирования оставались неизменными, ввиду чего притока средств в культуру не наблюдалось. Более того, существенно снизились объемы государственных капиталовложений.
Одной из причин, сдерживающих успешный переход на условия хозяйствования, было то, что руководителям на местах предлагалось перевести учреждения культуры на новые условия, но порядок действий по организации процесса был отдан на усмотрение исполнителям. Процесс не был в достаточной мере подкреплен нормативной базой. Собственно, в основании его лежала лишь методика перехода на новые условия хозяйствования, которая не была поддержана административными ресурсами. Активное внедрение инновационных процессов сдерживалось и тем, что ранее принятые нормативные акты, регулирующие деятельность учреждений культуры, не были отменены. Это вносило сумятицу в деятельность финансовых органов муниципального уровня. Положение о переходе на новые условия хозяйствования носило рекомендательный характер и не было поддержано широкой переподготовкой кадров руководящего состава.

Штаты управлений культуры не предусматривали наличия юристов и экономистов, а в руководящем составе, как правило, были выдвиженцы, обладавшие творческими специальностями и организационными способностями, но не владевшие специальными знаниями.
Поэтому на местах руководители, воспитанные на принципах директивного управления, не смогли воспользоваться преимуществами новых условий хозяйствования.
Другой причиной стало отсутствие механизма создания финансовой базы, а именно – формирования фондов, осуществить которое было невозможно по ряду причин:

• финансирование сети учреждений культуры осуществлялось через поселковые советы, на территории которых находились учреждения культуры, таким образом, средства, прописанные по бюджету культуры в целом, в органы управления культуры не поступали;
• учреждения культуры, составляющие районную сеть, не обладали статусом юридического лица, а следовательно не имели расчетных счетов, собственной бухгалтерии.

В первые перестроечные годы бюджет РФ и, соответственно, местные бюджеты были весьма нестабильны, принимались с опозданием и исполнялись с большим дефицитом, что также не позволило учреждениям культуры сформировать фонды и в полной мере воспользоваться положительными механизмами, заложенными в идее новых условий хозяйствования. Реально новые условия хозяйствования были внедрены и нашли успешное решение лишь в крупных государственных учреждениях культуры, обладающих собственными средствами.

Период реформирования местного самоуправления

Следующая возможность существенно изменить подходы к организации деятельности в сфере культуры была предоставлена Федеральным законом от 28.08.95 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. ФЗ от 22.04.96 № 38-ФЗ, 26.11.96 № 141-ФЗ, 17.03.97 № 55-ФЗ, 04.08.00 № 107-ФЗ, 21.03.02 № 31-ФЗ, 07.07.03 № 123-ФЗ, 08.12.03 № 169-ФЗ, с изм., внесенными ФЗ от 06.10.03 № 131-ФЗ) и Законом РФ от 09.10.92 № 3612-1 «Основы законодательства в Российской Федерации о культуре» (в ред. ФЗ от 23.06.99 № 115-ФЗ, 22.08.04 № 122-ФЗ, с изм., внесенными ФЗ от 27.12.00 № 150-ФЗ, 30.12.01 № 194-ФЗ, 24.12.02 № 176-ФЗ, 23.12.03 № 186-ФЗ).
Эти Законы и принятые в их развитие нормативные акты определили зоны ответственности за деятельность районных и сельских учреждений культуры, разграничили компетенцию по уровням власти.
Однако реформирование муниципальной сети было отдано на усмотрение местных органов власти без соответствующего организационного и методического подкрепления.
При этом, на Минкультуры России были возложены обязательства по осуществлению государственной культурной политики, что должно выражаться в создании значительного массива законодательных актов по вопросам культурного наследия, кинематографии, авторского права, художественных промыслов и решении других вопросов, отнесенных к компетенции федерального ведомства.
Субъекты федерации стали определять культурную политику территории путем создания местных законодательных актов и региональных программ развития культуры. Местное законодательство позволило в значительной степени поддержать систему культурно-досуговых учреждений (КДУ) идеологически, а также путем реального финансирования.
Местные органы власти приняли ответственность за обеспечение деятельности сети учреждений культуры, решая вопросы:

• собственности;
• нормативов финансирования;
• структуры сети;
• штатной численности;
• объемов и показателей деятельности.

С конца 90-х гг. система управления сферой культуры на муниципальном уровне характеризовалась тем, что:

• по-прежнему внутриведомственные инструкции периода СССР не были отменены и вступили в противоречие с современными нормативными актами;
• действия по конструированию сети и управлению ею (появились учреждения новой типологии, были расширены штаты, введены местные стимулирующие факторы) не были поддержаны надежной нормативной базой и методически обеспечены.

Следует отметить контрасты в содержании и успешности преобразовательных процессов на разных территориях. Наиболее «продвинутые» субъекты РФ разработали собственные стандарты нормативов бюджетной обеспеченности в социальной сфере, в т. ч. в культуре (Республики Коми, Татарстан, Чувашская Республика, Московская, Владимирская, Вологодская, Свердловская, Ярославская области).
В основном региональная практика предлагала социальные нормы, в основе которых лежал удельный показатель сети учреждений социальной сферы по категориям пользователей в расчете на 1, 1000, 1 000 000 человек, в денежном выражении.
Планирование капитальных расходов и основной деятельности осуществлялось в соответствии с порядком финансирования областных целевых программ.
Как правило, законодательство субъекта РФ предусматривало оказание финансовой помощи для покрытия разницы между доходами и расходами муниципальных образований и выплаты компенсации депрессивным муниципалитетам путем введения корректирующих территориальных коэффициентов и аккумулирования этих средств в фондах финансовой поддержки муниципальных образований.

Потенциальные возможности управления ресурсами

К. сожалению, исходными данными для реформирования федеративных отношений и местного самоуправления служили лишь отошедшие объемы множество раз секвестированного бюджета и средств целевых комплексных программ.
Во многом некачественная проработка механизмов финансирования культуры обусловлена проблемой недостаточного ресурсного и технологического обеспечения органов управления сферой культуры на местах.
Рассмотрим несколько аспектов управления ресурсами, которые не были использованы в достаточной степени, что сказалось на качестве и перспективах управленческих решений.
Анализ и прогнозирование. Квотный принцип распределения финансов, неурегулированность механизма делегирования прав оперативного управления имущественными комплексами, другие негативные факторы, в т. ч. «аппаратный вес» руководителя и сила лоббирования экономических ведомств, не позволяют использовать такие важнейшие функции управления, как анализ и прогнозирование.
Символические ресурсы. Другой проблемой ресурсного обеспечения является слабое использование символических ресурсов. Имиджевые проекты (позиционирование культуры, в т. ч. ее национальных особенностей, ландшафтных и исторических компонентов, как привлекательного имиджа территории), направленные на представление субъектов в публичном пространстве, обладают практически неисчерпаемыми возможностями для инвестиций, подо сих пор они носили единичный характер.

Пространственно-территориальный ресурс. В условиях реформы местного самоуправления, предполагающей среди прочих мероприятий иную «нарезку» административных границ муниципальных образований, было бы весьма уместно использовать пространственно-территориальный ресурс, включающий управление культурными инфраструктурами и новыми объектами с учетом функциональной широты услуг, мобильности их доставки потребителю, географической и ценовой доступности.
Организационные ресурсы. Мощным стимулом качественного обеспечения модернизации деятельности КДУ должны стать организационные ресурсы. Это, прежде всего, новые организационные структуры (учреждения и организации новых форм и типов), а также организационные связи, носящие межпоселенческий характер и обеспечивающие пакет государственных услуг в области культуры. В основе создания новых структур культурной деятельности должна лежать технология функциональной и бюджетной привязки отдельных учреждений и организаций с учетом сквозных межмуниципальных услуг в сфере культуры.
Хорошо структурированные, с учетом публичных полномочий местных органов власти, задачи культурной политики субъекта РФ и муниципальных образований позволят выстроить взаимоотношения внутри муниципальных образований (муниципальный район, поселение), а также добавят вариативности культурной политике в субъектах Федерации.
Система взаимодействия между субъектами культуры в рамках совместных проектов разных районов, народов и культурных зон должна стать ключевой в схеме реализации организационных ресурсов.
Человеческий фактор. Следует признать, что использование такого важнейшего стратегического ресурса, как человеческий фактор, или профессиональный капитал, весьма затруднительно по причине низкого образовательного уровня в среде специалистов (сеть КДУ имеет 0,6% работников с высшим образованием). Низкая их квалификация является сдерживающим фактором по отношению к глубине, оперативности и адекватности процессов модернизации.
Технологические ресурсы. Слабые кадровые ресурсы, в свою очередь, являются причиной медленного развития технологических ресурсов, которые подразумевают определение приоритетных видов деятельности и технологий, способных выстроить векторы развития культурной деятельности.

Модели управления муниципальной сетью учреждений культуры

Современная практика управления культурным процессом предусматривает конструкцию по уровням власти:

• на уровне законодательной власти – через соответствующие комиссии законодательных собраний субъектов РФ;
• на уровне исполнительной власти субъектов РФ – через управления, комитеты, департаменты культуры;
• на уровне исполнительной власти в муниципальных органах – через районные отделы и управления культуры.

Поскольку управление муниципальной сетью учреждений культуры является компетенцией районных отделов и управлений – рассмотрим наиболее характерную их организационно-управленческую модель.
Отдел, управление культуры (ОК) – наиболее распространенная форма органа управления в структуре муниципального образования, выполняющая функции исполнительного органа власти в сфере культуры. Для реализации своих функций ОК наделены правом юридического лица и являются главными распорядителями кредитов в объеме утвержденной для подведомственной им сети сметы.

Как правило, положения об ОК, где определены компетенция и полномочия, а также структура подведомственной сети, утверждаются постановлением (распоряжением) администрации муниципального округа.
В начале 90-х гг. для придания регионам правовой самостоятельности и в целях эффективного использования бюджетных средств, а также во избежание дублирования в работе некоторые региональные и муниципальные органы управления культурой были объединены:

• с управлениями кинофикации;
• комитетами по спорту и делам молодежи;
• управлениями по туризму.

Опыт показал, что культура и молодежная политика тесно взаимосвязаны и управление ими может успешно совмещаться в рамках одной управленческой структуры. Во многом это объясняется единством целей и общностью форм их работы.
Более сложно происходило объединение культуры со спортом из-за разницы в правовом и экономическом обеспечении их деятельности, в частности в вопросах нормирования и оплаты труда, других проблем нормативного характера.
Практика объединения управлений культуры с управлениями по туризму на территориях, обладающих значительным потенциалом памятных мест, дала положительный результат, поскольку появилась возможность не только объединения бюджетов, но и привлечения дополнительных средств непосредственно от доходов туристической деятельности. Характерным недостатком действующих моделей управления явились противоречия между полномочиями органа власти и реальными источниками финансирования его деятельности.

Причины такого противоречия:

• объективные – слабая ресурсная база местного бюджета, отсутствие государственных норм материального и финансового обеспечения;
• субъективные!50; несоответствие действий управляющих структур требованиям законодательства, отсутствие у менеджмента умения бороться за бюджет.

На сегодня существуют пять моделей управления объектами муниципальной собственности:
Первая модель – ОК, обладающие доверенностью от районных КУМИ (Комитеты по управлению муниципальным имуществом) на оперативное управление объектами культуры, финансирующие коммунальные расходы, использующие средства от аренды объектов в качестве дополнительного дохода бюджета культуры.
Вторая модель – ОК, не обладающие правами управления недвижимостью, т. к. эти права напрямую делегированы учреждениям от КУМИ, являющимся совместно с ОК учредителями организаций культуры. Финансирование коммунальных расходов в этом случае идет через ОК, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.
Третья модель – ОК, наделенные правами оперативного управления объектами недвижимости организаций культуры, не обладающих статусом юридического лица и одновременно совместно с КУМИ являющиеся учредителями организаций культуры со статусом юридического лица. Финансирование коммунальных расходов при этом осуществляется через ОК, средства от арендной платы в полном объеме возвращаются в КУМИ.
Четвертая модель – ОК, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы объектов культуры, находящихся в собственности как районных КУМИ, так и муниципалитетов.
Пятая модель – ОК, являющиеся учредителями организаций культуры, финансирующие коммунальные расходы учреждений культуры, расположенных в арендованных помещениях других собственников, в т. ч. бывших профсоюзных зданиях.
Таким образом, собственниками объектов культуры на муниципальном уровне являются муниципалитеты, которые, как правило, делегируют полномочия учредителя районным отделам культуры. Часто учредителями организаций культуры выступают одновременно районные ОК и КУМИ, причем КУМИ наделяет учреждение правом оперативного управления либо делегирует это право районным ОК.
В подавляющем большинстве расходы на заработную плату финансируются из районного бюджета через ОК или централизованные бухгалтерии поселковых (сельских) администраций, которые принимают участие в капитальных расходах объектов культуры, выделяя, обычно, субсидии на капитальный и текущий ремонт, а также давая дотации на осуществление ими уставной деятельности.
В городах и крупных районных центрах 70% средств на содержание учреждений культуры выделяется из муниципального бюджета, остальное учреждения покрывают за счет собственных средств. Однако для 91% единиц клубной сети, которые располагаются в сельской местности, рассчитывать на значительную долю самоокупаемости не приходится по причине слабой ресурсной базы, в т. ч. изношенности оборудования, и низкой платежеспособности населения. Одним из основных и наиболее распространенных источников содержания муниципальной сети является повсеместная практика аккумулирования средств районного бюджета культуры и собственных доходов сетевых единиц.

Для муниципальных учреждений культуры характерна высокая концентрация ресурсов на уровне района. Они управляются через районные структуры и обеспечивают организационное, информационное и творческое содержание культурной деятельности на территории муниципального образования.
Таким образом, ОК являются главными распорядителями кредитов в объеме утвержденной сметы и:

• обеспечивают бюджетные заявки, готовят документацию, формируют и финансируют подведомственную сеть;
• обеспечивают сеть материальными и информационными ресурсами;
• ведут хозяйственную деятельность, подменяя соответствующие функции учреждений без образования юридического лица;
• координируют творческий процесс.

Новая роль органа управления культурой муниципального уровня

В связи со всем вышеизложенным вызывает особую тревогу отсутствие в ст. 15 Закона № 131-ФЗ* положений о компетенции и полномочиях муниципального района в области культуры. Такая позиция может привести к разрушению процесса управления сетью муниципальных учреждений культуры.
Вводимые Законом № 131-ФЗ административные структуры в значительной степени отличаются от ныне действующих и обладают иной компетенцией, полномочиями и ресурсной базой.
Разделение границ и полномочий будет происходить в непосредственной зависимости от источников дохода, исключая нефинансируемые мандаты.
Таким образом, формирование структуры сети и обеспечение объемов услуг культуры будут находиться в прямой зависимости от возможностей бюджета, где сеть не рассматривается в качестве обязательной.
Кроме того, децентрализация бюджетного процесса принципиально меняет порядок финансирования, заменяя централизованное финансирование по смете из районного бюджета на содержание объектов, в т. ч. организаций культуры, за счет бюджета поселения. Роль органа управления культуры муниципального уровня в период реструктуризации и далее в пореформенный период должна заключаться в создании системы взаимодействия органов власти и органов управления различных уровней, а также в обеспечении совместной деятельности общественных организаций и структур социального сектора по осуществлению культурной политики на территории.

В процессе модернизации методы и средства управления культурой будут подвергнуты значительной корректировке, выражающейся в перемещении акцента с директивного управления на создание условий саморазвития и партнерства. Важнейшей задачей в связи с этим становится определение совершенно иных «правил игры» в области культурного развития, а именно:

• обеспечение источников финансирования;
• выбор порядка управления ресурсами.

Только в этом случае возможно влияние ОК на культурную политику.
Проанализировав в предыдущей публикации потенциальные возможности управления ресурсами и модели управления муниципальной сетью учреждений культуры, перейдем к рассмотрению построения вертикали власти на местах и определению в связи с этим компетенции, задач и функций органов управления культуры на муниципальном уровне (ОК).

Новый статус органа управления культуры.

Правовые основания деятельности ОК, как и других органов местного самоуправления, обозначены в ряде федеральных законов, а именно:

• от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ);
• от 04.07.03 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 95-ФЗ);
• от 22.08.04 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 122-ФЗ).

Установление общих принципов организации местного самоуправления в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ отнесено к вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов.
К вопросам совместного ведения в области культуры Законом № 95-ФЗ отнесены все публичные полномочия, зафиксированные в законах Российской Федерации. Полномочия органов власти и управления на местах, разумеется, будут вытекать из объема компетенции и полномочий, предписанных законодательством, с учетом всего комплекса задач и, прежде всего, вопросов обеспечения отдельных государственных функций, переданных на муниципальный уровень.

Достаточно вероятно, что в ситуации очень узких и порой невнятных формулировок Закона № 131-ФЗ, касающихся полномочий органов власти и управления муниципальных образований, управления культуры субъектов РФ воспользуются перечнем своих государственных полномочий, определенных в Законе № 95-ФЗ (ст. 26) и совершат упреждающий маневр, а именно воспользуются преференциями:

• п. 4. ст. 8 Закона № 131-ФЗ, предоставляющего право образовывать межмуниципальные объединения и организации в целях объединения финансовых, материальных средств и иных ресурсов для решения вопросов местного значения;
• п. 3. ст. 15 этого Закона, предусматривающего право органов местного самоуправления решать вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления, других муниципальных образований и органов государственной власти. В связи с этим статус ОК может быть определен в циркулярном документе органа управления культурой субъекта РФ и предложен в качестве рекомендации для включения в структуру исполнительных органов представительными органами муниципального образования. .

Но, вероятно, более предпочтительным будет вариант структуры местных администраций, куда войдет и ОК, рекомендованный и утвержденный соответствующим нормативным актом субъекта Федерации. Основанием к рекомендациям является механизм делегирования отдельных государственных полномочий на уровень муниципального образования, который влечет за собой материальную и финансовую ответственность.
Следует отметить новые особенности, касающиеся статуса органа управления местной администрации как юридического лица, отраженные в п. 2 ст. 41 Закона № 131-ФЗ, который гласит, что «органы местного самоуправления… являются муниципальными учреждениями, образуемыми для осуществления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юридических лиц... на основании общих для организаций данного вида положений… в соответствии с Федеральным законом от 12.01.96 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» применительно к учреждениям»

Основанием для государственной регистрации органов местной администрации в качестве юридических лиц являются:

• решение представительного органа муниципального образования об учреждении соответствующего органа местной администрации;
• положение об органе местной администрации, утвержденное представительным органом муниципального образования. Органы местной администрации издают муниципальные правовые акты, в т. ч. согласно п. 7 ст. 43 Закона № 131-ФЗ - распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Органы местной администрации издают муниципальные правовые акты, в т. ч. согласно п. 7 ст. 43 Закона № 131 ؘ ФЗ – распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования.

Структура управления культурой на муниципальном уровне.

Разумеется, процедура делегирования отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень будет соблюдена в любом случае, но, следуя логике бюджетной реформы («окрашенности» финансовых потоков, стратегического планирования и целевого оказания услуг), вопрос структурной ответственности, или вертикали управления ресурсами, становится вопросом успеха и скорейшей реализации задач, определенных реформами.

Текущий момент характеризуется противоречивыми позициями местных органов власти различных территорий:

• ОК не рассматриваются как возможная структура в связи с отсутствием в ст. 15 Закона № 131-ФЗ компетенции по вопросам культуры;
• ОК рассматриваются как ведущий фактор консолидации ресурсов и ответственности для осуществления функций межпоселенческого характера, в т. ч. в области культурной деятельности (ст. 8, 34, 41 Закона № 131-ФЗ).

• осуществление государственной политики в области культуры на своей территории;
• участие в формировании местных бюджетов и фондов развития культуры;
• осуществление разработки и применение местных нормативов финансирования культуры;
• регулирование в пределах своей компетенции вопросов собственности в области культуры;
• создание, ликвидацию и реорганизацию муниципальных учреждений культуры, а также их регистрацию.

Таким образом, на муниципальном уровне местным органам власти в сфере культуры предписан комплекс действий по управлению ресурсами культуры в целях обеспечения государственной культурной политики.
Объем отдельных государственных полномочий в области культуры зафиксирован в Конституции РФ положением о создании условий для доступа граждан к культурным благам, а также в ряде статей Закона № 3612-1*, Федеральных законов от 17.06.96 № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии» (в ред. от 29.06.04), от 06.01.99 № 7-ФЗ «О народных художественных промыслах» (в ред. от 22.08.04), от 25.06.02 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия и памятниках истории и культуры народов Российской Федерации» (в ред. от 22.08.04) и касается всего спектра культурной деятельности в отношении сохранения материального и нематериального культурного наследия, развития национальных культур. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями производится соответствующим законом субъекта РФ и сопровождается, согласно Закону № 95-ФЗ и БК РФ, необходимыми для их осуществления материальными и финансовыми ресурсами.

Согласно п. 8 ст. 37 Закона № 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В состав местной администрации входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы, которые могут носить разные наименования – отделы, комиссии, комитеты, управления. В структуре администрации обязательно должны быть отражены порядок назначения и полномочия руководителей подразделений. Отраслевые подразделения осуществляют руководство отдельными отраслями муниципального хозяйства, как, например, образованием, здравоохранением, культурой. Функциональные подразделения отвечают за направления муниципальной деятельности, в частности – управление финансовыми средствами, муниципальной собственностью.

Цели и задачи органов управления культуры муниципального уровня.

Главные цели ОК будут заключаться в подготовке и реализации:

• предложений по объемам дотаций из регионального фонда финансовой поддержки поселений и районных фондов финансовой поддержки муниципальных образований, а также других фондов – на обеспечение услуг культуры в муниципальных образованиях, где уровень бюджетного обеспечения недостаточен;
• видов бюджетных услуг, например на государственные услуги по сохранению нематериального культурного наследия.

В связи с этим к основным задачам ОК можно отнести следующие. ОК принимает участие в бюджетном процессе что зафиксировано в гл. 18 БК РФ, а именно в качестве органа местного самоуправления отдел (управление) культуры:

• принимает участие в составлении проекта бюджета, представлении его на утверждение в законодательный орган местного самоуправления;
• осуществляет ведомственный контроль за его исполнением;
• представляет отчет об исполнении бюджета.

ОК принимает участие в составлении перспективного финансового плана по своему направлению деятельности и его последующей корректировке с учетом показателей среднесрочного прогноза социально-экономического развития муниципального образования. ОК может быть уполномочен органом местного самоуправления в качестве распорядителя бюджетных средств в соответствии с требованием БК РФ.

ОК принимает участие в разработке и исполнении муниципальных целевых и комплексных программ в части социокультурного развития муниципального образования.
ОК управляет муниципальным имуществом , предназначенным для обеспечения населения услугами организаций культуры, переданным в оперативное управление, либо в безвозмездное пользование в установленном порядке.
ОК принимает участие в формировании, размещении и контроле за исполнением муниципального заказа на выполнение работ и оказание услуг, связанных с культурной деятельностью.
Особую значимость приобретает роль ОК в связи с введением ст. 60 Закона № 131-ФЗ механизма выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений. Как субъект культурной политики, обладающий соответственной компетенцией, ОК может быть наделен отдельными государственными полномочиями субъекта РФ с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов (через принятые законы субъекта РФ) и использовать аккумулированные средства фондов в интересах культурного развития муниципальных образований.

В этих целях могут заключаться договоры (соглашения):

• о разграничении полномочий между органами власти разного уровня;
• совместном пользовании имуществом учреждений культуры;
• передаче части полномочий органу власти в области культуры другого уровня.

Так, органы местного самоуправления муниципального района имеют право заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в его состав, о передаче им части своих полномочий за счет субсидий, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений. И наоборот, органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления о передаче им части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Реализация последнего положения возможна и в том случае, если субвенции, предоставляемые из бюджетов поселений в бюджет муниципального района, будут носить символический характер и дополняться материальными ресурсами и финансовыми средствами из бюджета муниципального района.

Структура органа управления культуры муниципального уровня

Поскольку на уровне муниципального района прописаны полномочия по обеспечению функций межпоселенческого характера и в целях их реализации муниципальный район наделен рядом отдельных государственных полномочий (для чего сформированы соответствующие фонды), возможно предположить, что в структуре исполнительно-распорядительных органов местной администрации муниципального района должен находиться ОК, структура которого будет учитывать подсистемы управления. К таковым относятся следующие службы:

• информационно-аналитические – дающие управленческой системе динамическую картину всего происходящего в границах подведомственной ей сферы (для относительно небольших систем типа ОК эти службы могут выполнять функции мониторинга текущих процессов, анализа хода реализации принимаемых решений, аналитической службы и прогноза);
• концептуально-программные – разрабатывающие концепции, программы, стратегии, сценарии предстоящих действий на основе результатов работы информационно-аналитических подсистем;
• службы взаимодействия с общественностью – обеспечивающие участие общественных объединений в принятии и реализации затрагивающих общественные интересы решений (на муниципальном уровне это особенно важно в силу требований Закона № 131-ФЗ – вопрос о структуре социальных объектов, не входящий в состав публичных полномочий, зависит от решения схода граждан!).

Внедрение интеллектуальных механизмов управления, вероятно, можно осуществить в рамках имеющихся сетевых структур путем преобразования районных организационно-методических центров, методических отделов районных домов культуры или отделов ОК в информационно-аналитические службы со статусом учреждения.
Ресурсное обеспечение подсистемы управления должно учитывать такие статьи расходов, как содержание работников, затраты на информацию (Интернет), научное обеспечение и проработка управленческих решений.
В механизме модернизации муниципального управления сферой культуры следует предусмотреть целевой подход к организации деятельности и исключить возможность дублирования функций органов социальной защиты и комитетов по делам молодежи.
Статус ОК, его компетенцию, полномочия и ресурсную базу нужно закрепить уставом, утвержденным в установленном порядке.

Функции органа управления культуры муниципального уровня

С учетом вышеизложенного можно вычленить ряд основных функций ОК. Обеспечение государственной культурной политики через систему муниципального заказа:

• на библиотечное обслуживание посредством сети библиотек;
• художественное и эстетическое воспитание (сеть ДШИ, ДМШ, ДХШ);
• сохранение материального культурного наследия (сеть музеев);
• сохранение нематериального культурного наследия, развитие любительского творчества и досуга (сеть учреждений клубного типа различных видов: Дом ремесел, национально-культурный центр, Дом фольклора).

Стратегическое развитие и программное планирование предусматривающие разработку и реализацию программ развития культуры муниципального района, включающих все сетевые аспекты деятельности.
Ресурсное обеспечение и контроль , предусматривающие аккумулирование материальных, финансовых, кадровых ресурсов всех объектов культуры и субъектов культурной деятельности муниципального образования.
Правовое обеспечение , которое может быть реализовано через комплекс местных нормативных актов:

• о нормативах социальной обеспеченности услугами учреждений культуры с учетом экономических, демографических особенностей и культурных традиций;
• о нормативах объемов (перечне) услуг культуры в зависимости от типа учреждения;
• о материальных, финансовых и бюджетных нормах обеспеченности учреждений культуры;
• об утверждении нормативов трудозатрат для определения штатной численности учреждений;
• об утверждении показателей отнесения к группам по оплате труда;
• об утверждении местной системы стимулирующих доплат.

Координация деятельности и взаимодействие учреждений культуры со структурами, осуществляющими социальные мероприятия, реализуемые через систему проектов, направленных:

• на сохранение традиций – народных, патриотических;
• развитие любительского искусства и ремесел (фестивали, выставки, коллективы самодеятельности);
• поддержку социально незащищенных слоев населения (объединения инвалидов, пожилых людей);
• поддержку общественных инициатив: движений за здоровый образ жизни, экологических и т. п.

Подводя итоги, заметим, что сегодня, в период глубочайших преобразований системы государственного управления решение вопросов конструирования управляющих систем в соответствии с идеологией административной реформы и реформы местного самоуправления отдано в компетенцию представительных органов субъекта Федерации и муниципального образования. От того, насколько успешно удастся вписаться учреждениям культурно-досуговой сферы в социокультурную политику своей территории под эгидой отраслевого органа управления культуры на муниципальном уровне, зависит судьба этой наиболее массовой и демократичной сети учреждений культуры.