Глава I Государственная служба в «Золотой век» Российской Империи

Россия вступила в XIX в. С такой организацией власти, которая уже не отвечала требованиям времени. Огромной империй, протянувшейся от Балтики до Тихого океана, невозможно было руководить из одной царской резиденции. У наиболее дальновидных чиновников в России возникли планы глубоких преобразований государственного строя. С соответствующими проектами к молодому императору Александру I обращались Н.П. Румянцев, В.А. и П.А. Зубовы, П.В. Завадовский, А.Б. Куракин и другие. Они предлагали осуществить такие реформы, которые ограничивали бы власть императора. На радикальных переменах в государственном строе настаивал сенатор Г.Р. Державин. В частности, он предлагал сделать Сенат представительным органом высшего дворянства, духовенства и купечества, сосредоточить в нем законодательные, исполнительные и судебные функции, превратить звание сенатора в пожизненное.

Александр I осознавал, что неограниченная самодержавная власть легко переходит в безграничный произвол, который расшатывает устои монархии и дестабилизирует политический режим в стране. Он считал, что интересах самого монарха необходимо устроить управление Россией так, чтобы верховная власть совершала бы как можно меньше политических ошибок, а принимаемы ею решения были бы благоразумными и целесообразными. Вместе с тем 25 августа 1801 г. на заседании Негласного комитета, в который входили «молодые друзья» императора (П.А. Строганов, А. Чарторыйский, В.П. Кочубей и Н.Н. Новосильцев), Александр I заявил, что реформа администрации должна быть предпочтительнее конституции. Это утверждение легло в основу всей политики реформ первого десятилетия его царствования.

Следует особо подчеркнуть, что инициаторы административных реформ начала XIX в. Прекрасно отдавали себе отчет в том, что успехи в государственных преобразованиях будут прямо связаны с существенным улучшением организации государственной службы, качественными изменениями в составе российского чиновничества.

В 1808 г. один из основных советников Александра I С.М Сперанский составил записку «Настоящее положение дел и средства его исправления». В частности, в связи с намечаемыми переменами в управлении страной Сперанский утверждал, что привлечение новых, соответствующим образом подготовленных государственных служащих становится неизбежностью. Анализируя состояние российского чиновничества, он пришел к выводу, что, во-первых, дворянства, составляющего основную его массу, в количественном и качественном отношении недостаточно для потребностей планируемой реорганизации управления, поскольку чиновники-дворяне в массе своей не обладают специальными познаниями в областях, необходимых для работы в государственном аппарате. Сперанский предлагал расширить возможности для вступления в службу лиц других сословий, а также сократить потребности военной службы. Одновременно автор записки обратил внимание на плохое имущественное положение государственных служащих, призванных решать проблему преобразования государственного аппарата. «Для большей части людей,- писал Сперанский,- служба есть промысел, но из всех промыслов она есть наименее прибыточный. Можно положительно сказать, что исполнители наших законов, блюстители суда, порядка и устройства суть нищие» Он предлагал существенно улучшить имущественное положение чиновников, а необходимые для этого средств обеспечить «лучшим распределением податей, а особливо экономиею». Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г. 230с.

Острая потребность в кадрах вынудила самодержавие указом от 3 декабря 1808г. допустить на канцелярские должности лиц « податных званий» (кроме крепостных); указ от 12 января 1812г.- на службу в учебные заведения.

6 августа 1809г. Александр I подписал указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские ассесроры и статские советники» (указ действовал до 1834г.) В преамбуле указа отмечалось, что главной причиной низкой образованности чиновников стала возможность «достигать чинов не заслугами и отличными познаниями, но одним пребыванием и исчислением лет службы».

М.М. Сперанский предостерегал императора, что с каждым годом недостаток образования у российского юношества будет все более отрицательным образом сказываться на управлении государством. Это и тало основанием введения экзаменов при достижении VIII и V классов Табели о рангах. Отныне, чтобы стать коллежским асессором, помимо выслуги лет необходимо было иметь высшее образование или сдать экзамены коммисии при университетах по установленной программе. Экзамены вводились по следующим дисциплинам: русский язык, один из иностранных языков, естественное право, всеобщая история, римское право, гражданское право, уголовное право, русская история, государственная экономика, арифметика, геометрия, физика, география, статистика России. Указ требовал для управления «исполнителей сведущих, обладающих твердым и отечественным образованием».

Требования указа вызвали в целом неблагоприятный отклик современников. Многие министры, директора департаментов, губернаторы пытались отстаивать преимущество опыта перед знаниями при назначении на должность и продвижения чиновника по службе. И все же предложения Сперанского дали определенные результаты. Если до 1810г. более 31% классных чиновников имели домашнее образование, то 30-м годам XIX века таких стало всего 5 % Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г. 230 с. .

Пожалуй, наиболее серьезные изменения в организации государственной службы произошли в период царствования Николая I.

Император твердо верил во всесилие государства, в то, что может через превосходно налаженный аппарат и хорошо подобранных, обученных чиновников регулировать жизнь общества. Поэтому с первых лет царствования он стремился улучшить российскую бюрократию. Для этого Николай I потребовал усовершенствовать законодательную базу государственной службы и усилить контроль за выполнением законов.

В 1827г. были собраны все необходимые сведения о численности и составе канцелярских служителей и чиновников из податных сословий, а с 14 октября того же года было утверждено «Положение о канцелярских служителях». Положение однозначно связывало преимущества по службе с сословной принадлежностью. Канцелярские служители были разделены на 4 разряда: 1 потомственные дворяне,2 дети личных дворян, купцов 1-й гильдии, священников и дьяконов, 3 дети канцелярских служителей, ученых, художников, не имевших классов, 4 купцы 2-й, и 3-й гильдий, иностранцы, лица податного состояния. Николай I запретил принимать на должности, которые составляли XIV классу Табели о рангах, лиц 4 -го разряда.

В конце 20-х годов XIX в. получили распространение идеи полной отмены гражданских чинов, что вызвало глухое сопротивление высших чиновников империи. Сложившуюся ситуацию описал А.С.Пушкин в записке «О народном воспитании»: «Чины сделалась страстью русского народа. Того хотел Петр Великий, того требовало тогдашнее состояние России. В других землях молодой человек кончает круг учения около 25 лет; у нас он торопиться вступить как можно раньше на службу, ибо ему необходимо 30-ти лет быть полковником или коллежским советником… Конечно, уничтожение чинов (по крайней мере, гражданских) представляет великие выгоды; но сия мера влечет за собой беспорядки бесчисленные, как вообще всякое изменение постановлений, освященных временем и привычкою» Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г.230 с. .

После нескольких колебаний Николай пошел по пути дальнейшего совершенствования государственной службы и чинопроизводства. Важным шагом в организации государственной службы стали кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Предусматривалось разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда: 1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях, 2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях, 3) «не имеющие аттестатов ни тех, ни других означенных учебных заведений». Были установлены разные выслуги лет.

В России при Александре I дела об определении чиновников к должности, наградах, пожаловании разных прав и преимуществах были сосредоточены в I департаменте Правительствующего Сената.

Николай I решил с 1836 г. Сосредоточить все дела по надзору за службой гражданских чиновников в I отделении Собственного императорского величества канцелярии. Каждые 6 месяцев губернаторы подавали сведения о лицах, поступивших на государственную службу. Усмотрев в этом большие упущения Николай I повелел сосредоточить все дела по определению на службу, производству в чины, помещению, увольнению от службы в указанном учреждении. С этой целью в составе I отделения 5 сентября 1846г. был учрежден Инспекторский департамент гражданского ведомства. Аппарат департамента делился на четыре экспедиции. Таким образом, царь мог видеть и контролировать чиновников, находившихся на службе. Именно в годы царствования Николая I окончательно установились требования к такому важному документу о прохождении государственной службы, как послужной список. Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г. 230 с. . Там содержалась более чем подробная информация о чиновниках и об их имуществе.

Общей тенденцией России времен Николая I была военизация государственного аппарата. Так, полностью были военизированы ведомства: горное, лесное, путей сообщения. Да и обычное гражданское управление, постепенно превращалось в военное.

В 1846г. по поручению Николая I министр юстиции граф В.Н. Панин разработал записку о пересмотре устава о гражданской службе. Для реализации замысла был образован Особый комитет для пересмотра «Устава о гражданской службе». На основании указаний императора комитет высказался за отмену названий чинов. Производство за выслугу лет предполагалось заменить прибавкой к жалованью. Однако работа комитета была замедлена двумя серьезными записками на имя Николая I министра народного просвещения С.С Уваров. В них говорилось, что чины есть

«орудие столь могущественное, что доколе оно останется в руках властителей, едва ли что-либо может поколебать самодержавную власть в ее основаниях» Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г. 203 с.

Уваров считал, что неслучайно Табель о рангах так укоренилась в сознании россиян, это соответствует их психологии, стало частью представлении о мироустройстве. «Россия любит в Табели о рангах торжественное выражение начала, славянским народам драгоценного - равенства перед законом, дорожит знамением мысли, что каждый в свою очередь может проложить себе путь к высшим достоинства службы»,- писал Уваров. И хотя в реальной жизни было далеко не так, перспектива блестящей карьеры, возможность приобрести дворянское достоинство действительно привлекала многих. Досягнув же известных высот, они становились защитниками, за редким исключением, сложившейся системы чинопроизводства Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с. . Николай I был вынужден согласиться с С.С. Уваровым, и хотя в Особом комитете и был составлен проект нового Устава о службе гражданской, император его не подписал, а сам комитет был закрыт.

После смерти Николая I был ликвидирован Инспекторский департамент. В 1862г. с резкой критикой состояния государственной службы и системы чинов выступил М.А. Корф главноуправляющий II отделением Собственной его императорского величества канцелярии. В своей записки он указал, что «вредное влияние чинов состоит особенно в том, что они образуют из служащих какую-то отдельную, разобщенную с прочим населением касту, которая живет своею собственной жизнью, считает себя выше остального общества, и на которую общество также смотрит как на что-то чуждое и почти враждебное»

Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с.

В 1892г. был образован специальный комитет по наградам чиновников. До этого времени единого порядка награждения чиновников орденами, подарками, пособиями не существовало. Соответствующие ходатайства императору поступали через кавалерские думы, Комитет министров, от отдельных министров и главноуправляющих, управляющего Собственной его императорского величества канцелярии, членов императорской фамилии, представителей разных благотворительных обществ. Отныне все представления такого рода поступали в комитет по наградам.

Сколько же в России было чиновников в начале XX века? В своем исследовании Н.А. Рубакин указывает, что в 1910 в Европейской России было 575 тыс. чиновников и их содержание составляло 13,36% расходной части бюджета. Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с. В течение всего XIX века основными условиями поступления на государственную службу (абсолютное большинство чиновников служило в гражданских ведомствах) были происхождение, возраст, знания, подданство, «гражданская честь».

В XIX веке имели право вступать в гражданскую службу потомственные дворяне и сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, получивших личное почетное гражданство, сыновья священников, диаконов и церковных причетников прасвослвного и армяно-грегорианского вероисповеданий, а также евангелистическо- лютеранских и реформаторских пасторов, сыновья коммерции советников и купцов первой гильдии, интеллигенции и др. Преимущества были за отдельными категориями населения, дети которых служили в ведомстве Министерства императорского двора - например, мастеровых и нижних чинов русской армии. Следует отметить, что все вышеперечисленные категории лиц могли быть приняты на службу даже если бы они не удовлетворяли некоторым другим условиям - например, не имели должного образования.

Не охотно принимали на государственную службу иностранцев, детей рабочих и крестьян. Также в первой половине XIX века не принимались на службу и женщины, хотя нигде в законах категорического запрещения не существовало. Лишь в ходе реформ их стали принимать «по найму» в медицинские учреждения, на почту и телеграф, в учебные заведения. Позже разрешили работать на счетно-бухгалтерских и канцелярских должностях. Ограничения касались незаконнорожденных, т.е. родившихся вне официального брака. Такие дети могли поступить на службу только при условии, что будут записаны в податное сословие, а затем, окончив учебное заведение, приобретут право на службу по образованию. Те, кто поступал в гражданскую службу по одному только праву происхождения, принимались на работу канцелярскими служителями.

Первая русская революция внесла существенные изменения. Она уравнивала всех, корме иностранцев в праве поступления на службу. Законодательство устанавливало минимальный возраст для поступления на государственную службу с 14 лет. Для некоторых должностей устанавливался минимальный возраст в 21 год, 25, 35. Верхнего предела не было. Лица, не имевшие права на поступление на государственную службу по своему происхождению, приобретали его после получения свидетельства обокончании средних или высших учебных заведений. Также обязательным условиям было обладание гражданской честью, те лица, которые были замечены в неблаговидных поступках или подвергнуты наказанию по суду за преступления и лишенные всех прав состояния, на службу не принимались.

С 1874 года условием поступления на государственную службу стало отбывание воинской повинности

При вступлении на службу чиновник приносил устную присягу, затем он подписывал ее печатный текст. Вышедший в отставку чиновник имел право вновь вернуться на службу. Потерявший право на службу, т.е. отстраненный от нее за дурное поведение, мог приступит к прежним обязанностям не ранее чем четыре 2 года. При этом он должен был представить свидетельство своего добропорядочного поведения.

В уставе о службе в ряде статей была выражена мысль о том, что производить в чины необходимо последовательно, после выслуги определенного количества лет в каждом чине: «Никто не может быть производим через чин, или, минуя чины низшие, прямо в высшие» Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с.

В конце XVIII века срок прохождения служебной иерархии с XIX по III класс Табели о рангах составлял 49 лет. Поэтому высшего чина можно было достичь на склоне карьеры. С целью, омоложения кадров в первой половине XIX века было прекращено пожалование чинов XIII и XI классов, сокращена выслуга лет в некоторых чинах. Теперь путь по карьерной лестнице составлял 39 лет.

С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель или чиновник получал содержание, которое состояло из жалованья, столовых денег, квартирных денег или казенной квартиры. Император мог установить особый оклад, что практиковалось в отношении высших должностных лиц.

При сокращении должности или ликвидации учреждения чиновники, оставшиеся за штатом, получали только жалованье в течении года или до нового назначения в пределах этого года.

Всем служащим выдавалось жалованье и столовые деньги 1 раз в месяц. Ситуация, в которой в наша дни часто оказываются российские служащие (невыплата зарплаты за несколько месяцев), в дореволюционной России была не мыслима. Значительные расходы государство несло на обеспечение чиновников, служивших в отдаленных местностях, таких как западные губернии и Царство Польское.

Закон четко запрещал «приношения начальствующим лицам от общества и сословий, как в совокупности, так и отдельно» Архипова Т.Г., «История государственной службы России XVIII-XX века» / М.:1999г..230 с.

К числу выгод и преимуществ государственной службы с полным основанием можно отнести и особую защиту государством своих служащих, также через службу чиновник мог получит потомственное дворянство. К числу весьма немаловажных преимуществ государственной службы относилось получение пенсий. По общим правилам срок выслуги для получения пенсии определен был в 35 лет беспорочной службы. Прослуживший не менее 25 лет получал 50 % пенсионного оклада. Исходя из средних показателей поступления на службу после получения специальности в 20 лет, можно сделать вывод, что только к 60 годам должностное лицо могло выслужить пенсию, что, кстати, превышало среднюю продолжительность жизни в стране. Поэтому часто, пенсию получала семья, а не сам служащий.

В XIX веке окончательно сложилась система чинопочитания, когда чувство лично достоинства уступило месту достоинству положения в иерархии чинов и должностей. Например, старший по чину и должности в письме к младшему собственноручно подписывал только свою фамилию. Если же младший писал старшему, то обязан был собственноручно, помимо подписи, называть свои звания и чин. Наличие в таком случае только подписи считалось грубым нарушением правил и рассматривалось как оскорбление. Вторая половина ХIХ в. знаменуется существенными изменениями в общественном и государственном строе. Реформа 1861 г. освободив крестьян, открыла дорогу развитию капитализма в городе, хотя и поставила на его пути определенные препоны. Крестьянин получил земли ровно столько, чтобы она привязывала его к деревне, сдерживала отток рабочей силы, нужной помещикам, в город. Вместе с тем надельной земли крестьянину не хватало, и он вынужден был идти в новую кабалу к прежнему барину. Общинная организация деревни несколько притормаживала классовую дифференциацию деревни и с помощью круговой поруки обеспечивала взыскание выкупных платежей. Новая классовая структура общества, где все большее значение приобретали противоречия между рабочими и капиталистами, складывалась в рамках старого сословного строя.

Развитие социально-экономических процессов не могло не оказать влияния на государственную сферу. Россия делает решительный шаг по пути превращения феодальной монархии в буржуазную. Это проявляется преимущественно в среднем и низших звеньях государственного механизма, где земская и городская реформы допустили буржуазию к управлению. Судебная реформа проводит довольно последовательно буржуазные принципы судоустройства и процесса. Военная реформа вводит всесословную всеобщую воинскую обязанность. Вместе с тем либеральные мечты о конституции остаются только мечтами, а надежды земских деятелей на увенчание системы земств всероссийскими органами встречают решительное сопротивление царизма.

Механизм государства

Успешное функционирование государственного аппарата и его органов обусловливается отлаженностью и профессионализмом деятельности лиц (чиновников), занимающих должности в аппарате и его звеньях...

Основы государственной службы. Полномочия Президента РФ

Государственная служба - публичный институт реализации конституции, законов и функции государства. Она формируется как система нормативно установленных государственных органов - служб, надзоров, агентств и т.п...

Особенности правового регулирования государственной гражданской службы

Итак, институт советской государственной службы как предмет научного осмысления начал развиваться одновременно с теорией государственного управления. В этот период один из известных административистов В.М...

Правовая природа государственной службы в Российской Федерации

С прекращением в декабре 1991 г. существования СССР перед его преемницей - Российской Федерацией - встал вопрос об организации новой системы государственной службы. Это было связано, в первую очередь...

Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (на примере Московской области)

Государственная служба трактуется в законодательстве и доктринальных источниках в двух основных значениях: как вид деятельности и как правовой институт в системе административного или служебного права...

Реформа государственной службы в Российской Федерации: основные направления современного развития и проблемы

Специфика развития государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации

Государственная гражданская служба Российской Федерации (гражданская служба) - вид государственной службы...

Сравнительный анализ Госдумы в царской и современной России

Становление парламентаризма в России

Государственная Дума Российской империи -- законосовещательное, позже -- законодательное учреждение Российской империи. Дума являлась нижней палатой парламента, верхней палатой был Государственный совет Российской империи (о нем сказано выше)...

Структура государственного управления в Японии

Служба в государственных органах, государственных и общественных организациях - это один из видов социальной деятельности людей. Служба государству неразрывно связана с самим государством, его ролью в жизни общества...

Франкская империя Каролингов

Общеполитический процесс укрепления новой монархии закономерно отразился на формировании качественно новой государственной организации. Путями этого формирования стали, во-первых...

Государственная служба России начала складываться по мере становления самой государственности. Формирование относительно самостоятельной административной (аппаратной) власти в России произошло достаточно давно. Оно восходит к XVI в., ко времени правления Ивана IV (1547-1584 гг.). К этому времени территория страны приобрела внушительные размеры, а население достигло порядка 10 млн. человек. В этих условиях система управления, рассчитанная на небольшие княжеские владения, должна была уступить место новой организации власти.

Достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы связано с именем и царствованием Петра I. Восшествие на престол в 1682 г. молодого Петра I ознаменовало очередную веху в истории становления и развития российской государственности и государственной службы в частности. В этот период государственная служба претерпевает качественно новые изменения, происходит поиск новых, более эффективных методов работы государственных служащих, а также более совершенных форм организации государственного чиновничьего аппарата.

Реформирование государственного управления было неизбежным. Для начала было избрано местное управление.

Для проводимых преобразований Петр I заставляет дворянство служить государству. Правовой статус дворянства был существенно изменен с принятием Указа о единонаследии 1714 г., который закреплял наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование.

Для реформы государственной службы в 1719 г. началась подготовка Закона о порядке прохождения государственной службы в Российской империи, который являлся логическим продолжением Указа о единонаследии и который получил впоследствии название Табель о рангах (Приложение 1), утвержденная Петром I 24.01.1722. Знаменательно то, что Табель была учреждена сразу же за провозглашением в 1721 г. Российской империи.

Этот документ впервые позволил создать не только эффективную гражданскую и военную службы, но и стал прочной правовой базой для всех последующих реформ в этой области вплоть до революции 1917 г.

Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка становятся важнейшими факторами определения квалификации чиновника и неприемлемым условием дальнейшего продвижения по службе.

Как отмечает В.П. Мельников, реформы Петра охватили управление сверху донизу, от центра до далекой окраины. Новые административные учреждения задумывались на таких началах, которые должны были парализовать вредные стороны бюрократического режима. Во-первых, коллегиальность, призванная обеспечивать рациональность решений и застрахованность от чьей-либо субъективной воли. Во-вторых, освобождение административных органов от судебных и финансовых функций, возложение этих функций на специальные учреждения, т. е. попытка разделения ветвей власти. В-третьих, установление систематического контроля за должностными лицами. В-четвертых, введение платы за государственную службу, отмена практики материального содержания должностных лиц областями и городами.

В целом административные реформы начала XVIII в. установили в России систему высших и центральных органов управления, которая характеризовалась строгим соподчинением, единообразным организационным устройством, имела новый тип служащих в лице чиновников. Господствующим принципом во взаимоотношениях государственных органов был централизм. Вышестоящие органы и их чиновники были наделены распорядительными полномочиями, их распоряжения были обязательны в нижестоящих звеньях.

Коррекция законодательства о государственном управлении и государственной службе была продолжена во второй половине XVIII в. Екатериной II (1762-1796 гг.) и Павлом I (1796-1801 гг.). Венцом «золотого века» российского служилого дворянства стала «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» («Жалованная грамота»), изданная императрицей Екатериной II в апреле 1785 г.

В начале XIX века в результате ряда глубоких реформ российская система государственного управления становится более четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления - министерства заменяют коллегии (1802 г.). В России создается новый Российский совещательный орган при императоре - Государственный Совет.

При Александре II были осуществлены земская (1864 г.), городская (1870 г.), судебная (1864 г.) и ряд других реформ. В результате были учреждены всесословные органы местного самоуправления - земства и городские органы управления. При этом земские и городские органы делились на распорядительные - собрания гласных, городские думы; и исполнительные - земские и городские управы.

Проведение реформ при Александре II вместе с совершенствованием системы центрального управления должны были приспособить старый, крепостнический аппарат к новым, буржуазным отношениям и во многом были направлены на сохранение традиционных самодержавных устоев, укрепление их через институты губернаторства, губернского и уездного государственного управления, городские администрации и градоначальства.

Это неизбежно вело к росту численности как государственных служащих системы центрального и местного государственного управления, так и чиновников, возникших на местах органов сословного и многосословного общественного управления, находившихся под их контролем.

Судьба реформ 60-70-х гг. XIX в. в сфере государственного и общественного управления оказалась трагичной при Александре III, предпринявшем ревизию отцовских реформ, которая охватила административную, судебную, образовательную и другие сферы и тогда же была оценена современниками как «контрреформа». Этот курс проводился под девизом «Все беды от реформ» и был направлен на охрану феодальной государственности, утверждение административного произвола, всеобщей слежки, массового преследования инакомыслящих, русификации управления окраинами. В итоге была сужена социальная база управленцев, подготовлена и проведена целая система мер по усилению влияния самодержавной власти на всех уровнях государственного и особенно общественного управления. Законы 80-90-х гг. по вопросам управления, государственной и общественной службы свернули реформаторскую «оттепель» 60-70-х гг., подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, подкрепили законодательно феодальные устои государственного управления, сократили применение выборного начала. На обширных, окраинных территориях сохранялись зачастую дореформенные учреждения, колониальные военно-окружное, военно-губернаторское и даже главноначальствующее управление, а также начальствующее управление в уездах.

Таким образом, одной из специфических особенностей формирования слоя государственных служащих, российской бюрократии в XVIII в. было то, что она имела ярко выраженный сословный характер: большинство чиновников были дворянами или становились таковыми в результате государственной службы, получая вместе с должностями определенного класса, согласно «Табели о рангах», личное, а затем и потомственное дворянство.

Государственная служба дореволюционной России была ликвидирована декретом ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г.

• Государственная служба в системе власти и государственного управления
  • Концепция дихотомии государственной власти
  • Политическая власть и государственная служба: общее и особенное
  • Государственное управление как основная функция государственной гражданской службы
• Теоретико-методологические основы государственной службы
  • Общенаучные подходы к теории государственной службы
    • Структура теории и методологии государственной службы
  • Понятие «государственная служба»
  • Характер государственной службы
    • Цели, задачи, функции государственной гражданской службы
• Государственная служба как социально- правовой институт и профессиональная служебная деятельность
  • Государственная служба как социальный институт
  • Государственная служба как правовой институт
  • Государственная служба как профессиональная служебная деятельность
    • Профессиональная деятельность применительно к государственной службе
• Система государственной службы Российской Федерации
  • Сущность и структура системы государственной службы современной России
  • Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации
• Федеральная государственная гражданская служба: сущность, структура, особенности
  • Федеральная государственная служба: понятие, отличительные черты, функции
  • Структура и особенности федеральной государственной службы
  • Специфика организации и функционирования гражданской службы в федеральных органах государственной власти
    • Государственная служба федеральной исполнительной власти
    • Государственная служба судебной ветви власти
• Государственная служба субъектов Российской Федерации
  • Конституционные основы функционирования органов государственной власти субъектов РФ
  • Правовое регулирование и организация государственной гражданской службы субъектов РФ
  • Сравнительный анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ по вопросам государственной гражданской службы
    • Поступление (прием) на государственную гражданскую службу
    • Правовое положение гражданского служащего субъекта РФ
• Государственный служащий: понятие, классификация
  • Государственный служащий: понятие, признаки
  • Классификация государственных служащих Российской Федерации
• Должности государственной гражданской службы Российской Федерации
  • Должности государственной службы: понятие
    • Признаки государственной должности
  • Классификация должностей государственной гражданской службы Российской Федерации
    • Квалификационные требования к должностям
  • Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы
• Прохождение государственной гражданской службы
  • Теоретические основы прохождения государственной службы
  • Основные типы процесса прохождения государственной службы
  • Правовые и организационные основы прохождения государственной службы Российской Федерации
    • Организация прохождения государственной службы
• Социальный и правовой статус государственного служащего России
  • Статус государственного служащего: понятие и классификация
  • Сущность и признаки социального статуса государственного служащего
  • Правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации
    • Основные обязанности гражданского служащего
    • Ограничения, связанные с гражданской службой
    • Запреты, связанные с гражданской службой
• Государственные гарантии и ответственность на гражданской службе Российской Федерации
  • Основные и дополнительные государственные гарантии гражданских служащих
  • Поощрения и дисциплинарные взыскания на гражданской службе
• Управление государственной службой
  • Концептуальные основы управления государственной службой
    • Субъекты и объекты управления
  • Система управления государственной службой Российской Федерации
    • Федеральный уровень управления
    • Уровень управления субъектов РФ
  • Повышение эффективности системы управления государственной службой России
• Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации
  • Теоретические основы реформирования государственной службы
  • Правовые основы реформирования системы государственной службы современной России. Федеральная программа реформирования
  • Основные направления реформирования и развития системы государственной службы Российской Федерации
  • Проблемы и перспективы развития государственной гражданской службы Российской Федерации
• Государственная кадровая политика и кадровая доктрина
  • Теоретические основы государственной кадровой политики
  • Приоритетные направления государственной кадровой политики Российской Федерации
  • Кадровая доктрина. Проблемы государственной кадровой политики в современной России
• Правовые основы и субъектно-объектная база государственной кадровой политики
  • Правовые основы государственной кадровой политики и кадровой деятельности современной России
  • Субъекты и объекты государственной кадровой политики
    • Объекты государственной кадровой политики
• Основные принципы и механизмы реализации государственной кадровой политики
  • Основные принципы реализации государственной кадровой политики
  • Механизмы реализации государственной кадровой политики в системе государственного управления
    • Механизм нормативно-правового обеспечения кадровой политики
    • Механизм организационного обеспечения кадровой политики
    • Научно-исследовательский механизм кадровой политики
• Государственная кадровая политика в системе государственной гражданской службы
  • Сущность, задачи и принципы кадровой политики
  • Приоритетные направления кадровой политики и кадровой работы
  • Развитие кадрового состава гражданской службы Российской Федерации
• Кадровая работа и кадровая служба государственного органа
  • Кадровая работа в государственном органе: сущность и содержание
  • Кадровая служба государственного органа
• Формирование кадрового состава гражданской службы
  • Квалификационные требования к должностям государственной гражданской службы
  • Теоретические и организационные основы отбора персонала
  • Способы замещения государственных должностей
• Кадровые технологии оценки персонала государственной гражданской службы
  • Теоретические основы оценки персонала государственной службы
    • Методика оценки персонала государственной службы
  • Конкурс и испытание при поступлении на гражданскую службу
  • Аттестация на гражданской службе
    • Квалификационный экзамен гражданских служащих
• Формирование и подготовка кадрового резерва на государственной службе
  • Концептуальные, правовые и организационные основы формирования кадрового резерва
  • Порядок формирования и подготовки кадрового резерва
  • Особенности формирования резерва управленческих кадров
    • Программа формирования резерва управленческих кадров города Москвы
• Управление служебно-деловой карьерой
  • Служебно-деловая карьера: сущность, классификация, этапы
    • Продвижение по службе
  • Стратегия, тактика и технологии управления служебно-деловой карьерой
    • Кадровые технологии
  • Факторы служебного роста
• Профессиональное развитие. Дополнительное профессиональное образование кадров гражданской службы
  • Правовая база и принципы профессионального развития гражданских служащих
  • Организация дополнительного профессионального образования
  • Государственный заказ на профессиональную переподготовку и повышение квалификации гражданских служащих
• Коррупция в органах государственной власти
  • Сущность коррупции как социального явления
    • Аспекты коррупции
  • Причины и формы распространения коррупции в органах государственной власти
    • Формы проявления коррупции
  • Правые основы и меры противодействия коррупции в системе государственной службы
  • Организационные меры противодействия коррупции на государственной службе
• Нравственные основы государственной службы и кадровой политики
  • Нравственные принципы кадровой политики и служебной деятельности государственных служащих
  • Требования к служебному поведению гражданских служащих. Урегулирование конфликта интересов
  • Принцип служения государству и обществу
  • Нравственные проблемы государственных служащих
• Зарубежный опыт государственной службы и кадровой политики
  • Современный европейский опыт организации государственной гражданской службы
    • Государственная гражданская служба в Великобритании
    • Государственная гражданская служба во Франции
    • Государственная гражданская служба в ФРГ
  • Управление государственной службой в зарубежных странах
  • Кадровый менеджмент на государственной службе в странах Запада
    • Кадровая политика на государственной службе во Франции
    • Кадровая политика на государственной службе в Великобритании
    • Кадровая политика в сфере государственной службы в США
  • Современный зарубежный опыт формирования кадрового резерва на государственной службе
• Опыт государственной службы и кадровой политики России
  • Государственная служба в царской России
  • Карьерная политика и прохождение государственной службы в царской России
  • Государственная служба в партийно-советский период

Карьерная политика и прохождение государственной службы в царской России

Государственная политика в Российской империи характеризовалась жестким централизмом в подборе и расстановке чиновников государственного аппарата всех уровней и представляла собой стратегию российского монарха, его окружения и высших государственных органов страны по формированию, востребованию, расстановке и рациональному использованию кадрового потенциала Российской империи в целях укрепления государства и решения общегосударственных задач.

Ее характерными чертами были:

• этатизм и жесткий централизм;
• развитость нормативно-правовых и организационных основ;
• продворянская направленность, закрытость и недемократизм;
• единство для всей России;
• перспективность и стабильность, нацеленность на укомплектование профессиональными кадрами всех участков системы государственного управления;
• контроль и высокий уровень ответственности управляющих кадров;
• высокий нравственный ориентир - служение государю и Отечеству.

Карьерная политика была нацелена на подбор и расстановку профессиональных чиновников. Одной из ее основных задач валялось профессиональное развитие служащих, содействие в осуществлении служебного продвижения чиновников.

В соответствии с Табелью о рангах имевший чин служащий гражданского ведомства стал именоваться чиновником. Закон определял порядок приема на службу и ее прохождение от низших чинов к высшим. Основой служебного продвижения стали личные заслуги, способности, знания, опыт, профессиональная пригодность. Прежнему порядку замещения должностей по признаку знатности происхождения был нанесен тяжелый удар, но повторы этого традиционного порядка происходили и в послепетровское время.

Государственные служащие подразделялись на две основные группы. Первую группу составляли табельные чиновники 14 классов. Вторая группа объединяла государственных служащих, не включенных в список должностей Табели. Эта группа состояла из низших служащих, не вошедших в сетку 14 классов. Для них вводился институт «канцелярских служителей» как начальной ступени государственной гражданской службы.

Табель о рангах представляла собой законодательный акт принципиального знамения для организации и функционирования государственной службы России. С введением Табели кардинально изменились принципы организации государственной службы, повысилась эффективность в решении масштабных и сложных задач государственного управления. С принятием этого закона было создано правовое основание для выделения государственной службы в самостоятельную сферу профессиональной административно-управленческой деятельности и формирования служащих в качестве особой профессионально-социальной группы.

Немаловажно и то, что сама государственная служба была поставлена на прочный юридический фундамент, регулировалась государственным законодательством и в меньшей степени зависела от текущих установлений субъекта верховной власти.

Табелью о рангах государь-реформатор создал мощный механизм регулирования государственной службы. Он действовал почти два столетия и, следовательно, имеет прямое отношение к крупным позитивным изменениям, которые происходили в политической, экономической, социальной, культурной и других сферах жизни российского общества XVIII-XIX вв.

Аппарат чиновников увеличивался вместе с территориальным расширением российского государства и усложнением государственного управления. В связи с петровскими административными реформами численность гражданских служащих возросла примерно до 5-6 тыс. человек. В середине XVIII а, по данным переписи Сената в органах государственной власти на службе находилось 145 чиновников 1-5-го классов. 562 - 6-8-го классов и 1344 - 9-14-го классов. Наряду с этим в государственном аппарате числилось 5379 канцелярских служителей. Таким образом, общая численность гражданских служащих составляла около 7,5 тыс. человек.

Губернская реформа екатерининского времени 1775 г. с ее увеличением числа губерний до 50 сопровождалась дальнейшим расширением чиновничьего корпуса. Его общая численность в конце XVIII в. достигла 16 тыс. человек. Создание в соответствии с административными реформами 1802-1811 гг. 11 министерств с их аппаратом, неуклонное увеличение сети губерний, интенсивная бюрократизация государственного управления в николаевское и более позднее время и другие факторы обусловили дальнейший рост численности корпуса гражданских служащих.

За первую половину XIX в. произошло четырехкратное увеличение численности чиновников: к 1850-м годам она составляла почти 62 тыс. человек, в том числе 1691 человек имели чины 2-1-го классов, 8880 человек относились к чинам 8-6-го классов и 50 877 человек валялись чиновниками 14-9-го классов. В 1860-е годы состав гражданских служащих увеличился почти наполовину и превышал 90 тыс. человек. Активный рост численности чиновничества был характерен для второй половины XIX в.

В 1903 г. чиновничий корпус в России составлял почти 385 тыс. человек. Вместе с нетабельными «канцелярскими служителями» служащих гражданской службы было свыше полумиллиона человек. Характерно, что если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2250 жителей, то в 1909 г. это соотношение уже выражалось как 1:335. Словом, в течение XIX в. численность служащих государственных учреждений увеличилось в 7 раз. По отношению к общей численности населения страны в сравнении со многими европейскими государствами удельный все корпуса государственных служащих России был незначительным. По данным на 1763 г., в Пруссии соответственно ее территории численность чиновников в 15 раз превосходила их численность в России. К началу второй половины XIX в. на 10 тыс. российского населения приходилось 12-13 чиновников, что в 3-4 раза меньше, чем в государствах Западной Европы.

Итогом петровских административных реформ стало четкое разграничение функций между отраслями управленческой деятельности. Эти реформы завершили процесс выделения гражданской службы в специальную отрасль государственного управления, ее обособление от военной и придворной деятельности.

Важным результатом указанных преобразований стал переход к постоянным должностям, их окончательное утверждение в государственном аппарате. Служебные поручения стали постоянными и нашли воплощение в институте государственной должности.

Прохождение государственной службы было поставлено на правовую основу. Прохождение государственной службы в то время (как и сейчас) включало в себя три составляющих этапа: прием на службу, нахождение на службе (служебная карьера), уход со службы (прекращение).

Прием на государственную гражданскую службу определялся правилами, которые включали в себя сословное происхождение, образование (уровень знаний), способности. Табель о рангах имела дворянскую направленность. Она отвечала интересам в первую очередь дворян, в которых абсолютная монархия видела свою основную социальную опору. Созданием преимущественно дворянской по своему составу бюрократии петровский законодательный акт обеспечивал политическое господство дворянства. Генеральный регламент, Табель о рангах, более поздние уставы о гражданской службе предоставляли дворянам льготные права для получения тех или иных должностей в государственных учреждениях. Тем самым дворянству как правящему сословию обеспечивались политические преимущества и другие привилегии.

Однако укомплектовать управленческий аппарат только дворянами было невозможно. Возникла необходимость дополнить его способными выходцами из других сословий. Кроме дворян на классные должности разрешалось принимать детей из среды духовенства, детей не имевших чина канцелярских служащих, художников, купцов первой гильдии.

По признаку происхождения запрещалось принимать на гражданскую службу купцов второй и третьей гильдий и их детей, крестьян-вольноотпущенников и их детей, мещан и вообще лиц податных сословий, военнослужащих-отставников из числа недворян и нижних чинов и их детей, иностранных подданных, кроме ученых и учебных должностей.

Принцип сословного подхода при приеме на государственную службу формально был отменен только в начале XX в. В 1906 г., 5 октября, Николаем II был издан указ Сенату, согласно которому «российским подданным» предоставлялись, «безразлично от их происхождения», равные права в отношении государственной службы. Уставы делали исключение для лиц, окончивших университеты и некоторые другие учебные заведения. Тем самым расширялись сословные рамки государственной службы.

Привлечению недворян в административные органы способствовало уставное положение, согласно которому за получение первого классного чина 14-го класса служащему жаловалось личное дворянство, а 8-й класс иерархии гражданских служащих предоставлял права потомственного дворянства со всеми сословными привилегиями. Правда, для достижения этой привлекательной цели лицам недворянского происхождения приходилось преодолевать многочисленные барьеры. Для получения чина 8-го класса, в частности, сроки его выслуги в 9-м классе у чиновников из других сословий были в четыре раза дальше, чем у служащих-дворян. Причем получение статуса личного и потомственного дворянина все более усложнялось. В 1856 г. личное дворянство стало жаловаться только с получением чина 9-го класса, т.е. титулярного советника. Законодательными актами 1856 г. права потомственного дворянина давал уже 5-й класс, а позднее - даже 4-й класс иерархии чиновников.

Прием на административные должности связывался с определенным возрастом. Начало действительной службы допускалось с 16 лет. Право поступления на гражданскую службу имели лица, не ограниченные в правах по суду. Преимущественным правом занятия должностей в государственных учреждениях пользовались мужчины. Лица женского пола допускались к службе в учебном, финансовом, почтово-телеграфном и ряде других ведомств, но только на неклассных (нетабельных) должностях.

Комплектование государственного аппарата проводилось официально независимо от национальной принадлежности и верования. В ст. 2 «Устава о службе гражданской» 1832 г. указывалось, что «различие вероисповедания или племени» не могут быть препятствием для приема на государственную службу. Однако на право поступления на гражданскую службу оказывали влияние известные принципы официальной правительственной политики: православие, самодержавие, народность. Отсюда исходили определенные ограничения для «инородцев».

Порядок приема на гражданскую службу требовал от кандидата на должность подачи прошения, предъявления ряда документов (в частности, об образовании) и заполнения типовой анкеты. В анкете он сообщал о своем происхождении, образовании и возрасте, отвечал на вопросы, не привлекался ли к судебной ответственности. не находился ли под надзором полиции др. При переходе из одного ведомства в другое чиновник представлял с прежнего места работы аттестат, в котором отмечались все занимаемые им ранее служебные должности.

Вступающие в государственную должность принимали присягу государю и Отечеству. В июне 1917 г. Петром I, в частности, был принят специальный указ «О присяге на верность службы», который предписывал привести к присяге чиновников Сената и коллегий, губернаторов, воевод и других «управителей и служителей». Присягу принимали члены возникших позднее Государственного совета. Комитета министров. Государственной думы, чиновники высших, центральных и местных органов государственного управления.

Порядок приема на штатные должности в административные органы предусматривал в ряде случаев прохождение претендентами на вакантные места специального испытательного срока. За это время вывалялись профессиональный уровень и общая подготовленность к исполнению должностных обязанностей. В Положении Комитета министров «О сроке для испытания способностей чиновников при принятии их на службу» (март 1853 г.) устанавливалось, что испытательный срок не должен превышать четырех месяцев.

С учетом сферы деятельности министерства разрабатывали собственные положения об испытаниях при приеме на службу. Подобного рода положение в 1846 г. было принято, например. Министерством народного просвещения. Оно касалось учителей уездных училищ, дворянских институтов и гимназий, приходских и начальных училищ, учителей иностранного языка, чистописания, рисования и черчения во всех учебных заведениях. Положением вводилось правило, согласно которому назначению на учительскую должность должны были предшествовать специальные испытания - общие или частные.

Первые назначались для тех кандидатов на учительские места, кто не имел аттестатов об окончании учебных заведений. В этой связи они проходили испытания по всем предметам, входившим в их программу. Частные испытания проводились для лиц, получивших образование в одном из государственных учебных заведений. Они ограничивались предметами, преподавать которые намеревались кандидаты на учительские должности.

Дополнительные условия выдвигались при приеме в центральные государственные органы. В 1837 г. Сенат запретил принимать сразу в департаменты и канцелярии министерств и главных управлений молодых дворян и выпускников учебных заведений, дающих право на классные должности в административных учреждениях. Для назначения на должности в центральные учреждения от них требовалась предварительная трехлетняя служба в губернских администрациях или приравненных к ним управленческих структурах.

Это требование не распространялось на должности в ведомствах иностранных дел, науки, здравоохранения и народного просвещения. Оно не касалось граждан, получивших ученые степени докторов, магистров и кандидатов, и вообще лиц, имевших право на производство в чины 8-го и 9-го классов.

В связи с исключительно высокой ролью государства в обществе в России утвердились одновременно две системы прохождения государственной службы - карьерная и патронатная. Дополняя друг друга, они характеризовались формированием стабильного корпуса карьерных служащих-чиновников, посвящавших всю свою жизнь постоянной службе в административно-политических органах и занимавших особое положение в обществе.

При этой системе служащие, получившие необходимую образовательную подготовку, делали карьеру, наращивая свой профессиональный потенциал и поднимаясь по иерархической лестнице чинов и должностей. С поступлением на службу чиновник связывал себя с государством определенными обязательствами.

В российском монархическом государстве с его традиционным волюнтаризмом начальства в решении служебной судьбы чиновников, при практическом отсутствии механизма защиты прав служащих на карьеру вряд ли субъект верховной власти имел разработанную карьерную стратегию. Деятельность по управлению корпусом государственных служащих свидетельствует о наличии лишь элементов карьерной стратегии государства.

К элементам карьерной стратегии можно отнести разработку законодательных основ, которые формировали и регулировали действие механизма реализации карьеры служащих наиболее высокого профессионального уровня, непрерывно повышавших знания и умения в избранной отрасли государственного управления. В связи со спецификой России одним из постоянных компонентов карьерной стратегии монархического правительства было обеспечение преимущественных условий для успешной карьеры представителям дворянства как правящего сословия.

Утверждение государственной службы карьерного типа в условиях государства, характерной чертой которого была бюрократизация государственного аппарата, имело одним из последствий то, что в практике государственной службы России большее распространение получило представление о карьере как продвижении вверх по чиновной иерархической лестнице. Широкое же понимание карьеры, включавшее в себя также последовательность этапов профессионального развития и постоянное повышение потенциала служащих как специалистов управления, не было доминирующим.

Узкое понимание карьеры было положено в основу всей досоветской правительственной карьерной тактики с характерным для нее механизмом осуществления карьеры. Этот механизм включал условия начала и прекращения службы, порядок ее прохождения, основания и процедуры повышения в чине и должности, технологию стимулирования служебного продвижения, контроль за повышением статуса в официальной иерархии при строгом соблюдении установленных правил и др.

В российском историческом опыте управления корпусом государственных служащих заслуживает внимания ряд моментов организации служебной карьеры.

Прежде всего, представляет интерес практика правового регулирования карьеры. Со времени возникновения и официального признания чиновничества как особой категории государственных служащих в начале XVIII в. правительство активно создавало законодательную базу, посредством которой оно могло оказывать постоянное влияние на прохождение службы служащих всех уровней административно-политических органов.

Наряду с Табелью о рангах в нормативно-правовую базу, на основе которой регулировалась карьерная стратегия и тактика правительства, входили Основные законы Российской империи, петровский «Генеральный регламент, или Устав» (1720), «Устав о службе гражданской» (1832), «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834), «Положение об инспекторском департаменте гражданского ведомства» (1846) и другие многочисленные нормативные акты верховной власти, Государственного совета, Комитета министров, Сената.

В комплексе основополагающих юридических документов о государственной службе значительную роль играла «Общая роспись начальствующих и всех должностных лиц Российской Империи». Она была составлена на основе именных указов Николая 1 от 31 мая и 20 ноября 1835 г. и вошла как приложение в Свод российских законов, изданный в 1857 г. Это расписание классных должностей усовершенствовало известную Табель о рангах, в которой имелось смешение распределенных по классам должностей и чинов.

Регламенты, положения и другие нормативные документы российского правительства устанавливали правовые, организационные и социальные основы формирования и функционирования корпуса государственных служащих. Они оказывали регулирующее воздействие на их служебную карьеру, определяли официальный статус должности на основании ее причисления к тому или иному классу и личный статус должностного лица в зависимости от чина и отмеченных государством заслуг в виде орденов, почетных званий и др.

Другим важным звеном опыта организации карьеры служащих является деятельность органов управления государственной службой, в компетенцию которых помимо широкого круга других проблем входили постоянное наблюдение и контроль за прохождением службы в соответствии с действующим законом.

Такие кадровые структуры, как Инспекторский департамент Первого отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, Комитет о службе чинов гражданского ведомства, департаменты общих дел министерств и ведомств, оказывали регламентирующее влияние на развитие карьеры служащих. Это влияние оказывалось на всех основных этапах, т.е. при поступлении на службу, ее прохождении с повышением в чинах и должностях при определенных объективных и субъективных обстоятельствах, прекращении государственной службы в форме отставки или увольнения.

Среди других элементов опыта организации карьеры в системе государственной службы России заслуживает внимания порядок производства в чины и назначения на должности. Уже в указах Петра I были определены квалификационные требования, в соответствии с которыми чиновники могли рассчитывать на служебное продвижение. К ним относились: образование, прохождение службы от низших ее ступеней к более высокой, накопленные управленческие знания и умения, стаж работы на административных должностях, успешное исполнение обязанностей на предшествующих участках управления, заслуги перед государством при выполнении правительственных поручений и др.

В послепетровское время правила производства в чины и назначения на должности совершенствовались и получили более или менее окончательное оформление в «Положении о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834), а затем в Уставе о гражданской службе. В этих документах устанавливалось два вида оснований для повышения по службе: «усердное и похвальное» отправление службы в порядке выслуги лет; особые отличия в делах для «пользы» государства, свидетельствовавшие «об особенных трудах и достоинствах» чиновника.

Служебная карьера первого типа была связана с тем, что при успешной службе и «доброй нравственности» служащие приобретали право на присвоение очередного более высокого чина за выслугу лет. Чиновники производились в чины с 14-го по 10-й класс через три года. Для приобретения чинов с 10-го по 5-й класс необходимо было прослужить четыре-шесть лет. Для представления к производству в чины выше статского советника, т.е. с 4-го по 1-й класс, какого-либо служебного срока не устанавливалось, и их пожалование полностью передавалось на усмотрение государя.

Особенность производства в чины за «отличия» состояла главным образом в сокращении срока службы в рамках соответствующих классов. Для «отличившихся» чиновников выслуга лет по сравнению с общим сроком уменьшалась при производстве в чины с 14-го по 9-й класс до двух лет. Сроки производства в чины за отличия с 8-го по 5-й класс сокращались на один год. Канцелярским служащим, не входившим в 14 классов, также предоставлялась возможность посредством длительной службы (12 лет и более) и с помощью «отличий» приобрести право на получение первого классного чина коллежского регистратора.

Сенат разрешал кадровым подразделениям министерств и губернских правлений выдвигать «отличившихся» на замещение вакантных должностей 14-го класса на конкурсной основе. Назначение на должность этого класса открывало перед бывшими канцелярскими служащими возможность для осуществления карьеры уже в составе классного чиновничества.

Если не учитывать комплекса объективных и субъективных факторов, влияющих на ход служебной карьеры, то в соответствии с установленными «Положением о производстве в чины» общими сроками служащие были в состоянии пройти службу с 14-го по 5-й класс включительно по выслуге лет за 24-26 лет.

В служебной карьере чиновников отчетливо различались вертикальная и горизонтальная карьеры, а также имели место сочетания первой и второй. В качестве примера вертикальной карьеры может быть представлен служебный путь известного деятеля екатерининской и александровской эпох Д.П. Трощинского. Вначале мелкий чиновник Малороссийской коллегии, затем заведующий канцелярией генерал-губернатора, советник Почтового управления, управляющий канцелярией коллегии иностранных дел, статс-секретарь (1793), директор почт и член Государственного совета (1801) и, наконец, министр юстиции (1814).

Показательна вертикальная карьера В.П. Кочубея (1768-1834): чиновник дипломатической миссии в Швеции, посланник в Турции, член коллегии иностранных дел, член Государственного совета, министр внутренних дел (1802), председатель департамента гражданских и духовных дел Государственного совета, снова министр внутренних дел. В.П. Кочубей, возведенный в графское и княжеское достоинства завершил свою служебную карьеру в должности председателя Государственного совета (1827).

Достаточно широкое распространение получила практика горизонтальной карьеры. Она использовалась, в частности, в отношении губернаторов, вице-губернаторов, управляющих казенными палатами и целого ряда других должностей. Так, Т.Н. Тутолмин, назначенный Екатериной II правителем Тверского наместничества (1775), затем находился во главе управления Новороссийского края (1779), был правителем Архангельского наместничества (1784). Минского и Волынского наместничеств (1795), правителем Подольского наместничества (1796) и генерал-губернатором этой области. Последней административной должностью в горизонтальной карьере Т.И. Тутолмина была должность московского генерал-губернатора (1806-1809).

Герой Отечественной войны 1812 г. генерал А.Н. Бахметов в послевоенный период значительное время работал на губернаторской должности в Нижнем Новгороде. Казани, Пензе и Симбирске. Видный администратор николаевского времени А.Н. Муравьев с 1828 г. был председателем иркутского губернского правления, позднее последовательно занимал должности тобольского губернатора и нижегородского губернатора. Посредством горизонтальной карьеры должностных лиц такого уровня правительство решало ряд вопросов кадровой работы, в том числе использовало опытных губернаторов для укрепления губернского руководства в соответствующих регионах, расширяло их административный опыт на «трудных» губерниях, не позволяло «заболеть» местничеством, поощряло выдвижением на должности губернаторов в центральные губернии.

Какие факторы влияли на карьеру государственных служащих? В течение XVIII - первой половины XIX в. в служебной карьере огромную роль играло сословное происхождение. Уставы о гражданской службе того времени предоставляли дворянскому сословию льготные права для получения чинов и должностей. Для приобретения чина 8-го класса сроки его выслуги в 9-м классе у чиновников, вышедших из других сословий, были в 4 раза продолжительнее, чем у государственных служащих дворянского происхождения. Данные переписи чиновников 1754-1756 гг. показывают, что высшая бюрократия России, включавшая лиц 4-1-го классов, состояла главным образом из представителей потомственного дворянства.

До середины XIX в. дворяне пользовались особыми преимуществами в получении чинов и должностей на государственной службе. И даже в конце 1850-х годов, несмотря на то, что среди классных чиновников дворяне составляли лишь 30%, на их долю приходилось более 75% всех высших должностей. Все это свидетельствует о том, что правительство делало все возможное для сохранения командных постов государственного аппарата в руках дворянства и создавало им благоприятные условия для ускоренной карьеры. Сословные привилегии в прохождении государственной службы были формально отменены лишь в 1906 г.

Непременным требованием, которым определялось право поступления на государственную службу и служебного продвижения, являлось образование. Это требование становилось особенно приоритетным, когда страна вступала в периоды социально-экономических реформ и резко возрастала потребность в их кадровом обеспечении. Так было в ходе петровских и екатерининских реформ. Такое же положение сложилось в условиях реформирования государственного управления в первые десятилетия и во второй половине XIX в.

Правительство делало довольно решительные шаги по стимулированию чиновников к получению высшего и среднего образования. В указе «Об устройстве училищ» 1803 г. условием назначения на гражданскую должность, требующую юридических и других знаний, определялось окончание государственного или частного училища. Через семь лет, в 1809 г., появился еще более жесткий указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытании в науках для производства в Коллежские Асессоры и Статские Советники». По этому указу для получения чина коллежского асессора (8-й класс) все претендующие на данный чин должны были представить свидетельство об учебе в одном из российских университетов или успешном прохождении экзаменов по университетской программе.

Как подчеркивалось в указе, «никто не будет произведен в чин Коллежского Асессора, хотя бы и выслужил положенное число лет в Титулярных Советниках, если сверх отличных одобрений своего начальства не предъявит свидетельство от одного из Университетов, что он обучался в оном с успехом наукам. Гражданской службе свойственным, или что, представ на испытание, заслужил на оном одобрение в своем знании».

Высшее образование, согласно указу, стало одним из условий производства в чин статского советника (5-й класс). Одна лишь выслуга лет признавалась недостаточной для получения этого чина. В группу документов, на основании которых чиновник мог быть представлен к чину статского советника, были включены как обязательные: свидетельство о не менее чем десятилетней службе «с ревностью и усердием»; удостоверение о его работе, по крайней мере два года советником, прокурором или правителем канцелярии; аттестат университета «об успешном учении или испытании его в науках, Гражданской службе свойственных» и др.

Указ вызвал недовольство и прямое сопротивление со стороны бюрократии, усмотревшей в нем серьезное препятствие для гарантированного получения очередных чинов за выслугу лет. К тому же для практической реализации указа в большинстве губерний не было необходимых условий ввиду отсутствия университетов. Эти обстоятельства обусловили непоследовательность в выполнении указа, частые отступления от его требований при производстве в чины уже в царствование Александра I. В 1834 г. указ был отменен.

Следует отметить, что указ содержал противоречия, имел серьезные изъяны. Цель его состояла в том, чтобы государственные должности замешали образованные, профессионально подготовленные люди. Вместо этого на практике получилось, что испытания проводились не для приобретения права назначения на должности, а для получения более высокого табельного чина. Не случайно современники называли указ 1809 г. указом «об экзамене на чин». В целом отмена этого указа не способствовала повышению образования чиновничества. Напротив, она содействовала тому, что многие должности замешались служащими, не имевшими профессионального профильного образования.

В целом же образование всегда было важным критерием степени пригодности к государственной службе. В «Положении о порядке производства в чины по гражданской службе» 1834 г. все чиновники подразделялись на три разряда: окончивших высшие, средние и низшие учебные заведения или получивших образование на дому. Для каждого разряда устанавливались разные сроки производства в чины. Причисленные к третьему разряду после сдачи необходимых экзаменов получали права прохождения службы второго, а затем и первого разрядов.

В практике формирования административного персонала заслуживает внимания то, что правительство поощряло поступление на государственную службу лиц с высшим образованием. Выпускники университетов, Высшего училища правоведения. Пажеского корпуса и ряда других специализированных высших учебных заведений начинали статскую (гражданскую) службу в чинах с 14-го по 9-й класс. Особо ценились выпускники Царскосельского лицея.

Благоприятные служебные условия создавались для лиц, получивших в университете ученые степени. По уставу о гражданской службе кандидаты наук принимались в административные органы с производством в чин не ниже коллежского секретаря, т.е. становились чиновниками 10-го класса. Вышедшие из университета с ученой степенью магистра получали в государственных учреждениях сразу чин 9-го класса и начинали службу в звании титулярного советника. Что касается граждан, пришедших на службу со степенью доктора, то специалисты такой квалификации становились чиновниками высокого 8-го класса и приобретали право потомственного дворянства.

Непременным фактором успешной карьеры государственных служащих был опыт административно-управленческой роботы, приобретенный при последовательном прохождении службы от низших до все более высоких должностных постов. Уже в петровском Генеральном регламенте (1720) президентам и вице-президентам отраслевых коллегий вменялось в обязанность повседневно заботиться о том, чтобы в канцелярии и конторы принимались лица, которые обладали необходимыми знаниями и опытом по профилю вакантной управленческой должности.

Это положение было законодательно закреплено, в частности, правительственным указом 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в Коллежские асессоры и Статские советники».

В указе устанавливалось, что служащие могут быть представлены к упомянутым чинам не иначе как при «полной выслуге положенных лет» и в неразрывной связи со «свидетельствами об отличном усердии и делах, особенного одобрения застуживающих».

Стаж работы, чины и должности обязательно учитывались в таком элементе карьеры, как награждение орденами, присвоение почетных званий. Служащие государственного аппарата, занявшие в карьерном продвижении по крайней мере должности 8-5-го классов, за тридцатипятилетнюю службу награждались орденами Святого Владимира 4-й степени, а за меньшие сроки - орденом Святой Анны 3-й степени. Длительное «беспорочное и продолжительное служение» отмечалось Знаком отличия беспорочной службы разных степеней.

На служебную карьеру оказывала влияние степень соответствия деловых качеств тому типу чиновника который отвечал требованиям системы управления самодержавной власти. В атмосфере административно-бюрократической управленческой системы кроме профессиональных знаний, опыта управленческой работы, организаторских способностей особое значение приобретали исполнительность, «усердие» в выполнении распоряжений вышестоящих органов и должностных лиц, неукоснительное соблюдение порядка реализации указов, полное подчинение воле начальства, недопущение какого-либо отклонения от приказов свыше.

По признанию видных деятелей реформаторской эпохи 1860-1870-х годов министра внутренних дел П.А. Валуева и военного министра Д.А. Малютина оставивших дневниковые записи, в условиях авторитарно-бюрократического аппарата с его культом вышестоящего начальника чиновник мог рассчитывать на успешную карьеру в том случае, если полностью отказывался от самостоятельности в суждениях ее и сосредоточивал свои знания и способности на реализации указаний начальства. Для карьеры в большей степени нужны были не профессиональная эрудиция, не творческое собственномыслие и организаторский потенциал, а способность к повиновению, безоговорочная исполнительность, согласие с ролью механизма в машине государственного аппарата, умение приспособляться к мышлению, воле и стилю высших чиновников.

Одним из факторов последовательного продвижения по службе и в целом удачной карьеры были близость к начальствующим должностными лицам, особенно к царствующему дому, способность удостоиться их покровительства. Так, Д.П. Трощинский был обязан своей успешной карьерой покровительству екатерининского канцлера А.А. Безбородко. Звезда М.М. Сперанского начала подниматься при участии князя А.Б. Куракина и графа В.П. Кочубея. Исполнительность, работоспособность, умение организовывать дело были бы недостаточны для блестящей карьеры А.А. Аракчеева (ставшего в 26 лет генерал-майором, в 30 лет - графом, в 39 лет - военным министром) без его близости к Павлу I и Александру I.

Их благосклонность к себе он умел сохранить в течение всего царствования этих монархов. Попав по рекомендации Н.М. Карамзина в пате зрения Николая I. чиновник управления Министерства внутренних дел Д.Н. Блудов сделал завидную в глазах современников карьеру. В 1826 г. Д.Н. Блудов - товарищ министра народного просвещения, в 1828 г. - главноуправляющий в Министерстве внутренних дел, в 1832 г. - министр внутренних дел, в 1856 г. - председатель Государственного совета и Комитета министров. В отмеченных выше успешных служебных карьерах, как и в сотнях других, наряду с общими для всех факторами большое, если не решающее, значение имело покровительство «властей предержащих.

В общей сложности комплекс факторов, определявших характер карьеры государственных служащих, был шире выше отмеченных. До первой половины XIX в. большой все имели размеры земельных владений дворян, принадлежность к титулованному аристократическому роду, наличие у чиновников, особенно высшей бюрократии, почетных российских орденов.

В связи с появлением новых отраслей хозяйства и развитием рыночных отношении задачи государственного управления все более усложнялись, и поэтому в карьере служащих возрастало значение фактора профессионализма. Острая потребность в специалистах вынуждала министерства и ведомства назначать многих лиц на ответственные должности в обход жестких правил о гражданской службе. В частности, в конце 1880-х годов министр финансов добился назначения С.Ю. Витте директором департамента железнодорожных дел (4-й класс), что согласно правилам было «не по чину», поскольку до этого выдвижения новый директор имел чин лишь 9-го класса. Таким образом, факторы карьеры государственных служащих влияли на нее во взаимосвязи, но разное время отдельные факторы имели различный удельный все.

Организация прохождения службы включала в себя такую ее ступень, как освобождение чиновников от занимаемых должностей, основанное на нормативно-правовой базе. Каждый служащий имел право просить об отставке в любое время. В увольнении не могло быть отказано, кроме тех случаев, когда чиновники были обязаны прослужить в государственных учреждениях определенный срок. После подачи прошения служащий продолжал исполнять должностные обязанности до решения вопроса об его увольнении в вышестоящих инстанциях. Уходящим со службы по собственному желанию предоставлялось право просить о производстве их в следующий чин, если они выслужили положенное по уставу число лет.

Вместе с тем положения и уставы о гражданской службе давали начальствующим лицам полномочия увольнять служащих с работы без их прошения об отставке. Причинами увольнения могли быть несоответствие занимаемой должности, недобросовестное отношение к служебным обязанностям, преступления по службе, нарушение нравственных норм и другие. В 1849 г. Комитет министров принял специальное положение «О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью».

По этому положению руководство министерств, ведомств и учреждений получило право увольнять служащих не за проступки или предосудительное поведение, а «единственно по неспособности к занимаемому месту». Правда, в документе разъяснялось, что признанные «неспособными» чиновники не исключались полностью из системы государственной службы. В их аттестатах указывалось, что они уволены именно с последней занимаемой ими должности «для определения к другим делам». Такого рода запись давала право назначения на другие должности в данном или другом министерстве.

В соответствии с нормативным актом Комитета министров 1851 г. подлежали увольнению со службы чиновники, совершившие должностные преступления. При этом приказом по гражданскому ведомству за тяжкие преступления они на основе судебного приговора «исключались со службы» с запрещением дальнейшего их использования в административных учреждениях. Другие служебные преступления влекли за собой «отрешение» или «удаление от должности». Последнее наказание лишало чиновников права поступать на государственную или общественную службу в течение трех лет. В случае обращения чиновников об определении на какую-либо должность после трехлетнего срока ведомства принявшие эти ходатайства к рассмотрению, могли ответить на них положительно только после предварительного согласия Инспекторского департамента императорской канцелярии.

Наряду с этим чиновники подлежали увольнению с работы и в том случае, если начальство признавало их «неблагонадежными». В ноябре 1850 г. Николай I утвердил «Порядок увольнения от службы и определения вновь в оную неблагонадежных чиновников». Зачисление тех или иных служащих в разряд «неблагонадежных» полностью отдавалось на усмотрение начальства. Выводы о неблагонадежности мотивировались признаками, которые не были четко определены и тем самым создавали возможность для произвола и злоупотреблений. Основанием для подобной квалификации чиновников могли быть должностные преступления и проступки, неспособность к исполнению обязанностей.

Администрации предоставлялось также право увольнять служащих по подозрению в виновности, «которая не может быть доказана фактами». Служащие могли потерять работу и в том случае, если у начальства возникали сомнения в их «верности службе» или предположения об их связи с тайными обществами и вообще по причине «убеждения начальства» в том, что эти чиновники почему-либо неблагонадежны. В связи с последними мотивами начальству давались полномочия «увольнять по своему усмотрению и без просьбы их», «во всякое время года», причем в аттестатах служащих не указывались причины увольнения.

Жалобы уваленных «неблагонадежных» чиновников и их просьбы о восстановлении в прежних должностях предписывалось оставлять без внимания и не принимать к рассмотрению ни в Сенате, ни в Комиссии прошений. Эти чиновники могли быть приняты на другую службу под личную ответственность руководителей ведомств и учреждений и только по согласованию с Инспекторским департаментом императорской канцелярии.

Заслуживает внимания система назначения на должности и продвижения по службе в зависимости от степени и профиля образования, профессионального опыта и выслуги лет, деловых и нравственных качеств, особые заслуги перед государством. Представляют интерес принесение присяги при поступлении на гражданскую службу, практика испытательного срока, введение специальных экзаменов перед утверждением в должности, учреждение института «кандидатов» на выдвижение и изучение ими предстоящей сферы управления, обязательное происхождение всех служебных степеней в чиновной иерархии, порядок увольнения со службы.

В то же время нельзя не видеть, что практика подбора и выдвижения на должности несла на себе печать официальной политики и находилась под тяжелым прессом бюрократической управленческой системы. Организация приема на службу в государственный аппарат исключала равный доступ граждан к государственной службе, лишала права работы в административных органах целые сословия, не допускала гласности в процедуре замещения вакантных мест и, следовательно, не была демократической.

На этой почве возникли и распространились следующие пороки государственной службы и кадровой политики: сословность в подборе, расстановке, служебном росте чиновников; отсутствие равного доступа граждан к государственной службе; закрытость выдвижения и назначения на должности; широкое распространение протекционизма при приеме в административные учреждения, производстве в чины. Очевидными недостатками монархической кадровой политики и деятельности были их недемократизм, диктат власти, закрытый характер, неподконтрольность обществу.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кубанский государственный аграрный университет

К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ИНСТИТУТА ОБЯЗАННОСТЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX ВЕКЕ

Архиреева Анастасия Сергеевна

преподаватель кафедры теории и истории

государства и права, аспирант

Краснодар, Россия

В данной статье рассматриваются некоторые особенности нормативного регулирования обязанностей государственных служащих в XIX веке. Автором исследуются проблемы законодательного обеспечения указанного института права. Отмечается, что в Российской империи впервые было уделено особое внимание образовательному цензу чиновников. По сути, наличие образования в тот период являлось обязанностью для государственных служащих. Даже те лица, которые уже проходили службу были обязаны получить образование, что, безусловно, является положительным нововведением. Таким образом, наличие образовательного ценза у чиновников гражданского ведомства - возведено в ранг обязанностей. Понимая необходимость повышения качества государственного управления, руководство страны специальное внимание уделило вопросам профессиональной подготовки будущих и работающих чиновников. Например, были установлены дополнительные испытания для чиновников, желающих получить более высокую должность коллежского асессора или статского советника. Повышение уровня образования служащих, ликвидация низкой загруженности университетов - основные задачи, которые преследовались. Автор отмечает, что условно обязанности государственных служащих можно подразделить на 2 вида: общие обязанности, касающиеся всех категорий чиновников; специальные обязанности, устанавливаемые отдельным должностным лицам. Специальные права и обязанности служащих устанавливались в ведомственных, локальных и подзаконных актах. Отличались более детальной проработкой права служащих на содержание и пенсионное обеспечение. Концепция полного материального обеспечения чиновников государством на законодательном уровне была успешно установлена, но на практике активно реализовывался обычай «кормления»

Ключевые слова: ПРАВОВОЙ СТАТУС, ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ, ОБЯЗАННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Как справедливо отмечается в литературе, на более ранних этапах становления и развития правового статуса государственных служащих зачастую менялись концептуальные начала, форма, однако аспектам реформирования содержания статуса уделялось не достаточное внимание .

3 апреля 1809 года был издан Указ «О непризнании прав действительной службы за почетными придворными должностями» впервые содержащий правовую концепцию соответствия прав и обязанностей по модели: лицо может быть наделено правами при условии, если исполняет свои обязанности и несет юридическую ответственность. Безусловно, данное начало, предложенное М.М. Сперанским, положительно сказалось на качестве правового обеспечения института прав и обязанностей служащих. государственный служащий обязанность чиновник

Понимая необходимость повышения качества государственного управления, руководство страны специальное внимание уделило вопросам профессиональной подготовки будущих и работающих чиновников. Например, были установлены дополнительные испытания для чиновников, желающих получить более высокую должность коллежского асессора или статского советника . Повышение уровня образования служащих, ликвидация низкой загруженности университетов - основные задачи, которые преследовались с введением в действие данного Указа.

Согласно Указу от 6 августа 1809 года при производстве в чин коллежского асессора чиновник, претендующий на данную должность, должен был предоставить документ из университета, свидетельствующий о том, что лицо прошло обучение по соответствующим специфике службы наукам. Аналогичный механизм действовал и при получении чина статского советника.

Отметим, что указанный подход нормодателей базировался на положениях Указа от 26 января 1803 года «Об устройстве училищ» , регламентирующем, в частности, производство в гражданские должности.

На наш взгляд, введение в действие данных указов достигли основных целей - была обеспечена постоянная загруженность высших образовательных учреждений, обеспечена реализация принципа ротации на государственной службе, на законодательном уровне сведена к минимуму возможность замещения государственной должности малообразованным чиновником, а также ликвидирована столь популярная практика продвижения по службе «своих», протекционизм. По сути, можно говорить о том, что была введена обязанность получения высшего образования, что заслуживает положительной оценки.

Реформирование института государственной службы при императоре Николае I проходило в ключе отмены приоритета образовательного ценза. Были введены разряды: по воспитанию и по происхождению. К примеру, лицо, не имеющее высшего образования, было вправе иметь возможность продвижения по службе, если имело определенный продолжительный стаж службы или при получении нового чина в качестве поощрения. Более того, определенные преференции имели потомственные дворяне.

Однако, данная практика применялась не так долго и к 1856 году разряды были упразднены. Очевидно, что установление приоритета образовательного ценза являлось необходимостью, поскольку государство нуждалось в образованном, квалифицированном чиновничьем аппарате. Прежний подход продвижения по служебной лестнице на основе принципа свойства, протекции обладал большим количеством негативных качеств, однако, по-нашему мнению, его применение невозможно было избежать.

Правовое регулирование института прав и обязанностей служащих гражданского ведомства осуществлялось Сводом уставов о службе гражданской. Третьим разделом Свода регулировались основные права и обязанности государственных служащих (Устав о Службе Гражданской по определению от правительства).

Права государственных служащих в Российской Империи можно условно подразделить на две большие категории:

Общие права государственных служащих, касающиеся исполнения непосредственных полномочий государственного служащего, например, право на чины; право на поощрения и награды; право на специальную уголовную защиту; право на доступ к сведениям, составляющим служебную тайну; право ознакомления с материалами рассматриваемого дела; принятие процедурных решений по вопросам соответствующей компетенции и др.;

Специальные права государственных служащих, связанные с обеспечением права на достойную жизнь, материальное обеспечение.

Право на чин в системе прав государственных служащих гражданского ведомства занимало особое место. Чин - это титул, особое наименование, присваиваемое чиновникам и влекущее за собой определенные правовые последствия.

Известный дореволюционный юрист В.В. Ивановский полагал, что чины предоставляют государственным служащим определенные преимущества . Прежде всего, это нравственный аспект. Кроме того, с ним тесно связаны сословные преимущества, корреспондирующиеся с материальными благами.

Служащие гражданского ведомства были наделены правом на чинопочитание. Следует отметить, что служащие имели право на занятие почетных мест на официальных мероприятиях. Причем принцип иерархичности должен был соблюден как непосредственно служащим, так и его супругой, детьми. В случае нарушения указанного правила лицо подлежало наказанию в виде более или менее строгого выговора (ст. 442 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных).

В исключительных случаях действовала процедура, когда гражданские чиновники уступали места военным, если их чины были равны.

Как отмечает Т.И. Метушевская, к статусным правам следует относить и право носить форменную одежду . Форменная одежда выполняла как эстетическую функцию, так и отмечала должность, чин служащего, а также ведомство, где он осуществлял служебную деятельность.

Чины давали привилегированную возможность приобретения высшего состояния дворянства .

Следует обратить внимание на то, что служащие гражданского ведомства обладали правомочиями не только при поступлении на службу, при её прохождении, но и при увольнении с должности.

Служащий имел право в любой момент подать заявление об отставке. При этом, начальство служащего не имело право воспрепятствовать увольнению или отказать в этом. Исключения составляли случаи, когда служащий был обязан отслужить определенный срок службы в связи с тем, что ранее получил образование за счет государственных средств (ст. 377 Устава о службе). Прошение об увольнении подготавливалось на Высочайшее имя (ст. 1236 Устава о службе).

Более того, служащий, подавший прошение об отставке, мог попросить о повышении чина. Например, статский советник, срок службы которого превышал 5 лет в конкретном чине, имел право о награждении следующим чином (ст. 1241 Устава о службе). Однако воспользоваться данным правом было нельзя, если служащий ходатайствовал о назначении ему пенсии и не имел положительную характеристику своего непосредственного руководства. Позитивным моментом являлось то, что после увольнения лицо сохраняло все свои права и чины (ст. 960 Устава о службе).

По мнению Т.И. Метушевской , по своей правовой природе обязанности это функции, возлагаемые на государственных служащих в целях непосредственного исполнения или обеспечения полномочий соответствующего государственного органа.

Как справедливо отмечает Овсянко Д.М., на государственных служащих «возлагаются особые обязанности» . Таким образом подчеркивается значимость обязанностей служащих, их специфичная правовая природа.

Обратим внимание на то, что Устав о службе содержал особые критерии, личные качества, которыми должны были обладать служащие, например:

а) здравый рассудок;

б) добрая воля в отношении порученного;

в) человеколюбие;

г) верность службе Императорскому величеству;

д) усердие к общему добру;

е) радение о должности;

ж) честность, бескорыстие, воздержание от ненадлежащей выгоды и др.

Анализ указанного перечня позволяет сделать вывод о том, что, по сути, они носили исключительно моральный характер, отсутствовало юридическое содержание указанных моральных, нравственных требований. Думается, что установление данных требований отражает стремление законодателей сформировать качественно новый чиновничий аппарат, что, безусловно, заслуживает положительной оценки. Однако простого установления данных «требований» было чрезвычайно мало. Отсутствовала соразмерная система денежного содержания, что создавало почву для возникновения конфликта интересов, был несовершенен институт юридической ответственности государственных служащих.

В юридической литературе при наличии достаточного количества работ, посвященных исследованию института государственной службы, отмечается далеко не положительная оценка состоянию законности в системе государственной службы. Оболонский А.В. отмечает: «В основной же массе это либо прожженные взяточники, циники и воры, либо ничтожества» .

Всё это свидетельствует о недостаточно высоком уровне нравственности и законности на государственной службе в Российской Империи. «Правительство непременно обязано поддерживать нравственность, без того она бесполезна и не может иметь никакой власти над сердцами. Законы должны быть пополнением и доказательством нравственности, внушенной воспитанием» .

Наличие высшего образования - еще одна обязанность государственного служащего. Как уже отмечалось ранее, введение образовательного ценза позволило обеспечить заполненность образовательных учреждений, а также возможность карьерного роста чиновников.

Получив высшее образование в университете, институте или училище, служащий наделялся дополнительной обязанностью - должен был прослужить на гражданской службе определенный срок согласно норме ст. 223 Устава о службе.

Немаловажным фактором являлось то, что при продвижении по службе учитывалась успеваемость служащего в учреждениях высшего образования, что, на наш взгляд, обеспечивало дополнительное стимулирование добросовестного обучения будущих чиновников. Отметим, что наиболее успешные в учении выпускники получали чин 9 класса. Исследовав Отчёт Министерства Юстиции за 1844 год , обратим внимание на то, что Императорское Училище Правоведения окончило 251 выпускника, из них 21 были выпущены со следующими правами на занятие 9 класса - 9 человек, 12 класса - 12 человек. Превалирующая часть выпускников Императорского Училища Правоведения занимала должности служащих гражданского ведомства в Правительствующем Сенате и Министерстве Юстиции.

На наш взгляд, подобная практика заслуживала положительной оценки, так как она обеспечивала последующую занятость выпускников, органы власти получали квалифицированных специалистов, которые, в свою очередь, получали достаточно хороший бонус в виде старта по карьерной лестнице с более высокого класса.

Среди иных обязанностей государственных служащих гражданского ведомства фигурировали: обязанность исполнять свои обязанности добросовестно, согласно присяге; знать и соблюдать существующие законы; воздерживаться от совершения противоправных деяний, а также любой ненадлежащей выгоды (воздерживаться от взяток) в соответствии со ст. 1189, 1190 Устава о службе.

Обязанность не разглашения государственной или иной охраняемой законом тайны - еще одна обязанность гражданских служащих в Российской Империи.

Обязанности уважать своё начальство корреспондировалась обязанность начальства относиться к своим подчиненным без жестокости, прилично.

Таким образом, Устав о службе устанавливал лишь общие обязанности служащих гражданского ведомства, по аналогии, как и с правами служащих. Специфичные особенности находили свое отражение в отдельных актах (подзаконных либо ведомственных).

Некоторые авторы справедливо полагают, что причиной недостаточной эффективности системы государственного управления в Российской Империи являлось отсутствие баланса между комплексом прав и обязанностей служащих, нормодателями попросту не уделялось должного внимания указанному вопросу.

Так, служащие отдельных должностей наделялись широкими полномочиями и несоразмерно малыми обязанностями и наоборот. На практике страдала реализация принципа добросовестности, как ключевого концептуального начала.

С точки зрения Е.В. Охотского, добросовестность - заинтересованное, неформальное отношение к делу, которому служит лицо . Метушевская Т.И. отмечает, что закон требовал от государственных служащих добросовестного исполнения своих служебных обязанностей, но и была сформирована экономическая основа, позволяющая стимулировать правомерное поведение чиновников через институт поощрения. Однако одних поощрений было недостаточно, сторона материального обеспечения оставляла желать лучшего.

На основании изложенного, отметим, что правовой институт прав и обязанностей государственных служащих гражданского ведомства в XIX веке претерпел значительные изменения. По сути была сформирована качественно новая правовая основа статуса государственных служащих. Нормодателями в Уставе «о службе Гражданской» определены основные права и обязанности гражданских служащих. При этом, специальные права и обязанности служащих устанавливались в ведомственных, локальных и подзаконных актах.

Отличались более детальной проработкой права служащих на содержание и пенсионное обеспечение. Концепция полного материального обеспечения чиновников государством на законодательном уровне была успешно установлена, но на практике активно реализовывался обычай «кормления». Законодательная основа пенсионного обеспечения была установлена в рамках концепции добросовестной многолетней службы государству, согласно которой пенсионные гарантии распространялись в зависимости от выслуги лет и, более того, могли распространятся на членов семьи служащего, если последний скончался.

Положительным нововведением стало установление образовательного ценза, что позволяет сказать о стремлении законодателей уйти от прежней системы формирования чиновничьего аппарата, взяв курс на высокообразованных специалистов, прошедших подготовку в специальных высших учебных заведениях, тем самым обеспечивая возможность формирования качественно нового кадрового состава чиновников.

Список использованной литературы

1. Метушевская Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII - первой половине XIX вв. // Дисс. … канд. юрид. наук, М., 2007. С. 115.

2. ПСЗ. Т. XXX. № 23559.

3. ПСЗ. Т. XXX. № 23771.

5. ПСЗ. Т. XXXVII. № 20597.

6. Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее виды. Казань, 1895. С. 596.

7. Метушевская Т.И.Указ. соч. С. 119.

8. Дворянство являлось закрытой кастой, обладающей рядом привилегий. Нормативное регулирование осуществлялось Жалованной грамотой дворянству 1785 года, устанавливающей право вотчинной юстиции, право оптовой продажи всего, право владеть фабриками, заводами, освобождение от податей, повинностей, телесных наказаний и т.д.

9. Метушевская Т.И. Указ. соч. С. 132.

10. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2005. С. 201.

11. Оболонский А.В. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. № 4. С. 168.

12. Винский Г.В. Моё время. СПб., 1914. С. 19.

13. Отчёт министерства юстиции за 1844 г. СПб., 1845. С. 63.

14. Охотский Е.В. Правовой статус государственного служащего в РФ // Государство и право. 2003. № 9. С. 21.

15. Метушевская Т.И.Указ. соч. С. 135.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

Правовое регулирование труда государственных служащих. Общие положения о прохождении службы и основания ее прекращения, законодательное регулирование Трудовым Кодексом Российской Федерации и Федеральным Законом. Основные права и обязанности чиновников.

курсовая работа , добавлен 27.08.2011


Теоретические основы правового статуса государственного служащего. Законодательные основы обязанностей государственных служащих, их характеристика. Характеристика инновационного проекта "Кодекс поведения государственных служащих в Российской Федерации".

курсовая работа , добавлен 24.12.2011


Правовое положение государственных служащих. Система центральной государственной службы Франции. Категории и жалование чиновников. Значение ранга в карьерном росте. Способы приёма на государственную службу. Система обучения государственных служащих.

презентация , добавлен 08.02.2017


Понятие трудоправового статуса государственных служащих в Республике Казахстан, его становления и развитие. Правовая характеристика служебных прав и обязанностей государственных служащих, особенности ограничений, связанных с ними, и защищенность.

дипломная работа , добавлен 07.07.2015


Правовой статус государственного гражданского служащего Российской Федерации. Традиции и новации в правовом регулировании института дисциплинарной ответственности государственных чиновников. Направления профессионального развития кадрового потенциала.

дипломная работа , добавлен 25.04.2014


Каналы и инструменты рекрутирования молодых чиновников, анализ их представлений о механизмах карьерного роста. Критерии продвижения сотрудников внутри бюрократических организаций. Опыт управления карьерой государственных служащих в зарубежных странах.

курсовая работа , добавлен 09.07.2012


Становление и современное состояние системы материального стимулирования государственных служащих, пути ее реформирования. Функции и состав денежного содержания государственных служащих, мотивационные и компенсационные виды стимулирования, поощрения.

реферат , добавлен 18.01.2010


реферат , добавлен 21.12.2012


Понятие и виды государственных служащих, их функциональные особенности, полномочия и сфера деятельности. Сравнительная характеристика и специфика работы государственных и муниципальных служащих, правовое регулирование их пенсионного обеспечения.

курсовая работа , добавлен 27.04.2014


Классификация государственных служащих, их правовой статус в Российской Федерации. Источники законодательства о государственной службе, государственные гарантии при ее прохождении. Характеристика основных прав и обязанностей государственного служащего.

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Российская академия народного хозяйства

И государственной службы

При Президенте Российской Федерации»

Владимирский филиал

Факультетуправления

Специальность государственное и муниципальное управление

Профиль государственная и муниципальная служба

Кафедра государственного и муниципального управления

Реферат

по дисциплине:

Основы государственной и муниципальной службы

на тему:

История Государственной и муниципальной службы в России

Владимир

Введение 3

1. Становление государственной службы 5

1.1. Этапы становления государственной службы 5

1.2. Проблема реформирования государственной службы 12

2. Развитие муниципальной службы 14

2.1. История развития муниципальной службы 14

2.2. Современный этап муниципальной службы 17

Заключение 19

Библиографический список 20

Введение

Актуальность темы состоит в том, что государственная и муниципальная служба - это публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти, а сам термин «служба» - это одно из самых первых слагаемых социального устройства общества на самой ранней ступени его развития, служба оформилась и существовала задолго до возникновения государства. Потребность в построении демократического правового федеративного государства требует создания целостной системы государственной и муниципальной служб, обеспечивающих реализацию функций государства и органов муниципальной власти в новых экономических, политических и социальных условиях, повышение эффективности экономики и развитие гражданского общества.

Реформирование государственной службы и муниципальной службы является приоритетным направлением деятельности в сфере государственного строительства, которое должно осуществляться в рамках общей административно-правовой реформы Российской Федерации. В условиях становления и развития российской государственности и формирования гражданского общества становится актуальной потребность в создании эффективной и управления общественными процессами в стране.

Целью работы является рассмотрение основных этапов развития государственной и муниципальной службы с момента возникновения до настоящего времени. Задачей является рассмотрение реформирования государственной и муниципальной службы.

Объект данной работы является: государственная и муниципальная служба. Предметом работа является: общественные отношения в процессе развития государственной и муниципальной службы в России.

Задачами этой работы являются:

Рассмотреть понятие государственной и муниципальной службы

Рассмотреть этапы становления государственной службы

Осветить проблемы реформирования государственной службы

Раскрыть историю развития муниципальной службы.

Государственное управлении имеет важные функции, выполнение которых обеспечивает существование государства: поддержание внешней внутренней безопасности страны, организацию работы учреждений образования, здравоохранения и других институтов, развитие экономики. Эти и другие функции выполняются через государственных (муниципальных служащих) служащих, которые находятся на службе в органах публичной власти.

государственный служба муниципальный управление

Становление государственной службы

Этапы становления государственной службы

Государственная служба - профессиональная деятельность в аппарате государственного управления. В различных странах, как состав, так и функции госслужащих определяется по-разному. Обращаясь к периоду образования древнерусского государства, речь будет идти о прообразах государственных институтов, формировании той организации, которая в современном значении обозначается термином государственная служба. Мы обратимся к следующим этапам формирования и развития государственных органов власти в России:

I. Древнерусское государство X-XIII вв.

II. Русское государство XIV-XVII вв.

III. Российская империя XVIII-XX вв.

IV. Советский период XX в.

V. Перестройка и формирование новой государственности 1985-1999 гг.

VI.Современный период развития Российской Федерации.

I. Как известно, первые упоминания о государственных и общественных институтах на территории современной России приходится на IX век и связаны с приглашением Рюрика и его братьев для управления русскими землями. Применительно к этой легенде в летописях упоминается о следующих общественных образованиях, являющимися прообразами государственной службы в России:

Собрание представителей племен, пригласивших варягов (историки предполагают, что это было непосредственным предшественником позднего веча).

Князь, который владеет землями и судит.

Дружина вооруженный конный отряд, который всегда находился при князе.

Дружина была опорой князю, вся территория княжества находилась под контролем дружины «администрации», обязанной наряду с управлением защищать с оружием в руках интересы князя. В XI – XII вв. многие дружинники становились слугами при дворе и в княжеском дворянстве (тиуны), а также сборщиками налогов (вирники), писцами. Таким образом, древние истоки слов «служба», «служилые люди» имеют собирательное значение лиц, находящихся в услужении своего князя. Дружина находилась вне общинной структуры общества. Она была оторвана от нее социально и территориально.

В период феодальной раздробленности и усилением роли Московского княжества происходит постепенное отслоение значительной части дружины от управленческой и военной деятельности к хозяйственной, что способствовало формированию профессионального слоя вольных наемных служащих. Отсюда, в XII-XIII вв. произошел переход от «военной демократии» к княжеской, дворцово - вотчинной системе управления. В состав княжеской и вотчинной администрации входили военные, административные, финансовые, судебные, хозяйственные и прочие служивые должностные лица (воеводы, наместники, посадники, тысяцкие и др.).Более централизованное формирование государственной службы произошло в период возвышения Московского княжества и присоединения к нему земель в XV-XVII вв. Московский князь в своем правлении опирался на бояр - корпорации профессиональных воинов, чьи права целиком зависят от государя. Бояре получали земли от князя за свою службу.

Имущественное положение служилых людей во многом определялось земельными пожалованиями - поместьями, которые государь давал своим «холопам» на время службы. Вознаграждением за прежнюю военную службу могло стать и так называемое кормление. Общегосударственным административным органом выступала государева Казна. Фактически она представляла собой государственную канцелярию, из которой позднее выделились органы отраслевого управления - приказы. Государственного аппарата как такового пока не существовало. Со временем люди, стоящие на службе у государя и выполняющие различные государственные функции, сформировались наряду с боярами в отдельное сословие – дворянство.

II. Кардинальные изменения, положившие начало официальному закреплению государственной службы в России, произошли в период знаменитых реформ Петра I (1682-1725 гг. правления). В структуре государственных органов на смену системы приказов утверждены 11 Коллегий и Святейший Синод (на правах коллегии). В отличие от приказов все вопросы государственного управления были четко распределены между коллегиями. Президент коллегии назначался царем. Петр I разделил Россию на восемь административных округов, названных губерниями. Губернии возглавлялись губернаторами, назначаемыми царем. Губернии были разделены на 45 провинций, во главе которых были представлены губернаторы, вице-губернаторы, воеводы.

Администрация провинций подчинялась непосредственно коллегиям. Официальным началом государственной службы России стал 1722 год, когда была издана Табель о рангах, вводившая новую иерархию военных, статских и придворных чинов из 14 классов. В основу Табели был положен принцип личной выслуги, согласно которому каждый чиновник или военный в своей служебной карьере должен был последовательно проходить всю лестницу чинов снизу вверх. Введенная Петром I система государственной службы и должности государственных служащих сохранились с внесенными изменениями до советского периода истории России. III. В период Российской империи определенные изменения происходили в статусных правах и обязанностей дворянства. Так, Манифестом Петра III была отменена обязательная служба дворян. Дворяне не исполняли обязанности перед государством, но при этом сохраняли сословные привилегии. За время правления Екатерины II и Павла I установлена возможность производства в чин путем простой выслуги лет без обязательного назначения на соответствующую должность.

При Александре I система государственной службы становится четкой и разветвленной, усиливаются элементы законности. Создается система органов вертикального отраслевого управления – министерства заменяют комиссии, а также создается новый Российский совещательный орган при императоре - Государственный Совет (1810 г.). Важное значение имел Указ Александра I«О правилах производства в чины по государственной службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники».

Цель – повысить образовательный уровень чиновников, профессионализм. Дальнейшее развитие законодательство о государственной службе получило в Положении, утвержденным Николаем I, от 14.05.1834 г. «О порядке производства и чины по гражданской службе». Данным положением вводилась система поощрений за «усердие и похвальное отправление служащих» и «особые труды чиновника».

IV. В Советском Союзе постепенно утвердился административный институт государственной службы, хотя официально термина «государственная служба» не существовало. Государственный аппарат находился под жестким контролем партийно-советской номенклатуры в лице правящей политической элиты в Политбюро и ЦК ВКП (б) - КПСС и первых секретарей ЦК республик, обкомов на местах.

В условиях партийного диктата использовалась «трудовая модель» функционирования государственного аппарата, при которой отношения государственной службы сводились к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не административно - служебного, а трудового права. Все назначения на руководящие административные, хозяйственные, высшие военные и правоохранительные посты проводились через партию, что отражает номенклатурный принцип государственной кадровой политики в СССР. Номенклатура представляла собой перечень руководящих должностей, при замещении которых требовалась санкция соответствующего партийного комитета.

V. Обращаясь кратко к истории периода «перестройки» следует выделить, что ее кульминацией стали первые конкурентные выборы Съезда народных депутатов СССР 1989 года, которые привели к появлению реформаторского меньшинства в высшей государственной власти и введение поста Президента СССР в 1990 году.

Итогом «перестройки» стал распад Советского Союза в 1991 году, и появление вследствие этого на политической карте мира 15-ти новых независимых государств, охваченных в той или иной степени процессами модернизации. В России в этот период продолжали происходить коренные изменения в общем политическом устройстве страны, ориентированной на всестороннюю модернизацию государственной системы.

В период 1992-1993 годов в стране в качестве основ формирования рыночной экономики произошла либерализация цен; была осуществлена приватизация. Политические и экономические реформы инициировались указами президента, полномочия которого значительно расширились с принятием новой Конституции РФ в 1993 году. Эти события были ключевыми в процессе модернизации России в 1990-х годах и качественно обусловили ее специфику.

VI. Новый этап государственного развития связан, в первую очередь с именем Владимира Владимировича Путина. Административная реформа 2000-х годов была инициирована именно им. Реформу государственной службы в России на современном этапе можно разделить на несколько этапов:

1. Начало административной реформы - 2003-2004 гг.

2. Ликвидация недостатков реформы - 2006-2008 гг.

3. Федеральная программа по реформированию государственной службы Российской Федерации - 2009-2013 гг.

В рамках 1-го этапа Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 были определены приоритетные направления административной реформы. Правительству Российской Федерации было поручено образовать Правительственную комиссию по проведению административной реформы, что было сделано постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451, утвердившим также Положение о соответствующей комиссии.

По результатам деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы в период 2003-2004 гг. были подготовлены основополагающие нормативные акты Президента Российской Федерации. Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» введена новая структура федеральных органов исполнительной власти. Функции по выработке государственной политики и нормативно - правовому регулированию возложены на министерства, функции контроля и надзора – на федеральные службы, оказанием государственных услуг и управлением государственным имуществом занимаются федеральные агентства. В тот же период были приняты два важных федеральных закона - Федеральный закон от 23 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Для ликвидации отмеченных недостатков был разработан 2-ойэтап административной реформы в Российской Федерации на 2006-2008 гг. План мероприятий по ее проведению были одобрены распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р. Концепция реформы, принятая Правительством, определила в качестве приоритетов следующие направления:

Повышение качества и доступности государственных услуг;

Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

Общее повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

На данном этапе в рамках административной реформы должна была осуществляться деятельность по следующим направлениям:

а) разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы;

б) ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

в) реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

г) проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению контроля и надзора;

д) обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне;

Реализация на практике поставленных задач выявил сложность и комплексный характер проблем реформирования государственной службы, необходимость постановки целей и задач следующего этапа реформирования и развития государственной службы.

Так как ряд направлений реформирования государственной службы остался нереализованным, в том числе положения Концепции и законодательства российской Федерации о формировании системы управления государственной службой. В связи с этим была утверждена Федеральная программа «По реформированию государственной службы в Российской Федерации» (2009-2013 гг.).

Данная программа ознаменовала начало 3-го этапа административных реформ.