Конституционные основы местного самоуправления в рф. Курсовая работа: Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации Конституционные основы мсу

Понятие местного самоуправления ? Территориальные основы местного самоуправления Структура органов местного самоуправления Конституционные основы компетенции местного самоуправления ? Конституционные гарантии местного самоуправления

Перечень компетенций

ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

В настоящее время понятие местного самоуправления можно раскрывать в следующих аспектах.

Местное самоуправление - это деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения. В ч. 1 ст. 2 действовавшего ранее Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определялось, что местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление - форма народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти. В ч. 1-2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления в РФ) записано, что местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти , обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление - одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали), определяет систему управления (деление властей по вертикали). В ст. 12 Конституции РФ указывается, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Таким образом, о местном самоуправлении говорится в ст. 3, 12 Конституции РФ, которые в соответствии с ч. 1 ст. 16 Конституции РФ составляют основы конституционного строя Российской Федерации.

лНК Судебная практика

По смыслу ст. 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П).

В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны и не входят в систему органов государственной власти. Другими словами, государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня осуществления народом принадлежащей ему власти. Это предполагает в свою очередь организационную обособленность местного самоуправления, муниципальной власти от государственной власти .

Системный анализ норм Конституции РФ позволяет утверждать, что наряду с принципом горизонтального разделения власти (ст. 10 Конституции РФ) существует и принцип вертикального разделения власти (ст. 5, 11,12 Конституции РФ). Публичная власть, существующая в государстве, по вертикали может быть разделена на государственную и муниципальную. Термин «публичная власть» был введен Конституционным Судом РФ.

Судебная практика

Понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной (Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. № 3-П).

Таким образом, в Российской Федерации существуют две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения; органы местного самоуправления решают вопросы местного значения.

Судебная практика

В особом мнении судьи Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотова по «Иркутскому делу» подчеркивается, что «местное самоуправление в его конституционном закреплении - это своеобразный «третий» уровень российского федерализма. Если субъекты Российской Федерации есть форма децентрализации государства в целом, то муниципальные образования в субъектах Российской Федерации - это децентрализация в децентрализации. Такая конституционная конструкция разворачивает вертикаль публичной власти в равнобедренный треугольник, в котором федеральный центр (вершина треугольника) в равной мере может (должен) опираться как на субъекты Российской Федерации, так и на муниципальные образования, в том числе используя муниципальный фактор в качестве средства воздействия на субъекты Российской Федерации с целью удержания последних в русле единой государственной политики, а в конечном итоге - в рамках единого конституционного пространства страны» .

В особом мнении судьи Конституционного Суда РФ Н.С. Бондаря по вышеназванному «Иркутскому делу» констатируется, что ст. 12 Конституции РФ, как бы признавая «негосударственные» начала местного самоуправления, позволяет выявить специфическую, муниципально-правовую природу соответствующего уровня властеотношений, которые определенной своей стороной (са-моуправленческой) вторгаются одновременно и в систему институтов гражданского общества. Но это не может служить основанием для отрицания конституционной ценности осуществления посредством местного самоуправления функций государства на соответствующем территориальном уровне, что, однако, не предполагает лишение местного самоуправления - под предлогом его признания институтом государственности - собственных сущностных характеристик. В этом плане как одна из основ конституционного строя местное самоуправление должно сохранять статусную самостоятельность, с одной стороны, но по своим конституционно-правовым характеристикам его публично-властная природа не может существовать и функционировать изолированно от государственной власти - с другой. На этой конституционной основе становится возможным понимание местного самоуправления как публичной власти особого рода, получающей реализацию на основе сочетания государственных и «негосударственных» (общественных) начал, что вытекает из правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной еще в Определении от 2 ноября 2000 г. № 236-0 (Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. № 30-П).

• Более подробно о том является ли органы местного самоуправления органами власти см.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2010. С. 21-25.

В России устойчивой традиции местного самоуправления нет: земская и городская реформы (1864 и 1870 гг.) дали России некоторый опыт самоуправления населения, однако после революции 1917 г. в нашей стране была избрана концепция государственного управления на местах, советы народных депутатов всех уровней были включены в систему органов государственной власти . Переход к организации власти на местах на принципах местного самоуправления начался только в начале 1990-х гг. (6 июля 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», были внесены изменения в Конституцию РСФСР 1978 г., в соответствии с которыми местные советы были выведены из системы представительных органов государственной власти и включены в систему местного самоуправления, затем последовал ряд указов Президента РФ : от 26.10.1993 № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», от 22.12.1993 № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» и др.).

Статья 12 Конституции РФ закрепляет, что «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление...». Однако в настоящее время местное самоуправление в Российской Федерации находится в стадии становления: реально оно существует примерно в 10 % административно-территориальных единиц, более 90 % муниципальных образований находятся на государственных дотациях, примерно на 70 % территории России нет всенародно избранных органов местного самоуправления . Основополагающим актом, регулирующим отношения в сфере местного самоуправления в России, является Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в настоящее время действуют лишь его отдельные положения, а в полном объеме он должен вступить в силу лишь 1 января 2006 г.).

Детально общественные отношения в сфере осуществления местного самоуправления регулируются нормами муниципального права России, а конституционное право содержит нормы, закрепляющие лишь конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации.

Понятие местного самоуправления и основы его функционирования

Функционирование местного самоуправления в Российской Федерации осуществляется на правовой, территориальной, экономической основах (иногда выделяют и иные основы: демографическую, организационную, финансовую и др.).

Правовую (нормативную, источниковую) в России образуют:

• общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью российской правовой системы ; важное значение имеет, в частности, Европейская хартия местного самоуправления (принята Советом Европы в 1985 г., ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.);
• федеральные конституционные законы и федеральные законы (помимо базового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное значение имеют Федеральные законы от 10.09.1997 № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утрачивает силу с 1 января 2006 г.), от 08.01.1998 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», от 26.11.1996 № 13 8-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», от 20.07.2000 № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 14.07.1992. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании», от 07.04.1999 № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» и др);
• федеральные нормативные правовые акты подзаконного характера: указы и распоряжения Президента РФ , постановления и распоряжения Правительства РФ , ведомственные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (важное значение имеет, в частности, Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных направлений политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»);
• конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (в настоящее время специальные законы приняты практически во всех российских регионах, поскольку в соответствии с п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ1 установление общих принципов организации местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов);
• муниципальные правовые акты: уставы муниципальных образований , решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и др. Муниципальные правовые акты могут приниматься населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления или должностным лицом местного самоуправления на основании и во исполнение положений, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Такие акты подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования; уставы муниципальных образований подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

Территориальную основу местного самоуправления составляют территории муниципальных образований. В России насчитывается более 150 тыс. населенных пунктов. Не все они являются муниципальными образованиями (муниципальных образований более чем в десять раз меньше), однако в результате реформы местного самоуправления количество муниципальных образований должно многократно увеличиться (хотя во многих российских регионах избран путь укрупнения муниципальных образований). Именно территория муниципального образования определяет пространственный предел осуществления местного самоуправления, действия муниципальных правовых актов.

Муниципальное образование включает территории прежде всего городских и сельских поселений, а также межселенные территории (территории, находящиеся вне границ поселений). Закон предусматривает следующие виды муниципальных образований:

• городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями);
• сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и др.);
• муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией;
• городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района;
• внутригородскую территорию города федерального значения - часть территории города федерального значения.

Границы территорий муниципальных образований, а также основания для их объединения, разделения, изменения статуса городского поселения устанавливаются законами субъектов РФ на основе ряда принципов: в частности, размеры территории поселения определяются с учетом численности его населения, границы поселения не могут пересекаться границами населенного пункта, территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения, границы муниципального района не могут пересекаться границами поселения, изменение границ муниципальных образований допускается только с учетом мнения (а иногда - и с согласия) населения соответствующих территорий и др.

Экономическую (имущественную, материально-финансовую, финансово-экономическую) основу местного самоуправления составляют:

1. средства местных бюджетов ;
2. имущественные права муниципальных образований.

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции РФ муниципальная собственность в Российской Федерации признается и защищается государством наравне с иными формами собственности (частной и государственной). Имущество, которое может находиться в собственности отдельных видов муниципальных образований - поселений, муниципальных районов и городских округов - несколько различается, что обусловлено предметами ведения соответствующих муниципальных образований. Субъектом права муниципальной собственности является население муниципального образования, однако осуществляют правомочия собственника органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования.

Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет), формируемый за счет различных источников: средств самообложения граждан; доходов от местных налогов и сборов; доходов от региональных налогов и сборов; доходов от федеральных налогов и сборов; дотаций, субвенций, субсидий, иных средств финансовой помощи (в том числе на безвозмездной основе) из бюджетов других уровней; доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, части прибыли муниципальных предприятий ; штрафов ; добровольных пожертвований и иных поступлений. Финансовые полномочия осуществляются органами местного самоуправления в строгом соответствии с нормами бюджетного и налогового законодательства. Именно проблема обеспечения финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований является основной в становлении местного самоуправления в России, и именно в связи с нерешенностью этой проблемы вступление в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсрочено до 2006 г.

Формы местного самоуправления

Местное самоуправление является самостоятельным уровнем публичной власти , поэтому народовластие на этом уровне может осуществляться в двух основных формах: непосредственно и опосредованно (схема 18).

Схема 18. Формы осуществления местного самоуправления.

Формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления (и участия населения в осуществлении местного самоуправления) являются:

• местный референдум ;
• муниципальные выборы ;
• голосование населения муниципального образования по некоторым вопросам местного значения (по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления или выборного должностного лица местного самоуправления; по вопросу изменения границ муниципального образования; по вопросу преобразования муниципального образования);
• сход граждан . Данная форма применяется в небольших по численности населения (не более 100 человек) муниципальных образованиях, при этом сход граждан осуществляет полномочия представительного органа местного самоуправления;
• правотворческая инициатива граждан (связана с реализацией группой граждан определенной численности права внесения на рассмотрение в органы местного самоуправления проектов муниципальных правовых актов, подлежащих обязательному рассмотрению);
• территориальное общественное самоуправление (самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения: в пределах территории подъезда, дома, группы домов, микрорайона, сельского населенного пункта, не являющегося поселением, и т. п.);
• публичные слушания (могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов);
• собрания граждан (могут проводиться для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования; итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию); обращения, принятые собранием граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами);
• конференция граждан (собрание делегатов) - осуществляют в определенных случаях полномочия собраний граждан;
• опрос граждан (проводится на всей территории муниципального образования для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами, а также органами государственной власти (при этом результаты опроса носят рекомендательный характер));
• индивидуальные и коллективные обращения граждан в органы местного самоуправления (по существу обращения должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ в течение одного месяца);
• иные формы, не противоречащие Конституции РФ , федеральному и региональному законодательству.

Опосредованная форма осуществления власти на местах заключается в осуществлении местного самоуправления через органы и должностных лиц местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления (организационная основа местного самоуправления) определяется населением самостоятельно, однако по общему правилу она включает:

• представительный орган местного самоуправления;
• главу муниципального образования;
• местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования).

Кроме того, могут образовываться контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и т. п.) и иные органы местного самоуправления. Для подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума и голосования по отдельным вопросам местного значения представительным органом местного самоуправления (на основе предложений избирателей, политических партий , общественных объединений , региональной избирательной комиссии) может формироваться избирательная комиссия муниципального образования, положение которой в системе органов местного самоуправления определяется законом субъекта РФ и уставом муниципального образования. Структура органов местного самоуправления определяется в уставе муниципального образования.

Представительный орган местного самоуправления (дума, собрание представителей, совет депутатов, хурал, собрание старост, муниципальное собрание, волостное управление , комитет самоуправления и т. п.) численностью от 7 до 35 человек может формироваться путем проведения муниципальных выборов (в поселениях) либо состоять из глав поселений и депутатов представительных органов этих поселений (на паритетных началах), входящих в состав муниципального района. Как отмечалось, в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом , не более 100 человек полномочия представительного органа местного самоуправления могут осуществляться сходом граждан.

Глава муниципального образования (мэр, староста, глава муниципалитета и т. п.) является высшим должностным лицом соответствующего муниципального образования, но место его в системе органов местного самоуправления может быть различным. Должность главы муниципального образования замещается только посредством выборов, однако избираться он может как на муниципальных выборах (непосредственно избирателями муниципального образования), так и представительным органом местного самоуправления из своего состава. В последнем случае (а также если представительный орган муниципального района формируется не путем прямых муниципальных выборов) глава муниципального образования одновременно является председателем представительного органа этого муниципального образования. В случае избрания на муниципальных выборах он может возглавлять либо представительный орган муниципального образования либо местную администрацию. При этом ни при каких условиях глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Если местную администрацию возглавляет не глава муниципального образования, то последний назначается на должность по контракту (с возможностью его досрочного расторжения, в том числе по инициативе органов местного самоуправления, а также главы субъекта РФ). В этой процедуре принимают участие как органы местного самоуправления соответствующего муниципального образования, так и органы государственной власти субъекта РФ (участие последних обусловлено тем, что местная администрация может наделяться отдельными государственными полномочиями). Условия контракта и порядок проведения конкурса определяются представительным органом местного самоуправления (а в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, условия контракта устанавливаются также законом субъекта РФ); члены конкурсной комиссии назначаются представительным органом местного самоуправления, а также законодательным органом субъекта РФ (при формировании конкурсной комиссии в муниципальном районе, городском округе); назначение на должность главы местной администрации осуществляется представительным органом муниципального образования, а контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. По представлению главы местной администрации представительный орган местного самоуправления утверждает структуру администрации.

Таким образом, говорить о полноценном разделении власти на муниципальном уровне нельзя, что обусловлено спецификой и правовой природой местного самоуправления. В то же время в отношениях между различными органами местного самоуправления закреплена своеобразная система «сдержек и противовесов», заключающаяся, в частности, во взаимном участии в нормотворческом процессе, в назначении главы местной администрации и т. д. Кроме того, на законодательном уровне закреплена ответственность органов местного самоуправления (именно органов местного самоуправления, но не населения муниципального образования):

• перед населением (в виде отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица);
• перед государством (в частности, в виде роспуска представительного органа местного самоуправления законом субъекта РФ и отрешения главы муниципального образования от должности главой субъекта РФ, временного отстранения органов местного самоуправления от осуществления отдельных своих полномочий в определенных случаях и осуществления этих полномочий органами государственной власти);
• перед физическими и юридическими лицами (в порядке, установленном законом, например возмещение вреда по нормам гражданского законодательства).

Органы местного самоуправления наделяются определенными полномочиями, которые они осуществляют по предметам ведения муниципальных образований (вопросам местного значения). Одной из новелл нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является то, что предметы ведения муниципалитетов сейчас нормативно разграничены применительно к отдельным видам муниципальных образований: поселениям, муниципальным районам и городским округам. Таким образом, актуальной является проблема четкого разграничения властных полномочий не только между федеральными и региональными органами государственной власти, но и между органами государственной власти и органами местного самоуправления, а также между органами местного самоуправления различных уровней. Кроме того, закон (как федеральный, так и региональный) может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, но непременным условием такого делегирования является одновременная передача вместе с полномочиями необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Орган государственной власти, делегировавший органу местного самоуправления осуществление какого-либо своего полномочия, и иные уполномоченные государственные органы сохраняют право контроля за реализацией переданного полномочия.

Осуществление местного самоуправления на отдельных территориях (в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях на приграничных территориях и т. д.) имеет существенные особенности, что находит отражение в нормативном закреплении соответствующих положений на федеральном, региональном и местном уровнях.

Местное самоуправление обеспечивается системой гарантий: формально-юридических, экономических, социальных, институциональных и др. При этом наиболее действенной является гарантия судебной защиты, которая подразумевает, с одной стороны, судебную защиту права граждан на местное самоуправление (в этом аспекте возможны споры между гражданами и органами местного самоуправления), а с другой - судебную защиту прав органов местного самоуправления на реализацию своих полномочий (здесь речь идет прежде всего о спорах между органами государственной власти различного уровня и органами местного самоуправления).

Собственных судебных органов в системе органов местного самоуправления нет, и судебная гарантия местного самоуправления реализуется посредством обращения в федеральные суды общей юрисдикции (мировые судьи возможностью рассматривать споры публично-правового характера не обладают), в арбитражные суды , в конституционные (уставные) суды субъектов РФ и в Конституционный Суд РФ в соответствии с юрисдикцией судебных органов, с соблюдением правил о подведомственности и подсудности . При этом в Конституционный Суд РФ имеют возможность обратиться только граждане с индивидуальной или коллективной жалобой (Конституционный Суд РФ рассматривает такие жалобы в порядке конкретного конституционного контроля), а в конституционные (уставные) суды субъектов РФ вправе обращаться и органы местного самоуправления с запросами в порядке абстрактного конституционного (уставного) контроля.

В России

Современная модель местного самоуправления формируется
в соответствии с концепцией, установленной Конституцией РФ 1993 г. В ней в ст. 12 впервые было закреплено положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», а «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это сразу породило и до сих пор порождает множество споров и дискуссий в юридической науке
о природе нового института власти, о соотношении государственного управления и местного самоуправления.

Разработчики проекта Конституции России 1993 г. во многом не учли зарубежный опыт организации местного самоуправления. Стремление как можно скорее отойти от советской модели при очевидном дефиците теоретических знаний о сущности местного управления и самоуправления современных государств привело
к фактическому закреплению в Конституции РФ 1993 г. устаревшей концепции негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к общественным теориям самоуправления.

Причем одни авторы связывают конституционное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти со стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников, а другие - со стремлением государственной власти дистанцироваться от социальных и экономических забот
и тягот населения.

В тексте Европейской хартии местного самоуправления, в отличие от Конституции России 1993 г., институт местного самоуправления вовсе не противопоставляется государству. Напротив, полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, в рамках закона «могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти»
(ч. 4 ст. 4). При этом постоянно подчеркивается, что органы местного самоуправления «действуют в рамках закона» (ч. 1 ст. 3), их основные полномочия «устанавливаются законом» (ч. 1 ст. 4), они обладают полной свободой действий «в пределах, установленных законом» (ч. 2 ст. 4).

Европейская хартия местного самоуправления не разграничивает государственные дела и дела местного значения. Участие граждан в местном самоуправлении считается реализацией права «участвовать в управлении государственными делами» (преамбула). Органы местного самоуправления «регламентируют значительную часть публичных дел», т. е. важных как для государства, так и для местного сообщества. Кроме того, из данного документа не следует, что органы местного самоуправления не должны включаться в систему органов государственной власти.

Российский законодатель, однако, пошел по другому пути. В развитие положений Конституции России 1993 г. был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а позднее, 6 октября 2003 г., - новый закон с аналогичным названием. Его положения полностью вступили в силу с 1 января 2009 г., однако ряд норм имел юридическую силу уже после опубликования. В законе местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1).

Указанные законы повторяют положение Конституции России 1993 г. о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В отличие от Европейской хартии местного самоуправления российское законодательство вводит понятие «вопросы местного значения», а основным субъектом местного самоуправления называет не муниципальные органы, а население.

Конституция РФ 1993 г. разрабатывалась в посттоталитарный период, и конституционный статус местного самоуправления рассматривается, прежде всего, как одна из гарантий демократии и как символ отказа от тоталитарного правления. В силу этого многие положения этого документа носят декларативный характер и отнюдь не были вызваны прагматическими соображениями. Самостоятельность органов местного самоуправления зависит не от формального исключения их из системы органов государственной власти, а от наличия достаточных властных полномочий для осуществления своих функций, обеспеченных прочной финансово-экономической основой, она проявляется в порядке осуществления деятельности муниципальных органов.

Как отмечает Н. С. Бондарь, «в этом случае определяющее значение имеет не номинальный, формально-юридический критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические, прежде всего компетенционные, характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения».

Конституция России 1993 г. относит положение о признании
и гарантированности местного самоуправления к основам конституционного строя (ст. 12). Местное самоуправление в нашей стране рассматривается как одна из форм народовластия, важнейший демократический институт нового российского государства (ст. 3).

Местное самоуправление выступает в качестве самостоятельной формы реализации власти народа. С появлением данного института можно говорить о муниципальной власти как одной из разновидностей публичной власти. Термин «муниципальная власть» используется и в трудах ученых, и в официальных документах. Местное самоуправление как организационная деятельность представляет собой процесс реализации, функционирования власти. Управление - естественное состояние власти, сущность которой проявляется
в создании предпосылок управления. Власть является не просто средством управления, а его непременным условием. Без власти нет управления. Исходя из этого, если законодатель использует термин «местное самоуправление», то следует упоминать и о местной (муниципальной) власти, не смешивая при этом данные понятия. Можно говорить о местном самоуправлении как об одной из «форм реализации власти народа».

Основной закон закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), признает и защищает муниципальную собственность равным образом наряду с частной и государственной формами собственности. Согласно Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» относится к совместному ведению РФ и ее субъектов (ч. 1 ст. 72).

В мировой практике современных федеративных государств вопрос о регулировании местного самоуправления в федеральных конституциях решается по-разному. В одних случаях местное самоуправление и управление регламентируется достаточно подробно (Австрия, Бразилия, Мексика). В других дается краткая обобщенная характеристика (Германия). В ряде государств муниципальные институты на федеральном уровне вообще не регламентируются (Австралия, Канада, США). Европейская Хартия местного самоуправления исходит из того, что принцип местного самоуправления должен быть признан в конституции государства там, где это практически целесообразно (ст. 2). Каждый из указанных вариантов связан с различными историческими особенностями и политическими традициями. В отечественной литературе отмечалось, что с теоретической точки зрения в Конституции можно было бы и не определять общий статус местного самоуправления, а ограничиться лишь его признанием и гарантированностью. Следует, однако, учитывать, что в нынешних условиях местное самоуправление в России является хрупким и уязвимым институтом, устанавливаемым к тому же не снизу, а сверху самим государством, поэтому необходимы достаточные гарантии его утверждения и развития, «нужна его общая конституционная модель», которая и была заложена
в Основном законе.

Местному самоуправлению посвящена отдельная 8 глава Конституции РФ. В ней содержатся самые общие положения о местном самоуправлении, устанавливаются возможные формы его осуществления, гарантии, некоторые вопросы местного значения, возможность наделения муниципальных органов власти отдельными государственными полномочиями.

В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).

Реформа местного самоуправления в нашей стране сталкивается с определенными трудностями различного характера: финансово-экономическими, политическими, социальными. К финансово-экономическим проблемам относятся экономическая нестабильность российской экономики в целом, незавершенность детального разграничения государственной и муниципальной собственности, несбалансированность местных бюджетов, ограниченность их доходной базы. Политические проблемы обусловлены противоборством различных политических сил в обществе, стремлением органов государственной власти субъектов РФ подчинить себе муниципальные структуры, поставить их в жесткую зависимость от себя. Социальные факторы связаны с утратой многих традиционных ценностей и идеалов, общим снижением уровня жизни граждан.

Применительно к нашей стране сложно говорить о населении как основном субъекте местного самоуправления. Население участвует в местном самоуправлении практически в том же объеме, что и в государственном управлении (через выборы). В России этот новый институт власти был установлен самим государством,
в качестве государственной программы, без учета мнения населения и разъяснения сути проводимых реформ (за рубежом местное самоуправление зародилось снизу, в результате борьбы местного сообщества за определенную степень автономии). На данном этапе развития российской государственности, учитывая низкий уровень политико-правовой культуры граждан, отчуждение населения от власти, его недоверие к любым официальным структурам, привлечь граждан к непосредственному осуществлению местного самоуправления очень сложно.

Воплощение конституционной модели местного самоуправления в значительной мере зависит от успехов реформирования всего общественно-политического строя России. Только создание гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства обеспечит в полной мере осуществление местного самоуправления. В то же время развитие местного самоуправления, в свою очередь, способствует общим реформам. В данной связи становление местного самоуправления является процессом относительно длительным.

§ 3. Местное самоуправление и государственное управление:

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Институт высшего и послевузовского образования

Кафедра государственного строительства и права

РЕФЕРАТ

по дисциплине «Конституционное (государственное) право России»

на тему:

Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации

Москва 2006

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление составляет одну из основ Конституционного строя РФ. Эти заглавные строки Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», почти год действующего на территории нашего государства и приближающего власть к народу, стали символом реформы всей структуры муниципальных образований.

Однако не стоит забывать, что основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 года действующей Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне .

С этого момента начался поворотный этап в становлении и развитии местного самоуправления в России.

Правда, впервые закрепленное в конституционной практике российского государства положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, относительно. Государство устанавливает юридические рамки такой самостоятельности, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место во взаимоотношениях государства – общества - личности.

Нельзя говорить и об абсолютной обособленности и тем более оторванности органов местного самоуправления от органов государственной власти. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Более того, согласно п. 2 ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

За последние 10-12 лет проводилось неоднократное реформирование структуры местного самоуправления, менялась ее законодательная база. Выдержит ли новую радикальную перестройку, осуществляемую в связи со вступлением в силу 1 января 2006 года 131-го Федерального закона? Пойдет ли он на пользу системе власти на местах? Не будет ли противоречить конституционным основам местного самоуправления, закрепленным в главе 8 главного закона страны?

Исследование этих и других факторов делают выбранную тему «Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации»актуальной для исследования в рамках изучения курса «Конституционное право РФ».

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы, опираясь на законы, научные источники, оперативную информацию раскрыть понятие и сущность российского местного самоуправления, выявить его характерные черты и особенности. Значительное внимание уделить конституционным основам взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, полномочиям местного самоуправления, роли местного самоуправления в осуществлении народовластия.

Местное самоуправление: понятие,

конституционное закрепление

В демократическом государстве, таком как Россия, разделение властей происходит не только по горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали - на центральную и местную власть.

В федеративном государстве, которым является Российская Федерация, такое разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти - центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть.

Наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная (и региональная) власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. Единообразный централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым в настоящее время является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении «местных дел».

Согласно ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении под ним понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Концептуальные основы построения существующей и развивающейся системы местного самоуправления в России, такие, как самостоятельная форма осуществления власти народа, экономическая основа местного самоуправления, муниципальная собственность наряду с другими формами собственности, заложены в Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что означает невозможность его упразднения путем принятия поправок к Конституции РФ (гл. 8 «Местное самоуправление»). Положения главы 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием.

По своей природе местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между государством и обществом. Именно здесь этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов общества и государства.

Важным моментом в организации местного самоуправления в России является закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.

В настоящее время в России еще происходят процессы реформирования местного самоуправления. Учитывая этот процесс, при функционировании современной модели местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие признаки:

На современном этапе развития российского государства осуществляется переход от общегосударственной собственности к многообразию форм собственности, включая и муниципальную, требующий регулирования экономических процессов на местах и наличия достаточных возможностей у местной власти в области урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде собственных бюджетных земельных и иных ресурсов;

В России производство долгое время было представлено крупными предприятиями, оказывавшими значительное влияние на жизнедеятельность городов, тогда как влияние городов на крупные производства было и остается сведено к минимуму; более того, процесс приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к тяжелым последствиям;

В России осуществляется и по сей день не завершена экономическая реформа, чья особенность состоит в том, что процесс разгосударствления и децентрализация производства не сопровождается существенными изменениями в налоговой и финансовой сферах государства; здесь обязательной задачей является перераспределение налогов по уровням в зависимости от уровня налогооблагаемой базы. В этой связи происходит заинтересованность органов местного самоуправления в более полном использовании данного принципа и перехода от финансирования отраслей хозяйства к финансированию на местах;

Развитие регионов и отдельных территорий в России происходит неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Таким образом, для современной России необходима система органов местного самоуправления, самостоятельных в области экономики, и если это произойдет, то тогда они смогут оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и выполнить возложенные на них социальные функции.

Одним из главных признаков новой модели местного самоуправления является ответственность представительных органов, глав местного самоуправления, в первую очередь, перед населением.

КРФ в качестве одной из основ КС закрепила МСУ. В соответствии со статьей 12 в России признается и гарантируется МСУ. Глава 8 КРФ полностью посвящена МСУ.

Под МСУ следует понимать возможность населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. МСУ в пределах своих полномочий обеспечивает самостоятельное решение население вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 131

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Статья 132

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Статья 133

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Правовые основы МСУ конкретизированы в ФЗ №131 « Об общих принципах организации МСУ в РФ»

МСУ имеет правовую, территориальную и экономическую основу. Соответственно правовая основа это КРФ, ФЗ, Конституции(уставы) субъектов, законодательство субъектов РФ, акты МСУ и уставы муниципального образования.

Территориальная основа – это территория мун.образования, в границах которой население решает вопросы местного значения.

Экономическая основа предполагает наличие необходимых фондов и средств для осуществления МСУ в границах МО. Сюда относятся мун.собственность, местные бюджеты, а также иные объекты(предприятия) обеспечивающие самостоятельность и независимость МСУ. Сюда следует отнести и гос. дотации и субсидии, отделяемые для развития МО.

Организационная основа МСУ предполагает наличие структурных элементов осуществления МСУ. Это могут быть органы МСУ как выборные, так и формируемые органы управления на территории МО. К организационной основе следует отнести и некоторые формы непосредственной демократии на уровне МСУ. К числу таких относятся собрания и сходы граждан.

86. Конституция РД: порядок принятия, изменения, содержание.

Республика Дагестан имеет свою Конституцию и законодательство, соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Конституция Республики Дагестан и законы Республики Дагестан, принятые по предметам ведения Республики Дагестан, имеют прямое действие и применяются на всей территории Республики Дагестан.

· Преамбула

· Глава 1. Основы конституционного строя

· Глава 2. Права и свободы человека и гражданина

· Глава 3. Республика Дагестан - субъект РФ

· Глава 4. Народное Собрание Республики Дагестан

· Глава 5. Глава Республики Дагестан

· Глава 6. Правительство Республики Дагестан

· Глава 7. Судебная власть

· Глава 8. Местное самоуправление

· Глава 9. Государственные символы. Столица Республики Дагестан

· Глава 10. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

· Глава 11. Заключительные и переходные положения

Предложения о поправках и пересмотре Конституции Республики Дагестан могут вносить Глава Республики Дагестан, Народное Собрание Республики Дагестан, Правительство Республики Дагестан, а также группа численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов Народного Собрания Республики Дагестан.

Положения глав 1, 2 и 10 Конституции Республики Дагестан не могут быть пересмотрены Народным Собранием Республики Дагестан.

Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 10 Конституции Республики Дагестан будет поддержано двумя третями голосов от установленного числа депутатов Народного Собрания Республики Дагестан, то в соответствии с законом Республики Дагестан созывается Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Республики Дагестан, либо разрабатывает проект новой Конституции Республики Дагестан, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от установленного числа его членов или выносится на референдум Республики Дагестан. При проведении референдума Конституция Республики Дагестан считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей Республики Дагестан.

Поправки к главам 3-9 Конституции Республики Дагестан принимаются двумя третями голосов от установленного числа депутатов Народного Собрания Республики Дагестан.

В случае изменения в соответствии с законом наименования района, города республиканского значения или их упразднения новое наименование административно-территориальной единицы подлежит включению в статью (исключению из статьи) 57 Конституции Республики Дагестан указом Главы Республики Дагестан.

В случае изменения в соответствии с федеральным законом и законом Республики Дагестан наименований органов государственной власти, должностей, а также в случае признания компетентным судом в установленном порядке отдельных положений Конституции Республики Дагестан не соответствующими Конституции Российской Федерации, недействующими и не подлежащими применению соответствующие изменения в текст Конституции Республики Дагестан вносятся указом Главы Республики Дагестан