Проанализировав суть изложенных выше теорий местного самоуправления, можно сделать вывод, что во всех теориях, хотя и в разной степени, проявляется возможность наличия у местного самоуправления так называемого политического участия, т.е.

Наиболее эффективного решения на местном уровне публичных (общественно значимых) задач как территориального сообщества, так и центральной власти. Более того, во всех случаях налицо автономизация самоуправления и существование традиционной оппозиционности местного самоуправления государственной власти.

Независимо от того, является ли община предшественником государства или она получила право на самоуправление из рук государства, именно община рассматривается основой, на которой базируется государство. Так, А. Штейн оценивал самоуправление как возникающее "не столько благодаря свободной и самодеятельной воле отдельных граждан, сколько благодаря природе данных отношений, порождающих и делающих необходимым это участие. И поэтому следует исходить из той мысли, что самоуправление. как и его естественные основы, обнимает целое государство и таким образом создает вторую органическую систему исполнения рядом с системой правительственной, и что из взаимного соприкосновения этих систем возникает потом право их обоих.". "А функция самоуправления есть восприятие функции правительства, насколько последняя может быть сужена ограниченными интересами и местными отношениями"*(64).

На разных этапах развития конкретного государства изменение задач государственного строительства определяло сферу деятельности местного самоуправления и его возможности. Постоянно возрастает зависимость местного самоуправления от государства. Самостоятельность общины государством допускается и соответственно признается в целях приспособления местного самоуправления к требованиям, определяемым государством.

Эволюция местного самоуправления заключается в вовлечении его в механизм государственного управления. Оценивая современную концепцию муниципального реализма, Г.В. Барабашев отмечал, что она "порождает представление о сбалансированности идей местной автономии и централистских устремлений государственной власти; между тем централистское, бюрократическое начало служит определяющим фактором муниципальной деятельности в условиях государства"*(65).

В государстве, развивающемся на демократической основе, речь идет о партнерстве центра и мест, в иных условиях централистское, бюрократическое начало превращает муниципальную деятельность в продолжение государственного управления на местном уровне. Однако и в этом случае "партнерство центра и мест" также налицо.

Принимая во внимание множественность концепций местного самоуправления, реализуемых государствами в наши дни, независимо от того, рассматривается ли оно как элемент государственной децентрализации или как форма народовластия (возможно и сочетание), следует признать, что на современном этапе политико-правовая природа местного самоуправления существенно изменилась.

Сохранение основных сущностных признаков местного самоуправления, даже при его расширении и укреплении, не дает достаточных оснований говорить о нем как о не обладающем государственно-правовой природой.

Раскрывая сущность местного самоуправления, его следует рассматривать и как форму организации публичной власти, и как метод управления. При этом местное самоуправление имеет политический, а также неполитический характер. Из всех разновидностей самоуправления - общегосударственного, регионального, производственного, сословного, житейско-бытового - местное самоуправление занимает особенно важное место. Локальный характер местного самоуправления обеспечивает его специфическую связь с населением, порождает организационную обособленность органов местного самоуправления от звеньев государственного аппарата.

Наличие собственной компетенции, определенной бюджетно-финансовой самостоятельности создают условия для управленческой самостоятельности местного самоуправления, для права местного нормотворчества.

В отличие от органов государственного управления органы местного самоуправления:

а) не назначаются сверху (их система, структура определяются населением, отражаются в принятом с его участием уставе муниципального образования);

б) не являются агентами правительства и других вышестоящих государственных органов, сохраняя определенную самостоятельность даже при осуществлении задач, порученных сверху;

в) не включены в централизованную иерархическую систему;

г) не отделены от населения.

Развитие самоуправления как прогрессивного и жизнеспособного института на основе максимального участия граждан в управлении немыслимо без ответа на вопрос: возможно ли в современных условиях четко разделить деятельность органов местного самоуправления на собственную (самоуправление) и делегированную (управление) и однозначно определить сущность местного самоуправления, зная, что природа местного самоуправления двулика (государственная и общественная)?

Выделить местное самоуправление позволяют следующие критерии:

обеспечение местного интереса;

хозяйствование в интересах жителей муниципального образования; наличие определенной сферы деятельности, предметов ведения местных дел и т.д.;

использование форм прямой демократии, т.е. непосредственное решение населением вопросов местного значения, а также его активное участие в деятельности органов местного самоуправления;

сберегаемое и развиваемое стремление жителей муниципального образования быть общностью, самим определять свою судьбу, гражданскую позицию.

В государстве, претендующем на то, чтобы считаться демократическим, организация общего управления страной строится с учетом задач и возможностей местного самоуправления. В некоторые периоды, особенно при ослаблении центральной власти и экономическом кризисе, местное самоуправление может стать организующим звеном, которое как бы "подставляет плечо" государству, принимает на себя долю ответственности за дела не только муниципальные, но и региональные, общегосударственные.

С учетом призвания местного самоуправления, пожалуй, впервые в российской истории сегодня есть шанс не насадить его сверху, а использовать ценности и потенциал концепции местного самоуправления для многоуровневого участия широких слоев населения в делах как местных, так и общегосударственных. К тому же в организации обеих форм публичной власти - государственной и местного самоуправления - есть много общего. Еще на стадии подготовки Федерального закона 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" высказывалась мысль

О том, что "вся концепция местного самоуправления должна строиться на следующем постулате: федеральная государственная власть Российской Федерации и местное самоуправление есть лишь разные организационные формы самоуправления народа. Известное единство свойственно всем представительным органам - они избираются населением, работают в форме сессий, комитетов, комиссий, индивидуальных стараний депутатов, принимают акты, обязательные для всех, кто находится на соответствующих территориях. Органы исполнительной власти различного уровня также имеют сходство функций, порядка формирования (в частности, избрания первых лиц населением). В случае необходимости можно прибегнуть к волеизъявлению всего народа (населения), что выразится в императивных и консультативных его голосованиях"*(66).

Важной объединительной чертой государственной и муниципальной властей, их реформирования и развития в современных условиях, а фактически становления является то, что переход от одной общественно-экономической формации к другой осуществляется при активном возложении на муниципальные органы многих обязательств, ранее относившихся к сфере государственной деятельности.

Сложилась ситуация, когда в немалой степени именно по деятельности органов, наиболее приближенных к населению, оно и судит о деятельности государства. Высшие должностные лица Российской Федерации неоднократно подчеркивали, что "структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подтвердит жизнеспособная система местного самоуправления", что "значительную часть общегосударственных проблем, их остроту можно было бы снять, если бы уже действовало нормальное местное самоуправление"*(67).

Все существенные признаки государства - территория, население, публичная власть - есть и у муниципального образования. Однако характер власти различен: государственная - суверенна, муниципальная подзаконна. Конечно, суверенная государственная власть тоже действует в рамках законов, но она сама создает их для себя; муниципальная власть строится на основе законов, разработанных государственной властью, и лишь в малой степени опирается на собственное нормотворчество.

Общественно-государственный характер местного самоуправления делает его важным, зачастую ключевым звеном в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. Местное самоуправление обеспечивает баланс интересов местных и государственных. Государство исходит из необходимости самостоятельного (автономного) местного самоуправления прежде всего потому, что признает и наличие единой общей цели - интересов населения, т.е. местного интереса. Без целевой установки - принятие решений для обеспечения местного интереса - идея местного самоуправления будет мертва, иными словами, не может быть реализована.

Концепция негосударственного характера местного самоуправления, сложившаяся и преобладающая на этапе принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона 1995 г., основывалась на устаревших западных теориях. В современных условиях на смену радикализму противопоставления местного самоуправления и государства приходит осознание необходимости их сотрудничества, основанного на взаимных интересах. Это объясняется следующими причинами:

реализация принципов социальной государственности не может осуществляться вне рамок единых для всей страны ориентиров государственной политики;

и государство, и местное самоуправление выполняют общую задачу - обеспечить достойные жизненные условия населению, благосостояние общества.

Тенденция сращивания местных дел с общегосударственными интересами не может не влиять на статус органов местного самоуправления, приближая их к статусу агентов центральной власти. Эта тенденция характерна для всех современных государств. Взаимодействие и координация усилий государства и органов местного самоуправления осуществляются при явном приоритете государственного начала.

Проблема соотношения и взаимодействия местного самоуправления и государственной власти заключается в переходе от методов традиционного администрирования - управления по вертикали - к методам координационного управления - горизонтальному сотрудничеству всех заинтересованных участников территориального развития.

Анализ современных концепций местного самоуправления свидетельствует о том, что в связке "государство - местное самоуправление" как целевая установка рассматривается обеспечение целостности государства и общества.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления носит многообразный взаимный характер. Их отношения базируются на принципах законности, взаимоуважения и взаимной ответственности, согласования интересов.

Органы государственной власти устанавливают государственную защиту и обеспечивают гарантии самостоятельности местного самоуправления, помогают в хозяйственно-финансовом отношении, осуществляют государственно-правовое регулирование, определяют государственную политику развития местного самоуправления, осуществляют государственный контроль и надзор за соблюдением законности в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, устанавливают их государственную (конституционно-правовую) ответственность.

Государство, признавая местное самоуправление, взаимодействуя с ним, в свою очередь, также оказывается под его влиянием. В Российской Федерации можно назвать такие средства воздействия местного самоуправления на государственную власть и гарантии в отношениях с нею, как:

обращение органов и должностных лиц местного самоуправления к государственным органам, порождающее обязанность их рассмотрения и принятия необходимых мер;

обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов и должностных лиц местного самоуправления - в рамках нормативно установленных их предметов ведения и полномочий - для исполнения всеми, расположенными на территории муниципального образования, предприятиями, учреждениями, организациями, независимо от их организационно-правовых форм, а также государственными органами;

право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в представительном органе государственной власти субъекта РФ;

право на судебную защиту от действий государственных органов и должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления;

участие местного самоуправления в избирательном процессе при формировании органов государственной власти и проведении референдумов (общефедеральных или региональных);

выполнение органами местного самоуправления переданных им законом отдельных государственных полномочий.

Решающая роль государства в установлении и регулировании местного самоуправления обеспечивает реализацию местного самоуправления на государственно-правовых началах и одновременно свидетельствует о наличии в самой государственности самоуправленческих элементов*(68).

С помощью единства этих двух начал, как отмечает Н.В. Постовой, решаются важнейшие общественно-государственные задачи:

1) исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и ослаблению государства и составляющих его институтов, к разобщению институтов;

2) создаются возможности для большей части людей участия в управлении делами общества и государства;

3) ликвидируется разрыв между обществом и государством;

4) достигается единая цель - сохранение и укрепление общества и государства при наличии демократических институтов;

5) государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, сущность которых согласуется с интересами людей;

6) порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни, достойной каждого человека и общества в целом;

7) управление обществом на основе согласованных действий преобразуется в единый созидательный процесс*(69).

Современная реформа местного самоуправления осуществляется не без учета российского опыта земского и городского самоуправления, опыта деятельности Советов, а также международного опыта организации местного самоуправления и управления.

Местное самоуправление – это одна из форм осуществления власти народом. Являясь институтом гражданского общества местное самоуправление выступает как способ формирования публичной власти на местах и одновременно как форма участия граждан в управлении государством.

Местное самоуправление как форма осуществления власти возникла еще в глубокой древности4. В наиболее полной степени местное самоуправление развивается в условиях демократии. Именно при демократическом политическом режиме местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения непосредственно и через своих представителей.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных законом, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.

Будучи максимально приближенным к населению, местное самоуправление является первичным уровнем организации публичной власти, обеспечивающим в конечном счете устойчивость и демократический характер всей системы властных структур.

Правовую основу местного самоуправления составляют: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти (указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, принятые на сходах граждан и местных референдумах решения, нормативные правовые акты органов местного самоуправления.

Органы местного самоуправления обладают особой природой. Согласно Конституции Российской Федерации они не входят в систему государственных органов. Взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления основываются на правовых принципах, закрепленных Конституцией Российской Федерации, федеральным

4 Автономов А. С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления: Очерки. М., 2002.

законодательством и законодательством субъекта Федерации о местном самоуправлении.

Хотя органы местного самоуправления и не входят в систему государственных органов, но они находятся в системе государственновластных отношений. Будучи организационно отделенными от государственной власти, органы местного самоуправления функционально связаны с ней. Органы государственной власти создают необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление. Государство устанавливает общие правовые принципы организации и деятельности местного самоуправления, разграничив предметы ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

К полномочиям федеральных органов государственной власти относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Перечень вопросов по совместному ведению – это вопросы, которые требуют единства правового регулирования на всей территории страны и могут привести к нарушению экономического либо политического пространства страны.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления наделены объемом собственных полномочий, которые очерчены рамками права. Свои полномочия они осуществляют самостоятельно, по своему усмотрению в пределах полномочий, установленных законом. Собственные полномочия – это их собственная политическая ответственность перед избирателями, перед гражданами.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с законом. Основания и порядок решения вопросов об ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением определяются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральным законодательством о местном самоуправлении.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, конституции (устава) субъекта Российской Федерации, федеральных законов, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также ненадлежащего исполнения отдельных государственных полномочий.

Органы государственной власти могут делегировать определенные вопросы (часть своих полномочий) органам местного самоуправления. Уполномоченные органы государственной власти осуществляют контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных государственных полномочий. Вопрос ответственности за выполнение соответствующих делегированных функций решается в каждом конкретном случае отдельно.

По своей природе в федеративном государстве муниципалитеты в различных субъектах Федерации имеют свои особенности, связанные с историческими и иными местными традициями. Структура, принципы образования и деятельности муниципальных образований устанавливаются федеральным законодательством. А законодательство субъекта Федерации более подробно регулирует порядок образования и деятельности органов местного самоуправления.

Субъекты Федерации самостоятельно решают вопросы о способах формирования органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления избираются всем населением непосредственно или же органы местного самоуправления формируются за счет выборных должностных лиц малых городов и поселков, которые входят в состав района.

Взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления строятся следующим образом: во-первых, органы местного самоуправления осуществляют свою деятельность в строго установленных законом пределах их компетенции; во-вторых, контроль за законностью решений органов местного самоуправления осуществляется органами судебной власти и органами прокуратуры; в-третьих, в соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться некоторыми государственными полномочиями.

Деятельность органов местного самоуправления по реализации делегированных им государственных полномочий подконтрольна органам государственной власти. Органы государственной власти в этом случае осуществляют прямой контроль за целесообразностью принимаемых органами местного самоуправления решений.

Законодательство о местном самоуправлении четко закрепляет полномочия органов местного самоуправления, порядок их формирования, их ответственность и способы обеспечения их ресурсов.

Функции местного самоуправления, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности населенных пунктов, это – жилищнокоммунальное хозяйство, благоустройство территорий, организация электро-,

тепло-, газо-, водоснабжения жителей, организация транспортного обслуживания населения, охрана общественного порядка, организация и содержание образовательных учреждений для предоставления дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, организация и содержание медицинских учреждений для оказания скорой медицинской помощи и другие вопросы местного значения.

Формами осуществления населением местного самоуправления являются местный референдум и муниципальные выборы. Для непосредственного решения населением вопросов местного значения может проводиться местный референдум. Муниципальные выборы проводятся с целью избрания выборных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

К органам местного самоуправления относятся: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и другие), избирательная комиссия муниципального образования, иные коллегиальные и единоличные органы местного самоуправления, избираемые населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования, обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления в пределах своей компетенции принимают муниципальные нормативные правовые акты по вопросам местного значения. Система муниципальных правовых актов включает в себя:

а) устав муниципального образования;

б) оформленные в виде актов решения, принятые на местном

референдуме, решения, принятые на сходе граждан, решения представительного органа муниципального образования;

в) распоряжения и приказы главы муниципального образования, распоряжения и приказы главы местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан, являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящиеся в муниципальной собственности имущество и средства местных бюджетов.

Вопросы для самопроверки

1. Что такое государственный аппарат? 2. Основные правовые принципы организации и деятельности органов государственной власти.

3. В чем особенность государственной службы в Российской Федерации?

4. Место и роль органов законодательной власти в государственном аппарате.

5. Судебная власть в системе государственных органов. 6. Система исполнительных органов в Российской Федерации. 7. Назовите функции контрольно-надзорных органов. 8. Назовите принципы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Еще по теме 4.4. Органы государственной власти и местное самоуправление:

1. § 8. Местные органы государственной власти и местное самоуправление
2. § 9. Местные органы государственной власти, государственного управления и общественного самоуправления
3. 4.5. Арбитражный суд и иные органы государственной власти, органы местного самоуправления
4. Вопрос 6. Органы государственной власти и местного самоуправления
5. Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации А. А. Заматаев, начальник юридического отдела Управления по вопросам местного самоуправления Администрации Президента Российской Федерации
6. 4. Прокурор, государственные органы и органы местного самоуправления в исполнительном производстве
7. Глава вторая РЕГИОНАЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ
8. Глава 1 4 ПУБЛИЧНАЯ ВЛАСТЬ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО КОЛЛЕКТИВА: ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УПРАВЛЕНИЯ
9. 16.2. Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
10. 5.3.4. Дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
11. § 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
12. § 4. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
13. 3. ОСПАРИВАНИЕ РЕШЕНИЙ, ДЕЙСТВИЙ (БЕЗДЕЙСТВИЯ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ, ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
14. ГЛАВА 36 Законодательные функции федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления
15. 16.3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих

- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право -

Другими государственными органами, имеющими представительный характер, являются местные органы государственной власти и местного самоуправления, действующие в пределах соответствующих административно-территориальных единиц (муниципальных советов, префектурных собраний, Советов народных депутатов). Местные представительные органы избираются непосредственно населением административно-территориальных единит!. Им подведомственны местные предприятия, местный бюджет, вопросы местного благоустройства, транспорта, водоснабжения, бытового обслуживания, народного образования, здравоохранения, поддержания правопорядка, гражданской обороны, противопожарной безопасности и др.

Исторически сложились две основные формы организации государственной власти на местах:

• 1) наиболее демократичной считается такая организация местной власти, при которой все местные дела находятся в руках выборных органов (местного самоуправления) различных уровней. Так, в Японии все основные вопросы внутренней жизни в префектурах, городах, поселках и деревнях решают выборные собрания. В нашей стране местные органы государственной власти также имеют широкие полномочия в самостоятельном решении разнообразных вопросов жизни той или иной административно-территориальной единицы (поселка, села, города, района, области);
• 2) в ряде стран органы местного самоуправления в определенных параметрах ограничены в своих действиях центральной властью. Хотя они ведают местным хозяйством, финансами, здравоохранением, дорожным строительством и другими важными вопросами, тем не менее поддержание правопорядка возлагается на лицо, назначаемое центром. Характерным примером этого служит организация местной власти во Франции, где в департаментах центральная власть представлена префектом, назначаемым президентом. Префекту подчинены все ведомственные службы, он осуществляет контроль над муниципальными службами, руководит полицией. Генеральный совет как орган самоуправления решает все остальные вопросы местного значения. Муниципальные советы, действующие в коммунах, в свою очередь избирают мэра, который также является представителем центра и главой местной полиции.

Структура законодательных органов Российской Федерации

Законодательные органы в Российской Федерации избираются населением государства, решают наиболее важные вопросы государственной жизни в пределах соответствующей территории путем правотворчества - принятия и издания нормативно-правовых актов.

Федеральное Собрание РФ - представительный и законодательный постоянно действующий орган Российской Федерации. Это первый после Октябрьской революции парламент России, ибо бывший Верховный Совет лишь формально назывался парламентом, но никогда по существу им не был.

Федеральное Собрание РФ, состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы, наделено широкими полномочиями, главное среди которых - издание федеральных законов.

Совет Федерации РФ основывается па паритетном представительстве субъектов РФ, каждый из которых представлен в палате двумя членами - по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. Исходя из того что Российская Федерация имеет 83 субъекта, Совет Федерации РФ должен насчитывать 178 членов. Это общее число его членов, которое служит основой для определения долей, необходимых для принятия решений Совета Федерации или осуществления групповых инициатив его членов.

Государственная Дума РФ состоит из 450 депутатов. Исходя из общего числа депутатов, Конституция определяет долю, необходимую для принятия решений Государственной Думой и осуществления групповых инициатив ее депутатов.

Государственная Дума избирается сроком на пять лет. Этот срок представляется оптимальным: он позволяет депутатам не только набрать необходимый опыт работы, но и использовать его в течение значительного времени. В то же время его нс следует считать слишком длительным. Такой срок установлен для парламентов или нижних палат во многих зарубежных странах (Германия, Австрия, Швеция, Польша, Болгария и др.), хотя в ряде демократических стран действует и пятилетний срок (Великобритания, Франция, Италия и др.). Периодические перевыборы Государственной Думы приспосабливают ее состав к изменяющимся социально-политическим отношениям в обществе, позволяют отразить в депутатском корпусе умонастроения, политические симпатии и антипатии избирателей.

Федеральное Собрание РФ является постоянно действующим органом. Это означает, что на протяжении всего созыва оно вправе в любое время само принимать решения в сфере своей компетенции. Только с момента начата работы Государственной Думы нового созыва полномочия данной палаты прежнего созыва прекращаются; прекращения же полномочий другой палаты нс предусматриваются.

Государственная Дума собирается на первое заседание на 13-й день после своего избрания, однако Президент РФ может созвать такое заседание и ранее этого срока. Первое заседание Государственной Думы открывает старейший по возрасту депутат.

Палаты Федерального Собрания РФ заседают раздельно, однако они могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента РФ, Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Положение о раздельном проведении заседаний палатами Федерального Собрания РФ было включено в Конституцию, чтобы преодолеть существовавшую в советские времена традицию преимущественно совместных заседаний палат Верховных Советов СССР и РСФСР. Поскольку каждая из палат предназначена для представительства различных интересов (преимущественно социально-политических - Государственная Дума и преимущественно региональных - Совет Федерации), целесообразно, чтобы проекты решений Федерального Собрания оценивались каждой палатой самостоятельно, без влияния другой палаты. Для лучшего осуществления указанного в комментируемой части принципа палаты занимают даже разные здания.

Каждая из палат принимает свой регламент и самостоятельно решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Заседания палат обычно бывают открытыми, но в случаях, предусмотренных регламентом, они вправе проводить закрытые заседания (государственная, служебная или иная охраняемая законом тайна). Открытость заседаний палат Федерального Собрания РФ есть одно из проявлений демократичности российского парламента. Народ должен иметь полную возможность следить за работой своих избранников, когда они принимают законодательные и иные важные государственные решения.

Государственная Дума проводит, как- правило, две сессии: весеннюю (с 12 января по 20 июля) и осеннюю (с 1 октября по 25 декабря). Во время сессии проводятся заседания палаты, заседания Совета Государственной Думы, заседания комитетов и комиссий, парламентские слушания, работа депутатов в комитетах и комиссиях, фракциях и депутатских группах, а также с избирателями.

Заседания Совета Федерации проводятся периодически с 1 октября по 31 июля. В первоочередном порядке на них рассматриваются послания и обращения Президента РФ, конституционные поправки, проекты федеральных конституционных законов, федеральные законы, принятые Государственной Думой и подлежащие обязательному рассмотрению, предложения о пересмотре Конституции, вопросы ведения Совета Федерации и другие проблемы государственной жизни.

Поскольку основное направление деятельности Федерального Собрания - законотворчество, большое значение имеет законодательный процесс - рассмотрение, принятие и обнародование законов (см. рис. 11.2).

Местное самоуправление

Местное (муниципальное) самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом и государством, важнейший структурный элемент устройства власти в РФ. Пункт 2 статьи 3 Конституции РФ гласит: « Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Статья 12: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».

Таким образом, местное самоуправление - это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти, предполагающая самостоятельное решение населением (под свою ответственность) вопросов локального значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. В соответствии со статьями 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществятся:

Через референдумы, выборы, собрания и сходы;

Посредством выборных и других органов местного самоуправления.

Основные направления муниципальной деятельности характеризуются функциями местного самоуправления. Перечень полномочий органов самоуправления (под полномочиями мы будем понимать правовое выражение их деятельности) позволяет выделить следующие основные функции:

обеспечение участия населения в решении местных дел (ст.131)

управление муниципальной собственностью (ст. 132)

обеспечение развития соответствующей территории

охрана общественного порядка (ст.132)

защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией РФ (ст. 133)

обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и иных услугах.

К принципам местного самоуправления относятся следующие основополагающие принципы:

самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения

организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством

многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления

соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Органы местного самоуправления

Анализ статей 3,12, а также главы 8 Конституции РФ показывает, что местное самоуправление, его органы не входят в систему государственной власти. Правда, они могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в осуществлении государственных функций. И в этом качестве представляют собой государственно-властные органы, деятельность которых по реализации им полномочий подконтрольна государству. К органам местного самоуправления относятся:

Представительные органы самоуправления;

Собрания, сходы граждан (в основном в небольших населенных пунктах);

Главы местного самоуправления (глава администрации, мэр, и т.д.);

Местная администрация, подконтрольная главе местного самоуправления.

Основы деятельности местного самоуправления

Территориальная основа местного самоуправления - это городские и сельские поселения. Однако, оно осуществляется и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (район, сельский округ, и т.д.)

Деятельности органов местного самоуправления основана на действующей Конституции и на правовых актах субъектов РФ, а также на основе положений местных представительских органов.

Экономическая основа местного самоуправления - муниципальная собственность, к ней относятся жилищный фонд, нежилой фонд, бюджетные и внебюджетные средства, и т.д. Органы местного самоуправления имеют свою экономическую и финансовую базу, формируют бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

Полномочия местного самоуправления

Полномочия местного самоуправления, которые реализуются населением непосредственно, а также через выборные и другие органы местного самоуправления, включают: собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, переданные им государством.

Глава местного самоуправления непосредственно или через образуемые им органы осуществляет управление муниципальным хозяйством, распоряжается имуществом и т.д. Издает постановления и распоряжения в пределах своих полномочий.

Представительный орган местного самоуправления утверждает бюджет, устанавливает налоги и сборы, утверждает программы развития и т.д. Также осуществляют контроль за деятельностью главы администрации.

Органы местного самоуправления организуют исполнение законов РФ, указов Президента, правовых актов субъектов РФ, на территории которых они находятся.

Гарантии правомочий местного самоуправления

Гарантии правомочий служат для того, чтобы обеспечить правовыми средствами самостоятельность органов местного самоуправления в решении местных вопросов и обеспечить условия для наиболее полной реализации прав местного самоуправления.

Конституция РФ закрепляет, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, и устанавливает следующие положения:

органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти

изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения

структура органов местного самоуправления определяется население самостоятельно

В целях защиты прав местного самоуправления и создания благоприятных возможностей для их наиболее полной реализации Конституция РФ (ст. 133) гарантирует:

судебную защиту нарушенных прав местного самоуправления

компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти

гарантии местного самоуправления более детального закрепляются федеральным законодательством, а также правовыми актами субъектов РФ

ряд важных гарантий содержит указ Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в РФ». В нем в частности, установлено, что решения органов самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке.

Местное самоуправление в городе Москве

Рассмотрим пример организации местного самоуправления в городе Москве. Москва как субъект РФ имеет систему органов государственной власти, определяет самостоятельно в соответствии основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральными законами. В связи с этим органы местного самоуправления обязаны в своих действиях руководствоваться законами города Москвы, регулирующими их действие на территории города. Данные законы принимаются на основании действующей Конституции, что записано в статье 5 Устава города Москвы: «Жители Москвы в своей совокупности образуют городское сообщество и осуществляют самоуправление на основе статей 3,12,32,130-133 Конституции РФ», а также на основании закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 28 августа 1995 г.

Основные положения местного самоуправления заложены в законе о «Территориальном общественном самоуправлении в г. Москве» от 10 июля 1996 г. Он определяет права граждан на самоорганизацию, порядок организации и действия органов местного самоуправления, полномочия, права и обязанности.

Принципы организации территориальных общин

Территориальное самоуправление в г. Москве - самоорганизация граждан для самостоятельного осуществления инициатив местного значения. Любой житель достигших 18-летнего возраста может принимать участие или быть организатором органов местного самоуправления. Закон дает также определение территориальной общины как добровольной, самоуправляемой, некоммерческая организация, созданной по инициативе жителей микрорайона, улицы, дома и т.д. Высшим руководящим органом общины является собрание или конференция, которые избирают подотчетные органы - комитет (совет) и контрольную комиссию, для организации и непосредственного осуществления функций. К полномочиям территориальной общины законом отнесены следующие функции: защита прав и интересов граждан, организация акций милосердия и благотворительных акций, контроль над муниципальной собственностью, содействие органам правопорядка, контроль над соблюдением прав потребителей, работа с детьми и подростками, содействие в решении жилищных проблем, а также другие вопросы, переданные общине органами власти. Для регистрации общины необходимо представить: карту границ, документ об утверждении границ районным Собрание, список участников собрания (схода), протокол выдвижения делегатов конференции. С момента регистрации община приобретает гражданские права и принимает обязанности как юридическое лицо. Взаимодействие с органами власти осуществляется на основании договоров и соглашений, органы власти района содействуют созданию и деятельности общин на своей территории, осуществляют контроль. В случаи возникновения разногласий между органами власти и общиной рассматривает районное Собрание.

Органы и средства общины

Собрание (сход) или конференция является высшим органом и созывает комитетом (советом) или районной Управой не реже одного раза в год. В ее ведение находятся следующие вопросы: организация общины, изменение границ, устава, избрание органов общины, утверждение программы деятельности общины.

Комитет является руководящим органом общины и после ее регистрации действует в качестве юридического лица от имени общины в соответствие с уставом. В его полномочиях находятся: заключение договоров с органами власти и другими организациями, принятие участия с правом совещательного голоса в заседаниях районного Собрания и администрации района, распоряжение финансовыми средствами, пользование собственностью, реализация других полномочий.

Контрольная комиссия является контрольным органом общины и создается для проверки и контроля финансовой деятельности комитета, подотчетна только собранию или конференции, может привлекать аудиторские организации, также на нее могут быть возложены функции по контролю над выполнением устава.

Финансовые средства общины состоят из средств бюджетного финансирования из фондов районной Управы, города и т.п., собственных средств полуученых от дохода по оказанию услуг населению, по акциям, от взносов и пожертвований. Контроль над поступлением и расходование финансовых средств осуществляет контрольная комиссия.

В собственности общины могут находиться кооперативные средства населения, жилые, нежилые, иные построенные сооружения, другое имущество, переданное городом на основе правовых актов. Управление собственностью общины осуществляет комитет. Он также имеет право на договорной основе осуществлять управление собственность города и других юридических лиц.

Органы общины несут ответственность перед жителями соответствующие территории, основания и вид ответственности определяется уставом общины. Ответственность наступает в случае нарушения законов, уставов общины, утраты доверия со стороны жителей. С другой стороны жители соответствующей территории ни в целом, ни индивидуально не отвечают за действия комитета (совета). Деятельность общины прекращается решением собрания, конференции или решением суда. С иском в суд могут обращаться Управа, префект, Дума, Мэр, органы юстиции и прокуратура. Имущество и финансовые средства, оставшиеся после удовлетворения требований кредиторов, передаются районной Управе для использования в интересах жителей.

Таки образом территориальная община является важным элементом управления в демократическом государстве, способствующая более полному выражению прав и свобод граждан, участия их в управление государства. В реферате были рассмотрены основные понятия и принципы организации местного самоуправления заложенье в Конституции РФ, а также на примере конкретного субъекта РФ, местные законы, регулирующие действие территориального самоуправления.

Литература

Конституция РФ

Основы государства и права; под ред. О.Е. Кутафина, М., Юрист, 1994

Законы города Москвы (1994-1996), М, 1997

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления - самостоятельность. Органы местного самоуправления, в соответствии с Конституцией, наделяются собственной компетенцией, свободой в осуществлении этой компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного самоуправления подчеркивается тем, что Конституция не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно независимо от государства, как это порой утверждается противниками местного самоуправления. С точки зрения сохранения единства власти и государственности такая трактовка безусловно поверхностна и неправомерна. Речь в Конституции идет о самостоятельности в пределах полномочий. Полномочия же предоставляются законом, принимаемым органом государственной власти. Таким образом, для сохранения единства власти нет никакой необходимости лишать местное самоуправление самостоятельности. Помимо этого в государстве существуют такие институты, как государственный контроль за реализацией переданных государственных полномочий, предусмотренный частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации, прокурорский надзор за законностью в деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, и, наконец, судебная власть. И что особо важно, пределы самостоятельности местного самоуправления определяются наличием и объемом его финансово-экономической базы, определяемой и регулируемой правовыми актами органов государственной власти.

Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации возникает объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти. Города, сельские населенные пункты, нынешние районы не являются экономически замкнутыми и самодостаточными образованьями и стремятся к "расширению" связей, укрепляющих "государственность". Поэтому федеральная власть, предоставляя и гарантируя в соответствии с Конституцией определенную самостоятельность местному самоуправлению, создает опору федеративному государству в решении вопросов, представляющих общенациональные и региональные интересы, и способствует консолидации всех структур власти.

Таким образом, правовой основой местного самоуправления является Конституция и закон, который ввел понятие "муниципальное образование" - городское, сельское поселение или иная территория, где действует местное самоуправление . Это потребовалось потому, что в субъектах Федерации стали использоваться исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов (уезд, волость и др.). Типы муниципальных образований и их названия устанавливаются законами субъектов Федерации.

Согласно Конституции, границы территорий, где реализуется местное самоуправление, устанавливаются только с учетом мнения живущего там населения. Иными словами, жители сами должны решать, будет ли администрация небольшого города (поселка) подотчетна им или мэра (старосту) станет назначать районная администрация.

Органы местного самоуправления по закону обособлены от органов государственной власти Федерации и ее субъекта, на территории которого реализуется самоуправление. Власти субъекта не вправе вмешиваться в дела самоуправления, могут устанавливать лишь общие принципы его организации. Жители вправе сами, без предписаний, определять структуру органов местного самоуправления, непосредственно или через представительные органы принимать положения (уставы) муниципального образования и другие нормативные акты, регулирующие процедуру и порядок созыва сходов, собраний и т.п.

Согласно Конституции органы местного самоуправления владеют, пользуются и распоряжаются муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, охраняют общественный порядок. Им гарантируется право на судебную защиту и на компенсацию расходов, возникших в результате решений органов государственной власти или ограничения прав местного самоуправления. Но суды, как правило, встают не на их сторону.

Прямое указание закона "Об общих принципах организации местного самоуправления" на то, что в федеральном бюджете и бюджетах субъектов Федерации должны предусматриваться средства для реализации муниципальными органами своих полномочий, зачастую игнорируется. Включаемые в федеральный бюджет расходы на содержание жилищного фонда и объектов социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления, можно рассматривать лишь в качестве финансового обеспечения бывшей государственной собственности.

Власти субъектов Федерации нередко лишают органы местного самоуправления некоторых полномочий. Так, губернатор Свердловской области пере подчинил окружным территориальным органам государственной (исполнительной) власти отделы социальной защиты населения (бывшие собесы), органы, регистрирующие предпринимательскую деятельность, загсы, административные и наблюдательные комиссии.

Субъекты Федерации разрабатывают модельные уставы органов самоуправления и порядок их регистрации. В некоторых регионах уставы утверждает региональная администрация, что позволяет ей влиять на их содержание и даже отходить от требований федерального законодательства. Например, в Московской области принят закон "Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью", где урегулирован порядок передачи областной собственности в муниципальную. Вместе с тем отчуждение муниципальной собственности предусмотрено в порядке, установленном областным законом. Это не соответствует федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления", согласно которому бюджетные средства, объекты собственности ни при каких обстоятельствах не должны отчуждаться органами власти субъектов Федерации.

Реализация населением конституционного права на местное самоуправление возможна либо непосредственно, либо через создаваемые им органы местного самоуправления и избираемых должностных лиц.

Оставляя за непосредственными формами прямого волеизъявления населения (местный референдум, сход и т.п.) право на принятие решений по принципиальным, наиболее существенным вопросам местного значения, необходимо признать, что регулярная, повседневная деятельность по осуществлению местного самоуправления и, в частности, по управлению муниципальным хозяйством, практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных определенной компетенцией, необходимой для осуществления возложенных на них населением функций.

Во все периоды становления России как единой и великой державы, особенно в кризисные периоды, отчетливо проявлялись две тенденции: объединение на основе сильной центральной власти и разобщение, суверенизация территорий, ее составляющих. Причиной тому были, как объективные исторические и социально-экономические условия, так и субъективное желание удельных владетелей, или региональных элит, в современных политических терминах, быть всевластными хозяевами в своих ограниченных, но самодостаточных, с их точки зрения, пределах.

3. Структура и система органов местного

самоуправления в Российской Федерации.

"Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти" .

Органами местного самоуправления в городах, сельских поселениях, других населенных пунктах являются собрание представителей (дума, муниципальный комитет и др.), глава местного самоуправления (глава администрации, мэр, староста и др.), которые избираются сроком на два года. На территориях нескольких городских или сельских поселений может быть создан единый орган. Федеральное законодательство устанавливает лишь общую, принципиальную схему организации местного самоуправления, а конкретизируют ее власти субъектов Федерации с учетом местных традиций.

Жители городских и сельских поселений с численностью населения до 5 тыс. человек вправе выбирать главу местного самоуправления или управляться без выборного лица - непосредственно через собрания (сходы); при численности населения от 5 до 50 тыс. избирать главу местного самоуправления (главу администрации) и собрание представителей; свыше 50 тыс. - главу администрации и собрание представителей .

Жители городов, имеющих деление на районы, округа и т.д., могут избирать главу администрации и собрание представителей, жители районов - главу администрации района либо сформировать орган из представителей местного самоуправления городских и сельских поселений, хотя закон не обязывает это делать, чем активно пользуются власти субъектов Федерации.