Юридическая справочная система юрист. Преимущества использования ЮСС «Система Юрист»
Ярким выражением тенденции децентрализации правовой системы в Российской Федерации является интенсивное развитие правотворчества на ее втором уровне. Субъекты Федерации в лице своих государственных органов становятся самостоятельными субъектами правотворчества. Основания их соответствующей деятельности закреплены в ч. 4 ст. 76 Конституции: вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование. Впервые установлено, что оно включает принятие законов и иных нормативных правовых актов.
Вполне естественны трудности в понимании и применении новых основ правотворчества субъектов Федерации, поскольку в прошлом оно преимущественно воспроизводило правовые акты федеральных органов. Теперь же оно становится качественно иным. Во-первых, в связи с существенным расширением прав субъектов Федерации и соответственно увеличением объема их правотворческой компетенции; во-вторых, благодаря официальному признанию таких актов, как областные законы; в-третьих, обеспечением приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации перед федеральным законом в сфере его исключительного ведения; в-четвертых, за счет сохранения и укрепления единых конституционных основ правовой системы в масштабе Федерации.
Эти характеристики следует иметь в виду в процессе правотворчества и правоприменения и особенно при анализе и оценке нормативного массива, формирующ егося на территории субъекта Федерации. Этот массив весьма неоднороден как применительно к разным видам актов, составляющих его, так и в отношении различных субъектов. Если республики в той или иной степени создали свой законодательный массив, то в областях еще нет законов. По-
пытки принятия конституций в Свердловской, Вологодской и других областях, а также квазизаконов ранее носили не вполне законный характер. В автономных же образованиях традиционно издавались акты представительных и исполнительных органов.
В идеальном смысле субъекты Федерации должны формировать и развивать теперь свои нормативно-правовые массивы как своего рода подсистемы общей правовой системы Российской Федерации. Подсистема исходит из субъекта Федерации как такового и полномочий соответствующего правотворческого органа.
Указанные основания следовало бы рассматривать и как предостережение от попыток произвольного изменения границ и объема правотворчества субъектов.
В правовую систему субъектов Федерации входят различные акты – Конституция, устав, закон, положение, постановление, распоряжение, приказ. Иными словами, в нее включаются правовые акты, издаваемые законодательными (представительными) и исполнительными органами субъекта Федерации. В прошлом это были Верховные Советы республик. Советы краев, областей, городов и округов, правительства, министерства, ведомства, администрация. Теперь с изменением структуры законодательной (представительной) власти это – государственные собрания, краевые, областные думы, собрания представителей и т.п. Виды исполнительных органов и их актов остались по сути дела те же.
Все вышеназванные акты должны представлять собой системно связанную совокупность актов, в противном случае неизбежны нарушения законности и хаотические изменения в нормативном массиве. На практике так и бывает. Поэтому можно рекомендовать три способа системного упорядочения актов.
Во-первых, введение основных характеристик правовой системы субъекта в соответствующие конституции республик и уставы краев, областей, городов. Пока это делается редко и в самых узких пределах. Хороший пример дает Краснодарский край, проект устава которого включает много статей подобного рода. Так, ст. 81 посвящена структуре законодательства, ст. 82 – основаниям издания законов края, ст. 115 – развитию законодательных основ местного самоуправления, ст. 116 – юридическим актам края в отношении местных сообществ.
Во-вторых, придание особого смысла Конституции и уставу как основным актам правовой системы субъекта Федерации.
В-третьих, создание научно обоснованной типологии правовых актов субъектов Федерации и ведение правотворчества на основе программ. Удачным примером могут служить программы подготовки и принятия правовых актов в Иркутской области и в рамках «" Сибирского соглашения» .
В-четвертых, представляется актуальной разработка содержательных характеристик актов субъектов и нахождение их оптимальных соотношений – в разных сферах – с актами федеральных органов. Полезный круглый стол по этим проблемам состоялся 3 февраля 1993 г. в Екатеринбурге с участием депутатов, ученых-юристов и специалистов .
Конституции республик не всегда строго связывают издаваемые их органами законы, указы, постановления с соответствующими актами федеральных органов, допуская искусственную изоляцию их и юридические коллизии. Так, в ст. 8 Конституции Республики Саха (Якут ия) признается, что федеральные законы, принятые в соответствии с полномочиями, переданными в ведение Федерации, имеют высшую юридическую силу на территории Республики. А в ст. 41 предусмотрена их ратификация по вопросам совместной компетенции. Зачем?
В Конституции Республики Тыва не оговорена соотносимость федеральных и республиканских законов. В отношении же актов Президента и Правительства есть «связанность» актами федеральных органов (ст.ст. 73, 81).
В-пятых, новым способом гармонизации уровней правовой системы явится подготовка модельных (рекомендательных) законодательных актов. Опыт их разработки Институтом законодательства и сравнительного правоведения и принятия Межпарламентской Ассамблеей СНГ обнадеживает и дает основание рассматривать модельные акты как способ ориентированного нормативного влияния Федерации на правотворчество ее субъектов по предметам совместного ведения. Они могут быть одобрены как палатами Федерального Собрания, так и готовиться научными учрежд ениями и выступать в качестве доктринальных модельных актов.
Рассмотрим теперь подробнее отдельные виды актов, издаваемые органами субъектов Российской Федерации. Начнем с законов, принятых в республиках в последние годы. Для иллюстрации обратимся к анализу законов Республики Карелия и Республики Саха (Якутия).
За 1990 – 1993 гг. в Республике Саха (Якутия) приняты многие законы – о государственной службе, о внешнеэкономической деятельности, о статусе столицы республики, об охране природы, о Конституционном Суде, о Национальном банке, о банках и банковской деятельности, о порядке применения Закона Российской Федерации об основах налоговой системы, о приватизации и приобретении государственного и коммунального жи-
лищного фонда, о порядке разрешения коллективных трудовых споров, об охране труда, о полномочиях судей, о гражданстве, об иностранных инвестициях, о кочевой родовой общине малочисленных народов Севера, о физической культуре и спорте, об общественных объединениях.
В Республике Карелия приняты (1991 – 1992 гг.) в сфере государственной власти и управления такие законы, как об изменении и дополнении Конституции Республики, о статусе народного депутата местного Совета, о статусе народного депутата Верховного Совета, о референдуме в Карельской АССР, о порядке применения на территории Республики Карелия Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», о правовом статусе национального района, национального поселкового и сельского Советов в Республике Карелия, о внесении изменений в Закон Карельской АССР «О статусе народного депут ата местного Совета народных депутатов Карельской АССР».
В сфере экономики приняты законы о собственности, о крестьянском (фермерском) хозяйстве, о приватизации государственных и муниципальных предприятий в Республике Карелия, о собственности Республики Карелия на имущество государственных предприятий, расположенных на ее территории, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, о целевом сборе районного (городского) Совета народных депутатов на создание Фонда дошкольного воспитания, о государственной бюджетной системе в 1991 году, о республиканском государственном заказе КАССР, о формировании бюджета в КАССР, о ставке налога на имущество предприятий.
В сфере природопользования и охраны природных ресурсов – Земельный кодекс Республики Карелия, законы о порядке вывоза круглого леса за пределы Республики Карелия, о лесах Республики Карелия.
В сфере социальной защиты – законы о занятости населения, о социальном развитии села, о единовременной денежной компенсации в связи с потерей работником профессиональной трудоспособности или его смертью вследствие трудового увечья, о медицинском страховании граждан.
В сфере правоохранительной деятельности – закон об административных правонарушениях.
Приведенные данные позволяют сделать некоторые обобщенные выводы.
Первый. Более четырех пятых всех законодательных актов республики издается в сфере их совместного – с Федерацией – ведения. Причем нередко эти акты схожи с федеральными актами по объему и содержанию, воспроизводят, подчас в иной фразеологии, их положения. Лучше же в законах республик регулировать только собственные аспекты совместной компетенции.
Второй. Допускаются случаи прямого вторжения республиканских законов в сферу исключительной законодательной компетенции Федерации. Издание законов об Иностранных инвестициях, банковской деятельности и т.п. в Республике Саха (Якутия), Кодекса торгового оборота в Калмыкии нарушает конституционные основы разграничения предметов ведения Федерации и республик.
Третий. Республики пока мало принимают законов за пределами компетенции Федерации. Между тем законодательные акты по вопросам школьного дела, работы местных учреждений, культуры, здравоохранения, экологии, благоустройства и т.п. имели бы бесспорное преимущество перед актами-копиями.
Четвертый. Можно посоветовать законодателям республик лучше планировать деятельность в данной сфере. В Карелии она охватывается, к примеру, планами основных мероприятий на полугодие. Мы имеем в виду как обоснованные планы, так и тематические программы законодательной деятельности. Их согласованность с аналогичными федеральными планами дает хорошие результаты.
Что касается актов органов исполнительной в ласти республик, то мы не рассматриваем в данной главе вопросы их подготовки и принятия. В главе о правитель ственных и ведомственных актах есть материалы и оценки, применимые к актам министерств, государственных комитетов и ведомств республик и их соотношению с актами соответствующих федеральных органов.
§ 2. Акты орган ов краев, областей, городов федерального значен ия, автономн ых образований
Бесспорным новшеством дл я статуса краев, областей и других субъектов Федерации, кроме республик, явилось признание их уставов и законодательства в ст. 5 Конституции Российской Федерации. Произошло возвышение ранга и удельного веса актов названных субъектов Федерации. Если раньше речь шла о правовых актах органов субъектов Федерации – Советов народных депутатов и администрации, то теперь имеется в виду целостный нормативно-законодательный массив, образуемый и действующий на соответствующей территории. Ранее понятие закона относилось только к актам высших органов государства – Федерации и республик в ее составе, сейчас оно распространено на акты определенного рода остальных субъектов Федерации.
Напомним, что в соответствии с Законом «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации», другими законодательными актами Советы принимали решения, утверждали положения, а глава администрации прини-
мал постановления и распоряжения. Объем таких решений был достаточно велик.
С изданием Указа Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» от 22 декабря 1993 г. перестраивается система государственных органов. Государственную власть на территории субъектов Федерации осуществляют органы представительной (законодательной) и исполнительной власти. К ведению первых отнесено правовое (законодательное) регулирование по вопросам компетенции края, области и др. с весьма существенными оговорками: правовые акты не могут противоречить законам и иным актам федеральных органов, они передаются на подпись главе администрации (правительства), подписываются и обнародуются им.
Пока довольно узко определяется круг вопросов, по которым могут издаваться акты представительного (законодательного) органа. Это прежде всего введение и отмена налогов, утверждение бюджета, распоряжение (отчуждение) имуществом, относящимся к собственности субъектов Федерации. Причем акты такого рода требуют положительного заключения администрации. Нетрудно заметить горькое влияние прошлых событий на подобный радикализм в отношении органов представительной власти и их актов.
Думается, положения Конституции позволяют преодолеть бессилие представительных органов и вести речь о законах и иных актах государственных собраний или дум краев, областей, о разных видах актов других субъектов. Актуален вопрос о природе «областных законов», которые не должны копировать по структуре, объему и методам регулирования федеральные законы. По предметам совместного ведения едва ли нужны в таких законах общие положения, понятия, принципы регулирования, поскольку оправдан акцент на детализации регулирования и заполнения «правовых зон», свободных от прямого регулирования с помощью федеральных законов. А по предметам исключительного ведения краев, областей, городов федерального значения, автономных образований возможны законы компактного нормативного объема, содержащие преимущественно конкретно-регулирующие н ормы Прямого действия (об охоте, рыболовстве, благоустройстве территорий населенных пунктов, органах местного самоуправления и т.д.).
Словом, ещ е предстоит тщательно продумать типологию «областных законов» и программы их принятия в ближайш ем и отдаленном будущем.
В марте – мае 1994 г. стали приниматься законы в областях. Это нов ое явление в нашей практике. Например, Закон Московской городской Думы «О сборе со сделок по купле-продаже иностранной валюты, совершаемых на биржах в г ороде Москве».
В Тверской области приняты: Закон «Об областном бюджете в Тверской области на 1994 год», постановление Законодательного Собрания «Об установлении налоговых ставок и предоставлении налоговых льгот», Закон о нормативных правовых актах. После исследований в июне 1994 года Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации внес предложения по Программе законодательной деятельности в Тверской области, проект Закона «О нормативных правовых актах Тверской области», рекомендации о подготовке законов.
Рассмотрим т еперь акты администрации краев, областей, городов федерального значения, автономных округов как разновидность актов органов исполнительной власти. В Конституции Российской Федерации, в действующих уставах краев, областей, в законах закреплены их основные признаки: субъекты, принимающие акты, виды актов, основания издания актов, соотношение с другими правовыми актами. Сочетание нормативности и оперативной распорядительности свойственно каждому виду акта администрации, но оно неодинаково применительно к функциям и объему полномочий каждого вида админист рации
И здесь полезны регламенты подготовки и издания актов администрации. Они различны. В Новгородской области действует Положение о порядке подготовки постановлений и распоряжений главы областной администрации, в других областях есть соответствующие регламенты, иногда согласованные с Порядком издания актов представительного органа, в мэрии Санкт-Петербурга – программа нормотворческих работ. Более предпочтительным является другой вариант. Речь идет о Примерных правилах подготовки, принятия и организации выполнения решений государственными органами края, области, подготовленных Институтом законодательства и сравнительного правоведения и одобренных. Они приняты к реализации летом 1993 года в Тверской области и разосланы в другие области.
Выясним сначала виды актов администрации с присущими им признаками.
К таким актам относятся:
а) постановление главы администрации – нормативный акт, содержащий решение основных вопросов компетенции администрации и принимаемый им единолично;
б) распоряжение главы администрации – оперативно-распорядительный акт, принимаемый единолично главой администрации или его заместителем;
в) приказ руководителей органов администрации – акт функционально-отраслевого характера по общим и оперативным вопросам компетенции комитетов, управлений, отделов, издаваемых их руководителями единолично;
г) Положение об органе администрации – акт, определяющий функции, полномочия, взаимоотношения, структуру и порядок деятельности комитетов, управлений, отделов, подготавливаемый и утверждаемый администрацией. Положение как акт, систематизирующий нормы тематического содержания;
д) Порядок (управления, решений, действий) – нормативно-процессуальный акт;
е) инструкция – методический акт, определяющий последовательность действий;
ж) план, программа;
Для примера сошлемся на ряд правовых актов мэрии Санкт-Петербурга, принятых в 1993 году. Это – перечень основных программ (крупных проектов), порядок проведения инвестиционных торгов, порядок предоставления в аренду нежилого фонда, распоряжения мэра о предоставлении земельных участков, о реорганизации структуры городского хозяйства, о порядке взимания платы за обучение в детских музыкальных, художественных школах и школах искусств, временное положение о государственном центре по усыновлению, опеке и попечительству, о регулировании порядка оформления сделок с недвижимостью в жилищной сфере, о совершенствовании информационной деятельности мэрии, о применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, о распоряжении объектами государственной собственности. Эти акты опубликованы в «Вестнике мэрии».
Изучение автором в 1992 – 1994 гг. актов областных администраций в Новгородской, Челябинской, Пермской и Тверской областях показало следующее. Заметно возрастает удельный вес нормативных актов – чаще всего в виде Положений (о порядке предоставления и продажи земельных участков, об установлении местных налогов и сборов, о распоряжении собственностью области, городов и районов, о фондах социальной поддержки населения, программы «жилье», «забота», «правопорядок», «экология» и т.п.). С помощью приказов, распоряжений чаще решаются оперативные и конкретные вопросы.
При подготовке актов администрации нужно точно определять задачи и способы их разрешения. Посоветуем выделить группу задач, которая характерна для стандартных решений, периодически принимаемых в краевых, областных и иных органах. Сюда относятся: а) сезонные решения (о проведении сельскохозяйственных работ, о подготовке школ к зиме и т.д.); б) повторяющиеся решения (о выполнении кассового плана и т.д.); в) «автоматически» – в силу законодательства – принимаемое решение (назначение пенсии и т.д.).
Вторая группа задач – более творческие, возникающие в новых и сложных ситуациях и сопряженные с долей риска. В пределах данной группы задач возникают решения:
а) аналитико-перспективные, содержащие оценку текущей обстановки и прогнозы развития, они могут быть простые и сложные, касающиеся комплекса вопросов;
б) установочные, содержащие задания, директивы, поручения;
в) итоговые, посвященные проверке исполнения, контролю, результатам проведения мероприятий;
г) по совершенствованию хозяйствования, системы и методов управления;
д) по чрезвычайным обстоятельствам.
Для разрешения задач данной группы рекомендуется применять более точные и сложные методы, в частности метод «дерева целей» И сетевого планирования. Составление сетевых графиков помогает наметить план разрешения комплексной задачи, расчленить ее на ряд взаимосвязанных подзадач, когда достижение одной цели служит переходом к выполнению следующей и т.д. Например, проблема поддержки предпринимательства распадается на такие частные цели, как источники и режим льготного кредитования, налогообложения, информация о рынке, обучение предпринимателей и т.д.
Для крупных проблем, имеющих значение в рамках края, области, города, целесообразно выделять комплексы задач. Для их разрешения объединяются усилия многих организаций. Составляется рабочей группой примерный перечень решений, подлежащих принятию, указываются их периодичность, уровень принятия, последовательность и т.д.
Решения не существуют изолированно друг от друга, чаще всего есть своего рода цепь решений, направленных на достижение общей цели, отражающая как последовательность и связи действий каждого органа, так и совокупность действий вышестоящих и нижестоящих звеньев. Фактическое разрешение проблемы приобретает характер сравнительно длительного цикла, которому должна соответствовать циклическая связь между решениями.
С учетом сказанного целесообразно, чтобы работники органов управления заранее выделяли для осуществления крупной задачи в пределах обозримого периода времени группы подзадач и связанную с ними возможную серию решений; определяли преемственность и последовательность возникновения и движения стратегических и тактических решений. Поэтому столь важны общие и тематические планы подготовки решений.
Сложившаяся практика обсуждения проектов решений предусматривает принятие их «за основу». Представляется, что этот опыт лишен полезной смысловой и процедурной нагрузки.
Целый ряд решений издается в порядке единоначального руководства соответствующими должностными лицами – главами администрации, начальниками управлений и др. Подготовка проектов этого вида решений может содержать в основном такие же стадии, как и подготовка коллегиального акта. Различия имеются в процедуре их принятия, хотя оправдан этап коллегиального обсуждения проектов этих актов (например, на совещании у председателя комитета). Однако решение принимается единолично компетентным дол жностным лицом. Датой принятия такого решения является дата подписания его должностным лицом. Аналогичным образом подписываются приказы и инструкции в отделах, управлениях.
В качестве общих пожеланий к актам администрации можно указать на необходимость: а) строже связывать их с законами и иными актами федеральных органов, не допуская игнорирования или отступлений от последних; б) полно и равномерно отражать в актах функции органа и его полномочия, избегая односторонности в круге вопросов, становящихся темой акта, и неиспользования прав; в) четко определять форму акта с учетом разрешаемой им задал и и предлагаемого содержания.
О традно, что глава администрации Тверской области утвердил в июле 1994 года разработанные Институтом законодательства и сравнительного правоведения Правила подготовки, принятия и выпо лнен ия решений администрацией области и ее органами, Регламент взаимоотношений администрации Тверской области, ее ко митетов, управлений и отделов с федеральными органами исполнительной власти. Это способствует упорядочению управленческой деятельности на всех уровнях.
Введение….......................................................................3
1. Понятие правовой основы ……......................................4
2. Международные правовые акты………………………………….6
3. Нормативно-правовые акты федерального уровня……
3.1. . Нормы конституции РФ о местном самоуправлении…
3.2. Федеральные законы и подзаконные нормативные правовые
акты……………………………………………………………….......11
4. Нормативные правовые акты субъектов РФ………............14
5. Нормативные правовые акты, принимаемые в системе
местного самоуправления...........................................17
Заключение ……......................................................….22
Список использованной литературы...…………………………….23
ВВЕДЕНИЕ .
Нынешний этап развития российского местного самоуправления концентрирует в себе все сложнейшие социально-экономические и политические проблемы страны и отражает всю противоречивость и неопределенность многих процессов и решений.
Российское государство объективно заинтересовано в развитии института местного самоуправления. Оно в силу своей природы выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Развитие местного самоуправления содействует укреплению государства, его территориальной целостности; снижению вероятности возникновения социальных и национальных напряжений; формированию адаптированной к местным особенностям экономики.
Местное самоуправление – это реальный механизм реализации широкого круга наиболее близких населению проблем и удовлетворения наиболее важных потребностей, а так же решения государственных задач силами местных органов власти путем передачи им отдельных государственных полномочий.
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом определяется уровнем развития его правовой основы. Совершенствование местного самоуправления на этапе реального реформирования невозможно без детальной разработки законодательного регулирования всех аспектов общественных отношений его деятельности. Для решения вопросов местного значения необходима детальная правовая регламентация общественных отношений, возникающих в процессе осуществления местного самоуправления.
Эта регламентация осуществляется с помощью муниципальных норм. В российском законодательстве существует отдельная отрасль права - Муниципальное право Российской Федерации , представляющая совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации местного самоуправления. Посредством норм муниципального права и на основе Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных актов реализуются важнейшие вопросы местного самоуправления: решение населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления, вопросов местного значения, а также вопросы реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления .
Все отношения, возникающие в процессе организации и действие местных органов управления, и призвано регулировать муниципальное право. В частности оно регулирует:
Выбор населением организационных форм самоуправления, его структуры, формирования соответствующих органов;
Управление муниципальной собственностью, хозяйством, формированием и исполнением местного бюджета;
Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им в соответствие с законодательными и правовыми актами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации;
Реализацию органами местного самоуправления конституционного права на судебную защиту, на компенсацию расходов, возникающих в связи с возложением на них дополнительных расходов, а также в связи с неправомерными действиями органов государственной власти.
В России правовую основу местного самоуправления составляют нормативно-правовые акты, которые с учетом различных уровней правового регулирования можно разделить на четыре основные группы:
- Международные;
- Федеральные;
- Региональные;
- Местные.
В данной работе детально рассмотрены каждый из этих уровней и представлены основные нормативно-правовые акты каждого из них.
1. ПОНЯТИЕ ПРАВОВОЙ ОСНОВЫ .
Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения, как института, в общей системе управления .
Правовая основа местного самоуправления – это совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Система нормативных правовых актов и норм о местном самоуправлении имеет следующую внутреннюю структуру.
Во-первых, нормативные правовые акты и правовые нормы подразделены на четыре группы.
Первую группу составляют международные нормативно-правовые акты , среди которых важнейшее место занимает Европейская хартия о местном самоуправлении от 1985 года. Российская Федерация подписала ее 28 февраля 1996г. Государственная Дума ратифицировала 20 марта 1998г., а на территории России хартия вступила в силу 01 сентября 1998 года.
Вторая группа документов – это нормативно-правовые акты федерального значения. На федеральном уровне закрепляются общие принципы правового регулирования местного самоуправления. К нормативно-правовым актам этого уровня относятся Конституция Российской Федерации, Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления», Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы, затрагивающие вопросы местного самоуправления. Указы Президента Российской Федерации, постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации также регулируют отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления.
Третью группу составляют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации . К ним относятся конституции, уставы, законы, а также нормативные правовые акты исполнительных органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Четвертую группу составляют нормативные правовые акты, принимаемые в системе местного самоуправления. К ним относятся решения, принятые на местном референдуме, сходе граждан, решения представительных и исполнительных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления. Например, уставы муниципальных образований, положения о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, положения о структуре органов местного самоуправления, о порядке управления муниципальной собственностью являются нормативными правовыми актами, составляющими правовую основу местного самоуправления.
Во-вторых, нормативные правовые акты подразделяются по юридической силе на законы и подзаконные акты .
Законы обладают высшей юридической силой по отношению к подзаконным актам. Подзаконные акты не должны вступать в противоречие с законами. Если подзаконный нормативный акт противоречит закону, то он не действует в части противоречащей закону и должен быть приведен в соответствие с законом.
Законы издаются Федеральным собранием Российской Федерации, законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.
Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.
Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации.
Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и Федеральными Законами.
Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.
Согласно статье 7 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, указанным Законом, другими федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.
В случае противоречия норм муниципального права, содержащихся в законах, положениям Конституции Российской Федерации, Федеральному Закону «Об общих принципах...» применяются положения Конституции Российской Федерации и указанного специального, базового федерального закона.
Такой подход способствует созданию единого правового поля в системе местного самоуправления.
В-третьих, нормативные правовые акты подразделяются на специальные и содержащие отдельные нормы, касающиеся местного самоуправления.
Специальными законами являются, например - Федеральный Закон № 154 от 28.08.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный Закон № 126 от 25.09.97 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный Закон № 138 от 26.11.96г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»; законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и другие.
Нормы, регулирующие отдельные виды отношений в системе местного самоуправления содержатся, например, в Конституции Российской Федерации, в ряде федеральных законов, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, а также в отдельных законах субъектов Российской Федерации, не имеющих специального для местного самоуправления предназначения.
К таким законам можно отнести Закон Российской Федерации № 21118-1 от 27.12.97 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации»; Закон РСФСР 2056-1 от 18.12.91г. «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»; Закон Российской Федерации 2395-1 от 21.02.92 г. «О недрах»; Закон Российской Федерации № 3266-1 от 10.07.92 г. «Об образовании» и другие, а так же налоговый и бюджетный кодексы.
2. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ.
Необходимо отметить, что правовым фундаментом для муниципального законодательства стран – членов Совета Европы, к которым теперь относится и Российская Федерация, является Европейская Хартия о местном самоуправлении.
Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного самоуправления. Это определение полностью соответствует тексту Статьи 3: «Понятие местного самоуправления» Европейской Хартии Местного Самоуправления.
Целью Совета Европы является построение Европы на принципах демократии и децентрализации власти, достижение прочного единства между его членами на этой основе. Поскольку местное самоуправление – одна из основ любого демократического строя, в Европейской Хартии закреплены общие принципы построения местного самоуправления, права и гарантии его защиты.
Хартия является документом, достаточно полно излагающим понятие и принципы местного самоуправления, и направлена на защиту прав местных органов самоуправления как наиболее приближенных к населению. Именно органы местного самоуправления предоставляют гражданам возможность участвовать в принятии решений, касающихся условий их повседневной жизни.
Этот документ обязывает все стороны (государства) подписавшие его применять основополагающие принципы, гарантирующие политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ в условиях децентрализации власти.
В преамбуле хартии изложены главные принципы, на которых она базируется: органы местного самоуправления составляют одну из основ любого демократического строя; граждане имеют право участвовать в управлении государственными делами непосредственно на местном уровне; государство должно наделить органы местного самоуправления реальной властью и дать им широкую автономию в решении вопросов своей компетенции.
Европейская Хартия отмечает также необходимость признания местного самоуправления в законодательстве и, по возможности, в конституции страны. В ней раскрывается понятие местного самоуправления, предусматриваются свободное, тайное, равное, прямое и всеобщее голосование, свобода действия местного самоуправления по любому вопросу своей компетенции, полнота и исключительность полномочий местного самоуправления, самостоятельность определения своей внутренней административной структуры.
Хартия говорит о том, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление полномочий, административный контроль должен быть только для обеспечения законности и конституционных принципов. За местным самоуправлением закрепляется право на обладание собственными финансовыми средствами и право свободно ими распоряжаться. Средства должны поступать за счет местных сборов и налогов, других источников. Местные органы согласно Хартии могут сотрудничать и объединяться с другими органами местного самоуправления, имеют право сотрудничать с другими подобными органами других государств. Местному самоуправлению гарантируется судебная защита. Российская Федерация подписала Европейскую Хартию местного самоуправления 27 декабря 1996 года.
Европейская Хартия Местного Самоуправления открыта для подписания государствами-членами Совета Европы. Для любого государства - члена Совета Европы, выразившего согласие присоединиться к Хартии. Хартия вступает в силу с первого дня месяца, следующего за истечением трехмесячного срока после даты сдачи на хранение ратификационной грамоты, документа о принятии или одобрении Хартии. Ни одна сторона не может денонсировать настоящую Хартию до истечения пятилетнего срока со дня ее вступления в силу для данной стороны. За шесть месяцев Генеральному Секретарю Совета Европы направляется предварительное уведомление. Такая денонсация не влияет на действие Хартии для других сторон, при условии, что их число никогда не будет меньше четырех.
3. НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ АКТЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО УРОВНЯ.
К этой группе, как уже отмечалось выше, относятся: Конституция РФ (1993) и федеральные законы закрепляющие основные положения и общие принципы построения и функционирования муниципальной власти, государственные гарантии прав местного самоуправления. Кроме того, в эту группу входят Указы Президента, Постановления Правительства, Конституционного Суда РФ и другие.
3.1. НОРМЫ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О МЕСТНОМ САМОУПРАВЛЕНИИ
Безусловно, что важнейшим документом федерального значения, регламентирующим деятельность местного самоуправления, является основной закон нашей страны – Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Н а основании ст.12 Конституции РФ местное самоуправления признается и гарантируется в Российской Федерации. Согласно Конституции местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти и является самостоятельным в пределах своих полномочий. Общие принципы организации местного самоуправления, в соответствии со ст. 72, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.
Глава 8 Конституции Российской Федерации целиком посвящена местному самоуправлению. В ст. 130-133 закреплены основные права местного самоуправления на самостоятельное решение населением вопросов местного значения, на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, на осуществление местного самоуправления путем референдума, выборов, других форм волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. В Конституции отмечена обязательность учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления. Населению муниципальных образований дано право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления. Изменение границ территории муниципального образования возможно также только с учетом мнения населения. По Конституции РФ органы местного самоуправления вправе формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка и решать другие вопросы местного значения. Органам местного самоуправления могут передаваться отдельные государственные полномочия с передачей необходимых материальных и финансовых ресурсов для их осуществления, но контроль за их реализацией остается за государством. Конституцией РФ местному самоуправлению гарантируется судебная защита, запрещается ограничение прав, установленных Конституцией и федеральными законами, и дается право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений государственной власти .
Местное самоуправление является одним из институтов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации.
Это придает черты устойчивого характера местному самоуправлению в обществе.
Часть вторая статьи 3 Конституции Российской Федерации устанавливает, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, часть вторая статьи 2 закрепляет наличие муниципальной собственности у муниципальных образований, часть вторая статьи 9 гласит, что земля и природные ресурсы могут находиться в муниципальной собственности.
Логическая последовательность и предназначение этих норм свидетельствуют о том, что власть народа строится не на пустом месте. Основой ее является муниципальная собственность, в том числе земля и другие природные ресурсы. Таким образом, материальную основу власти, осуществляемой гражданами в муниципальном образовании, составляет муниципальная собственность.
Статья 12 данной главы Конституции Российской Федерации, придавая особую важность местному самоуправлению, установила, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Далее статья 12 устанавливает принцип самостоятельности местного самоуправления в системе общества. Местное самоуправление имеет свои полномочия. Согласно статье 15 части 2 Конституции органы местного самоуправления обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы. Конституция тем самым определяет условия деятельности местного самоуправления.
Таковы нормы о местном самоуправлении, содержащиеся в главе первой Конституции Российской Федерации об основах Конституционного строя в Российской Федерации.
Не менее важными являются нормы, установленные в главе второй Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека и гражданина.
Согласно статье 18 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления. Тем самым Конституция устанавливает тесную связь между человеком и местным самоуправлением, с одной стороны, и между его правами, свободами и деятельностью местного самоуправления - с другой. При этом основу самоуправления составляет человек, его права и свободы.
Далее в статье 32 ч. 2 Конституции Российской Федерации за гражданами Российской Федерации закрепляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Это означает, что граждане вправе осуществлять власть как путем непосредственного, прямого волеизъявления, так и работая в органах, в которые они могут быть избранными. Кроме того, все граждане, обладающие правом избирательного голоса, осуществляют свою власть через избираемые ими представительные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.
Данная норма Конституции Российской Федерации определяет формы прямого волеизъявления граждан и опосредованного осуществления ими власти через создаваемые ими органы местного самоуправления.
Статья 33 Конституции Российской Федерации вводит элемент открытости деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.
Глава 8 Конституции Российской Федерации устанавливает содержание и предназначение местного самоуправления. В ней, равно как и в предыдущих главах, устанавливаются основополагающие нормы-принципы, раскрывающие понятие местного самоуправления, его основы, формы осуществления, пределы действия, полномочия по важнейшим вопросам, и, гарантии.
Предназначение местного самоуправления, согласно статье 130 ч. 1 Конституции Российской Федерации состоит в решении вопросов местного значения. При этом указывается, что население владеет, пользуется и распоряжается муниципальной собственностью, наличие которой закреплено в первой главе Конституции Российской Федерации. Часть вторая этой же статьи называет формы, посредством которых осуществляется местное самоуправление. Это референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, а также выборные и другие органы местного самоуправления. То есть на уровне Конституции Российской Федерации определен механизм местного самоуправления.
Статья 131 ч. 1 устанавливает территориальные пределы местного самоуправления и право граждан на установление структуры органов местного самоуправления. В части второй этой же статьи установлена норма, обеспечивающая стабильность границ муниципальных образований. Их изменение допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Важнейшее установление содержится в статье 132 Конституции Российской Федерации. В части первой названной статьи определен перечень главных полномочий и предметов ведения органов местного самоуправления, от которых зависит состоятельность местного самоуправления в целом. Названная статья закрепляет за органами местного самоуправления права на самостоятельное управление муниципальной собственностью, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Такой подход позволяет создать органам местного самоуправления самостоятельную экономическую основу, являющуюся фундаментом местного самоуправления.
Часть вторая статьи 131 Конституции Российской Федерации расширяет сферу деятельности органов местного самоуправления тем, что они могут быть наделены отдельными государственными полномочиями. Это означает, что местное самоуправление, наряду с вопросами местного значения может решать также вопросы государственного значения. Данная норма близка по своему содержанию к статье 3 ч. 1 Европейской Хартии о местном самоуправлении, согласно которой органы местного самоуправления призваны регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ей под свою ответственность и в интересах местного населения.
Для осуществления государственных полномочий органам местного самоуправления передаются государством материальные и финансовые ресурсы.
Статья 133 устанавливает правовые и экономические гарантии местного самоуправления. В соответствии с указанной статьей местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
Конституция Российской Федерации содержит основные принципы о местном самоуправлении. Нормы, установленные в ней, носят открытый характер. Это означает, что в развитие конституционных норм могут быть приняты федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.
Такая возможность закреплена, например, в статье 72 ч. 1, пункт «н», которая относит вопрос об установлении общих принципов организации местного самоуправления к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства, установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.
При этом нормы Конституции Российской Федерации подразделяются на нормы:
- разрешающие введение местного самоуправления в Российской Федерации;
- определяющие предназначение местного самоуправления;
- закрепляющие механизм и регулирующие организацию и деятельность местного самоуправления;
- устанавливающие экономическую основу местного самоуправления;
- закрепляющие территориальные пределы местного самоуправления;
- устанавливающие компетенцию местного самоуправления по отдельным вопросам;
- устанавливающие гарантии местного самоуправления;
- устанавливающие права граждан на местное самоуправление и запрещающие ограничение прав на местное самоуправление.
Все перечисленные и другие нормы нашли свое развитие в федеральных нормативных правовых актах, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, а также нормативных правовых актах местного самоуправления.
3.2. ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ И ПОДЗАКОННЫЕ НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ
Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон № 154 от 28.05.95 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями и дополнениями ФЗ № 107 от 04.08.2000г.
В нем раскрыты основные понятия, термины местного самоуправления, обозначена роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, как основы конституционного строя в России, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Закон определил полномочия органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области местного самоуправления, выделил вопросы, находящиеся в ведении муниципального образования.
В законодательных основах местного самоуправления закреплена приоритетность Конституции Российской Федерации и данного закона над законодательными актами субъектов Федерации в случаях их противоречия первым. Большое внимание в Федеральном законе уделяется вопросу об уставе муниципального образования, раскрывается основное содержание, порядок его разработки и регистрации. Закон рассматривает территориальные основы местного самоуправления, вопросы установления и изменения границ муниципального образования .
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет основы деятельности органов местного самоуправления и подчеркивает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и осуществление органами государственной власти или государственными должностным лицами местного самоуправления не допускается.
Структура органов должна определяться населением муниципального образования. Представительные органы местного самоуправления состоят из депутатов, выборы которых должны проводиться на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законом определены и основные функции представительных органов. Глава муниципального образования может быть избран как представительным органом из своего состава, так и непосредственно населением данной территории. Статус депутата муниципального образования также отражен в федеральном законе. Органы и должностные лица местного самоуправления наделены правом принимать правовые акты по вопросам своего ведения. Законом предусматриваются различные формы волеизъявления граждан, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан и другие формы осуществления местного самоуправления.
Финансово-экономическая основа местного самоуправления законодательно регулируется в соответствии со статьями Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В нем определены понятия экономической основы местного самоуправления, муниципальной собственности, рассмотрены порядок управления муниципальной собственностью, отношения органов местного самоуправления и предприятий и организаций, находящихся в муниципальной собственности. Также в законе раскрываются финансовая основа местного самоуправления, местный бюджет, источники его формирования и отмечена самостоятельность органов местного самоуправления в распоряжении средствами местного бюджета. Минимальные местные бюджеты обеспечиваются федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.
Законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с одной стороны, гарантируется организационная, финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления, судебная защита местного самоуправления. С другой стороны, Законом предусмотрены ответственность органов местного самоуправления и его должностных лиц и контроль за их деятельностью.
04.08.2001 г. был принят Федеральный закон № 107 от "О внесении изменений и дополнений в ФЗ № 154 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эти изменения в основном направлены на сохранение единого правового пространства Российской Федерации, а именно:
Предусмотрены случаи, когда представительный орган местной власти или глава муниципального образования принимают нормативные акты, которые признаны судом противоречащими Конституции РФ, нормативным актам субъектов РФ и Уставу муниципального образования;
Предусмотрена процедура отмены этих незаконных нормативных актов;
Принятие соответствующих мер органами государственного управления в случае, если органы местного самоуправления не отменили незаконный акт после решения суда в установленные сроки, вплоть до отрешения главы муниципального образования от занимаемой должности и роспуске представительного органа местного самоуправления.
Направления дальнейшего развития местного самоуправления в Российской Федерации нашли отражение в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 года . Программа предполагала постепенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для решения вопросов местного значения, создания условий для дальнейшего развития местного самоуправления. Одной из главных задач этого документа являлась разработка правовых основ деятельности местного самоуправления. Программой предусматриваются внесение изменений и дополнений, определяющих права муниципальных образований, в бюджетное и налоговое законодательство, в природоохранное законодательство о земле, разработка законодательных и нормативных актов по порядку землепользования и недропользования, а также закрепление прав на распоряжение муниципальной собственностью. В рамках этой программы законодательно разрабатываются вопросы муниципальной службы, основах деятельности муниципального здравоохранения, о муниципальных банках в Российской Федерации .
Среди правовых актов выделяется Указ Президента от 15.10.1999г. «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ», который призван разработать дальнейшие необходимые шаги для развития системы местного самоуправления.
Одним из важнейших актов федерального уровня является Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 19.09.1997г. , который существенно расширил и усилил эти гарантии граждан по сравнению с предыдущим законом. С вступлением в силу этого закона принцип выборности органов местного самоуправления получил более широкую демократическую основу путем усиления федеральных гарантий избирательных прав граждан.
Не менее важным является Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ» от 08.01.1998г., в котором установлены порядок финансирования, а так же статус муниципальной службы и муниципального служащего, как разновидности публичной службы. Закон предоставляет соответствующие гарантии муниципальным служащим.
Остается неразрешенной в практике ядро проблемы местного самоуправления - источники его материальных и финансовых ресурсов. Центральной проблемой в этой сфере выступает решение о доходных источниках местного самоуправления: или эти доходы будут и далее иметь регулируемые органами государственной власти субъектов Федерации источники поступлений посредством налогов на деятельность и доходы в частной сфере или местные сообщества приобретут, наконец, постоянные и не изымаемые источники, реально им подконтрольные (рентные платежи).
В первом случае муниципальный уровень управления останется местным уровнем государственного управления, во втором появляется надежда на то, что этот уровень станет уровнем местного самоуправления, т.е. уровнем, на котором граждане реально осуществляют (в рамках законодательства) принадлежащую им власть по решению вопросов местного значения под свою ответственность.
Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации” от 29.09.1997г ., при всех его слабостях, является несомненным фактом позитивного движения во втором направлении. Но без закрепления указанных в законе финансовых основ местного самоуправления в Налоговом и Бюджетном кодексах Российской Федерации, вряд ли можно рассчитывать на реальное их осуществление.
Сохраняется в отношении органов местного самоуправления концептуальная неясность относительно пределов их вмешательства в экономическую деятельность на территории муниципального образования. Или органы местного самоуправления выступают самостоятельными хозяйствующими субъектами на территории муниципального образования, подчиняясь нормам гражданского права, или это организации, в пассивном режиме оказывающие услуги гражданам (оплаченные последними посредством налогов, сборов и платежей за услуги), или, наконец, это субъекты публичного права, активно воздействующие (управление посредством вмешательства, ограниченное принципом субсидиарности) на сферы материального воспроизводства в рамках их публично правовых полномочий и обладают адекватными инструментами такого воздействия.
В первом случае, органы местного самоуправления признаются субъектами частного права и не нуждаются в публично-правовых (властных) полномочиях.
Во втором - они превращаются, по существу, в “благотворительные” органы.
Лишь в третьем случае органы местного самоуправления становятся публично-правовым институтом, который реально может “под свою ответственность” разрешать разнообразные задачи, признаваемые в качестве вопросов местного значения. Решению в пользу последнего варианта соответствует необходимость разработки (или применения известных) методов и инструментов управления в сфере экономики муниципального образования, инструментов взаимодействия с частными хозяйствующими субъектами, с одной стороны, с органами государственного управления, действующими на данной территории, с другой.
Кроме того, на федеральном уровне принят ряд принципиальных решений, способствующих повышению роли федеральных органов в организационно-правовом и финансовом обеспечении регулирования местного самоуправления:
4. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Если на федеральном уровне закрепляются исходные начала, общие принципы правового регулирования, выделяются основы, гарантируются права местного самоуправления, то конкретные организационно-правовые формы и содержание местного самоуправления определяются на уровне субъекта Федерации, с учетом национальных, исторических, региональных и других особенностей и это отражается в нормативно-правовых актах – конституциях, законах, постановлениях, положениях и уставах о местном самоуправлении субъектов Федерации.
Положения Конституции Российской Федерации о местном самоуправлении, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» являются основой правовых актов субъектов Федерации, в которых они получили развитие, спроецировавшись на конкретную территорию, трансформировались применительно к конкретным местным условиям. Сравнительный анализ правовых основ местного самоуправления на уровне субъектов Федерации показывает, что многие субъекты Федерации, несмотря на общую правовую основу, по-разному трактуют и развивают многие аспекты местного самоуправления.
К нормативно-правовым актам регионального уровня относятся:
- конституции республик, входящих в состав РФ;
- уставы;
- законы субъектов РФ.
Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации также подразделяются на законы и подзаконные акты. Законы издаются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К ним относятся конституции республик в составе Российской Федерации, уставы краев, областей, автономной области, автономных округов, законы.
Законы субъектов Российской Федерации также подразделяются на специальные, посвященные полностью местному самоуправлению, а также содержащие отдельные нормы о местном самоуправлении. К специальным законам относятся: законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления; об отзыве депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления; о статусе депутатов представительных органов местного самоуправления; о местном референдуме; о собраниях (сходах) граждан; о порядке формирования муниципальной собственности, управления и распоряжения муниципальной собственностью; о территориальном общественном самоуправлении. В большинстве субъектов Российской Федерации основная часть названных законов принята в 1995-1997 годах .
Нормы, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, закреплены в конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, других законах, не имеющих специального предназначения для регулирования отношений в системе местного самоуправления.
Большие дискуссии вызывает различное решение вопроса о территориальной организации местного самоуправления. Существуют одноуровневая и многоуровневая концепции территориальной организации местного самоуправления. Часть субъектов придерживается мнения о необходимости параллельного существования государственного управления и местного самоуправления.
Уставы субъектов Федерации редко, когда противоречат Конституции России. Однако и они учитывают специфику организации муниципальной власти на соответствующей территории. Так, Устав Ленинградской области предусматривает смешанную систему управления на местном уровне: государственное управление (главы администраций районов, назначаемые губернатором области) и местное самоуправление (осуществляемое городскими муниципалитетами, волостными управами, и сельскими старостами).
Таким образом, уставы субъектов РФ, будучи учредительными нормативно-правовыми актами регионального уровня, являясь источниками муниципального права, устанавливают конкретную модель организации местного самоуправления на территории соответствующего субъекта.
Также дискуссионным является вопрос об организационных формах местного самоуправления. Более всего местному самоуправлению как форме народовластия соответствуют формы непосредственной демократии, такие, как местные референдумы, собрания, сходы граждан. Большинством субъектов Федерации разработаны специальные законы о проведении референдума. Но по таким важным вопросам, как «Кто принимает решение о необходимости проведения референдума?», «Какие вопросы должны решаться референдумом?», «Каковы правовые последствия принятого решения?» и многим другим, решения субъектами Федерации принимаются однозначно.
Большое разнообразие наблюдается и в решении вопросов о формах представительной власти, о соотношении представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Недостаточно еще проработан вопрос на уровне субъектов Федерации о системе взаимоотношений государственных органов и местного самоуправления, о возможности отзыва депутатов представительных органов.
На уровне субъектов Федерации должны быть приняты правовые акты, закрепляющие разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления; порядок формирования финансовых ресурсов местного самоуправления; формирование муниципальной собственности; конституционные нормы при формировании финансово-экономической основы местного самоуправления; статус муниципального служащего. Эти и многие другие еще предстоит решать субъектам Федерации. Система местного самоуправления в России находится пока на этапе начального развития и становления, тем не менее, уже сейчас ясно, что необходима некоторая унификация в решении основных вопросов местного самоуправления.
В целом же к предметам законодательства субъектов Федерации относятся:
Организация и деятельность местного самоуправления в соответствии с федеральным законодательством;
Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;
Порядок регистрации уставов муниципальных образований;
Порядок проведения муниципальных выборов;
Проведение местных референдумов;
Осуществление права местного самоуправления на законодательную инициативу в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации;
Порядок передачи объектов собственности субъекта Федерации в муниципальную собственность;
Межбюджетные отношения между бюджета субъекта Федерации и бюджетами муниципальных образований;
Установление нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;
Установление минимальных государственных (субъекта Российской Федерации) социальных стандартов;
Обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов;
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;
Муниципальная служба (в соответствии с федеральным законом);
Административные правонарушения по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;
Плата за использование природных ресурсов на территории муниципального образования.
5. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ,
ПРИНИМАЕМЫЕ В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИ Я
В четвертую группу входят нормативно-правовые акты, принимаемые органами местного самоуправления или населением непосредственно.
Это прежде всего уставы муниципальных образований и нормативно-правовые акты по предметам ведения муниципального образования, принятие которых предусмотрено уставом муниципального образования.
Кроме того к ним относятся решения местных референдумов, обладающих высшей юридической силой по отношению к другим нормативным правовым актам местного самоуправления, решения собраний (сходов) граждан, решения представительных органов местного самоуправления, решения исполнительных органов местного самоуправления, постановления должностных лиц местного самоуправления.
Правовые акты местного самоуправления делятся на нормативные и ненормативные.
Нормативные акты содержат общие правила поведения (нормы, права). С их помощью регулируются муниципальные отношения, устанавливаются нормы муниципального права на местном уровне. В соответствии со ст.15 Конституции Российской Федерации и ст. 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» нормативные правовые акты органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования);
Ненормативные (индивидуальные) акты необходимы для осуществления организационной, исполнительной и контрольной деятельности в системе местного самоуправления (приказы о назначении на муниципальную должность, о мерах воздействия на нарушителей дисциплины и проч.)
Представительные органы местного самоуправления принимают правовые акты, обычно называемые решениями, устанавливающие для всех обязательные правила по предметам ведения муниципального образования: регламенты представительных органов, положения о территориальном общественном самоуправлении, местные налоги и сборы, порядок управления и распоряжения муниципальной собственностью и т.п. Все эти решения принимаются только коллегиально.
Руководитель исполнительного органа местного самоуправления, глава муниципального образования издают постановления, имеющие нормативное содержание, и распоряжения.
Руководители структурных подразделений исполнительного органа местного самоуправления обычно издают приказы по вопросам своего ведения.
Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, их наименование, виды, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования.
Согласно ст. 25 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» право на правотворческую инициативу в вопросах местного значения имеет и население в соответствии с уставом муниципального образования. Проекты правовых актов по вопросам местного значения, внесенные населением в органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению на открытом заседании с участием представителей населения, а результаты рассмотрения – официальному опубликованию (обнародованию).
В том случае, если для реализации решения, принятого на местном референдуме, требуется издание нормативного правового акта, то орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан принять такой акт (ст.22).
Статья 44 соответствующего закона гласит, что решения, принятые путем волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых норм, а также органами местного самоуправления и гражданами.
Важной проблемой является отсутствие опыта работы по подготовки нормативно-правовых актов местного значения, отсутствие рекомендаций по разработке системы документов, регламентирующих и обеспечивающих местное самоуправление. На практике самым сложным оказывается разработка устава муниципальных образований. Необходимо усиление методического обеспечения местного самоуправления. В решении этой задачи важную роль должны сыграть ассоциации и союзы муниципальных образований. Кроме того, в Министерстве РФ по делам национальностей и федеративным отношениям налаживается работа по оказанию постоянной методической и экспертной помощи органам местного самоуправления.
Устав муниципального образования является важным нормативным правовым актом, входящим в правовую основу местного самоуправления.
Каждое муниципальное образование должно иметь свой устав, разработанный на основе действующего законодательства о местном самоуправлении.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8), законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеют отдельные статьи, устанавливающие обязательность наличия у муниципальных образований их уставов.
Законы о местном самоуправлении предусматривают различный подход к разработке устава муниципального образования.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» (ст. 8 ч. 2) указывает лишь на то, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. При этом не называются субъекты, обладающие правом разработки устава. Закон закрепляет только принцип, на основе которого субъекты Российской Федерации вправе сделать самостоятельный выбор в определении перечня субъектов-разработчиков устава муниципального образования.
Такой подход способствовал закреплению двух вариантов разработки уставов в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении. Одна группа законов воспроизводит норму федерального закона, без указания перечня разработчиков.
Другая группа законов имеет конкретное название субъектов, обладающих правом разработки и внесения проектов уставов на рассмотрение представительного органа (Республика Адыгея, Карачаево-Черкесская Республика, Приморский край, Оренбургская, Рязанская области, Ямало-Ненецкий автономный округ и другие).
Точно такой же перечень субъектов Российской Федерации, наделенных правом разработки и внесения проектов уставов, закреплен в законах о местном самоуправлении Карачаево-черкесской Республики, Оренбургской области, Ямало-Ненецкого автономного округа.
Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8 ч. 2) установил, что устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления или населением непосредственно. Данная норма нашла воспроизведение во всех законах о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации.
Практическая реализация норм законов о принятии уставов муниципальных образований свидетельствует о наличии двух тенденций. В одних субъектах Российской Федерации и ряде муниципальных образований уставы приняты представительными органами местного самоуправления. В других уставы муниципальных образований приняты гражданами на местных референдумах (Красноярский, Приморский, Ставропольский края, Архангельская, Вологодская, Волгоградская, Ивановская, Камчатская и другие области).
Очевидно, что такой подход будет все в большей степени повышать интерес граждан к законотворческому процессу, к организации управления территорией. По сути дела, люди сами создают «малую конституцию» для своей «малой Родины», судьба которой им небезразлична.
Принятие таких актов гражданами порождает у каждого из них чувство гордости, здорового патриотизма, уверенности и самостоятельности в решении задач местного значения. В то же время это способствует повышению уровня правовой культуры, наличие которой весьма важно в условиях становления правового государства.
Порядок принятия уставов муниципальных образований предусмотрен также в самих уставах ряда муниципальных образований.
Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Такая норма закреплена в статье 8 части 3 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В решении вопроса о регистрации уставов нет единого правила. Ряд законов предусматривают, что устав подлежит регистрации в органах юстиции субъекта Российской Федерации. Другие предоставляют такое право законодательным либо исполнительным органам государственной власти.
Для регистрации устава муниципального образования законы субъектов Российской Федерации предусматривают определенный перечень необходимых документов.
Документы подаются на государственную регистрацию в течение одного месяца со дня принятия устава муниципального образования.
Изменения и дополнения в уставах муниципальных образовании подлежат государственной регистрации в том же порядке, что и государственная регистрация самих уставов.
При внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований регистрационный сбор не взимается.
Органы местного самоуправления муниципальных образований включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Документом, удостоверяющим государственную регистрацию устава муниципального образования, является свидетельство о государственной регистрации.
Регистрационный орган в срок, установленный законом, обязан рассмотреть документы и принять одно из решений: регистрировать устав муниципального образования и выдать свидетельство о государственной регистрации, либо отказать в государственной регистрации и выдать письменный мотивированный отказ.
Основанием для отказа, согласно ст. 8 ч. 4, Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может быть только противоречие его Конституции Российской Федерации, законам Российской Федерации и законам субъектов Российской Федерации.
Законы субъектов Российской Федерации одной из причин отказа в регистрации называют неправильность оформления документов или недостаточный перечень документов, установленных законами по данному вопросу.
И названный Федеральный закон и законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о порядке регистрации уставов муниципальных образований устанавливают, что отказ в регистрации устава муниципального образования может быть оспорен в судебном порядке. Правом на обжалование решения об отказе в регистрации устава наделены граждане и органы местного самоуправления.
Устав муниципального образования вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).
Законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении предъявляет определенные требования к содержанию и структуре устава муниципального образования.
В соответствии с Федеральным Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 8) в уставе муниципального образования указываются:
1) границы и состав территории муниципального образования;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;
5) наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
6) срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;
7) виды, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
8) основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
9) порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;
10) статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;
11) гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;
12) условия и порядок организации муниципальной службы;
13) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
14) вопросы организуй местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп, общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций.
В законе изложен открытый перечень требований к уставу в расчете на то, что субъекты Российской Федерации дополнят этот перечень, если появится такая необходимость.
Законы субъектов Российской Федерации развивают положения указанной статьи федерального закона.
В ряде законов устанавливается порядок разработки, внесения, принятия и регистрации устава муниципального образования, порядок внесения в него изменений и дополнений; наименование муниципального образования, его герб или эмблема, историко-культурные особенности данного поселения, схема управления данного поселения и т. д. В самих уставах муниципального образования нередко предусматриваются задачи и цели устава, его место в системе нормативных правовых актов, численность и состав населения, принципы местного самоуправления, порядок формирования муниципальной собственности и другие вопросы. Устав муниципального образования можно назвать основным законом жизни городских и сельских поселений, своего рода местной (муниципальной) конституцией. Он определяет систему местного самоуправления, структуру его органов с учетом интересов, сложившихся традиций местного населения, причем население муниципального образования непосредственно участвует в принятии устава. Разработка и принятие устава производятся на основе полной самостоятельности и независимости от государственных органов. Устав муниципального образования носит всеобъемлющий характер, так как закрепляет и регулирует отношения не в какой-то одной области, а во всех остальных сферах местного сообщества. При этом положения устава не являются исчерпывающими, они могут быть основой дальнейшей разработки других местных нормативно-правовых актов, по отношению к которым устав муниципального образования обладает высшей юридической силой.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
Осознание местного самоуправления как закономерности общественного развития зависит от места, которое отводится ему в системе публичных институтов. Формы самоуправления, возникнув первоначально как самостоятельные, естественные, постепенно превращаются в формы, допущенные государством с целью повышения эффективности управления системой государство-общество.
Принцип действия саморазвивающейся системы, каковой является местное самоуправление, основан на идее полноправного участия граждан в принятии решений и их надлежащей реализации, опираясь на собственные силы.
Помощь государства в данной ситуации должна заключаться в своевременном и полномерном обеспечении местного самоуправления соответствующими нормативно-правовыми актами, без которых деятельность системы местного самоуправления не может быть функциональной и полезной для государства.
Рассмотренные выше всевозможные нормативно-правовые акты, как Российского законодательства, так и международные позволяют сделать следующие выводы:
- Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями способствует вживлению местной публичной власти в ткань государственного организма, их сращиванию и взаимному обогащению.
- Существует реальная необходимость разработать необходимые дальнейшие шаги для развития системы местного самоуправления и закрепить их законодательно.
- Учитывая многообразие субъектов правового регулирования, а также то, что новые законы по-прежнему должны работать в неподготовленной среде (низкая активность населения, отсутствие необходимой финансово-экономической основы, некомплексность правового регулирования), целесообразно не строить расчетов на одномоментное создание сразу по всей стране местного самоуправления, а двигаться к нему поэтапно.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ:
- Конституция Российской Федерации. - М: Юридическая литература, 1993.
- Федеральный закон № 126 от 25.09.97г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»// Правовая система "Гарант";
- Федеральный закон № 154 от 28.08.95г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» //Правовая система "Гарант";
- Федеральный Закон № 8 от 08.01.98г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»// Правовая система "Гарант";
- Постовой Н.В. Муниципальное право России. – М.: Новый Юрист, 1998.
- Прудников А.С., Кудин В.А., Лимонов А.М., Лимонова Н.А. Муниципальное право России: Курс лекций. – М.: ЮИ МВД РФ. 2003.
- Муниципальный менеджмент/Под ред. проф. Морозовой Т.Г. – М.:ЮНИТИ, 1997.
- Местное самоуправление: Теория и практика.2-е изд-е, изм. И доп./Под ред. Г. Люхтерхпиндт – М.:Фонд Ф.Науманна, 1997.
Местное самоуправление: Теория и практика.2-е изд-е, изм. И доп./Под ред. Г. Люхтерхпиндт – М.:Фонд Ф.Науманна, 1997, стр. 256.
- Как вкусно приготовить мясо по-французски из свинины в духовке – рецепт с пошаговыми фото
- Икра из патиссонов: лучшие рецепты Икра из патиссонов на зиму простой рецепт
- Бананово-шоколадная паста Банан шоколадная паста
- Осетинский пирог с сыром и зеленью
- Осетинские пироги — лучшие пошаговые рецепты
- Пирожки с тыквой в духовке на дрожжевом, песочном, слоеном тесте
- Идеальные сырники с манкой (всегда держат форму) Рецепт вкусных сырников с манкой
- Сырники из творога с манкой рецепт с фото пошагово на сковороде пышные Рецепт сырников из творога пошагово с манкой
- Вкус Средиземноморья: паста с соусами из баклажан и помидоров
- Мортаделла - итальянская колбаса
- Как приготовить брокколи брокколи с грибами в сметанном соусе Что приготовить из брокколи и грибов
- Как сделать мутный бульон прозрачным
- Простые рецепты алкогольных коктейлей в домашних условиях Коктейли с помощью шейкера рецепты
- Алкогольные коктейли — крепкие и легкие: лучшие рецепты
- Национальная кухня венгрии Венгерское мясное блюдо в соусе
- Готовим коктейли алкогольные дома: пошаговые рецепты Какие коктейли можно сделать шейкере
- Владимир Долгих: уходящая номенклатура
- Страдание Святого великомученика Никиты Великомученик никита о чем молятся
- Кому принадлежит земля под сарае
- Мясо по-французски в духовке: из свинины, с картошкой, из курицы, с грибами, из говядины, с ананасом, из фарша и другие рецепты