Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации

Народовластие в РФ осуществляется не только через государственные органы, но и через органы местного самоуправления. Как отмечается в ст. 3 Конституции РФ, «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления».

Конституционные основы. В главе 1 Конституции «Основы конституционного строя» одна из статей (ст. 12) специально посвящена местному самоуправлению, его фундаментальным конституционным основам. В ней говорится, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, которое самостоятельно в пределах своих полномочий, а его органы не входят в систему органов государственной власти. Более подробно и широко конституционные основы местного самоуправления в РФ закрепляются в четырех статьях (ст. 130-133) специальной гл. 8 Конституции РФ «Местное самоуправление», а также в ряде других статей Конституции РФ. В ст. 130, например, по сути дела, определяется основное содержание местного самоуправления и пути его реализации. В ней говорится, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью и осуществляется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Дайте понятие местного самоуправления. Какими нормативными документами оно регулируется?

Местное самоуправление - система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории.

Определение местного самоуправления дается в ст. 2 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления…» (далее по тексту - Закон). Под местным самоуправлением в Российской Федерации понимается признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В 1993 году в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провёл реформу местного самоуправления. Деятельность местных советов была прекращена, распорядительные полномочия переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления были отложены на 1994 год.

Конституция РФ, принятая 12 декабря 1993 года, закрепила местное самоуправление и его самостоятельность, в том числе и при определении структуры органов местного самоуправления.

В 1995 году принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В 1997 и 2000 годах к нему принимались существенные поправки о местном самоуправлении в городах федерального значения и об ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 2003 году, положил начало муниципальной реформе, которая должна была закончилась к 2009 году, когда Федеральный закон полностью вступил в силу. Однако, по признанию Президента РФ Дмитрия Медведева реального самоуправления в России не было создано даже к 2011 году: «Муниципалитеты - это органы местного самоуправления. Формально не государственные, но мы же понимаем, что это такое же государство».

Местное самоуправление относится к числу важнейших элементов государственного устройства России, предусматриваемого Конституцией Российской Федерации, принятой в 1993 году. Основной закон России содержит ряд концептуальных положений, принципиально отличающих настоящее государственное устройство России от ранее существовавшего в части вопросов осуществления местного самоуправления. В первую очередь к указанным положениям относятся конституционные нормы, устанавливающие:

1) гарантированность местного самоуправления со стороны государства (статьи 12, 133);

2) самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (статьи 12, 130, 131, 132);

3) организационную обособленность местного самоуправления от системы органов государственной власти (статья 12);

4) осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131);

5) возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи необходимых для реализации передаваемых полномочий материальных и финансовых средств (статья 132).

Особого внимания заслуживает также статья 15 Конституции, установившая обязательность соблюдения органами местного самоуправления Конституции Российской Федерации и законов.

Согласно части 2 статьи 3 Конституции России “народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления”. Статьи 3, 32, 131 Конституции предусматривают осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей. Эти нормы позволяют утверждать, что местное самоуправление является одной из форм осуществления народовластия. Специфика этой формы раскрывается в части 1 статьи 130 Конституции, согласно которой местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Квалифицирующим признаком вопросов местного значения, указанным в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (статья 1), является непосредственное обеспечение жизнедеятельности населения муниципального образования.

Из всего вышеизложенного можно сделать вывод, что Конституция Российской Федерации, являясь основным законом общества и государства установила систему норм о местном самоуправлении, на которой должны базироваться все остальные нормативные правовые акты.

Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конституции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе местного самоуправления, является Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Все остальные законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить названному закону, равно как и Конституции Российской Федерации.

23. Федеральное законодательство о местном самоуправлении: общая характеристика и проблемы.

Базовым, специальным законом, развивающим нормы Конститу­ции Российской Федерации, регулирующие отношения в системе мест­ного самоуправления, является Федеральный Закон «Об общих принци­пах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Все остальные законы, содержащие нормы муниципального права, не могут противоречить названному закону, равно как и Конституции Российской Федерации. Другие федеральные законы могут только развивать, более детально регулировать отдельные группы отношений, предусмотренных назван­ным Федеральным Законом.

Законодательная деятельность федеральных органов государствен­ной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации свидетельствует, что нормы Конституции Российской Фе­дерации о местном самоуправлении и нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления...» нашли развитие, как в федеральных законах, так и в законах субъектов Россий­ской Федерации. Мы уже называли эти законы, подразделяя их на две группы: специальные и содержащие отдельные нормы, регулирующие какие-либо отношения в системе местного самоуправления.

Специальным подзаконным нормативным правовым актом являет­ся, например. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержке местного самоуправления»

Отдельные нормы, регулирующие отношения в системе местного са­моуправления, закреплены в Указе Президента Российской Федерации «О полномочиях Правительства Российской Федерации по осуществле­нию передачи объектов федеральной собственности в государственную собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную соб­ственность» от 28 октября 1994 г.

Подзаконные нормативные акты принимаются для обеспечения вы­полнения норм Конституции Российской Федерации и федеральных за­конов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления.

Федеральное законодательство о местном самоуправлении в целом характеризуется бессистемностью (зачастую, даже хаотичностью) и отсутствием единого комплексного подхода к осуществлению правового регулирования.

Огромное количество проблем возникает также в связи с действием нормативных актов бывшего Союза ССР и РСФСР и наличием устаревших норм в отдельных актах Российской Федерации, поскольку все эти нормы были направлены на регулирование общественных отношений при совершенно иной политической организации общества.

К основным целям кодификации муниципального законодательства следует отнести:

1. Обеспечение правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления на базе единого подхода, научной концепции (в т.ч. юридической конструкции) - посредством принятия кодифицированного акта Основ законодательства. То есть, в первую очередь, это: разрешение противоречий, обеспечение единообразия дефиниций и нормативных установлений, устранение устаревших норм, что значительно облегчит право применение и обеспечит общедоступность законодательства о местном самоуправлении.

2. Устранение пробелов и неэффективных норм в законодательстве о местном самоуправлении. Таким образом, в данном аспекте кодификация есть способ совершенствования законодательства. Осуществляя систематизацию нормативных правовых актов в области местного самоуправления, одновременно возможно внесение в них необходимых изменений и дополнений, исходя из практики применения, потребностей развивающихся муниципальных правоотношений.

3. Наиболее эффективное разрешение проблем, связанных со становлением, формированием и развитием муниципального права и как отрасли права, и как научной дисциплины.

Несмотря на то, что муниципальное право объективно выдели лось из конституционного права, оно имеет собственный предмет и метод правового регулирования. Однако, окончательно процесс формирования муниципального права как отрасли права не завершен, поскольку четко не определен предмет правового регулирования и не в полном объеме применяется императивно-диспозитивный метод правового регулирования отношений этой отрасли.

Безусловно, формирование и развитие отрасли муниципального права объективно требует обособления и развития муниципального права в качестве научной дисциплины или учения о местном самоуправлении.

Местное самоуправление - новый институт для постсоветского общества и государства, поэтому развитие муниципально-правовой науки есть необходимое условие для установления местного самоуправления в России как формы народовластия, как неотъемлемого элемента демократического правового государства.

4. Внедрение информационных технологий (современных компьютерных разработок) в законотворческий процесс. Как мне кажется, необходима разработка автоматизированной информационной системы кодификации законодательства о местном самоуправлении (включая базу данных). Автоматизированная ин формационная система позволит существенно облегчить труд кодификатора, уменьшить затраты (финансовые и временные) на осуществление кодификации и улучшить качественные показатели кодификации, поскольку значительная часть работы будет выполняться автоматически. В то же время, разработка подобной информационной системы будет способствовать повышению эф­фективности законотворчества в целом (в том числе посредством упрощения, автоматизации отдельных этапов законотворческих работ). Разработанные технологии можно будет использовать не только при осуществлении кодификации законодательства, но и в иных законотворческих процессах.

О необходимости кодификации законодательства о местном самоуправлении свидетельствует также и наличие специальных норм, посвященных совершенствованию и кодификации муниципального законодательства в «Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации», утвержденных Указом Президента Российской Федерации №1370 от 15 октября 1999 года (далее-Основные положения) и в Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочии местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 декабря 1999 года №1394 (далее - Федеральная программа).

Данные правовые акты в настоящее время являются важнейшими документами, определяющими муниципальную политику государства и непосредственно направленными на реализацию конституционных прав местного самоуправления, стабилизацию и развитие муниципальных образований. Поэтому, наличие в этих правовых актах положений о необходимости совершенствования и кодификации законодательства о местном самоуправлении, а тем более возведение их в степень государственной политики, представляется одним из основных факторов, способствующих построению эффективной системы местного самоуправления в России, а значит и становлению демократического правового государства.

В Основных положениях особое внимание уделено использованию достижений науки и проведению научно-правовых исследований в сфере местного самоуправления. К одной из приоритетных задач государственной политики в области местного само управления в соответствии с Основными положениями относится «проведение фундаментальных научных исследований в области местного самоуправления», «формирование муниципального права как комплексной отрасли права», а также «выработка стратегии законодательной деятельности в области местного самоуправления».

В Федеральной программе особо отмечается, что решение проблем, возникающих в ходе становления и развития местного само­управления, обеспечения устойчивого развития муниципальных образований требует их глубокой научно-методической проработки. Следует отметить, что реализация второго этапа (2003-2014 годы) Федеральной программы непосредственно включает выполнение программных мероприятий, направленных на кодификацию законодательства о местном самоуправлении.

Также хотелось бы обратить внимание на содержание конкретных мероприятий Федеральной программы. Приложение №1 к Федеральной программе предусматривает мероприятия по правовому обеспечению, в том числе:

Разработку предложений по устранению противоречий в законодательстве, регулирующем вопросы местного самоуправления, а также по устранению неоднозначности отдельных правовых норм и по внесению изменений в нормы, сдерживающие становление и развитие местного самоуправления, социально-экономическое развитие муниципальных образований;

разработку систематизированного сборника федерального законодательства по вопросам местного самоуправления с комментариями.

Подобные мероприятия, проводимые в рамках профессионально организованных, построенных на научной основе кодификационных работ, позволят разрешить основную часть проблем, связанных с развитием российского института местного самоуправления.

Актуальность проведения кодификации проявляется в воз росшем количестве законопроектов по изменению и дополнению законодательства в сфере местного самоуправления, поступающих на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. За время деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва было рассмотрено более 46 законопроектов «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принц»" пах организации местного самоуправления в РФ».

Таким образом, кодификация должна обеспечить выявление всех пробелов и противоречий в нормативно-правовых актах, осуществление комплексного, системного правового регулирования на основе единого подхода. С помощью кодификации можно наиболее гибко адаптировать к изменившимся отношениям в области муниципально-правового регулирования, имеющуюся нормативно-правовую базу. Осуществление кодификации позволит использовать научный потенциал и исследования ведущих правоведов. Как указывает Ю.А. Тихомиров «развитие законодательства не сводится к быстрому увеличению его массива... Законодательство должно быть доступным, действующим, открытым для понимания и использования всеми гражданами и юридическими лицами, что требует научного обеспечения и планомерности развития». Серьезная кодификационная работа может способствовать совершенствованию законодательного регулирования муниципальных правоотношений, повышению эффективности и авторитетности законов, развитию и укреплению местного самоуправления, а значит и государства в целом.

На основе изучения исторического опыта кодификации в нашей стране сделан вывод, что результатом кодификации федерального муниципального законодательства должны стать Основы законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении, включающие наиболее важные, фундаментальные положения, определяющие общие принципы организации местного самоуправления в России.

Данная форма кодифицированного акта выбрана мною после изучения достаточно обширной практики кодификации Советского Союза. В Союзе, как известно, Основы законодательства принимались по вопросам, относящимся к совместному ведению Союза ССР и союзных республик.

Пункт «н» статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В то же время, Конституция Российской Федерации не определяет в каких формах осуществляется правовое регулирование по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов и не содержит норм о возможных формах кодифицированных актов.

По моему мнению, в данном случае целесообразно использовать практику кодификации бывшего Союза ССР. Как верно указывает Т.Н. Рахманина, «Основы законодательства, являясь особой, специфической формой основополагающего кодификационного закона, с присущей именно им 4юрмой внутренней организации нормативного материала могут быть сохранены и достаточно эффективно использованы в законотворческой практике, как разновидность федерального закона в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов».

В то же время, необходимо обратить внимание на характерную особенность действующего российского законодательства относительно определения статуса такого акта как Основы законодательства. В настоящее время Основы не представляют собой кодифицированные акты, а являются «обычными» законами, регламентирующими те или иные общественные отношения в рамках определенной отрасли (института) законодательства.

Так, «Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» регулируют отношения граждан, органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и част ной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан.

«Основы законодательства об архивном фонде Российской Федерации и архивах» регулируют формирование, организацию хранения, учет, использование архивов и архивных фондов и управление ими в целях обеспечения сохранности архивных документов и их всестороннего использования в интересах граждан, общества и государства. «Основы законодательства Российской Федерации о нотариате» фактически определяют поря док совершения нотариальных действий.

Что касается «Основ законодательства Российской Федерации о культуре», то они определяются законодателем в качестве правовой базы сохранения и развития культуры в России.

Таким образом, ни один из перечисленных актов Российской Федерации под названием Основы законодательства не содержит в себе признаков кодифицированного акта, характерных для Основ законодательства Союза ССР и союзных республик. Во-первых, как следует из предмета регулирования, целью принятия данных актов не являлось приведение в систему нормативных актов определенной отрасли права путем переработки их содержания, то есть они не являются результатом кодификационных работ. Во-вторых они не основаны на системе права и не

Иначе говоря, действующие Основы никак нельзя назвать «сводным законом», как явствует из буквального перевода термина «кодификация». Остается лишь посетовать на то, что российский законодатель не использует положительный опыт советского периода и легко отходит от традиций советского права. Несмотря на то, что они основаны на фундаментальных научных исследованиях лучших ученых советской эпохи.

По моему глубокому убеждению в настоящее время необходимо осуществлять разработку Основ законодательства Российской Федерации о местном самоуправлении именно в качестве кодифицированного акта, о чем свидетельствует все вышеизложенное. Основы должны включать наиболее важные, фундаментальные положения, определяющие общие принципы организации местного самоуправления в России и в то же время содержать необходимые рамочные нормы развивающие и дополняющие конституционные положения в соответствии с принципиальными подходами к организации местного самоуправления; следующими международно-правовых норм (Европейской Хартии местного самоуправления) и единой государственной политики.

Основы должны четко определить сферы правового регулирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Здесь необходимо соблюдать «золотую середину», поскольку «федеральные акты, с одной стороны, не должны нарушать права и интересы субъектов Федерации в сфере местного самоуправления, а с другой - признаны обеспечивать на общегосударственном уровне защиту местного самоуправления, помогать правовыми мерами их развитию. Такие акты призваны сдерживать возможные попытки со стороны органов государственной власти субъектов Федерации ограничить организационные, финансовые и материальные возможности местного самоуправления». Рамочные условия Основ должны закладывать фундаментальные нормы и одновременно предусматривать многовариантность для осуществления правовою регулирования субъектами Российской Федерации но исключительно в пределах установления общих принципов организации местного самоуправления. Наиболее сложна задача определить границы такого правового регулирования на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации, поскольку местное самоуправление - это институт самоорганизации граждан и чрезмерное государственное вмешательство будет препятствовать проявлению гражданской активности населения. В то же время, если федеральный законодатель не оградит местное самоуправление от всепроникающей регламентации со стороны субъектов Федерации, его развитие также не будет эффективным.

Представляется целесообразным включение в Основы законодательства о местном самоуправлении двух частей: Общей и Особенной. В диссертации подробно изложены структура каждой части и основные подходы к их содержанию.

Общую часть должны составить нормы общего характера, Имеющие важное значение для всех институтов кодифицируемой отрасли, содержащие основные, принципиальные положения:

предмет и общие принципы правового регулирования отношений данной сферы; распределение полномочий и предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в данной области; соотношение Основ с другими отраслевыми актами как самой Федерации, так и ее субъектов; соотношение с международно-правовыми актами и нормами, важнейшие меры, обеспечивающие соблюдение Основ. Особенную часть составляют нормы, характерные для отдельных институтов, осуществляющие правовое регулирование обособленной группы общественных отношений в рамках рассматриваемой отрасли: важнейшие отраслевые нормы и положения по вопросам, требующим единого правового регулирования в масштабах Федерации, а также границы, в пределах которых субъекты вправе принимать собственные решения.

В качестве вывода, хотелось бы подчеркнуть, что разрешение рассматриваемой проблемы требует выработки научно обоснованной концепции кодификации законодательства о местном само управлении на основе новейших научных исследований и приме нения всего массива практического материала.

Конституция РФ Глава 8;

ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» от 06.10.2003 (в редакции ФЗ от 29.12.2004)

Государственная политика в области развития местного самоуправления основывается на КРФ, Европейской хартии местного самоуправления, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ.

Местное самоуправление (один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти) - право и способность органов местного самоуправления (ОМСУ) регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

Признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная деятельность населения по решению непосредственно и через ОМСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения. ОМСУ не входят в систему органов государственной власти. Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (вопросов непосредственного жизнеобеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования), владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (структура ОМСУ определяется населением самостоятельно).

Система МСУ : городские, районные представительные органы; городские, районные исполнительные органы (администрация); волостные, сельские и поселковые выборные органы; органы территориального общественного самоуправления (комитеты общественного самоуправления, уличные, домовые комитеты).

Местное самоуправление осуществляется гражданами путем: референдума, конференции, собрания (схода), выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные ОМСУ. Выборные и иные ОМСУ являются юридическими лицами в соответствии с уставом муниципального образования (лица, осуществляющие службу - муниципальные служащие).

К ОМСУ относятся : выборные органы, образуемые в соответствии с ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ; другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований. ОМС наделяются собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

Представительный ОМСУ состоит из депутатов (численный состав определяется уставом). Компетенция: утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении, принятие планов и программ развития, установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

Уставом могут быть предусмотрены должности главы муниципального образования (выборное должностное лицо), а также иные выборные должности лиц местного самоуправления. Глава и другие выборные должностные лица подотчетны населению непосредственно и представительному органу местного самоуправления. В уставе могут быть предусмотрены иные органы и должностные лица местного самоуправления. Глава и другие должностные лица могут осуществлять свои полномочия на постоянной основе.

Депутату, члену выборного ОМСУ, выборному должностному лицу гарантируются условия для беспрепятственного и эффективного осуществления полномочий, защита прав, чести, достоинства. Срок полномочий - не менее 2 лет.

Конституционные основы местного самоуправления

В России

Современная модель местного самоуправления формируется
в соответствии с концепцией, установленной Конституцией РФ 1993 г. В ней в ст. 12 впервые было закреплено положение о том, что «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно», а «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Это сразу породило и до сих пор порождает множество споров и дискуссий в юридической науке
о природе нового института власти, о соотношении государственного управления и местного самоуправления.

Разработчики проекта Конституции России 1993 г. во многом не учли зарубежный опыт организации местного самоуправления. Стремление как можно скорее отойти от советской модели при очевидном дефиците теоретических знаний о сущности местного управления и самоуправления современных государств привело
к фактическому закреплению в Конституции РФ 1993 г. устаревшей концепции негосударственной природы местного самоуправления, восходящей своими корнями к общественным теориям самоуправления.

Причем одни авторы связывают конституционное отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти со стремлением максимально оградить самый незащищенный уровень власти от прямого вмешательства государственных чиновников, а другие - со стремлением государственной власти дистанцироваться от социальных и экономических забот
и тягот населения.

В тексте Европейской хартии местного самоуправления, в отличие от Конституции России 1993 г., институт местного самоуправления вовсе не противопоставляется государству. Напротив, полномочия, предоставляемые органам местного самоуправления, в рамках закона «могут быть поставлены под сомнение или ограничены каким-либо другим центральным или региональным органом власти»
(ч. 4 ст. 4). При этом постоянно подчеркивается, что органы местного самоуправления «действуют в рамках закона» (ч. 1 ст. 3), их основные полномочия «устанавливаются законом» (ч. 1 ст. 4), они обладают полной свободой действий «в пределах, установленных законом» (ч. 2 ст. 4).

Европейская хартия местного самоуправления не разграничивает государственные дела и дела местного значения. Участие граждан в местном самоуправлении считается реализацией права «участвовать в управлении государственными делами» (преамбула). Органы местного самоуправления «регламентируют значительную часть публичных дел», т. е. важных как для государства, так и для местного сообщества. Кроме того, из данного документа не следует, что органы местного самоуправления не должны включаться в систему органов государственной власти.

Российский законодатель, однако, пошел по другому пути. В развитие положений Конституции России 1993 г. был принят Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», а позднее, 6 октября 2003 г., - новый закон с аналогичным названием. Его положения полностью вступили в силу с 1 января 2009 г., однако ряд норм имел юридическую силу уже после опубликования. В законе местное самоуправление определяется как форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (ч. 2 ст. 1).

Указанные законы повторяют положение Конституции России 1993 г. о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

В отличие от Европейской хартии местного самоуправления российское законодательство вводит понятие «вопросы местного значения», а основным субъектом местного самоуправления называет не муниципальные органы, а население.

Конституция РФ 1993 г. разрабатывалась в посттоталитарный период, и конституционный статус местного самоуправления рассматривается, прежде всего, как одна из гарантий демократии и как символ отказа от тоталитарного правления. В силу этого многие положения этого документа носят декларативный характер и отнюдь не были вызваны прагматическими соображениями. Самостоятельность органов местного самоуправления зависит не от формального исключения их из системы органов государственной власти, а от наличия достаточных властных полномочий для осуществления своих функций, обеспеченных прочной финансово-экономической основой, она проявляется в порядке осуществления деятельности муниципальных органов.

Как отмечает Н. С. Бондарь, «в этом случае определяющее значение имеет не номинальный, формально-юридический критерий отнесения местного органа к определенному виду публичной власти, а его фактические, прежде всего компетенционные, характеристики в сочетании с оценкой реальных возможностей граждан самостоятельно решать вопросы местного значения».

Конституция России 1993 г. относит положение о признании
и гарантированности местного самоуправления к основам конституционного строя (ст. 12). Местное самоуправление в нашей стране рассматривается как одна из форм народовластия, важнейший демократический институт нового российского государства (ст. 3).

Местное самоуправление выступает в качестве самостоятельной формы реализации власти народа. С появлением данного института можно говорить о муниципальной власти как одной из разновидностей публичной власти. Термин «муниципальная власть» используется и в трудах ученых, и в официальных документах. Местное самоуправление как организационная деятельность представляет собой процесс реализации, функционирования власти. Управление - естественное состояние власти, сущность которой проявляется
в создании предпосылок управления. Власть является не просто средством управления, а его непременным условием. Без власти нет управления. Исходя из этого, если законодатель использует термин «местное самоуправление», то следует упоминать и о местной (муниципальной) власти, не смешивая при этом данные понятия. Можно говорить о местном самоуправлении как об одной из «форм реализации власти народа».

Основной закон закрепляет право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32), признает и защищает муниципальную собственность равным образом наряду с частной и государственной формами собственности. Согласно Конституции РФ «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления» относится к совместному ведению РФ и ее субъектов (ч. 1 ст. 72).

В мировой практике современных федеративных государств вопрос о регулировании местного самоуправления в федеральных конституциях решается по-разному. В одних случаях местное самоуправление и управление регламентируется достаточно подробно (Австрия, Бразилия, Мексика). В других дается краткая обобщенная характеристика (Германия). В ряде государств муниципальные институты на федеральном уровне вообще не регламентируются (Австралия, Канада, США). Европейская Хартия местного самоуправления исходит из того, что принцип местного самоуправления должен быть признан в конституции государства там, где это практически целесообразно (ст. 2). Каждый из указанных вариантов связан с различными историческими особенностями и политическими традициями. В отечественной литературе отмечалось, что с теоретической точки зрения в Конституции можно было бы и не определять общий статус местного самоуправления, а ограничиться лишь его признанием и гарантированностью. Следует, однако, учитывать, что в нынешних условиях местное самоуправление в России является хрупким и уязвимым институтом, устанавливаемым к тому же не снизу, а сверху самим государством, поэтому необходимы достаточные гарантии его утверждения и развития, «нужна его общая конституционная модель», которая и была заложена
в Основном законе.

Местному самоуправлению посвящена отдельная 8 глава Конституции РФ. В ней содержатся самые общие положения о местном самоуправлении, устанавливаются возможные формы его осуществления, гарантии, некоторые вопросы местного значения, возможность наделения муниципальных органов власти отдельными государственными полномочиями.

В соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления должна определяться населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ).

Реформа местного самоуправления в нашей стране сталкивается с определенными трудностями различного характера: финансово-экономическими, политическими, социальными. К финансово-экономическим проблемам относятся экономическая нестабильность российской экономики в целом, незавершенность детального разграничения государственной и муниципальной собственности, несбалансированность местных бюджетов, ограниченность их доходной базы. Политические проблемы обусловлены противоборством различных политических сил в обществе, стремлением органов государственной власти субъектов РФ подчинить себе муниципальные структуры, поставить их в жесткую зависимость от себя. Социальные факторы связаны с утратой многих традиционных ценностей и идеалов, общим снижением уровня жизни граждан.

Применительно к нашей стране сложно говорить о населении как основном субъекте местного самоуправления. Население участвует в местном самоуправлении практически в том же объеме, что и в государственном управлении (через выборы). В России этот новый институт власти был установлен самим государством,
в качестве государственной программы, без учета мнения населения и разъяснения сути проводимых реформ (за рубежом местное самоуправление зародилось снизу, в результате борьбы местного сообщества за определенную степень автономии). На данном этапе развития российской государственности, учитывая низкий уровень политико-правовой культуры граждан, отчуждение населения от власти, его недоверие к любым официальным структурам, привлечь граждан к непосредственному осуществлению местного самоуправления очень сложно.

Воплощение конституционной модели местного самоуправления в значительной мере зависит от успехов реформирования всего общественно-политического строя России. Только создание гражданского общества, рыночной экономики, демократического правового государства обеспечит в полной мере осуществление местного самоуправления. В то же время развитие местного самоуправления, в свою очередь, способствует общим реформам. В данной связи становление местного самоуправления является процессом относительно длительным.

§ 3. Местное самоуправление и государственное управление:

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Институт высшего и послевузовского образования

Кафедра государственного строительства и права

РЕФЕРА Т

по дисциплине « Конституционное (государственное) право России »

на тему:

Конституционные основы местного самоуправления в Р оссийской Ф едерации

Москва 2006

ВВЕДЕНИЕ

Местное самоуправление составляет одну из основ Конституционного строя РФ. Эти заглавные строки Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», почти год действующего на территории нашего государства и приближающего власть к народу, стали символом реформы всей структуры муниципальных образований.

При этом не стоит забывать, что основным моментом становления современной модели организации местного самоуправления стало принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 года действующей Конституции Российской Федерации, которая признала необходимость существования местного самоуправления, его правовых гарантий на законодательном уровне В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти // Глава 8, ст. 12 главы 1 Конституции РФ.

С этого момента начался поворотный этап в становлении и развитии местного самоуправления в России.

Правда, впервые закрепленное в конституционной практике российского государства положение о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, относительно. Государство устанавливает юридические рамки такой самостоятельности, законодательно определяет пределы полномочий местного самоуправления, его место во взаимоотношениях государства - общества - личности.

Нельзя говорить и об абсолютной обособленности и тем более оторванности органов местного самоуправления от органов государственной власти. Органы местного самоуправления решают вопросы местного значения на основе и в соответствии с законами и иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Более того, согласно п. 2 ст. 132 Конституции, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В этом случае реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

За последние 10-12 лет проводилось неоднократное реформирование структуры местного самоуправления, менялась ее законодательная база. Выдержит ли новую радикальную перестройку, осуществляемую в связи со вступлением в силу 1 января 2006 года 131-го Федерального закона? Пойдет ли он на пользу системе власти на местах? Не будет ли противоречить конституционным основам местного самоуправления, закрепленным в главе 8 Глава 8.

Статья 130

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 131

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Статья 132

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Статья 133

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. главного закона страны?

Исследование этих и других факторов делают выбранную тему «Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации»актуальной для исследования в рамках изучения курса «Конституционное право РФ».

Цель настоящей работы состоит в том, чтобы, опираясь на законы, научные источники, оперативную информацию раскрыть понятие и сущность российского местного самоуправления, выявить его характерные черты и особенности. Значительное внимание уделить конституционным основам взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, полномочиям местного самоуправления, роли местного самоуправления в осуществлении народовластия.

Местное самоуправление: понятие,

конституционное закрепление

В демократическом государстве, таком как Россия, разделение властей происходит не только по горизонтали - на законодательную, представительную и судебную ветви, но и по вертикали - на центральную и местную власть.

В федеративном государстве, которым является Российская Федерация, такое разделение еще более дифференцируется: выделяются три уровня власти - центральная (федеральная), региональная (субъектов федерации) и местная власть.

Наличие местных органов власти обусловливается тем, что центральная (и региональная) власть не в состоянии эффективно решать разноуровневые проблемы. Единообразный централизованный подход в управлении не может учесть всех особенностей большого количества местных сообществ, поэтому общепринятым сегодня является предоставление местным сообществам определенной автономии в решении «местных дел».

Согласно ст. 3 Европейской хартии о местном самоуправлении Ратифицирована Федеральным Собранием (Федеральный закон от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ - Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 15, ст. 1695). Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года. под ним понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Концептуальные основы построения существующей и развивающейся системы местного самоуправления в России, такие, как самостоятельная форма осуществления власти народа, экономическая основа местного самоуправления, муниципальная собственность наряду с другими формами собственности, заложены в Конституции Российской Федерации.

Местное самоуправление относится к основам конституционного строя, что означает невозможность его упразднения путем принятия поправок к Конституции РФ (гл. 8 «Местное самоуправление»). Положения главы 1 «Основы конституционного строя» Конституции РФ могут быть пересмотрены только Конституционным Собранием.

По своей природе местное самоуправление - явление гораздо более сложное, чем его формальный современный конституционно-правовой статус. В соответствии с Конституцией России местное самоуправление признается как политический институт в системе народовластия. Политическая составляющая - это лишь одно из проявлений внутренней природы местного самоуправления.

Местное самоуправление занимает «центральную позицию» между государством и обществом. Именно здесь этот общественно-политический институт играет ключевую роль в сохранении и укреплении государственности, по существу являясь механизмом согласования интересов общества и государства.

Важным моментом в организации местного самоуправления в России является закрепление в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» прав граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления.

В настоящее время в России еще происходят процессы реформирования местного самоуправления. Учитывая этот процесс, при функционировании современной модели местного самоуправления в Российской Федерации должны учитываться следующие признаки:

На современном этапе развития российского государства осуществляется переход от общегосударственной собственности к многообразию форм собственности, включая и муниципальную, требующий регулирования экономических процессов на местах и наличия достаточных возможностей у местной власти в области урегулирования в деятельности малого и среднего бизнеса в виде собственных бюджетных земельных и иных ресурсов;

В России производство долгое время было представлено крупными предприятиями, оказывавшими значительное влияние на жизнедеятельность городов, тогда как влияние городов на крупные производства было и остается сведено к минимуму; более того, процесс приватизации этих предприятий без участия местных властей привел к тяжелым последствиям;

В России осуществляется и по сей день не завершена экономическая реформа, чья особенность состоит в том, что процесс разгосударствления и децентрализация производства не сопровождается существенными изменениями в налоговой и финансовой сферах государства; здесь обязательной задачей является перераспределение налогов по уровням в зависимости от уровня налогооблагаемой базы. В этой связи происходит заинтересованность органов местного самоуправления в более полном использовании данного принципа и перехода от финансирования отраслей хозяйства к финансированию на местах;

Развитие регионов и отдельных территорий в России происходит неравномерно; различные условия для хозяйственной жизни, различный уровень развития доходной части местных бюджетов требует наличия механизмов выравнивания, а также индивидуального подхода к развитию каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление.

Таким образом, для современной России необходима система органов местного самоуправления, самостоятельных в области экономики, и если это произойдет, то тогда они смогут оказать помощь государству в проведении экономических преобразований и выполнить возложенные на них социальные функции.

Одним из главных признаков новой модели местного самоуправления является ответственность представительных органов, глав местного самоуправления, в первую очередь, перед населением.

Принцип ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением призван обеспечить:

1. Эффективность обеспечения местных задач, отнесенных к ведению муниципальных образований.

2. Учет и защиту интересов населения муниципальных образований в деятельности органов местного самоуправления.

3. Тесную связь с органами и должностными лицами местного самоуправления.

Еще одним признаком самостоятельности местного самоуправления является законодательно закрепленная гарантия невмешательства органов государственной власти в вопросы местного значения, перечень которых определен главой 3 Федерального закона № 131.

В Уставах муниципальных образований специально оговаривается, что эффективное управление муниципальной собственностью возлагается на органы местного самоуправления. Они вправе осуществлять с муниципальным имуществом любые сделки, регламентировать условия использования муниципальной собственности, осуществлять приватизацию муниципальной собственности. Закон закрепляет за органами местного самоуправления право на создание предприятий, учреждений и организаций для осуществления хозяйственной деятельности.

Правовые, территориальные, организационные основы местного самоуправления

Термин «основы местного самоуправления» является новым для российского государствоведения. Это понятие введено в Федеральном законе № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в связи с необходимостью установления основополагающих начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Основы местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со стороны органов государственной власти, создать условия для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне.

Основополагающие начала деятельности населения по осуществлению местного самоуправления закрепляются в Конституции РФ, федеральных законах, законах субъектов РФ, иных нормативных актах. Основы местного самоуправления определяются как совокупность правовых норм, содержащихся в Конституции РФ, федеральных законах и закрепляющих наиболее важные, общие для всех субъектов РФ, муниципальных образований территориальные, правовые, финансово-экономические основы деятельности населения по решению задач местного значения. При этом здесь следует обратить на следующие аспекты.

Во-первых, в данном определении предполагается, что принципы могут быть установлены только на федеральном уровне. Это вытекает из статьи 72 Конституции РФ, в соответствии с которой вопросы местного самоуправления относятся к совместному ведению федерации и субъектов Российской Федерации.

Во-вторых, основы местного самоуправления могут определяться только законами.

Правовая основа местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему нормативных правовых актов и правовых норм, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и его предназначения как института в общей системе управления.

Но главное место в системе законов занимает Конституция Российской Федерации, на основе которой принимаются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, а такжеподзаконные акты всех уровней органов государственной власти и местного самоуправления.

Это означает, что нормативные правовые и иные акты, принимаемые Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, иными федеральными органами должны соответствовать Конституции Российской Федерации и действующим Федеральным законам.

Такое же соотношение закона и подзаконного акта должно соблюдаться и в субъектах Российской Федерации.

Кроме того, все законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, а также нормативным правовым актам, принимаемым Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации. Безусловно, что при всём этом акты Президента и Правительства не входят в противоречие с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Соблюдение принципа соподчинения нормативных правовых актов, регулирующих отношения в системе местного самоуправления является одним из главных условий, обеспечивающих нормальное управление процессом становления и развития института местного самоуправления. Нормативные акты о местном самоуправлении должны составлять единый согласованный механизм, слаженно действующий в масштабе всего государства.

Теперь о территориальной основе местного самоуправления.

В п.1 ст.131 Конституции РФ говорится о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, то есть вводится как основной поселенческий принцип территориальной организации самоуправления. Хотя он не исключает осуществления самоуправления в границах иных территорий.

131-й Федеральный закон ввел такие территориальные понятия для всей Российской Федерации, как городские, сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения. Для каждого из них определен свой круг вопросов местного значения.

Говоря о правовой основе местного самоуправления, следует отметить, что в соответствии со статьей 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно через органы государственной власти и органы местного самоуправления. То есть закрепляется две основные группы форм реализации народом своего суверенного полновластия: формы непосредственного народовластия и формы опосредованного народовластия через системы органов власти. В последнем случае речь идет о системе органов государственной власти и системе органов местного самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» уточняет положения Конституции РФ.

Так, в соответствии с частью 1 статьи 3 названного Федерального закона граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

В отдельную группу форм ряд авторов выделяет территориальное общественное самоуправление. Хотя эти органы представляют собой фактически опосредованное участие населения, более правильным представляется подход, в соответствии с которым территориальное общественное самоуправление рассматривается как одна из форм непосредственного участия населения в местном самоуправлении.

Совокупность организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального образования образует систему местного самоуправления. Под системой местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других организационно-правовых форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения.

Финансовая основа местного самоуправления

Финансово-экономической основой местного самоуправления служит муниципальная собственность как экономическая база местного самоуправления, а также местный бюджет и внебюджетные средства.

Муниципальная собственность не является разновидностью государственной, но эти две формы однотипны по своему содержанию и целевому назначению. Обе они являются публичными формами собственности.

Правовое регулирование муниципальной собственности в РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» См.: Приложение к настоящей работе. - С. 20.

Гражданским кодексом РФ, Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», а также нормативными актами субъектов РФ.

Для развития современной России особое значение местного самоуправления связано с тем, что оно является одной из основ конституционного строя России, а органы местного самоуправления - органами публичной власти. В этой связи принятие 131-го Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» преследовало цель повышения эффективности местных органов власти, а также решение задачи более четкого разграничения полномочий между существующими уровнями власти. Гражданам должно быть понятно, за что отвечает президент и федеральная власть, за что региональная власть и за что отвечает местное самоуправление. На мой взгляд, замечательная цель.

Вместе с тем видно, что, несмотря на дополнительно принимаемые новые законы и пакеты нормативных актов в целях реализации главного для муниципалов закона, не позволяют говорить о качественном его исполнении. Главной причиной по-прежнему остается необеспеченность органов местного самоуправления финансово-бюджетными средствами для исполнения возложенных полномочий.

Так, основной целью деятельности органов местного самоуправления является решение вопросов по удовлетворению бытовых, социальных, образовательных, медицинских и иных жизненных потребностей населения муниципальных образований. Для этого в распоряжение муниципальных образований передаются финансовые и местные ресурсы, за счет которых местные органы публичной власти организуют предоставление населению соответствующих услуг и товаров. При этом уровень финансовой сбалансированности не позволяет сегодня определиться с качественным показателем услуг.

Реализация полномочий органов местного самоуправления также зависит от того, насколько эффектно используются имеющиеся в распоряжении ресурсы. Для этого органы местного самоуправления должны обеспечить комплексное развитие основных отраслей муниципального хозяйства, частного сектора производства и потребления, а также социальной сферы. Для выполнения приоритетных задач и направлений социально-экономического развития муниципальных образований необходимо формирование и исполнение соответствующих муниципальных планов и программ. На их основе должны осуществляться расходы из местных бюджетов и вся экономическая деятельность местных органов власти. При этом возникает вопрос: как это осуществить в рамках постоянно меняющегося федерального и регионального законодательства?

Надо признать, что у органов местного самоуправления не хватает финансовых ресурсов для формирования и реализации планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований, осуществления капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие экономики территорий. Более того, реализуемая со стороны центральной власти в последние годы политика централизации путем концентрации «наверх» финансовых потоков делает муниципалитеты все более зависимыми от вышестоящих уровней - регионального и, соответственно, федерального. «Управляемость» территорий осуществляется путем формирования финансовой зависимости органов местного самоуправления со стороны прежде всего вышестоящего уровня власти - в данном случае субъекта РФ, путем предоставления дотаций и субвенций, а также за счет оказания финансовой помощи. Таким образом, концентрируется само понятие «власти», ограничивая и делая зависимым, с моей точки зрения, волеизъявление населения по любым вопросам, в том числе и местного самоуправления.

Земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, низкособираемы, социально значимы и пока не могут стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов. Наиболее весомыми из всех налоговых доходов для местных бюджетов остаются отчисления от налога на доходы физических лиц, которых, тем не менее, недостаточно.

Очевидно, что в данном случае в большинстве муниципальных образований, особенно со слаборазвитой налоговой базой, местные бюджеты формируются в так называемом - «дотационном» режиме.

Дополнительной причиной ухудшения финансового положения муниципальных образований стало закрепление за ними вопросов местного значения без передачи соответствующих доходных источников. Так, принятый в конце 2005 года 199-й Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» к вопросам местного значения отнес создание условий для развития малого предпринимательства, сельскохозяйственного производства, расширения рынка сельхозпродукции.

Помимо этого, в ряде других федеральных законов к компетенции муниципальных образований в течение 2004-2005 годов были отнесены вопросы по организации и осуществлению мероприятий по гражданской обороне, мобилизационной подготовке муниципальных предприятий, содержанию и организации деятельности аварийно-спасательных служб, профилактике пожарной безопасности и другие. При этом предлагаемые методики формирования бюджета в большинстве случаев не учитывают данные обязательства муниципалитетов в полном объеме и финансирование таковых осуществляется не по фактическим затратам, а на основании нормативов бюджетной обеспеченности, чего, очевидно, недостаточно.

Сложившаяся ситуация говорит о том, что власти не должны произвольно расширять перечень вопросов местного значения, а делать это согласовывая предложения с органами местного самоуправления.

Более обоснованно в данном случае применение на практике механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, с передачей субвенций местным бюджетам на их осуществление из соответствующих вышестоящих бюджетов.

Вышеупомянутым Федеральным законом № 199 уже предусмотрено, что органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств местных бюджетов дополнительные меры социальной поддержки для отдельных категорий граждан. Принятие такого рода положений не имеет целесообразности, поскольку их реализация нарушает концепцию четкого разграничения полномочий между уровнями публичной власти, а также создает дополнительные трудности по определению реальной потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении собственных полномочий.

Социально-экономическое развитие муниципальных образований обеспечивается органами местного самоуправления за счет не только финансовых ресурсов, но и материальных средств. Положения 131-го ФЗ указывают на необходимость принятия специального Федерального закона, устанавливающего особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества.

При этом наивно полагать, что эффективность управления муниципальной собственностью и увеличение доходов от ее использования связаны лишь с наличием надлежащей нормативно-правовой базы и четким исполнением органами местного самоуправления соответствующего законодательства.

Повышение эффективности использования муниципального имущества можно обеспечить, в частности, за счет:

Осуществления текущего и перспективного планирования экономических результатов деятельности муниципальных предприятий, уточнения предметов и целей их деятельности;

Обеспечения полной инвентаризации и государственной регистрации объектов муниципальной собственности;

Четкого определения порядка и прав пользования объектами муниципальной собственности в муниципальных правовых актах;

Введения единого реестра договоров аренды и учета недвижимого муниципального имущества, находящегося в аренде, а также корректировки величины арендной платы с учетом рыночных цен.

В отличие от ранее действовавшего законодательства в 131-м Федеральном законе установлены исчерпывающие виды имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не относящееся ни к одной из указанных категорий, данное муниципальное имущество до 1 января 2009 года подлежит перепрофилированию либо отчуждению.

При этом закрытый перечень муниципального имущества ограничивает возможности муниципальных образований по разработке и реализации стратегических планов социально-экономического развития территорий, увеличению доли неналоговых доходов местных бюджетов, а также созданию эффективных условий для развития малого и среднего бизнеса.

Проблемы формирования муниципальной собственности сегодня возникают также в связи с тем, что перечни вопросов местного значения муниципальных образований не полностью идентичны перечню имущества, которое может находиться у них в собственности. Например, не предусмотрено муниципального имущества для решения такого вопроса, как создание условий для обеспечения жителей поселений услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Значительно замедлило и затруднило процесс передачи имущества в собственность поселений и муниципальных районов несвоевременное и неполное законодательное регулирование порядка безвозмездного перераспределения имущества между муниципальными образованиями, что создает массу конфликтных ситуаций в переходный период действия 131-го ФЗ - до 2009 года.

Сегодня в законодательстве не предусмотрен правовой механизм создания совместной долевой собственности муниципальных образований, а также не приняты правила учреждения организаций на основе совместной долевой собственности муниципальных образований. Это затрудняет передачу в муниципальную собственность сетей и предприятий электро-, тепло-, газо-, водоснабжения, обслуживающих территории нескольких муниципальных районов и поселений.

Кроме того, требует уточнения порядок разрешения споров между органами власти всех уровней о безвозмездной передаче имущества, в том числе согласительные процедуры между ними в целях урегулирования указанных вопросов.

В связи с необходимостью обязательной приватизации муниципального имущества возникает серьезная проблема сохранения за предприятиями малого и среднего бизнеса - особенно низкорентабельной социальной сферы зданий и помещений, арендуемых у муниципальных образований. Данные предприятия не располагают достаточными финансовыми ресурсами для участия на общих условиях в приватизации муниципального имущества, что может негативно отразиться на их производственной деятельности и обеспечении занятости работников и более того, вызвать обоснованное возмущение населения в связи с сокращением объема предоставляемых услуг или ростом цен на них.

Наибольшими проблемами муниципального хозяйствования является жилищно-коммунальное хозяйство, бремя содержания которого в полном объеме возложено на органы местного самоуправления. Основной задачей реформы ЖКХ является не поиск дополнительных средств на финансирование отрасли, а в создании стимулов у предприятий ЖКХ, поставщиков тепла и энергии по улучшению эффективности их финансово-хозяйственной деятельности в целях предоставления качественных услуг населению.

При этом проведение любой реформы невозможно до тех пор, пока сами граждане не начнут контролировать качество предоставляемых услуг и самостоятельно определять направления их финансирования и порядок оплаты. В связи с этим важно, чтобы функции заказчика ЖКУ были переданы от дирекций единого заказчика непосредственно представителям населения, которые получат право выбора поставщика соответствующих услуг. Помимо этого проведение реформы ЖКХ необходимо указывать с реформами в сфере электроэнергетики, газовой отрасли, с реформами других естественных монополий. Кроме того, модернизацию предприятий коммунального хозяйства и проведение жилищно-коммунальной реформы тормозит проблема погашения задолженностей муниципальных образований, в том числе в сфере ЖКХ. Поэтому данная реформа особо нуждается в детальной экономической проработке и надлежащем правовом обеспечении. В этой связи в не меньшей степени требуется на данном этапе реформы поддержка муниципалитетов областными дотациями, а не сокращение или перераспределение доходных источников местного бюджета.

Анализируя сказанное, нельзя также не отметить и те проблемы, которые возникают при формировании бюджета и по вине самих муниципальных образований. Например, льготы, предоставляемые по аренде земли. Здесь необходимо инвентаризировать тех льготников, которые имеют эти льготы и реально оценить целесообразность их предоставления, а также может быть, и передать функции контроля за правильностью использования земли, исчислением и оплатой соответствующего налога.

Не менее важна полнота учета налогоплательщиков. Для муниципальных образований очень важно своевременное формирование налога на имущество. Мы все знаем, что есть подстройки, есть здания, сооружения, собственники которых не платят налога на имущество. Почему? Потому что оно не зарегистрировано в установленном порядке. А мы даем разрешение на строительство. Например, строится дом, дверная ручка не прикручена - незавершенное строительство, налог на имущество не платится. В данном случае целесообразно законодательно установить срок обязательной регистрации прав собственности на недвижимое имущество и землю. А в случае нарушения таких сроков предоставлять право органам местного самоуправления совместно, возможно, с органами БТИ оценивать такое имущество и предоставлять сведения в ФНС для выставления счетов на оплату налогов.

Также необходимо законодательно урегулировать вопросы по налогообложению имущества в случае не соблюдения норм и правил, сроков строительства, так как значительные объемы недостроя или длительного строительства не обременяются налогом.

Заключение

Учитывая роль и место местного самоуправления в решении вопросов перехода России к устойчивому развитию и повышению конкурентоспособности страны, становление и развитие местного самоуправления должно стать одной из приоритетных задач государственного строительства. Процесс должен осуществляться в рамках специальной общегосударственной программы.

Условием развития местного самоуправления является наличие общей стратегии государственного строительства и представлений о роли и месте местного самоуправления в системах публичной власти и управления развитием.

Роль государства в становлении и развитии местного самоуправления в целом должна возрасти.

Усиление роли государства в отношении муниципальных образований должно осуществляться не в направлении непосредственного участия в решении вопросов местного значения, а в направлении усиления его роли в координации всех процессов государственного строительства, оказывающих влияние на развитие муниципальных образований.

Необходим переход от эпизодических мер государственной поддержки развития муниципальных образований к системной работе по управлению реформой в направлении создания необходимых условий развития местного самоуправления.

Необходимо переходить от политики государственной поддержки местного самоуправления (как политического института) к государственной политике в отношении муниципальных образований и поселений (как социально-экономических целостностей в соответствии с их типологией и государственной стратегией - демографической, экономической, региональной, геополитической и др.).

Наиболее «узким» местом государственного строительства остаются вопросы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Поэтому основная стратегическая задача - сделать все возможное, чтобы вступивший в силу 131-й ФЗ «заработал», чтобы оптимальная система распределения полномочий по уровням власти и механизмы ее коррекции и совершенствования в соответствии с реальными возможностями конкретных категорий муниципальных образований создавали стимулы социально-экономического развития.

Но сегодня приходится констатировать, что реформа местного самоуправления практически не принесла положительных результатов. И прежде всего это связано с многочисленными недоработками и пробелами в федеральном законодательстве, регулирующем эту сферу.

По неоптимистическим прогнозам организации «Всероссийский совет местного самоуправления» Коммерсантъ. - № 177 (3508). - 22.09.2006 г. , в 2007 году в России могут появиться первые муниципалитеты, объявившие дефолт. По данным Конгресса муниципальных образований, лишь 2% муниципалитетов в РФ обеспечены собственными доходами, а налоговая бюджетная обеспеченность в них за первое полугодие 2006 года снизилась на 5%. При этом суммарная кредиторская задолженность муниципалитетов сейчас, по оценкам специалистов, составляет 36 млрд рублей.

Согласно проекту бюджета на 2007 год собственные налоговые доходы муниципалитетов вырастут не более чем на 11%, что не только не позволит местному самоуправлению взять на себя ряд переданных ему функций с регионального уровня, но и приведет к невозможности органов местного самоуправления решать уже находящиеся в ведении вопросы местного значения.

Речь о грозящем кризисе шла и на недавнем семинаре в Иркутске, где ряд ораторов заявил, что сегодняшнее относительное спокойствие в муниципалитетах - это не что иное, как затишье перед бурей. И если в ближайшее время проблемы действующего законодательства не будут разрешены, то через некоторое время произойдет кризис местного самоуправления.

Изменить ситуацию можно путем развития межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий, одновременно определив и включив стимулирующие механизмы.

Необходимо признать, что наша страна (а вместе с ней и местное самоуправление) еще пока находится в переходном периоде. Развитие местного самоуправления - процесс длительный. Поэтому и грядущие изменения в системе организации местной власти надо осуществлять с учетом этих обстоятельств.

Приложение

Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ»

Статья 50. Муниципальное имущество

1. В собственности муниципальных образований может находиться:

1) указанное в частях 2 - 4 настоящей статьи имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

1.1. В собственности муниципальных образований могут находиться объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случае, если такие объекты необходимы для осуществления полномочий органов местного самоуправления, а также в иных случаях, установленных федеральным законом.

(часть первая.1 введена Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

1.2. В собственности муниципальных образований также может находиться имущество, необходимое для осуществления полномочий, право осуществления которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами.

(часть первая.2 введена Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

2. В собственности поселений могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения;

2) автомобильные дороги общего пользования, мосты и иные транспортные инженерные сооружения в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда;

4) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;

6) объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров;

7) имущество библиотек поселения;

(п. 7 в ред. Федерального закона от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

8) имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;

9) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации;

(п. 9 в ред. Федерального закона от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

10) имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта;

(п. 10 в ред. Федерального закона от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

11) имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения;

12) имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;

13) имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения;

14) имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

15) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами;

16) пруды, обводненные карьеры на территории поселения;

(п. 16 в ред. Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ)

17) леса, расположенные в границах населенных пунктов поселения;

18) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения;

(п. 18 введен Федеральным законом от 29.12.2004 N 199-ФЗ)

19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья.

3. В собственности муниципальных районов могут находиться:

1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района;

2) автомобильные дороги общего пользования между населенными пунктами, мосты и иные транспортные инженерные сооружения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения, а также имущество, предназначенное для их обслуживания;

3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района;

4) имущество, предназначенное для организации и осуществления экологического контроля;

5) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района;

6) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией;

7) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время;

8) имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;

(в ред. Федерального закона от 18.07.2006 N 120-ФЗ)

9) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

10) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов;

11) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг;

12) имущество межпоселенческих библиотек;

(п. 12 в ред. Федерального закона от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

13) имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации;

14) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами;

15) пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района;

(п. 15 в ред. Федерального закона от 03.06.2006 N 73-ФЗ)

16) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района;

(п. 16 введен Федеральным законом от 29.12.2004 N 199-ФЗ)

17) имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры;

(п. 17 введен Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

18) имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта;

(п. 18 введен Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

19) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

(п. 19 введен Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

20) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья;

(п. 20 введен Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

21) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

(п. 21 введен Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ)

4. В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, перечисленные в частях 2 и 3 настоящей статьи.

5. В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений либо не относящееся к видам имущества, перечисленным в частях 2 и 3 настоящей статьи, указанное имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению. Порядок и сроки отчуждения такого имущества устанавливаются федеральным законом.

6. Особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом.

Список использованной литературы

1. Алексеев Ю.П. Основы местного самоуправления. - М.: РАГС, 1997.

2. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. Учебник. - М., 2002.

3. Комментарий к Конституции Российской Федерации. - М.: БЕК, 1998.

4. Конституционное право. Учебник / Под ред. проф. В.В. Лазарева. - М.: Новый Юрист, 1998.

5. Конституция Российской Федерации.

6. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.: Норма-Инфра, 1998.

7. Коммерсантъ. - № 177 (3508). - 22.09.2006 г.

8. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Четвернин. - М., 1997.

9. Конституционное (государственное) право. Справочник. / Под ред. В.И. Лафитского. - М.: Юристъ, 1995.

10. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации» от 06.10.2004 г.

11. Федеральный закон № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий».