Подсистема парламентские процедуры и регламент обеспечивает деятельность. Парламентские процедуры в Российской Федерации:Вопросы теории и практики Рязанцев Иван Николаевич
1. Конфликт на парламентском уровне, его участники.
Парламент современного конституционного демократического государства можно рассматривать как высший представительный орган власти, вырабатывающий общую волю народа на основе согласования социальных интересов, в том числе противоборствующих, различных политических партий, иных объединений граждан, образующих депутатские фракции и группы, путем принятия единых решений в форме закона и иного акта в целях достижения общественного согласия. Точки зрения, взгляды, знания, наконец, интересы субъектов – а в парламентском процессе это политические партии, блоки, объединенные в депутатские фракции, группы, и отдельные депутаты – во время взаимодействия могут находиться в полном или частичном согласовании, но могут быть и в абсолютном противоречии. В этом случае их противоборство реализуется в когнитивном конфликте и может быть не связано с нарушением отношений между названными субъектами. Таким образом, с одной стороны, в парламентском процессе могут, и в идеале должны, участвовать стороны, не имеющие никаких принципиальных взаимных личностных или иных претензий. Однако, с другой стороны, анализ разнообразных конфликтов свидетельствует о том, что какие бы конкретные причины ни лежали в основе поведения противоборствующих сторон, в конечном счете они упираются в их интересы, которые в случае конфликта оказываются противоположными или несовместимыми.
Конфликт интересов на парламентском уровне в конституционном демократическом обществе предполагает конкретных участников – политические партии и их блоки, иные объединения граждан, которые выражают свои социальные интересы через депутатские фракции, группы, отдельных депутатов. В этом случае возникает политико-правовая парламентская ситуация, характерная для стран с устоявшимися конституционными принципами демократии, а именно: взаимоотношение большинства и меньшинства, партии или блока, имеющих большинство депутатских мест в парламенте, и партий, находящихся в оппозиции. Конфликт в парламентах этих стран чаще всего происходит между парламентским большинством и депутатским меньшинством. Задача оппозиции в этой ситуации заключается в критике Правительства и поддерживающего его парламентского большинства, а также в конечном итоге – в представлении альтернативы по персональному составу Правительства и победы на выборах.
В отношениях с оппозицией необходимо иметь в виду несколько моментов. Во-первых, многопартийность в обществе является проявлением политологической закономерности, которой подчиняется эволюция партийно-политической структуры общества при переходе от тоталитарного устройства к демократическому. В социально-политическом плане этот процесс вызывается стремлением выразить на государственном уровне интересы различных общественных сил, реально существующих или способных возникнуть в обозримой перспективе. В обстановке борьбы за перераспределение власти возникает политический конфликт, который может быть представлен как межпартийный конфликт на горизонтальном уровне. Таким образом, в обществе, особенно в момент обострения социальных противоречий, стремительно растет число организованных политических субъектов, являющихся потенциальными участниками конфликта.
Во-вторых, в условиях современной России идет параллельный процесс становления как партийно-политической структуры, так и новых государственно-властных структур. К этому следует добавить тот факт, что к 1994 году партийная система в России сложилась в достаточной степени для того, чтобы сделать возможным формирование на ее основе новых властных структур.
Не ставя перед собой задачи анализа политических партий и блоков в ходе выборов в декабре 1993 года в Федеральное Собрание РФ, отметим лишь тенденцию к дальнейшему развитию партийных блоков, фракций и к их укрупнению На парламентском поле эта тенденция выражается в противоборстве формирующихся депутатских блоков и фракций, а также в стихийности и неоднозначности их проявлений.
2. Подходы к решению парламентских конфликтов.
Поскольку управление конфликтом предполагает деятельность, направленную на примирение противоборствующих интересов и выработку общего согласованного решения, то логично поставить вопрос о носителях этих интересов В связи с этим получается, что нужно способствовать легальному оформлению новых партий, блоков, их стабилизации. С одной стороны, они станут конфликтной силой по отношению к группам, представляющим другие интересы. Но, с другой стороны, как правильно отмечают исследователи, они также и являются посредническими структурами, которые выполняют функцию объединения индивидов в общество Неорганизованные индивиды потенциально представляют собой более опасный источник поддержки для экстремистских сил левого или правого уклона, чем те, кто принадлежит организованным для конфликта группам. В любом случае задача состоит не в том, чтобы изолировать оппозиционеров от принятия решений, а напротив – приобщить их к власти, чтобы они ее получали законным путем
Здесь уместно обратить внимание законодателей на отсутствие до сих пор закона о политических партиях в России.
Считая, что управление является одним из общих концептуальных подходов к конфликту, можно предположить, что в отношении конфликта на парламентском уровне может и должен быть применен преимущественно нормативный или морально-правовой подход При таком условии конфликт решается при использовании набора правовых, моральных или этических норм. Результат будет зависеть от того, есть ли между субъектами парламентского процесса согласие относительно этих норм. То есть при условии, что правила принимаются всеми и речь идет лишь об их применении к конкретному случаю. Однако, если возникает разногласие и невозможно использовать консенсус, т. е.. в конечном счете все нормы отвергаются как неподходящие для всех участников – субъектов парламентского процесса, то возникает необходимость их навязывания либо решения конфликта другим путем, желательно конституционным: в демократическом государстве вступает в действие конституционная норма о роспуске парламента. В результате, при нормативном подходе, возможно решение конфликта путем компромисса или консенсуса, а также силой. Под силой следует понимать в данном случае роспуск парламента, т. е. правовой метод, а под компромиссом – ряд процедур, носящих согласительный характер и ведущих к консенсусу.
В отношении конфликта, решаемого на уровне парламента, главным требованием можно считать его институализацию, связанную с нормативным подходом и воздействием нормы права на поведение его участников Если неинституализированный конфликт характеризуется отсутствием принципов или правил и чаще всего представляет собой стихийный и не поддающийся контролю взрыв недовольства, то при институализированном конфликте диссонанс, несовместимость сторон выражаются в пределах установленных норм и правил
Поэтому в последнем случае появляется возможность предсказать поведение участников конфликта – партий, блоков, депутатских фракций, групп.
В юридическом аспекте условиями институализации конфликта на парламентском уровне являются различного рода законодательные и нормативные акты, устанавливающие определенные нормы и правила, которые позволяют создать механизм разрешения конфликта либо сами составляют суть этого механизма.
Процессуальный характер этих норм предполагает создание определенных парламентских процедур – правил организации и деятельности парламента, закрепленных в конституциях, регламентах, иных правовых актах.
В большинстве демократических государств основные парламентские процедуры, направленные на преодоление разногласий и разрешение конфликтов, закреплены в Конституциях. Эти процедуры носят название согласительных или примирительных и по своей сути являются конституционными основаниями для достижения консенсуса, управления конфликтом парламентским путем. Главным образом, такие процедуры применяются в законодательном процессе.
В соответствии с Конституцией РФ 1993 года в законодательной процедуре парламента к спорным и конфликтным ситуациям относятся: отклонение Советом Федерации закона и несогласие Государственной Думы с решением Совета Федерации. В первом из этих случаев палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению в Государственной Думе. Во втором случае федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него в Государственной Думе проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Таким образом, если консенсус не достигается, решение, то есть федеральный закон, должно быть принято в обычном порядке, но квалифицированным (две трети) большинством голосов.
Свое функциональное развитие конституционные нормы консенсуального характера, обеспечивающие согласованную деятельность парламента, находят в Регламентах, иных актах, регулирующих его работу.
Регламент Государственной Думы содержит подробную регламентацию (глава 4) согласительной процедуры по повторному рассмотрению федеральных законов, отклоненных Советом Федерации. Положения Регламента предусматривают условия и порядок создания и работы согласительной комиссии, процесс принятия решений по каждому предложению этой комиссии, а также процедуру повторного рассмотрения Государственной Думой закона, если она не приняла предложений комиссии и выразила свое несогласие с решением Совета Федерации об отклонении закона. После повторного голосования по федеральному закону квалифицированным большинством этот закон направляется уже не в Совет Федерации, а Президенту. Таким образом, Регламент Думы избегает повторения конфликтной ситуации в парламенте и выносит. его за пределы законодательного органа на рассмотрение главы государства.
Регламент Совета Федерации тоже предлагает свой вариант порядка преодоления возникших разногласий (глава 10) и достаточно подробно регулирует ход переговоров в условиях этой процедуры. Это касается порядка работы комиссии, протоколирования и принятия решений.
Надо отметить, что использование переговорных процедур, согласительных и иных паритетных комиссий в парламенте очень важны для преодоления разногласий, особенно на ранних стадиях конфликта Поэтому совершенно очевидна важность четкой и подробной регламентации разных согласительных процедур в Регламентах, других Положениях и Правилах, которых пока очень мало.
Парламентские процедуры по предотвращению, разрешению или прекращению конфликта не исчерпываются созданием специальных согласительных органов. Большая часть из них, на наш взгляд, регулируется нормами парламентского права и направлена на преодоление внутрипарламентских коллизий, противоречий. Эти процедуры выработаны многолетней практикой парламентаризма и являются правилами ведения дискуссии, т.е. парламентских дебатов, порядка проведения заседаний, классификации предложений по законопроектам и иным вопросам, порядка их обсуждения, работы комиссий и комитетов, голосования, административного аппарата.
Рассмотрим наиболее важные из них, имеющие отношение к предмету нашего исследования. Обратимся к парламентским дебатам. Очевидно, что парламентские дебаты по своей сути максимально приближены к переговорам между сторонами. А, как известно, переговоры являются одним из наиболее демократических форм урегулирования, или, что значительно лучше, предотвращения конфликта
Регламенты обеих палат Федерального Собрания, подобно принятой мировой практике, имеют специальные разделы о парламентских слушаниях. Отличительными особенностями этих разделов являются нормы поведенческого характера в отношении депутатов, взаимоотношений депутата и председательствующего парламента. Последние часто соприкасаются с нормами и правилами депутатской этики, соблюдение которой помогло бы избежать развития основной части межличностных конфликтов.
Надо сказать, что уже вновь избранное Федеральное Собрание не избежало конфликтов между отдельными депутатами, носящими скорее межличностный характер, хотя причины, их побудившие, могли быть разными Межличностные конфликты между депутатами имели место и в предшествующем Верховном Совете РФ, и в работе Съездов Советов народных депутатов. Иногда это не ограничивалось просто выкриками с мест, оскорблениями, жестами, а порой доходило до рукоприкладства, «выноса» депутатов из зала заседаний. Подобные ситуации не являются исключением и для мировой парламентской практики. Конечно, запретительными нормами не всегда решишь такие конфликты. Хотя, разумеется, эти правила нужны. Так, в Регламенте Государственной Думы этим вопросам посвящены, по крайней мере, две статьи, содержащие нормы обязывающего и запретительного характера и предусматривающие санкции за их нарушение, т.е. за создание условий для возникновения межличностного конфликта в парламенте. Эти нормы устанавливают некоторые правила депутатской этики, которые должны соблюдаться. В них, в частности, содержится запрет употреблять в своей речи грубые, оскорбительные выражения, наносящие ущерб чести и достоинству депутатов Думы и других лиц, допускать необоснованные обвинения в чей-либо адрес, использовать заведомо ложную информацию, призывать к незаконным действиям. В случае нарушения предусмотрена санкция: предупреждение председательствующего, в случае повторного нарушения выступающий лишается права выступления в течение дня заседаний (ст. 42 Регламента). Лишение депутата слова председательствующим в случае нарушения Регламента, предупреждение, указания – это правовые меры, направленные на разрешение или предупреждение конфликтной ситуации между депутатами. Кстати, председательствующий, пользуясь своими правами, может также удалять из зала заседаний приглашенных лиц, мешающих работе Государственной Думы.
Вопрос о депутатской этике, конечно, выходит и на другие, помимо Регламента, нормативные акты, непосредственно регулирующие статус парламентариев. Однако проблема состоит не только в правовой стороне, а затрагивает нормы морали, нравственности, общей правовой культуры парламентской работы
3. Условия прохождения законопроектов.
В Регламентах устанавливаются специальные нормы о продолжительности выступлений парламентариев, порядке внесения депутатами предложений, характере этих предложений, очередности их обсуждения. Конечно, структура норм, их характер различаются. Имея в виду предмет нашего исследования, обратимся к нормам – правилам, предусматривающим ряд специальных условий прохождения законопроекта, запретов, ограничений дебатов, направленных на предотвращение разногласий и конфликтов.
Приведем некоторые примеры из мирового парламентского опыта Так, в парламенте Великобритании процесс прохождения законопроекта зависит от характера билля. По кругу регулируемых вопросов билли подразделяются на публичные и частные. Публичные законопроекты, в зависимости от того, по чьей инициативе они внесены, подразделяются на правительственные, т.е. внесенные депутатами – членами правительства, и законопроекты частных членов, т.е. внесенные рядовыми членами парламента, не являющимися членами правительства.
Почти все время палаты общин (90%) занято рассмотрением законопроектов, вносимых правительством. Для обсуждения законопроектов рядовых членов выделяется строго определенное время (12 пятниц в сессию). Постоянные правила предусматривают несколько процедур для внесения законопроекта частного члена в палату общин.
В отличие от законодательного процесса некоторых других западных стран, где законопроект сначала рассматривается комитетами, а потом – на пленарном заседании (США, Франция, Италия), в Великобритании законопроект сначала обсуждается палатой в полном составе и лишь потом направляется в комитет. Комитет не может вносить в законопроект положения, которые противоречат принципу законопроекта.
Финансовое законодательство в Великобритании – исключительная прерогатива палаты общин. Инициатива в финансовыхвопросах принадлежит правительству.
Особенность итальянской законодательной процедуры, неизвестная большинству других стран, состоит в том, что Конституция предоставила палатам право уполномочить комиссию принять законопроект, для чего комиссия проводит свое «законодательное заседание». Правда, при этом Регламенты палаты депутатов и сената установили исчерпывающие перечни законопроектов, которые не могут быть переданы в законодательное заседание комиссий (например, законопроекты конституционного, избирательно-правового характера, а также законопроекты, предусматривающие делегирование законодательной власти правительству, утверждающие бюджеты и финансовые отчеты).
Прохождение законопроекта в так называемом децентрализованном порядке, то есть в законодательном заседании комиссии, практически не отличается от обычной законодательной процедуры; при этом, разумеется, сроки ее здесь резко сокращаются. Комиссия обязана возвратить законопроект в палату, если этого еще до утверждения потребует правительство либо десятая часть депутатов или если компетентная комиссия не согласится с мнением запрошенной комиссии.
Ограничение законодательной процедуры вводит Конституция Франции: если во время обсуждения выясняется, что какое-либо предложение или поправка не входят в область законодательства или противоречит полномочиям, предоставляемым в соответствии со ст. 38 Конституции, т.е. полномочиям, уже делегированным парламентом правительству, то последнее может заявить о неприемлемости предложения.
В процессе прохождения законопроекта во французском парламенте важное значение придаетвя обсуждению поправок: сначала обсуждаются поправки об упразднении статьи, затем – от наиболее удаленных по смыслу – к более приближенным по тексту. Происходит обсуждение и голосование каждой поправки.
Есть еще и такая особенность, касающаяся блокирования голосования правительством. На основании ст. 44 Конституции правительству принадлежит право требовать от палаты единого голосования по всему обсуждаемому тексту или по его части с учетом лишь поправок правительства. Такая процедура называется «блокированным голосованием». Процедура такого голосования позволяет правительству в любое время прервать дискуссию.
Конституция Франции 1958 г. предусмотрела процедуру преодоления сопротивления сената, но только в том случае, когда того хочет правительство. Премьер-министр может потребовать введения срочной процедуры: он имеет право созвать заседание смешанной паритетной комиссии, уполномоченной предложить текст, касающийся вопросов, по которым не было принято решение.
Правительство может также заявить о срочности проекта до конца общей дискуссии в палате, не предлагая при этом создать смешанную паритетную комиссию, а рассчитывая принять закон путем обычной процедуры.
Существует также возможность обсуждения законопроекта с ограниченными дебатами. Такого обсуждения может требовать правительство или комиссия, рассматривающая проект по существу, если законопроект не вызывает каких-то серьезных возражений.
4. Парламентские дебаты.
Помимо парламентских процедур, рассмотренных выше, существуют правила – приемы ведения парламентских дебатов. Их особенность заключается в том, что они могут применяться лишь в необходимых случаях в ходе парламентских слушаний для преодоления возражений оппозиции и урегулирования спорных ситуаций. В мировой парламентской практике такие правила-приемы весьма распространены. В основном – это способы ограничения дебатов или их прекращения в пользу парламентского или правительственного большинства. Приведем некоторые примеры.
Так, в правилах палаты общин Федерального парламента Канады существует прием закрытия дебатов. Он основывается на том, что на любой стадии рассмотрения вопроса какой-либо министр с предварительным уведомлением может внести предложение завершить обсуждение, окажем, к 12 часам утра без объявления перерывов в работе парламента. В случае принятия этого предложения существенно меняется процедура рассмотрения вопроса: время сокращается и решение "Принимается вне зависимости от стадии рассмотрения вопроса.
Закрытие дебатов явилось эффективным средством в руках правительства против оппозиции, и последняя была вынуждена искать свои методы затягивания или срыва дебатов по правительственным законопроектам в рамках Регламента. Имеются и другие приемы, которые получили даже свои наименования: «кенгуру» и «гильотина». Первый из них позволяет спикеру самому определять, какие поправки к законопроекту обсуждать, а какие – нет, т.е. «перескакивая» в нужную сторону. «Гильотина» – наиболее жесткий прием свертывания дебатов, который ограничивает их как во времени, так и по содержанию. Иногда применяются разные приемы в их сочетании. Таким образом, эти процедурные приемы в основном направлены на обеспечение интересов правительственного большинства, а не оппозиции.
В научной литературе заслуживают внимания исследования парламентских процедур, представленные в виде руководства по парламентскому праву – своеобразного кодекса правил ведения парламентских слушаний. Речь идет, прежде всего, о классическом исследовании этих вопросов в книге генерала Г.М. Роберта «Азы парламентской культуры», неоднократно переиздаваемой с 1876 г с необходимыми дополнениями. Характерно, что в изложении правил парламентской процедуры в книге значительное место уделяется классификации предложений в ходе обсуждения, порядку их предпочтительности, а также методам голосования. Дается таблица парламентских правил и специальный указатель предпочтительности предложений.
Составление и использование подобных схем было бы весьма полезным с точки зрения преодоления коллизионности норм о процедурах и согласованности парламентских переговоров.
5. Голосование.
К конфликту ведет и нарушение уже установленных парламентских процедур любой из сторон. Разумеется, здесь трудно обойти вопрос, насколько хороши или плохи правила или нормы, регулирующие парламентские процедуры Обратимся в связи с этим к недавнему прошлому – опыту работы Верховного Совета РФ.
В практике работы прежнего парламента встречалось немало нарушений процедурного характера, связанных с проблемами прохождения законопроекта. Так, после прохождения закона в первом чтении текст законопроекта, наряду с внесением высказанных поправок, слегка правился дополнительным образом Это нередко происходило в редакционно-издательском отделе, где в некоторых формулировках без ведома парламента устранялись шероховатости. Может быть, это действительно было необходимо Но возможно это только после того, как проинформирован парламент, и такая процедура предусмотрена Регламентом. Нередко при обсуждении законопроектов имели место торопливость, эмоции, а также преобладание интересов сиюминутной политической конъюнктуры, отсутствие достоверной информации, компетентного докладчика. Другая слабость прохождения законопроекта, которая опять-таки не имела полного и конкретного решения в Регламенте, связана с процедурой голосования.
Надо отметить, что процедура голосования в законодательном процессе прежнего Верховного Совета в целом приобрела ряд демократических начал. Этому в значительной мере способствовало введение двух чтений законопроекта, что дало возможность проводить по нему три голосования. Демократическим моментом в этой процедуре являлось также нормативное закрепление мер, направленных на охрану прав меньшинства. Депутату, выступающему от имени группы, предоставлялось слово при наличии одной пятой голосов об общего числа депутатов. Одной пятой голосов принималось также решение о проведении постатейного голосования.
Но наибольшие трудности и проблемы при голосовании возникали на стадии второго чтения законопроекта. В практике работы Верховного Совета порядок голосования (в целом или постатейно) определяется, как правило, в каждом конкретном случае, в зависимости от важности законодательного акта, сложности его структуры и объема. Таким образом, сначала голосовался проект в целом, затем – его постатейное обсуждение и голосование, часто без отдельного голосования поправок. Постатейное голосование законопроектов начиналось с голосования отдельно каждой статьи (раздела, главы), которая принималась «за основу». Надо сказать, что термин принять «за основу» неизвестен мировой парламентской практике. В Верховном Совете это порождало немало споров. Термин, однако, .перекочевал и в ныне действующий Регламент Государственной Думы (ст. 113), правда, уже в отношении всего.проекта закона во втором чтении.
Отсутствие отдельного голосования поправок на практике, как правило, приводило к тому, что многие существенные поправки не попадали в поле зрения законодателя и не учитывались.
Регламент Государственной Думы предлагает совсем иной подход к обсуждению и голосованию поправок. Преимущественное право принимать или отклонять поправки к законопроекту принадлежит ответственному комитету, куда должны направляться поправки после первого чтения. Далее комитет разрабатывает таблицу поправок, принятых или рекомендованных им к отклонению Во втором чтении законопроекта отдельное обсуждение поправок возможно, но лишь при наличии возражений фракций, депутатских групп или депутатов. Время возражений ограничено тремя минутами. Предусмотрено дальнейшее голосование об одобрении или отклонении поправки. Однако далее, если следовать Регламенту, возникает неясная ситуация, когда же точно проект принимается за основу – после рассмотрения всех возражений против включенных поправок или только части из них. По Регламенту это возможно в любом случае, так как записано «при рассмотрении возражений», а не «после». По отклоненным же ответственным комитетом поправкам голосование проводится лишь в случае, если голосование состоялось против рекомендации комитета по отклонению сразу всех соответствующих поправок. И только в том случае, если законопроект за основу не принят (соответственно после утверждения вышеназванной рекомендации комитета), возможно рассмотреть отклоненные поправки. Порядок не совсем ясен, поэтому он позволяет председательствующему проводить в принципе иное процедурное решение.
Некоторые формулировки Регламента Думы страдают юридической неточностью. Так, принятый во втором чтении законопроект направляется в комитет, где с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы происходит устранение «возможных внутренних противоречий», а также устанавливаются «правильные взаимосвязи статей». Подобные неясные формулировки сами могут стать причиной ряда противоречий уже между законодателями и Аппаратом Парламента и даже привести к конфликтной ситуации, например на этапе третьего чтения законопроекта, где не допускается внесение поправок и возвращение к обсуждению.
Важно обратить внимание на предусмотренную тем же Регламентом процедуру согласия в отношении комитетов Думы, участвовавших в работе над законопроектом, в случае возникновения между ними разногласий. Однако сами меры по достижению согласия не конкретизируются, а остаются на усмотрение комитетов. В этом случае предлагается вариант факультативного консенсуса. Вопросы, по которым не достигнуто согласие, вносятся на рассмотрение Совета Государственной Думы (ст. 102, абз. 5 Регламента).
Нередко острой проблемой, возникающей в процедуре голосования в парламенте, является наличие кворума, т.е. количества голосов, необходимого для принятия решения. Вопрос о кворуме должен быть достаточно урегулирован, иначе возникает ряд проблем. Так ранее не редкостью были моменты, когда один депутат регистрировался или голосовал за двоих, троих. В действующем Регламенте Государственной Думы также не установлен порядок голосования одного депутата за другого. В Регламенте нет возможности находящемуся вне парламента депутату выразить свою волю, как это принято в некоторых других странах.
Процедуры прохождения законопроекта на всех этапах не лишены такого нового явления для российской парламентской жизни, как лоббизм. Разумеется, пока еще рано говорить о весьма активном проявлении лоббизма в соответствии с его принципами и особенностями подобно тому, как это происходит в развитых западных странах и США. Однако уже сейчас можно проследить этапы его формирования и довольно быстрого процветания. Как отмечалось ранее, стало понятно, что демократия невозможна без конструктивной оппозиции. Уже имеются достаточно серьезные основания для формирования и правового регулирования действий политических блоков и фракций, связанные с новым порядком выборов в Федеральное Собрание.
Интересно посмотреть, как законодательно явление лоббизма закреплено в других странах. Законодатели в ФРГ, например, исходят из того, что лоббизм как система организационного оформления, выражения и представительства определенных интересов через правительственные институты является неотъемлемым и важнейшим элементом жизни демократической страны. Как отмечает немецкий политолог Г. Вольманн, сильные позиции организованных интересов и союзов в правительственной системе – это социально-политическая гарантия против резких шатаний в том или другом направлении в случае изменения партийно-политического большинства и смены правительства. В ФРГ нет единого федерального закона о лоббистской деятельности, как например, в США. Эту деятельность регулирует ряд правовых актов. Следует в этой связи упомянуь Регламент деятельности германского бундестага. Он, в частности, предусматривает возможность проведения в парламентских комитетах публичных слушаний «экспертов и представителей интересов». Впрочем, из данного положения Регламента не вытекает непременное право представителей интересов на организацию таких слушаний. В конечном итоге сам комитет полномочен решать, кого из представителей союза необходимо заслушать.
Регламент Государственной Думы Федерального Собрания предусматривает возможность участия в заседаниях и работе комитетов и комиссий экспертов, представителей заинтересованных государственных органов и общественных объединений.
________________________________________
См. подр.: Чумиков А Н Социально-политический конфликт. Теоретичeские и прикладные аспекты. М., 1993 С. 16-17.
См.: Массовые движения в современном обществе. М., 1990 С. 72.
См.: Ч ушков А.Н. Указ. соч. С. 157
См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания – Парламента Российской Федерации М., 1994
См.: Регламент Совета Федерации первого созыва Принят Советом Федерации 28 июля 1994 г с последующими изменениями и дополнениями М, издание Совета Федерации, 1995.
См.: Парламенты мира. М., 1991 С. 222-224.
См.: Роберт Г.М. Азы парламентской культуры. М., 1992. С. 301.
См.: Вольманн Г. Чем объясняется стабильность политического и экономического развития ФРГ//Гос. и право. 1992. № 11.
Применительно к классификации парламентских процедур в России и используя в качестве основания форму закрепления, можно выделить два вида парламентских процедур в России.
Рассмотрим первичные, т.е. закрепленные в Конституции РФ, в конституциях (уставах) субъектов Федерации процедуры: заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, законодательные процедуры и процедуры формирования органов и должностных лиц.
Палаты Федерального Собрания РФ работают на постоянной основе. В соответствии с Конституцией России Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Однако палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента и Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Однако акта, регулирующего процедуру совместных собраний, нет, что следует восполнить. Это следует из практики совместных собраний палат, из того, что в субъектах Федерации аналогичные акты приняты.
На федеральном уровне первичные процедуры в палатах парламента, помимо Конституции, закреплены регламентами и несколько отличаются друг от друга, например, процедурой формирования, количественным составом комитетов (комиссий) и членов этих комитетов и комиссий.
Согласно Конституции РФ (ст. 101), регламентам палат структура палат Федерального Собрания схожа: комитеты, комиссии, председатели палат и их заместители. Однако в силу различий в порядке формирования структура Государственной Думы несколько отлична от структуры Совета Федерации, что вызывает и некоторые отличия в процедурах деятельности.
Конституция закрепляет открытый характер проведения заседаний, однако делает оговорку: палаты вправе проводить закрытые заседания в случаях, предусмотренных регламентом (ст. 100 Конституции). Регламент Совета Федерации закрепляет право внести предложения о проведении закрытого заседания за Президентом и Председателем Правительства России; лицом, руководящим заседанием палаты, комитетом Совета Федерации и его членами, численностью не менее десяти.
Открытые заседания проводятся на гласной основе и освещаются средствами массовой информации, на них вправе присутствовать Президент (или его представитель) и депутаты Государственной Думы. По решению Совета Федерации на открытое заседание могут приглашаться представители государственных органов, общественных объединений, научных учреждений, независимые эксперты и другие специалисты. На закрытых заседаниях имеют право присутствовать Президент РФ, Председатель Правительства, Председатели Судов - Верховного, Конституционного, Высшего Арбитражного - и Генеральный прокурор.
Заседания Совета Федерации проводятся на принципах коллективного свободного обсуждения и решения вопросов. Вопросы, рассматриваемые на очередном заседании, могут предлагать члены Совета Федерации, комитеты и комиссии, Председатель палаты и его заместители. Решения Совета Федерации принимаются на его заседаниях тайным или открытым голосованием.
Процедуры проведения парламентских слушаний в Государственной Думе аналогичны группе процедур, регламентирующих проведение таких же мероприятий в Совете Федерации. Слушания проводятся в дни и время, которые определены Советом Государственной Думы. На парламентских слушаниях депутаты Государственной Думы и приглашенные могут обсуждать законопроекты, требующие публичного обсуждения. Различаются открытые и закрытые парламентские слушания.
Аналогичные группы основных парламентских процедур есть и в субъектах РФ, где, помимо конституции, устава, регламентов, как уже упоминалось, парламентские процедуры закреплены специальными актами.
О процедурах избрания на должность, деятельности и освобождении от должности председателя представительного органа парламента субъектов Федерации специальных актов не принято. Эти процедуры закрепляются регламентами парламентов.
Председатель представительного органа парламента субъектов Федерации избирается на должность из депутатов парламента тайным голосованием с использованием бюллетеней или электронной системы. Депутат считается избранным председателем, если за него проголосовали более половины установленного числа депутатов. При этом каждый депутат может голосовать только за одного кандидата. Если на должность председателя было выдвинуто более двух кандидатов и ни один из них не набрал требуемого для избрания числа голосов, проводится второй тур голосования по двум кандидатам, получившим наибольшее число голосов. Если два или более кандидата набрали равное число голосов с последним кандидатом, включенным в список для повторного голосования, то в бюллетень вносятся все эти кандидатуры.
Решение об освобождении председателя от должности принимается при тайном голосовании с использованием бюллетеней или электронной системы. Решение об освобождении председателя от должности принимается тем же числом голосов и оформляется в том же порядке, что и при избрании председателя на должность. Вопрос о добровольном сложении полномочий председателем на основании его личного заявления включается в повестку дня заседания без голосования и рассматривается в любое время на данном заседании. Решение об освобождении от должности председателя в случае его добровольной отставки может быть принято открытым голосованием.
Процедуры проведения заседаний также регулируются регламентами парламентов, они довольно однотипны. Заседания бывают открытыми и закрытыми. Устанавливается кворум состоявшегося заседания и кворум для принятия решения на заседании.
Актами, регулирующими процедуру деятельности специальных органов парламента, являются специальные законы о комитетах и комиссиях.
Комитеты (комиссии) являются постоянно действующими основными структурными подразделениями Законодательного Собрания и ему подотчетны. Свою работу ведут на основе законности, гласности, инициативности, профессионализма в рассмотрении вопросов, отнесенных к их ведению.
Депутат Законодательного Собрания может быть избран не более чем в два комитета (комиссии).
480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Рязанцев Иван Николаевич. Парламентские процедуры в Российской Федерации:Вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02: М., 2005 185 c. РГБ ОД, 61:05-12/1099
Введение
Глава 1. Конституционно-правовые основы парламентских процедур в Российской Федерации 14-63
1. Понятие парламентских процедур в Российской Федерации 14-52
2. Правовые основы и содержание парламентских процедур 26 - 42
3. Классификации и виды парламентских процедур в России 42-52
Глава 2. Нормативное закрепление парламентских процедур в России 52-111
1. Конституционное закрепление парламентских процедур 52-68
2. Законодательство Российской Федерации о деятельности парламента 68-89
3. Подзаконное регулирование парламентских процедур 89-111
Глава 3. Механизм реализации парламентских процедур в Российской Федерации 111-161
1. Реализация первичных парламентских процедур в России 111-137
2. Вторичные парламентские процедуры: особенности реализации 137-161
Заключение 161-163
Список использованной литературы 164-185
Введение к работе
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г., провозгласившей Россию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления, общепризнанные принципы парламентаризма получили прямое конституционное закрепление.
Парламентаризм - это особая система государственного руководства обществом, базирующаяся на разделении законодательной и исполнительной власти. Основа такой системы - парламент - должен обладать определенными качественными характеристиками, без которых парламентаризм не способен состояться. К их числу относят разделение властей, представительность, уровень законодательной и контрольной компетенции парламента.
Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты строительства государственности. Это затронуло и основные направления формирования системы органов государственной власти, в том числе и представительной, которые, в той или иной мере, испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей демократического обновления российского общества.
Теоретические аспекты и проблематика нормативного регулирования статуса Федерального Собрания России, представительных органов субъектов федерации, их полномочия и механизм взаимодействия с иными органами в системе разделения властей, процедуры каждодневной деятельности представительной ветви власти в современной правовой действительности России чрезвычайно важны и актуальны.
В русле реализации конституционных основ демократизма российской государственности, реализации принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов, требуется решение целого комплекса разнообразных проблем и, в первую очередь, - теоретических. Необходим глубокий научный анализ, позволяющий определить статус
представительной власти, сформировать правовые основы ее организации и деятельности, разработать механизм осуществления конституционных полномочий, исследовать парламентские процедуры, как одну из основ его деятельности.
Степень разработанности темы
Наиболее общие теоретические вопросы настоящего исследования достаточно подробно и широко освещены в юридической литературе, как теоретиками, так и отраслевиками. Проблемы становления и развития парламента, парламентаризма разрабатывались представителями различных научных направлений. И сейчас актуальны труды мыслителей прошлого, разработавших идеи о народной природе российской державности.
Период реформирования российской государственности реанимировал интерес специалистов к трудам, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, Л.А. Велихова, Б.В. Веселовского, В.Н. Гессена, А.Д. Градовского, Н. М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Н. Лешкова, Б.Э.Нольде, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина, А.С. Ященко и др. в которых содержится идеи развития российской государственности, в том числе и представительной власти в России.
Диссертант, анализируя понятия «парламент» и «парламентаризм» - базовые для избранной темы, использовал труды Авакьяна С.А., Бабурина С, Баглая М.В., Булакова О.Н, Васецкого Н.А., Высокинского Г.В., Зимина А.В., Ковачева Д.А., Краснова Ю.К., Лейба Ю.И., Любимова П.П., Медушевского А.Н., Могуновой М.А., Размустова В., Романова P.M., Рыбкина И.П., Рыжова В.А., Селезнева Г., Степанова И.М., Страшуна Б.А., Тихомирова Д.В, Топорника Б.Н., Трегуба Г.М., Чиркина В.Е., Шайо А., Энтина Л.М., Яковлева А.И.
Особо необходимо отметить имена Авакьяна С.А., Топорнина Б.Н., Иванова В.И., Рыбкина И.П., Любимова А.П., Горобец В.Д., Степанова И.М., Хабриевой Т.Я., - исследователей, кто заявлял о целесообразности введения в национальную правовую систему парламентского права.
Для полноты исследования диссертант воспользовался трудами зарубежных ученых, исследовавших интересующую диссертанта тему:
Оскар М. Уильяме Делвин А. Дайер; Silk P., Ed. M.Ryle, P.Richards, Enlefield D., Marshall E., Radice L., Vallance E., Willis V., Robertson G., Nicol A., Jewell M., Patterson S., Riddick F., Leopold P., и др.
Следует отметить, что парламентские процедуры как таковые, чрезвычайно мало исследованы в работах современных государствоведов. Непосредственно данному вопросу посвящена работы Д.А. Ковачева, С.А. Авакьяна, МИ. Левина и некоторых других авторов.
В работах конституционалистов затрагивались процедурные вопросы деятельности парламента при осуществлении различных функций, процедуры формирования внутренних парламентских структур, правовой статус должностных лиц парламента, вопросы лоббизма, процедуры взаимодействия парламентариев и лоббистских организаций, процедуры формирования парламентом Счетной палаты и некоторые иные.
Однако работы, комплексно исследующей парламентские процедуры в России на федеральном и региональном уровне еще нет.
Работу отличает подробный анализ федерального законодательства, нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации. Широко использованы проекты федеральных законов, материалы международных конференций.
Объектом настоящего исследования является совокупность правовых отношений, связанных с реализацией парламентских процедур в системе представительных органов Российской Федерации на федеральном уровне и в субъектах. Значимость поставленной проблемы, прежде всего, состоит в том, что все парламентские процедуры в России отличаются по объему, содержанию и нормативному закреплению в зависимости от вида парламента (федеральный и субъекта федерации) и структуры представительного органа. Как известно, только в семи субъектах российской федерации и на федеральном уровне парламенты двухпалатные.
Предметом диссертационного исследования выступает юридическая природа парламентских процедур и форма их правового регулирования в Российской Федерации и, особенно, ее субъектах.
Региональный аспект актуален и мало исследован в силу отсутствия единого акта на федеральном уровне и различий практики структуры и форм деятельности представительных органов субъектов федерации, учитывающих в своей структуре и деятельности исторические и национальные особенности.
Цель и задачи исследования диссертант видит в том, чтобы раскрыть содержание, виды, особенности парламентских процедур на федеральном уровне, и, в основном, на уровне субъектов Российской Федерации; их правового статуса в современной России, отразить теоретические основы этого сравнительно нового в конституционно-правовой отрасли явления.
В соответствии с предметом исследования, диссертант поставил перед собой следующие задачи:
Исследовать становление в России термина «парламентаризм», «парламент»;
Проследить историю становления парламентского права и динамику его развития в России;
3. . Исследовать место парламентских процедур в системе
парламентского права России;
На работах теоретиков, отраслевиков административного, гражданского, уголовного права и процесса исследовать содержание термина «Правовая процедура», «юридическая процедура» и применить его в конституционном праве относительно деятельности парламента;
Дать определение парламентских процедур;
Проанализировать существующие классификации парламентских процедур и предложить авторские классификации;
Исследовать нормативное закрепление парламентских процедур в Конституциях (Уставах), законах и подзаконных актах на федеральном уровне и в субъектах федерации, в сравнении с нормативным регулированием зарубежных стран;
Исследовать группы первичных, т.е. закрепленных в Конституции Российской Федерации, в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации парламентских процедур: процедур, сопровождающих формирование и деятельность Председателей палат (заместителей), различных видов заседаний палат, деятельность комитетов и комиссий всех видов, парламентских слушаний, законодательных процедур и процедур формирования органов и должностных лиц;
Подвергнуть анализу группу производных, вторичных, закрепленных в законодательстве и регламентах парламентских процедур в России: процедур деятельности специальных органов палат; депутатских объединений; парламентских процедур, сопровождающих работу депутата представительного органа: процедур, связанных с внесением депутатских запросов, с работой депутатов с избирателями, с рассмотрением обращений, с работой по исполнению депутатами наказов избирателей, осуществление их приема; выезд в избирательный округ или территорию для встречи с избирателями.
Методология и методика исследования. В своей работе диссертант исходил из мировоззренческой посылки о необходимости существования и деятельности парламентской системы Российской Федерации на принципах демократии и свободы.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения, метод моделирования процессов и других научных методов познания социально-политических явлений и процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать
рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют:
фундаментальные труды российских ученых дореволюционного и советского периодов; труды зарубежных авторов; опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; проанализированы Конституция Российской Федерации и Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, а также текущее законодательство федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации, проекты федеральных законов и материалы научно-практических конференций.
Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение нормативного материала не только федерального законодательства России, ее субъектов, но и научной литературы по общей теории государства и права, истории, отечественному и зарубежному государствоведению, нового института отрасли конституционного права парламентского права, и иных отраслей права (административного, гражданского, уголовного), политологии, социологии. Положения и выводы диссертации основываются на изучении трудов национальных и зарубежных ученых как советских, так и современных.
Научная новизна работы заключается в комплексном исследовании теоретических и практических аспектов закрепления и использования парламентских процедур; обусловлена постановкой проблемы, степенью ее разработанности и попыткой объективно проанализировать практику закрепления и использования парламентских процедур в представительной ветви власти современной России. Научная новизна усматривается также в сформулированных и обоснованных теоретических выводах, практических предложениях и рекомендациях по совершенствованию российского законодательства, закрепляющего парламентские процедуры.
Положения, выносимые на защиту: идеи, положения и концепции которые представляются новыми или содержат элементы новизны и могут быть сконцентрированы в виде следующих блоков.
Вывод о том, что кроме парламентского права федерального уровня в современной России складывается и другой не менее важный региональный уровень, регулирующий аналогичные отношения в субъектах Российской Федерации, связи парламентов субъектов с федеральным центром и между собой.
Вывод о том, что совокупность процессуальных норм парламентского права, регулирующих порядок, формы, методы организации деятельности парламента может быть названа парламентской процедурой. Основанием для такого вывода послужила связь материальных и процессуальных норм парламентского права, как содержания и формы.
Авторское определение парламентских процедур, как юридически регламентированного порядка деятельности представительного органа содержанием которого являются: законодательные процедуры, процедуры структурирования и порядка деятельности парламента, его органов и должностных лиц при осуществлении им своих конституционных полномочий и функций; процедуры регламентирующие деятельность органов, содействующих осуществлению представительным органом его полномочий.
первая - парламентские процедуры как способ легитимации законов (законодательные процедуры). Поскольку понятие «парламентская процедура» шире, чем «законодательный процесс», последний входит составной частью в содержание института парламентских процедур. Таким образом, правомерно часть парламентских процедур сопровождающих законодательный процесс называть законодательными процедурами.
вторая - парламентские процедуры регулирующие порядок подтверждения полномочий парламентариев, открытия и закрытия парламента; установление продолжительности сессий и рабочего дня; формы работы палат (дебаты, заседания палаты, комитетов, депутатских объединений и иных коллегиальных органов); правила проведения заседаний и поведение членов парламента; определение статуса должностных лиц палаты; статус и полномочия спикера палаты.
третья - парламентские процедуры регламентирующие деятельность органов, содействующих осуществлению представительным органом некоторых своих полномочий (порядок взаимоотношений палат между собой и между другими органами власти; порядок взаимоотношений между палатой и внешним миром (избирателями, средствами массовой информации и т.д.).
5. Предложена авторская классификации парламентских процедур в зависимости от: 1) полномочий парламента; 2) территории применения; 3) по объекту (акту) принятия; 4) по стадиям законодательного процесса; 5) по форме закрепления; 6) от структуры парламента; 7) организационных форм деятельности палат парламента.
Первая классификация. Основанием являются полномочия парламента. Три вида по указанному основанию: процедуры по осуществлению полномочий парламента как представительного, как законодательного органа, и процедуры формирования собственной организации и деятельности.
Предлагая подразделить парламентские процедуры по территории использования (вторая классификация) на федеральные и субъектов федерации, диссертант предлагает выделить парламентские процедуры по объекту (акту) принятия (третья классификация).
Один из вариантов классификации законодательных процедур парламента, предлагаемых диссертантом (четвертая классификация) -процедуры на различных стадиях законодательного процесса.
Пятая классификация: по форме закрепления, диссертант предлагает выделить два вида парламентских процедур в России: основных (первичных), т.е. закрепленных в Конституции Российской Федерации (заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, Председатели палат, законодательный процесс), в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации; и вторичных (производных), закрепленных в законодательстве и регламентах и иных актах (депутатские вопросы и парламентские запросы, круглые столы, деятельность специальных органов и т.д.).
Шестая классификация, предлагаемая диссертантом, применительно только к классификации парламентских процедур на федеральном уровне, выделить парламентские процедуры характерные только одной палате при осуществлении ею присущих только ей полномочий.
Основываясь на организационных формах деятельности палат парламента, диссертант выделил (седьмая группа) группы парламентских процедур в Совете Федерации и в Государственной Думе Федерального Собрания.
Структура конституционно-правового механизма закрепляющего и регулирующего парламентские процедуры Федерального Собрания России, составляет три группы норм: закрепляющие процедуру созыва; процедуру роспуска; процедуру деятельности палаты.
Законодательство субъектов Российской Федерации закрепляющее парламентские процедуры, в зависимости от предмета регулирования подразделяется на две группы законов, регулирующих парламентские процедуры: группу законов о правовом статусе высших представительных органов власти в субъектах; группу законов, закрепляющих основные вопросы деятельности парламентов, процедуру их деятельности (закрепляющих основные процедуры деятельности парламентов, и процедуру деятельности их структур; процедуры осуществления отдельных полномочий
парламента; процедуры статуса парламентария и осуществления его полномочий).
8. Подзаконные акты субъектов Российской Федерации, закрепляющие парламентские процедуры, в зависимости от предмета регулирования подразделяются на четыре группы: 1) закрепляющие общие процедуры деятельности парламента субъекта федерации; 2) закрепляющие процедуры деятельности двухпалатных парламентов субъектов Российской Федерации; 3) регламенты отдельных парламентских процедур (парламентские процедуры взаимоотношений с органами государственной власти субъекта; с представительными органами других субъектов Российской Федерации); 4) закрепляющие парламентские процедуры в рамках организации собственной деятельности (процедуры формирования собственных органов, должностных лиц; формирование внешних органов, но для организации собственной деятельности).
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют целый ряд правовых институтов конституционной и парламентской отрасли права, а так же разделов и научных дисциплин.
Практическая значимость диссертации заключается в том, что выводы, полученные в ходе исследования, можно использовать в регулировании и практике деятельности парламентов России и усовершенствования взаимоотношений в системе представительной ветви власти России.
Результаты исследования могут использоваться в преподавании курсов "Конституционное право России", "Парламентское право", отраслевых юридических наук в юридических вузах и образовательных учреждениях, при подготовке лекций и учебных пособий по данной проблематике.
Достоверность и обоснованность основных положений диссертационного исследования базируются на Конституции Российской Федерации, других нормах действующего законодательства, научных
источниках конституционного права, других смежных отраслей. Важное место в обеспечении достоверности и обоснованности основных положений занимает их апробация в учебном процессе, на научно-практических конференциях, а также при подготовке научных публикаций.
Апробация и внедрение результатов исследования. Теоретические положения, практические выводы и отдельные проблемы, исследованные в диссертации, докладывались и обсуждались на региональных и межвузовских научно-практических конференциях;
Парламентские процедуры: процедуры России и зарубежный опыт: научная конференция, Москва, 21-23 марта 2002 г.. МГУ.
круглых столах:
круглый стол, проводимый Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации в 2000 г. «Российский парламентаризм в XX веке»;
семинарах и дискуссиях.
Ряд выводов диссертанта получили апробацию в практической деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертации, нашли отражение в подготовленных и опубликованных автором работах.
Понятие парламентских процедур в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации, закрепляя Россию правовым, демократическим государством, государственная власть которого осуществляется с использованием принципа разделения властей, кардинально изменила властеотношения в стране и систему представительной власти в первую очередь. Динамика становления новой российской государственности такова, что позволяет сегодня говорить уже о наличии парламентского права в национальной правовой системе и становлении парламентаризма.
Парламентаризм, ставший одним из основных институтов демократических конституций, начиная с первой писаной конституции США и еще ранее неписаной конституции Англии, привлекал довольно широкий круг исследователей, в том числе и отечественных (М.М. Ковалевского, Б,Н, Чичерина, ЕМ. Гессена, К, Тахтарева и др.). Да и не удивительно: в более чем тысячелетней истории существования государственности на Руси богатый спектр представительства интересов общества на всех уровнях управления оставил значительный след. Именно представительные формы обеспечивали легитимность многим судьбоносным решениям России.
Исторически существенная функция парламентаризма заключалась в ограничение власти правителя, создание сдерживающих её механизмов. Инструментом для этого послужило условие обязательного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т.д.), далее, обязательность исполнения принятых парламентам законов со стороны правителя.
Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем, путем последовательного становления всеобщего избирательного права, и расширение социальной базы представляемых интересов.
В последнее время проблема представительства вновь актуализировалась. Это и понятно, поскольку начала осуществляться реконструкция всей представительной системы нашего общества, происходит ломка традиционных советских управляющих структур, продолжается процесс совершенствования избирательных законов. Создание новых представительных систем потребовало осмыслить и углубить познания о многих проблемах современного парламентаризма как института представительной демократии.
Представительство было вызвано к жизни значительным преимуществом этой системы правления, что также составляет особенность рассматриваемой проблемы. Так, еще Ш, Монтескье отмечал: большое преимущество избрания представителей в том, что они способны обсуждать дело. Народ для этого совсем не пригоден, что и составляет одну из слабейших сторон демократии2. Большой сторонник института представительства Дж.С. Милль, признавая представительное правление идеальным типом, связывал его с развитием определенного уровня культуры, отмечая, что представительное правление "тем больше годно для народа, чем выше его культурное развитие"3. Понятие же "народное представительство" можно рассматривать как высшую форму представительства вообще. Не случайно Георг Еллинек идею представительства относил к числу первоначальных правовых воззрений человека4.
В Конституции Российской Федерации термин «парламентаризм» не упоминается, тем не менее, в работах российских ученых исследуется его содержание в сравнительном ракурсе и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность5. Авакьян С.А. определяет парламентаризм «как постоянную и специальную деятельность представительных органов», вводит понятие «советский парламентаризм», «профессиональный парламентаризм».
Исследуя вопрос сущности парламента, следует соотнести содержание понятия «парламентаризм». Парламентаризм обычно рассматривают в трех аспектах: как идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций; как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей; как особый случай расширения власти парламента и образования парламентского правительства, т.е. фактические используется это понятие к определенному виду исполнительной власти (эта ситуация характерна для парламентской республики).
Парламентаризм есть принимаемая обществом система взаимодействия определенным образом сформированного, структурированного и реально работающего парламента с другими государственными органами, обеспечивающая его адекватное положение в государственном механизме и выступающая в качестве основного способа организации и функционирования представительной демократии. Основой парламентаризма является парламент.
В политическую науку парламент8 вошел как понятие, отражающее одну из сторон государственной власти, а именно ее законодательной функции и констатирующее тем самым разделение властей в обществе. Поэтому раскрытие таинства государственной власти, путем признания права свободно говорить, публично обсуждать аргументы и контраргументы перед принятием государственных законов означало целую революцию в государственном управлении. Поэтому парламентаризм можно рассматривать как историческую форму перехода от частной жизни к общественной, т.е. политической, как процесс превращения человека как подданного и бесправного в человека-гражданина, наделенного политическими правами, прежде всего правом выбора власти в обществе.
Правовые основы и содержание парламентских процедур
В философии убедительно доказано единство содержания и формы, в праве как аксиома воспринимается наличие материальных и процессуальных норм. Правоведы не единожды возвращались к вопросу об определении юридических процедур в теории государства и права.
Долгое время понятие «процедур» было актуально только для тех отраслевиков, которые имели официально выделенные, общепризнанные процессы: уголовный41, гражданский, административный и реже - иные отрасли российской системы права.
В работах конституционалистов используется термин «процедуры» не только в отношении деятельности парламента. Мы встречаем его и в исследовании вопросов деятельности конституционных, уставных судов, при исследовании форм народовластия46, в избирательном процессе, и, безусловно, в законодательном процессе. Тем не менее, именно этот термин чаще всего применяется именно при рассмотрении вопроса деятельности представительного органа. Еще в советское время, при исследовании регламентных процедур упомянутый термин использовался, а вопросы - затрагивались. Хочется упомянуть работы Ковачева Д.А., Михалевой Н.А., Кряжкова В.А., Прозорова В.Ф., которые в своих трудах, так или иначе исследовали вопрос процедур в парламентской деятельности.
Следует отметить, что парламентские процедуры как таковые, чрезвычайно мало исследованы в работах современных государствоведов. Предметом рассмотрения были процедурные вопросы деятельности палат парламента; осуществления различных функций: законодательных, контрольных, представительных.
Процедуры отрешения президента от должности в свое время были предметом обсуждения.
Вопросы лоббизма, процедура взаимодействия парламентариев и лоббистских организаций так же была предметом исследования в работах современных ученых.
Например, процедуры формирования парламентом Счетной палаты рассматривались в работах Н.Д. Погосяна.
Неоднократно рассматривался в трудах конституционалистов процедуры формирования внутренних парламентских структур, правовой статус должностных лиц парламента.
Для полноты исследования диссертант воспользовался трудами зарубежных ученых, исследовавших интересующую диссертанта тему, продолжая направление исследований, заданных на научной конференции «Парламентские процедуры: процедуры России и зарубежный опыт», прошедшей в Москве, в марте 2002 г.
В современной правовой действительности России и конституционалисты, столкнувшись с необходимостью использовать этот термин, обратились к теоретическим конструкциям, даваемым в теории государства и права, к работам правоведов, исследующих понятие «процедура» в своей отрасли.
Теоретики дали определение процедуры, как общесоциального явления. Так, В.Н. Протасов, в своей работе, посвященной юридическим процедурам, определяет ее следующим образом: «процедура как общесоциальное явление представляет собой систему, которая: ориентирована на достижение конкретного социального результата; состоит из последовательно сменяющих друг друга актов поведения или ступеней деятельности; создаёт закрепляемую на- нормативном уровне модель развития, движения какого либо явления; иерархически построенную; находится в динамике, развитии; выступает, как средство реализации главного для неё общественного отношения» .
Т.Ю. Баришпольская, прежде чем рассматривать гражданский процесс и гражданские процедуры, рассматривая понятие «процедуры», выделяет следующие ее характерные черты, как общественного явления:1. Процедура состоит из последовательно совершаемых действий субъектов, и эти действия представляют собой содержание общественных отношений. Данная черта представляет собой совокупность последовательно складывающихся и сменяющих друг друга общественных отношений.
2. Определённые общественные отношения, направленные на достижение конкретного социального результата, выражающиеся в определённых последствиях, будут составлять процедуру.
Конституционное закрепление парламентских процедур
Общеизвестно, что Конституционное законодательство России состоит из двух уровней - федерального и уровня субъектов РФ. Относительно последнего некоторые исследователи предлагают использовать термин "региональное законодательство"107. Однако, регион - термин не правовой, следовательно, более точным в нашем случае будет применение термина не "региональное законодательство", а "законодательство субъекта РФ". Таким образом, говоря о двух уровнях конституционного законодательства, мы имеем в виду его федеральный уровень и уровень субъекта Федерации. Законодательство федеративного государства, включая и его конституционную отрасль, представляет собой единую систему. С увеличением законодательного регулирования субъектами федерации собственных полномочий, приоритетными становятся вопросы вертикального построения системы конституционного законодательства России с учетом ее федеративного устройства, и главное, ее непротиворечия. Внимание привлекает ряд основополагающих принципов ее функционирования. К ним можно отнести, во-первых, двухуровневое построение конституционного законодательства, в котором выделяются "правовые поля" Федерации и субъектов РФ; во-вторых, обеспечение необходимого единства двух подсистем единой системы конституционного законодательства; в-третьих, использование механизмов и процедур предотвращения и устранения юридических коллизий и согласования нормативных правовых актов по линии Федерации и ее субъектов109. Безусловно, обозначенная позиция имеет непосредственное отношение и к регулированию парламентских процедур на конституционном уровне. Анализ конституционного регулирования парламентских процедур основными законами зарубежных государств показал, что возможно выделение нескольких блоков закрепления нормами конституций: Порядок созыва высшего представительного органа; Порядок роспуска высшего представительного органа; Порядок продления срока полномочий отдельного созыва высшего представительного органа; Порядок согласования решений палат высшего представительного органа; Кворум, при наличии которого высший представительный орган правомочен работать; Требуемое большинство, при наличии которого решения высшего представительного органа считаются принятыми; Виды заседаний, на которых высший представительный орган осуществляет свои полномочия. Нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющие и регулирующие парламентские процедуры Федерального Собрания России, по мнению диссертанта, могут быть подразделены на нормы: 1. Группу норм, закрепляющую процедуру созыва; 2. Группу норм, закрепляющую процедуру роспуска; 3. Группу норм, закрепляющую процедуру деятельности палаты: процедуры деятельности, структуру палаты, полномочия, способы взаимоотношения с иными органами власти. Статьи 15, 17, 18 и многие другие статьи Конституции закрепляют основополагающие принципы и начала для формирования, работы Совета Федерации Федерального собрания России. В качестве примера норм Конституции РФ, закрепляющих процедуру формирования палаты, можно привести ч. 2 ст. 95. Для формирования Совета Федерации чрезвычайно важное значение имеет ч. 2 ст. 96 Конституции, чьи отсылочные нормы закрепляют принятие специального федерального закона о формировании палаты. Структуру палаты регулируют нормы ст. 101 Конституции РФ. Процедуры деятельности палаты закреплены в ст.ст. 100, 101, ч.4 ст. 105 и т.д. Полномочия Совета Федерации Федерального Собрания России закреплены в ст.ст. 102, 104-108, 125, 93 и др. В качестве примера конституционного регулирования способов взаимоотношения Совета Федерации с иными органами власти можно привести часть 3 ст. 100 Конституции, которой установлено, что палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента России, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату (ч. 5 ст. 101).
Реализация первичных парламентских процедур в России
Применительно к классификации парламентских процедур в России, диссертант предлагает, используя в качестве основания форму закрепления, как уже упоминалось, выделить два вида парламентских процедур в России.
Приступим к рассмотрению первой группы первичных, т.е. закрепленных в Конституции Российской Федерации, в Конституциях (Уставах) субъектов Российской Федерации процедур: Председатели палат (заместители), заседание палат, деятельность комитетов и комиссий, парламентские слушания, законодательные процедуры и процедуры формирования органов и должностных лиц260.
Палаты Федерального Собрания Российской Федерации работают на постоянной основе. В соответствии с Конституцией России, Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Однако палаты могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств.
Однако, акта, регулирующего процедуру совместных собраний нет, что, по мнению диссертанта, следует восполнить. Это следует из практики совместных собраний палат, из того, что в субъектах федерации аналогичные акты приняты.
На федеральном уровне первичные процедуры в палатах парламента помимо Конституции закреплены регламентами и несколько отличаются. Например, процедурой формирования, количественным составом комитетов (комиссий) и членов этих комитетов и комиссий.
Согласно Конституции России (ст. 101), согласно Регламентов палат, структура палат Федерального Собрания схожа: комитеты, комиссии, Председатели палат и их заместители. Однако, в силу различий в порядке формирования, структура Государственной Думы несколько отлична от структуры Совета Федерации, что влечет и некоторые отличия в процедурах деятельности.
Органами Совета Федерации являются: комитеты Совета Федерации; комиссии Совета Федерации. Должностными лицами Совета Федерации являются: Председатель Совета Федерации; первый заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; заместитель Председателя Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, при этом Председатель Совета Федерации и его заместители не могут быть представителями одного субъекта РФ. Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации и заместители Председателя Совета Федерации избираются из числа членов Совета Федерации. Председатель Совета Федерации, первый заместитель Председателя Совета Федерации, заместитель Председателя Совета Федерации избирается на срок его полномочий в качестве члена Совета Федерации - представителя от законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Совет Федерации образует постоянные комиссии и может создавать временные комиссии из числа членов палаты. Постоянные комиссии Совета Федерации являются постоянно действующими органами палаты. Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесенных к ведению Совета Федерации Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами.
Каждый член Совета Федерации, за исключением Председателя Совета Федерации, первого заместителя Председателя Совета Федерации и заместителей Председателя Совета Федерации, обязан состоять в одном из комитетов Совета Федерации и может быть членом только одного комитета палаты.
Персональный состав комитета, комиссии Совета Федерации утверждается палатой большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации. При этом в состав комитета палаты должны входить не менее семи членов Совета Федерации.
Основной формой работы Совета Федерации, согласно Конституции, являются заседания палаты.
Регламентом предусмотрены парламентские процедуры пленарного заседания палаты. Пленарные заседания означают, что палата парламента собирается в полном составе. Пленарные заседания являются главной организационной формой деятельности Совета. Именно на заседаниях решаются все важные вопросы компетенции данной палаты. Значение этой формы деятельности определяется и тем, что на заседаниях должны присутствовать все члены Совета Федерации.
Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц. Заседание Совета Федерации проводится в один день или в течение нескольких дней подряд. Каждый день заседания Совета Федерации состоит из утреннего и вечернего заседаний: соответственно с 10 до 14 часов, и с 16 до 18 часов.
Внеочередные заседания Совета Федерации могут созываться по предложению Президента Российской Федерации, Председателя Правительства России, одного из субъектов Российской Федерации в лице его представительного органа государственной власти, Председателя Совета Федерации, его комитетов либо по требованию не менее одной пятой общего числа членов Совета Федерации.
Конституция закрепляет открытый характер проведения заседаний, однако делает оговорку, что палаты вправе проводить закрытые заседания в случаях, предусмотренных Регламентом (ст. 100 Конституции). Регламент Совета Федерации закрепляет право внести предложения о проведении закрытого заседания за Президентом России, Председателем Правительства России; лица, руководящего заседанием палаты, комитетом Совета Федерации и его членами, численностью не менее десяти.
Решение о проведении закрытого заседания принимается простым большинством присутствующих на заседании депутатов.
Для открытия заседания Совета Федерации предусматриваются определенные требования к числу присутствующих депутатов (кворум). Согласно Регламенту, заседания Совета Федерации считаются правомочными, если на них присутствуют не менее двух третей от числа членов палаты.
Губернатор Виктор Басаргин в прошлом году закончил формирование своей управленческой команды, сделав ставку не на «варягов», а на местных политиков, в частности, представителей команды бывшего главы Прикамья Геннадия Игумнова - Геннадия Тушнолобова и Дмитрия Самойлова. Несмотря на их пермскую «прописку», противостояние между законодательной и исполнительной властью по ключевым краевым проектам не уменьшилось. О разгоревшейся борьбе и ее промежуточных итогах.
В начале прошлого года сформировалась управленческая команда края. При этом губернатор Виктор Басаргин сделал ставку на те фигуры, которые считаются выходцами из команды Геннадия Игумнова - губернатора Пермской области в 1996–2000 годах. Как и ожидалось, один из его заместителей Геннадий Тушнолобов занял пост главы кабинета министров. Администрацию губернатора возглавил еще один член команды Геннадия Игумнова - Дмитрий Самойлов. Наряду с этим Пермский край в прошлом году покинули несколько колоритных руководителей, приехавших в регион вслед за Виктором Басаргиным. Среди них, например, министр строительства и архитектуры Дмитрий Шаповал, руководитель агентства по инвестициям и внешнеэкономическим связям Алексей Дозорцев, заместитель председателя правительства - министр общественной безопасности Виктор Лесняк. Их полномочия достались представителям пермской элиты либо фактически были распределены между другими управленческими блоками в правительстве. Несмотря на отставки «варягов», влияние вице-премьера Олега Демченко сохранилось: министром строительства и архитектуры стал Дмитрий Бородулин - в прошлом заместитель господина Демченко в корпорации «Урал промышленный - Урал полярный», а министром природных ресурсов - бывший подчиненный того же Олега Демченко по работе в ХМАО Константин Черемушкин. Усиление администрации губернатора края произошло и за счет назначения заместителем руководителя Алексея Фролова, выходца из КЭС-Холдинга Виктора Вексельберга.
Политтехнолог Александр Пахолков отмечает, что команда губернатора остается неоднородной. «Изначально была сделана ставка на хорошо знакомые, проверенные кадры. Серьезные позиции по-прежнему занимает челябинская группа. После того как пошла негативная реакция на появление значительного количества варягов, Виктор Басаргин обратился к соратникам Геннадия Игумнова, которые за 2000-е годы не присоединились ни к одной из двух групп влияния, близких к Юрию Трутневу или бывшему губернатору Олегу Чиркунову», - поясняет эксперт.
Спормастер Новая управленческая команда во главе с Виктором Басаргиным встретилась с серьезным противостоянием, прежде всего в законодательном собрании края. Практически все важные инициативы правительства подвергались детальному обсуждению, жесткой критике на пленарных заседаниях благодаря депутатскому объединению, которое получило неофициальное название «Группа товарищей». Его лидерами считаются депутаты Дмитрий Скриванов, глава фракции «Справедливой России» Алексей Луканин, а также руководитель фракции «Единой России» Юрий Борисовец, близкий к Юрию Трутневу.
Наиболее жесткой критике парламентариев подверглись вносимые губернатором поправки в бюджет края на 2013–2015 годы, в краевую инвестиционную программу регионального развития (КИП РР), краевую программу автодорожного строительства (КИП АС). Принятие этих законопроектов стало возможным благодаря личным гарантиям губернатора. «Пока Виктор Басаргин использует собственные ресурсы: накануне последнего пленарного заседания парламента он встретился с 50 депутатами. Его уговоры, такие как „так надо“, „так правильно“ или „поверьте мне“, перестают действовать на второй-третий раз. Этот ресурс для губернатора ограничен, и его тяжело восполнить», - отмечает председатель движения «Выбор», член политсовета при губернаторе Константин Окунев.
Острая дискуссия также развернулась при обсуждении законопроекта, предоставляющего налоговую льготу ОАО «Газпром». Личных гарантий Виктора Басаргина на этот раз оказалось недостаточно: документ дважды был отклонен парламентом, его принятие стало возможным только при третьем заходе в заксобрание в обмен на подписание краевыми властями инвестиционного соглашения с газовиками, которое было заключено в ноябре 2013 года. Обострились отношения между депутатами и чиновниками во время обсуждения приватизации акций ОАО «Международный аэропорт „Пермь“» (МА «Пермь») путем их внесения в уставный капитал ОАО «Корпорация развития Пермского края» (КРПК). В сентябре в знак протеста против попытки проведения законопроекта о приватизации аэропорта в заксобрании края депутаты покинули заседание, сорвав таким образом пленарку. Тогда к «Группе товарищей» присоединились представители других политических сил, в частности КПРФ, а также независимые депутаты, например Алексей Бурнашов. Парламентарии опирались на позицию ФАС России, которая обнаружила нарушения и возбудила дело в отношении Виктора Басаргина, ОАО МА «Пермь» и победившего в конкурсе по отбору инвестора для строительства аэропорта ОАО «Кольцово-Инвест», посчитав, что организаторы отбора создали преимущественные условия для компании-победителя. Несмотря на сопротивление части парламента, план приватизации с включенным в него аэропортом был принят на ноябрьском заседании. Губернатору пришлось пойти на компромисс с депутатами. Он предложил поправку, предполагающую перечисление в бюджет края дивидендов от продажи акций. Также депутаты настояли на приватизации 75%, а не всех 100% акций МА «Пермь». Несмотря на достигнутый компромисс с депутатским корпусом, Виктору Басаргину для того, чтобы удовлетворить претензии ФАС, пришлось пойти на крайние меры: аннулировать итоги конкурса по отбору инвестора. На сегодня реализация проекта натолкнулась на новые препятствия: принятая схема приватизации не устроила прокуратуру, ее протест был назначен к рассмотрению в феврале 2014 года.
В противовес «Группе товарищей» в заксобрании края должна выступить новая депутатская группа «За Пермский край», в которую войдут сторонники губернатора. В их числе независимые парламентарии: предприниматель Алексей Петров, директор ООО «Северный альянс» Владимир Хозяшев, а также коммунисты Геннадий Кузьмицкий и Андрей Старков, единоросс - владелец ЗАО «Юкон Груп» Владимир Нелюбин, зампредседателя комитета по соцполитике Александр Третьяков, председатель комитета по инфраструктуре Виктор Плюснин, председатель совета директоров ООО «Беляевка» Виктор Федоровский. Инициаторы создания группы опровергают, что объединяются в интересах губернатора, называя реальной причиной необходимость иметь в заксобрании межфракционную площадку. «Группе товарищей» пока успешно удается блокировать ее регистрацию в заксобрании края. Очередная попытка узаконить новое объединение будет предпринята в феврале.
Еще одной площадкой для давления на оппонентов губернатора стала «Единая Россия». Согласно партийной норме о ежегодной ротации членов политсовета, из руководящих органов партии были исключены Дмитрий Скриванов, а также председатель комитета по социальной политике Сергей Клепцин. Таким образом, они были лишены возможности непосредственного влияния на принимаемые в партии решения. Эксперты Guide сомневаются в эффективности такой меры: таким образом депутатам фактически развязали руки, освободив от партийного контроля.
Впрочем, гендиректор центра «Департамент политики» Алексей Чусовитин говорит, что на краевом уровне сложилась непростая механика взаимоотношений. «Условно можно выделить четыре основные группы влияния: губернатора, оппозиционную группу Дмитрия Скриванова, представителей крупных корпораций, а также структур ГК „Ренова“ Виктора Вексельберга. В сложившейся механике оппозиция играет роль „плохого полицейского“. Губернатор выходит с какой-нибудь инициативой, оппозиция начинает ее критиковать. Губернатор, чтобы обеспечить принятие своей инициативы, вынужден обращаться за помощью к „добрым полицейским“ из крупных корпораций - и идти на уступки для них. В итоге складывается ситуация, при которой губернатор зависит сразу от нескольких групп, разорвать отношения с которыми он пока не может», - говорит эксперт.
Не было печати В разгар конфликта депутатского корпуса с губернатором в активную фазу вошла работа по созданию прогубернаторского медиахолдинга. Им занимается еще один выходец из Магнитогорска Челябинской области Кирилл Маркевич. Он начал с того, что весной прошлого года выкупил пермский телеканал «Урал-информ ТВ», после чего в течение года открыл две газеты: «Пермское времечко» и «Пермские губернские ведомости», приобрел франшизу на выпуск пермской ленты новостей на онлайн-ресурсе РБК, запустил радио «Комсомольская правда-FM в Перми». По правилу «лучшая защита - это нападение» СМИ Кирилла Маркевича выступили с жесткой критикой депутатов. Особенное внимание было уделено представителям «Группы товарищей» Алексею Луканину, Юрию Борисовцу и Дмитрию Скриванову.
Оппоненты губернатора, в частности представители «Группы товарищей», по данным Guide, также заинтересованы в создании собственных медиаресурсов. По неподтвержденной информации, Дмитрий Скриванов уже приобрел права на ООО «Медиа-Центр», которое является учредителем газет «В курсе» и «Пермская трибуна». В окружении депутата подтверждают заинтересованность в создании собственного медиахолдинга, но отмечают, что цель эта - долгосрочная.
Иногородние игры Вторым фронтом, на котором развернулись активные политические действия, стала городская власть. Здесь столкнулись депутаты Пермской городской думы и глава администрации Перми Анатолий Маховиков. На апрельском заседании гордумы один из наиболее влиятельных на сегодня депутатов Владимир Плотников потребовал досрочной отставки главы администрации Перми Анатолия Маховикова. Депутат раскритиковал работу сити-менеджера, департамента имущественных отношений, управления внешнего благоустройства и департамента дорог и транспорта (ДДТ). Глава ДДТ Денис Гвоздев ушел с поста в мае по собственному желанию. В конфликт вмешались краевые власти: Дмитрий Самойлов передал просьбу губернатора сохранить статус-кво. В обмен на это сити-менеджер обязывался пойти на уступки депутатам. Так, за лето была укреплена его управленческая команда, должности заместителей главы администрации заняли бывшая краевой вице-премьер Екатерина Бербер (социальный блок), а также Анатолий Дашкевич (инфраструктура). В течение года и единомышленники Владимира Плотникова из числа депутатов получили должности как на муниципальном, так и на краевом уровне. Денис Ушаков был назначен советником сити-менеджера, Дмитрий Малютин стал генеральным директором ОАО «Пермское агентство ипотечного кредитования», а Павел Ширев - руководителем МУП «Горсвет».
Впрочем, критиковать главу администрации депутаты не перестали и после этого. Вопрос о смещении Анатолия Маховикова с должности вновь стал актуальным к концу года. Стало известно о его возможном повышении, вместо него на должность сити-менеджера прочат подчиненного губернатора Дмитрия Самойлова. Сам Виктор Басаргин пока не опроверг возможности кадровых перемен в администрации, заявив, что они произойдут «не сегодня-завтра».
Мнения экспертов относительно эффективности действий Виктора Басаргина на пермской политической сцене расходятся. Александр Пахолков говорит, что Виктор Басаргин поэтапно усиливает собственные позиции в крае, несмотря на сопротивление местных политических деятелей. «Он концентрирует усилия, потихоньку расставляет своих людей, в том числе в администрации города, в краевой избирательной комиссии, которую вместо ушедшей в конце прошлого года Тамары Сайдаковой возглавил Игорь Вагин (бывший замглавы администрации. - G). Оппоненты теряют места в партийных структурах, как это произошло с Дмитрием Скривановым», - считает он. Алексей Чусовитин, наоборот, называет 2013 год годом региональной политической элиты. «Пермяки делали все, что хотели. Виктор Басаргин пока не может называться самостоятельной политической фигурой. Идет сложный процесс инициации губернатора. Оппозиция играет на руку представителям крупных промышленных корпораций, присутствующих в регионе. Вместе они противостоят в том числе структурам ГК „Ренова“. Безусловно, оппозицию можно было быстро подавить, но этого не происходит, благодаря тому, что никому из местных игроков это невыгодно», - резюмирует господин Чусовитин.
Активное создание прогубернаторского медиахолдинга, борьба с оппонентами Виктора Басаргина в «Единой России», смена председателя краевой избирательной комиссии, произошедшая в конце прошлого года, подтверждали возможность досрочных выборов губернатора. Сам господин Басаргин, впрочем, опроверг такую вероятность, заявив, что для этого нет никаких оснований.
Дина Полина
Парламентские процедуры - это порядок работы парламента.
Виды парламентских процедур.
1. Сессии парламента - период времени, в течение которого палаты парламентов вправе в установленном порядке проводить пленарные заседания и принимать решения в соответствии со своей компетенцией. Сложились две разновидности порядка работы парламента:
сессионный , когда парламент созывается (собирается) в определенный промежуток времени, который может быть либо прямо указан в основном законе (очередные или ординарные сессии), либо определяться в зависимости от необходимости (внеочередные или экстраординарные сессии) - Франция, Австрия, Великобритания, Япония.
постоянный , когда парламент сам решает о перерывах и каникулах в своей деятельности (Словакия).
В межсессионный период действуют два принципа:
Дисконтинуитета (означает, что все дела, не получившие в течение сессии завершения, прекращаются с ее окончанием, и на следующей сессии те же вопросы могут начинаться с самого начала - США, Великобритания).
Континуитета (означает, что прохождение законопроекта не прекращается с закрытием сессии палат - Индия, Италия).
2. Пленарные заседания - это собрания членов парламента (его палат), которые проводятся в установленном законом порядке. Обычно они являются открытыми, но могут быть и закрытыми (при рассмотрении вопросов, затрагивающих государственную тайну). Процедуры пленарных заседаний регулируются регламентами. Пленарные заседания делятся на две группы: организационные (проводятся сразу после выборов) и обычные.
Важнейший элемент парламентской процедуры - кворум (установленное регламентом количество парламентариев, необходимое и достаточное для начала работы (в отдельных случаях) и для принятия решений (как правило). Решение, принятое при отсутствии кворума, недействительно.
Регламенты подробно регулируют порядок установления повестки дня заседания и обсуждения вопросов.
Ораторы записываются заранее. Они должны не отклоняться от обсуждаемого вопроса; обычное время для выступлений - от 5 до 20 минут (реже 50-60).
Обсуждение заканчивается голосованием . Способы: а) открытые (электронным голосованием, вставанием, разделением, поднятием руки, аккламация (кто громче кричит) и б) закрытые, тайные (бюллетенями). В наиболее ответственных случаях может применяться поименное голосование
3. Заседания комитетов и комиссий. Процедура этих заседаний гораздо проще. Здесь не требуется предварительной записи на выступления; сами выступления носят характер скорее деловой , чем публичный; возможны неоднократные выступления.
Особое значение имеют проводимые комитетами слушания. Они позволяют выявить не только возможные позиции и оппозицию по тем или иным вопросам, но и формировать в необходимом направлении общественное мнение.
Важная роль принадлежит комиссиям при осуществлении контрольных функций парламента. Узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяют с большей глубиной и компетентностью курировать отдельные области государственной деятельности.
Вспомогательный аппарат парламента
Под вспомогательным аппаратом парламента понимают организацию государственных служащих, которые оказывают научную, организационную и техническую помощь в работе парламенту в целом, его палатам, комитетам (комиссиям) и парламентариям . Аппарат обычно очень многочисленнен (В США работу 535 парламентариев обеспечивает аппарат из 20 тыс. человек).
- Пошаговый рецепт с фото и видео Рецепт пряников медовых для рисования
- Мороженое шоколадное: рецепт и фото
- Постный чечевичный суп с грибами
- Диетические блюда из творога с указанием калорий
- Спагетти с чесноком и острым перцем
- К чему снится Снежная Лавина?
- Толкование сна мозоли в сонниках
- Гадание Таро: беременность - онлайн
- Коктейль «Куба Либре» — лучшие рецепты приготовления
- Вина из слив в домашних условиях
- Толкования Густава Миллера
- Как проходит ограничение родительских прав
- Социальные стипендии студентам Стипендия детям инвалидам в вузе
- Особенности вычета на лечение родителей
- Льготы пенсионерам по земельному налогу
- Рецепт: Песочное печенье с джемом - домашнее со сладкой начинкой
- Заправка для борща на зиму, очень вкусные рецепты из свеклы Заготовка для зеленого борща на зиму рецепт
- Ром с соком – беспроигрышный вариант Ром с апельсиновым соком название
- Как приготовить рыбу кижуч
- Слоеный салат «Печенкин Салат печенкин с куриной