Анализ применения законодательства о граж­данской службе. Практика применения законодательства о государственной гражданской службе Формирование системы управления государственной гражданской службой

Наталья Антошина. Реализация в субъектах Российской Федерации законодательства о гражданской службе // ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА,

2014, №4 (90)

.

Наталья Антошина , доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Нижегородского института управления – филиала РАНХиГС, начальник департамента по вопросам государственной службы, кадров и государственных наград аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса (603950, Нижний Новгород, пр. Гагарина, д.46). E-mail: [email protected]
Аннотация : Статья посвящена анализу реализации законодательства о гражданской службе Российской Федерации в субъектах Российской Федерации. Автор детально рассматривает наиболее актуальные вопросы применения норм Федерального закона от 27 июля 2004 года № 74-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Дана оценка системе реализации законодательства о гражданской службе в регионах, отмечены положительные практики, которые были разработаны и внедрены в регионах благодаря действию Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации». Проанализированы неурегулированные вопросы, связанные с проблемами правоприменения, а в ряде случаев – с отсутствием необходимого и точного правового регулирования.
Ключевые слова: гражданская служба, реализация законодательства, правоприменительная практика, формальные подходы.

Реализация законодательства о гражданской службе связана с применением норм административного и, частично, трудового законодательства. Особое место в правоприменительной практике в данной сфере занимает Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – федеральный закон о гражданской службе), являющийся базовым нормативным правовым актом, на основе которого осуществляется регламентация подавляющего большинства вопросов организации служебной деятельности в органах государственной власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации.

Актуальность и необходимость анализа реализации законодательства продиктованы проблемами правоприменительной практики в течение почти десятилетнего срока действия федерального закона о гражданской службе. За столь значительный срок в развитие закона сформирован комплекс правовых норм, регламентирующих вопросы прохождения гражданской службы, начиная с заключения служебных контрактов и заканчивая вопросами прекращения службы. Оценка данным процессам, оказавшим существенное влияние на становление института государственной службы в современной России, будет, по-видимому, еще не раз дана авторитетным научным и экспертным сообществом. Пока же ее действительно не достает для дальнейшего развития науки и практики.

В свою очередь, нам интересно оценить сегодняшнее состояние дел по применению федерального закона о гражданской службе прежде всего на региональном уровне.

По нашей оценке, сегодня в регионах сформирована достаточно целостная система реализации законодательства о гражданской службе, чему способствует активное развитие федерального законодательства. Принятие соответствующих федеральных программ развития и реформирования гражданской службы также подталкивает к разработке в субъектах Российской Федерации новых практик, организационно-правовых механизмов и технологий.

Так, в качестве положительных практик, которые разработаны и внедрены в регионах благодаря действию Федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009–2013 годы)» (в настоящее время прекратила свое действие), можно отметить: усиление работы с кадровыми резервами; внедрение современных кадровых технологий на гражданской службе, в том числе при оценке кадрового состава посредством проведения многофакторных тестирований, специализированной психодиагностики персонала, ассессмент-центров; более активное проведение экспериментов на гражданской службе (среди которых: наставничество для лиц, впервые назначенных на должности гражданской службы, стажировки в виде обмена опытом между регионами, внедрение планов индивидуального развития и др.).

Однако в субъектах Российской Федерации до сих пор выявляются нарушения федерального законодательства в некоторых сферах. Прежде всего это касается поступления и прохождения гражданской службы. Так, устанавливается необоснованно широкий перечень должностей по государственной тайне, не соблюдаются сроки проведения аттестации гражданских служащих. Это же касается и организации работы по противодействию коррупции среди гражданских служащих. Например, планы государственных органов по противодействию коррупции часто не соответствуют актуальным изменениям федерального законодательства; составы комиссий по конфликту интересов не соответствуют требованиям открытости деятельности в части привлечения представителей общественных советов, экспертов в области государственной службы и др.

В целом отметим, что в условиях достаточности нормативной правовой базы организации и развития гражданской службы в субъектах Российской Федерации имеются неурегулированные вопросы, которые связаны с проблемами правоприменения, а в ряде случаев – с отсутствием необходимого и точного правового регулирования.

Федеральное законодательство также требует совершенствования. Так, например, только в федеральном законе о гражданской службе в настоящее время около двадцати норм или не реализуются вообще, или их реализация осуществляется по формальным основаниям. В этой связи назрела необходимость их пересмотра или отмены. Зная это, регионы зачастую вынуждены по ряду вопросов использовать практику опережающего нормотворчества. Например, по вопросам медицинского и государственного страхования, внедрения показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности и др.

Один из основных вопросов формальных подходов к реализации требований федерального законодательства – создание и функционирование системы управления всей государственной службой. Общеизвестно, в этой сфере не обеспечено соответствующее нормативное правовое регулирование, не определены единые принципы, цели, задачи, методология, организационная основа.

В субъектах Российской Федерации управление гражданской службой, разумеется, осуществляется. Чаще всего для этого назначаются ответственные органы государственной власти – администрации (аппараты) высших должностных лиц регионов. Существует практика согласования принятия всех кадровых решений одним уполномоченным органом на уровне субъекта Российской Федерации. Между тем, практически нигде не создаются специальные органы по управлению гражданской службой. Десятилетний опыт реализации федерального законодательства не послужил основой для принятия принципиального, прежде всего политического и организационного решений, что свидетельствует о целесообразности дополнительного рассмотрения ключевых аспектов формирования системы управления государственной службой Российской Федерации.

Сложный вопрос реализации федерального законодательства, который неоднозначно рассматривается в субъектах Российской Федерации, – определение показателей эффективности и результативности труда государственных служащих и внедрение их в практику работы. К сожалению, здесь также отсутствует единое федеральное мнение по сути вопроса. Нет четкого понимания, какие должны быть показатели, как их классифицировать, как с помощью этих показателей определить эффективность труда служащих и др.

В этой связи целесообразно, с одной стороны, конкретизировать нормы федерального закона о гражданской службе по определению обобщенных и специфических показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданских служащих, а с другой, определить порядок оплаты труда служащих в зависимости от этих показателей.

Реализация требований по проведению ротации в субъектах Российской Федерации по должностям гражданской службы также сопряжена с целым рядом «формализмов».

Под ротацией понимается перемещение служащего путем назначения на аналогичную должность при применении территориального принципа [Литвинцева Е., Переверзина О. Ротация как технология повышения эффективности деятельности гражданских служащих // Государственная служба, 2013, №3. С. 41]. В свою очередь, субъекты Российской Федерации, в соответствии с требованиями федерального законодательства, должны самостоятельно определять перечни ротируемых должностей. Однако данное требование носит весьма противоречивый характер, на практике выполняется формально, в связи с тем, что в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации государственные органы располагаются в региональном центре. Поэтому территориальный принцип формирования перечней должностей гражданской службы, подлежащих ротации, практически не применяется.

Принципиальный вопрос – реализация на практике требования взаимосвязи гражданской и муниципальной службы. Так, некоторые положения нормативных правовых актов напрямую нарушают установленный федеральным законодательством принцип взаимосвязи этих двух видов публичной службы. Например, при установлении размера единовременной субсидии на приобретение жилого помещения стаж муниципальной службы не учитывается. Работа в органах местного самоуправления не является дополнительным преимуществом для замещения должностей гражданской службы, не рассматривается как необходимый этап в карьере служащего.

Формальные подходы наблюдаются при реализации законодательства о гражданской службе в части организации и проведении обучения гражданских служащих в рамках освоения ими программ дополнительного профессионального образования. В частности, региональный опыт показывает, норма федерального закона о гражданской службе, устанавливающая срок проведения повышения квалификации гражданских служащих (не реже одного раза в три года), не соответствует возможностям и потребностям органов государственной власти. Требуется увеличение периодичности обязательного прохождения гражданскими служащими повышения квалификации.

Назрела также необходимость исключения из законодательства о гражданской службе нормы о заключении договора о целевом обучении между органом государственной власти и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения в течение определенного срока. Данное положение не получило своего развития, практика подтвердила нецелесообразность правового регулирования названных вопросов. Немногочисленные примеры заключения подобных договоров в субъектах Российской Федерации свидетельствует об отсутствии эффективного инструментария по привлечению, а главное, адаптации молодых специалистов на гражданской службе.

Весьма интенсивно развивается законодательство по вопросам противодействия коррупции на гражданской службе. Количество нормативных правовых актов, в том числе регионального уровня, исчисляется уже несколькими сотнями. К примеру, по открытым данным Минюста России, в Чувашии в настоящее время действует около 280 актов по вопросам коррупции, в Башкирии –276 актов, в Нижегородской области – 241 акт. В целом они характеризуются полнотой и достаточностью правового регулирования. Однако, несмотря на принятие на всех уровнях соответствующих законов и подзаконных актов, закрепляющих меры по предупреждению коррупции на гражданской службе, некоторые нормативные положения имеют существенные недостатки, носят формальный и противоречивый характер.

Так, наблюдается достаточно много формальностей при проведении кадровой работы антикоррупционной направленности в органах государственной власти [Барциц И.Н. Иметь или не иметь… // Государственная служба, 2012, № 5. С. 15], связанных с отсутствием механизма контроля за выполнением бывшим служащим порядка трудоустройства по новому месту работы; отсутствием механизма контроля за уведомлением органа государственной власти о новом месте работы бывшего служащего; формальными подходами к определению критериев отнесения должностей гражданской службы к должностям с высоким коррупционным риском; созданием комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов в обязательном порядке в каждом органе государственной власти и др.

Любопытно, что субъекты Российской Федерации по-разному трактуют нормы федеральных предписаний (чаще всего, в виде рекомендаций) по вопросам противодействия коррупции [Кабанов П.А. Правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право, 2013, № 4]. В одних регионах в перечень должностей гражданской службы с высоким коррупционным риском включаются все должности без исключения, а в других – по одной – две должности руководящего состава. При этом не устанавливается каких-либо критериев коррупциогенности должностей.

Резюмируя сказанное, отметим, что реализация законодательства о гражданской службе в настоящее время характеризуется как слабостью правового регулирования по некоторым вопросам, так и формальным отношением к применению законодательства о гражданской службе. Нормы, не нашедшие конкретного наполнения и воплощения в жизнь в течение десятилетнего срока становления современного института государственной службы, следует пересмотреть. Законодательство о гражданской службе должно восприниматься прежде всего самими гражданскими служащими как неукоснительное требование и предписание служебной деятельности.

Литература

Адамович А.С. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба, 2014, № 1.

Барциц И.Н. Иметь или не иметь… // Государственная служба, 2012, № 5.

Кабанов П.А. Правовое регулирование антикоррупционного мониторинга в субъектах Российской Федерации: проблемы и перспективы // Административное и муниципальное право, 2013, № 4.

Куракин А.В. Административно-правовое регулирование принципов государственной гражданской службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право, 2009, № 3.

Литвинцева Е., Переверзина О. Ротация как технология повышения эффективности деятельности гражданских служащих // Государственная служба, 2013, №3.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

"Анализ деятельности государственных служащих в системе государственной службы"

Введение

В современном мире большое внимание уделяется развитию законодательства относительно государственной службы как на федеральном, так и на региональном уровнях. Это обусловлено, прежде всего, изменениями, которые произошли и происходят в нашем обществе и государстве. В декабре 1993 года была принята новая Конституция - основной закон страны. Кардинально изменилась структура, функции органов государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровнях. Проводимые реформы привели к изменению роли и самого государственного аппарата и государственных служащих. Встала необходимость повышения эффективности функций государственного аппарата, обеспечения профессионализма государственных служащих, изучения новых аспектов и проблем государственной службы в целом.

Актуальность темы определяется тем, что эффективное функционирование государственного аппарата России, укомплектованного кадрами надлежащей компетенции и высокой квалификации, выступает одним из решающих факторов ускорения перехода к качественной рыночной экономике и устранения многих кризисных явлений в жизни страны.

Отсутствие единой научной концепции государственного управления обществом в переходный период существенно затруднило развитие российской государственности на новых правовых принципах и формирование государственной службы, как важнейшего инструмента преобразований в соответствии с современным требованиями.

Итак, целью данной курсовой работы является рассмотрение сущностных черт института государственной службы и государственного служащего.

Объект исследования: феномен государственной службы и государственного служащего.

Предмет исследования: различные стороны деятельности государственных служащих в системе государственной службы.

Для достижения поставленной цели необходимо выполнить следующие задачи:

Выявить сущность понятия государственной службы и государственного служащего;

Охарактеризовать психологический портрет личности государственного служащего;

Определить права и обязанности государственных служащих;

Разработать пути развития государственной службы в России.

В ходе курсовой работы были использованы работы следующих ученых: Е.В. Охотского, В.В. Крутова, С.В. Фомина, Н.В. Воронковой, С.И. Гриторьева и других.

Практическая значимость работы заключается в том, что результаты могут быть использованы в процессе изучения и развития института государственной службы в России.

В структуру работы входят: введение, три главы, заключение, список литературы.

1 . Теоретические основы исследуемой проблемы

1.1 Понятие и сущность государственной службы. Государственный служащий

Государственная служба как специализированный институт призвана реализовывать, претворять в жизнь, властные полномочия государства. Именно механизм государственной службы играет ключевую роль в деятельности государственной власти. Специально подготовленные государственные служащие реализуют на практике функции государственного управления: от их профессионального мастерства, знаний, деловой этики, честности зависит эффективность государственного управления.

Именно поэтому огромное значение придается научному обоснованию принципов и правил организации института государственной службы.

Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» дает определение государственной службы как деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов . Он предусматривает, что президент страны, председатель правительства, министра и другие ответственные политические руководители являются государственными служащими. Интерпретирую российское законодательство о государственной службе, В.Л. Романов отмечает: государственный служащий является не просто исполнителем указаний сверху, а выступает активным участником реализации функций государства.

Законом о системе государственной службы установлено, что система государственной службы включает в себя следующие виды службы:

1) государственная гражданская служба;

2) военная служба;

3) правоохранительная служба .

Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ.

Военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляет собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации». Принципы государственной службы подразделяются на конституционные принципы, закрепленные непосредственно в Конституции РФ, и организационно-функциональные принципы, сформулированные в законодательстве о государственной службе.

К конституционным принципам государственной службы относятся принципы федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равного доступа к государственной службе.

- п ринцип федерализма обеспечивает единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Принцип федерализма означает, что государственная служба представляет собой систему должностей, учреждаемых в единой системе государственных органов;

- п ринцип законности означает необходимость соответствия Конституции РФ и федеральному закону подзаконных нормативных актов и индивидуальных правовых актов в сфере государственной службы;

- п ринцип приоритета прав и свобод человека и гражданина означает их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты. Недопустима дискриминации граждан со стороны государственных служащих и самих государственных служащих по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой, религиозной принадлежности;

- п ринцип равного доступа граждан к государственной службе означает, что каждый гражданин РФ должен без какой бы то ни было дискриминации и без неоправданных ограничений допускаться на общих условиях равенства к государственной службе. Равный доступ граждан к государственной службе осуществляется в соответствии с установленными применительно к должностям государственной службы квалификационными требованиями.

К организационно-функциональным принципам государственной службы относятся следующие принципы:

- п ринцип единства правовых и организационных основ государственной службы предполагает законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы;

- п ринцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной слу ж бы. Взаимосвязь обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы, единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы, единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих и др.

- п ринцип открытости государственной службы и ее доступности о б щественному контролю означает объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. По своей сути принцип открытости государственной службы предполагает обеспечение участия граждан в государственном управлении через создание возможностей для получения открытой информации о деятельности государственных органов и государственных служащих, осуществления общественного контроля за организацией и функционированием государственной службы.

- п ринцип профессионализма и компетентности государственных сл у жащих предполагает: профессионализм государственных служащих, то есть исполнение ими своей должности в качестве основного занятия; компетентность, то есть знание порученной службы, опыт работы; квалифицированность, то есть соответствие государственного служащего замещаемой им должности по уровню образования, стажу, знаниям и навыкам работы; эффективное и добросовестное исполнение должности; ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения и надлежащее исполнение служебных обязанностей.

- п ринцип защиты государственных служащих от неправомерного вм е шательства в их профессиональную служебную деятельность. Защита государственных служащих гарантируется от неправомерного вмешательства как со стороны государственных органов и должностных лиц, так и со стороны физических и юридических лиц.

Говоря о государственной службе, необходимо дать определение такому понятию как государственный служащий.

Согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации», государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий в порядке, установленном этим Законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации .

До принятия закона об основах государственной службы термин «государственный служащий» трактовался в литературе в широком и узком смысле. В широком смысле государственным служащим признавалось лицо, которое занимало в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственной организации: государственном органе, на предприятии, в учреждении, иной организации. А в узком смысле - гражданин Российской Федерации, занимающий в порядке, установленном правовыми актами, должность в государственном органе. При этом под должностью понималась штатная единица государственной организации, которой соответствует служебное положение лица, замещающего ее.

Таким образом, подводя итог, необходимо отметить, что большинство политологов, исследующих институт государственной службы, подчеркивают: государственная служба существует не только для исполнения полномочий государственных органов, но и для обслуживания потребностей и интересов граждан, чтобы полностью реализовалась социальная сущность государства.

1.2 Генезис института государственной службы в России

Институт государственной службы Российской Федерации имеет достаточно глубокие исторические корни. Еще в древней Руси закладывались одновременно основы государственного управления, и, разумеется, института государственной службы. Эти два социальных феномена являются неразделимыми, т. к. государственное управление не может быть реализовано без соответствующего аппарата. В этой связи следует отметить, что указанные институты того периода строились на принципах вассалитета. В частности, вассальное отношение представляло собой отношение между двумя юридически значимыми сторонами. Особое место в системе государственной службы занимали дружинники. Так, в соответствии с нормами «Краткой Русской правды» дружинники пользовались привилегиями как особая когорта людей.

Интересным с позиции исторических фактов являются уклад и организация государственного управления в Новгородской земле. В частности, с 1136 года там был особый политический строй, по сути, представляющий собой республику. Должностные лица были выборными. Ими избирались бояре, вплоть до наиболее влиятельных. Высшие должности в республике находились в руках знати, а к концу ее существования усиливались олигархические тенденции.

По сути своей выделение государственного управления, а также появление многочисленного слоя государственных служащих произошло в XV-XVII вв., т.е. под влиянием централизованного русского государства и формирования самодержавия. При этом четко просматривалась тенденция сакрализации власти на основе православных устоев, т.е. великий князь, а в последующем и царь рассматривались как наместник Бога на земле. Несогласие или выступление против власти были сродни противодействию Богу.

Сакрализация власти полностью выводила властителя из-под контроля общества, возносило его над обществом на недосягаемую высоту. Любое несогласие, а тем более выступление против власти рассматривались как выступление против Бога. Соответственно и для государственных служащих полное подчинение государю было обязательным.

Существенное влияние на организацию государственной службы России оказала Смута XVII в., в которой дворянство принимало самое активное участие. В результате чего стали проявляться элементы, связанные с отходом от прежних традиций и формирования основ светскости. В этой связи уместно привести пример, когда царь Алексей Михайлович независимо от происхождения приобщал умных и сведущих людей к государственному управлению, в результате чего появилась целая плеяда талантливых государственных деятелей, таких как Ф.М. Ртищев, А.Л. Ордин-Нащокин, А.С. Матвеев и др. При этом отмечалась также тенденция роста государственной бюрократии. В целях обеспечения контроля и борьбы со злоупотреблениями чиновников был учрежден Приказ тайных дел со значительными функциями и широкими полномочиями. В его задачи входили обеспечение слаженной работы механизма самодержавной власти, борьба за точное выполнение указаний царя, пресечение казнокрадства, злоупотреблений властью. Анализ исторических данных о деятельности по организации, реорганизации и совершенствованию государственной службы в тот период свидетельствует о том, что принимаемые меры носили эпизодический, бессистемный, не всегда продуманный характер, без должного использования правового обеспечения. По сути, достаточно глубокое и продуманное реформирование государственной службы связано с именем и царствованием Петра I. Им в 1722 г. была введена в действие подготавливаемая несколько лет «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Указанная «Табель» установила три иерархические, как бы параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой .

Известно, что каждое явление и процесс связаны с принятием и реализацией управленческого решения и имеют не только положительные, но и отрицательные моменты. В этой связи нужно заметить, что Петр I ставил перед собой цель - создание «правильного государства, при котором вся жизнь должна быть регламентирована и подчинена правилам, выстроена с соблюдением геометрических пропорций, сведена к точным, однолинейным отношениям. Идеал «регулярного государства» вначале имел известные резоны, но очень скоро он породил одно из основных зол и вместе с тем основных характерных черт русской жизни - ее глубокую бюрократизацию».

Гражданин по мере поступления на службу становился элементом государства и его собственностью в течение всей своей жизни. Историко-правовой анализ различных материалов, характеризующих состояние и развитие государственной службы в начальный период XIX века, свидетельствует, что сформировался особый социальный класс низшего и среднего чиновничества, в рамках которого чин передавался от поколения к поколению. Юридическое регулирование их статуса было осуществлено в период царствования Николая I. В основу продвижения по лестнице чинов был положен принцип выслуги лет, обеспечивавший почти автоматический медленный переход с одной ступени на другую, причем скорость этого продвижения лишь в очень незначительной степени зависела от квалификации и иных профессиональных достоинств чиновника. При этом роль чиновников в государстве все более увеличивалась .

Большую роль в системе мер по совершенствованию и рационализации российской государственной службы сыграл М.М. Сперанский. Занимая ключевые позиции в государственной власти, предложил полную реформу всей структуры государственной власти. В качестве ключевых аспектов реформы можно выделить перестройку центрального управления - образования министерств, Государственного совета и введение в систему чинопроизводства критерия образования. Реформы Сперанского не изменили существа российской госслужбы, они придали ей определенную функциональную эффективность, т.е. достигли того, чего веком ранее безуспешно добивался царь Петр I.

Наиболее существенные изменения в российском госаппарате начались во времена либеральных реформ Александра II. Как и в других областях жизни, поражение в Крымской войне послужило толчком к обновлению. Чиновничество, как и все вокруг, начало меняться. Новые времена и идеи подключили к механизму управления и новых людей. «На смену «административному романтизму» Сперанского пришел охранительный административный реализм Николаевского времени».

Очередная попытка реформирования системы государственной службы была предпринята в начале царствования Николая II, в 1895 г. Специально созданная комиссия в своем докладе не ставила вопрос ни об отмене чинов, ни об упразднении сословного ценза. По существу, предлагалось лишь заменить при чинопроизводстве принцип выслуги лет принципом поощрения за заслуги. Общий дух выводов комиссии отражал присущую тому времени высокую степень отчуждения власти от общества.

Таким образом, попытки реформирования гражданской службы и недостатки деятельности чиновничества были очевидны как для власти, так и для всего общества. К числу таких недостатков следует отнести: традиционно низкую эффективность государственного аппарата, неразвитое и ничем всерьез не стимулируемое чувство ответственности чиновников за выполняемую ими работу, крайнюю медлительность чиновничества при осуществлении своих профессиональных обязанностей, а также неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении в силу своей кастовой отчужденности от общества .

Еще одним ярким представителем конца XIX века - начала XX века, сыгравшим большую роль в совершенствовании системы государственной службы России, был С.Ю. Витте - министр путей сообщения, финансов, председатель кабинета, а затем и первый председатель Совета министров. Он сумел провести ряд важных финансово-экономических реформ, а также обновил государственный аппарат управления. Тем не менее «его начинания общеполитического плана не смогли остановить скатывание страны в пропасть, но заложенным им капиталом технической, административной и социальной модернизации общество пользовалось долго, невзирая даже на смену политического строя».

Формирование жесткой централизации власти происходило на базе аппарата партии большевиков. Основным элементом системы советской власти был партийный аппарат. Кадровый корпус госслужащих формировался, прежде всего, из членов партии. В основе принятия решений был принцип единоначалия.

После окончания Гражданской войны и образования СССР многие черты государственного управления, сложившиеся в первые годы советской власти, были упрочены. Коммунистическая партия оставалась ядром системы власти и инструментом государственного управления. Важнейшими задачами партийных органов были подбор, воспитание и расстановка кадров, связанных с организацией и руководством людьми. В итоге был создан четкий механизм отбора, воспитания и проверки управленческих кадров. Была введена категория номенклатуры. Она представляла собой перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые рассматривались и утверждались партийными комитетами. Номенклатурный подход охватывал всю систему управления, хотя и не имел правового управления. Руководящие посты могли занимать только члены партии, которые рекомендовались соответствующими партийными комитетами. Интересным фактом является то, что из высшей номенклатуры были исключены профессиональные юристы и экономисты. Преобладали специалисты с техническим и военным образованием. Это, по всей видимости, объяснимо желанием не допустить противодействия механизму организации власти со стороны специалистов, имеющих более глубокие знания в области социальных процессов .

В основе организации современной российской государственной службы находятся теоретические, организационно-правовые и исторические аспекты. При этом следует иметь в виду, что в России государство всегда доминировало над обществом. Государственная власть строилась с учетом ведомственных и классово-сословных интересов. Исторический опыт, а также современные проблемы организации государственной службы со всей очевидностью требовали создания подлинно гражданской службы, обязанной нести ответственность перед обществом, гражданами.

2 . Психологическое и правовое положение государственных служащих

2.1 Психологический портрет личности государственного служащего

государственный служба информационный полномочие

В последнее время происходит существенная ценностная, статусная, деятельностная переориентация государственной службы в условиях демократических и рыночных реформ в стране. Изменения, произошедшие в России за последние пятнадцать лет, обусловили важность и необходимость повышения эффективности работы государственной службы. Результаты социально-экономических реформ наглядно демонстрируют зависимость от состояния механизма управления и качества кадров, исполняющих на разных уровнях государственные функции.

Адекватность и успешность преобразований стимулирует общественность, предъявляя высокие требования к личностным и профессиональным качествам государственного служащего: «профессионализм, порядочность, высокая нравственность, внимание и чуткость к людям, скромность в личной жизни, патриотизм, защита интересов Отечества, образованность, знание реальной жизни, близость к простым людям, высокий уровень личной культуры, законопослушность, дистанцирование от политики и идеологии, добросовестное отношение к своим обязанностям, преданность долгу, демократии, нетерпимость к нарушению законов и норм общественной жизни, неподкупность, высокий уровень социализации». Поэтому особую значимость приобретает проблема формирования нового корпуса госслужащих, их подготовки и повышения профессионализма .

На сегодняшний момент в России слабо разработаны функциональные содержательные требования к лицам, занимающим управленческие должности, а тем более отсутствуют критерии социально-психологического соответствия должности. Практикуемый подбор кадров на основании стажа работы и уровня образования не обеспечивает максимально возможное соответствие работника своей должности.

Деятельность государственного служащего разворачивается в рамках конкретной социальной ситуации, обусловлена существующими социальными стереотипами (социальными установками, аттитюдами), потребностями, интересами, ценностями и отношениями субъектов деятельности.

Практическая деятельность госслужащего обусловлена субъективными характеристиками, но в то же время зависит от среды, от того, как общество оценивает способности индивида, его труд и систему общественных отношений по широте, уровню осознанности и активности, степени устойчивости и тд. Таким образом, на его деятельность влияют как объективные, так и субъективные факторы. Объективные факторы - это общественные отношения, морально-психологический климат, а также уровень развития общества в целом. Субъективные факторы - это, прежде всего, смысл, вкладываемый субъектом в профессиональную деятельность, в свои конкретные поступки и действия, а также знания субъектов о средствах, способах, условиях достижения поставленных целей.

Если рассмотреть категорию «отношение» с точки зрения адекватности-неадекватности, становится очевидно, что неадекватное, искаженное отношение является причиной затруднений в жизнедеятельности человека, других людей и общества в целом, может детерминировать субъектное неблагополучие.

Адекватное отношение предполагает не только точность восприятия и понимания мира, объектов, других людей, общества и самого себя, но и верный эмоциональный ответ, включенность потребностей во все эти связи. Именно в реальном действии проявляются не только отношения человека к другим людям, но и к обществу, миру и через эти «внешние» отношения - к самому себе .

Деятельность в органах государственного и местного самоуправления специфична по своему предмету, так как предполагает постоянное взаимодействие с другими людьми в целях решения социальных проблем. Деятельность такого рода относится к субъект-субъектному классу отношений, но в действительности преобладающим является субъект-объектное отношение к населению, что приводит к снижению эффективности взаимодействия.

В профессиональной деятельности государственных служащих существуют две ситуации взаимодействия субъектов: а) равных по статусу и б) различных по статусу.

В данных ситуациях через поведение субъектов выстраивается определенная система отношений. Для того чтобы повысить эффективность социальных отношений в профессиональной деятельности государственных служащих, необходимо развитие субъект-субъектных отношений между всеми участвующими субъектами.

С точки зрения ориентации на партнера по взаимодействию субъект-субъектные отношения способствуют актуализации партнера, раскрытию в нем им самим каких-то новых возможностей, способностей и функций, стремления к взаимовыгодному сотрудничеству, желания учесть интересы обеих сторон, тогда как субъект-объектные отношения в целом имеют манипулятивный характер, появляется желание навязывать «объектной» стороне свои взгляды, позиции, цели .

В процессе разработки данной проблемы были выделены уровни проявления у государственных и муниципальных служащих субъект-субъектных отношений.

Высокий уровень - характеризуется устойчивым интересом к другой личности, стремлением к углубленному познанию другого и себя, устойчивым пониманием другого. Для высокого уровня субъект-субъектных отношений характерны высокая гибкая самооценка, самопринятие, оптимальный уровень тревожности, адекватное выражение своих эмоций, толерантность. Высокий уровень субъект-субъекктных отношений предполагает устойчивое владение базовыми психологическими знаниями, открытость в общении с другим человеком, позицию сотрудничества, принятие себя и другого, успешное владение механизмами восприятия, такими, как эмпатия, рефлексия, идентификация, децентрация.

Средний уровень - предполагает устойчивый интерес к отдельным особенностям личности другого, а также его эпизодическое понимание мотивов, поведения, эмоционального состояния. Для госслужащего на данном уровне характерны негибкая самооценка, ситуативное самопринятие, неуверенность, повышенный уровень тревожности и ситуативное проявление нервозности. Наблюдается отказ от восприятия другого на основе схем и стереотипов. Госслужащие на данном уровне проявляют эпизодическую открытость в общении, часто общаются с позиции официального статуса, выполнения социальной роли. Для них характерны эпизодическое владение механизмами восприятия, ситуативные проявления навыков и способностей построения диалогических отношений.

Низкий уровень - характеризуется слабым выражением интереса (или отсутствием такового) к другому человеку, отказом от понимания другого, низким интересом к динамике поведения - как своего собственного, так и окружающих. Для госслужащих на данном уровне характерны низкий уровень самооценки, самопринятия, высокий уровень тревожности, эмоциональная возбудимость. Психологические знания таких госслужащих ограничены, в общении выражена тенденция держать дистанцию, занимать защитную позицию. Агрессивные тенденции в поведении. Высокое доминирование. Низкий уровень самопринятия. Высокая авторитарность .

Субъект-субъектные отношения - это не только отношения с другим человеком, но и отношение человека к самому себе как к субъекту, то есть самоотношение; это отношение как с постоянной взаимностью, так и с изменчивостью, обусловленной активностью не только одной из сторон, как это происходит при субъект-объектных отношениях, где устойчивость больше зависит от субъекта, чем от объекта.

Анализ конкретных ситуаций из деятельности государственных служащих позволяет обнаружить выраженное стремление в их поведении к субъект-объектным отношениям, отрицанию ценности и полезности для них диалогичного общения, партнерских отношений.

Следует подчеркнуть, что прослеживается тенденция объектного отношения к себе и другим, которая, как правило, зарождаясь в трудовых отношениях, распространяется на все сферы и уровни жизнедеятельности человека. Как следствие, нарушается ощущение самоидентичности, полноты, цельности и смысла бытия.

Таким образом, особенности социальных отношений государственных служащих препятствуют получению эффективных результатов в деятельности (так как тип профессии государственного служащего «человек-человек», то есть отношения детерминируют успешность решения профессиональных задач), что закономерно снижает их удовлетворенность трудом.

Помимо создания функциональных описаний должностей государственной службы и частного менеджмента представляется актуальной разработка социально-психологических оснований соответствия работника занимаемой должности. Учет индивидуальных и социальных свойств каждой личности позволит наиболее рационально подбирать кадры, добиваться максимальной трудовой отдачи работника, обеспечит психологическое и соматическое здоровье сотрудника.

2.2 Правовой статус государственного служащего РФ

Правовой статус - комплексная характеристика правового положения государственного служащего как субъекта права. Он характеризуется наличием многочисленных параметров и показателей, проявляющихся в связи с замещением государственной должности, выполнением или профессиональным обеспечением полномочий государственного органа. Государственный служащий является лицом, органически интегрированным в систему государственно-служебных отношений, урегулированных публичным правом, нормами конституционного, административного, трудового и иных отраслей права. Эти отношения реализуются от имени и по поручению государства, в интересах общества и каждого гражданина, под контролем государства и народа.

В настоящее время вопрос о статус государственного служащего в соответствии с принципами открытого демократического, правового государства пока не решен. По сути дела проведено лишь «развертывание статуса наемного работника в государственных органах, регулируемого трудовым законодательством, в статус государственного служащего» .

Исходным пунктом характеристики правового статуса государственного служащего РФ является статус гражданина Российской Федерации , который органически включает в себя:

а) конституционный статус российского гражданина;

б) статус работника в соответствии с нормами Трудового кодекса РФ;

в) административно-правовой статус в соответствии с нормами Федерального закона «Об основах государственной службы РФ».

Тем самым статус государственного служащего представляется как трехмерное пространство человека, гражданина и должностного лица, реализующего государственную власть как общественный интерес, оформленный правом.

Этот вывод логично вытекает из сущности государственной службы и института гражданства, которая в ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанных на уважении достоинства человека, его прав и свобод. Именно с наличием гражданства и конституционно закрепленного права равного доступа граждан к государственной службе законодательство связывает право человека участвовать в политической жизни страны и управлении делами государства и общества в целом.

Второй по значимости характеристикой (признаком) правового статуса государственного служащего является владение государственным языком . Таким языком является русский. Однако далеко не во всех субъектах РФ однозначно трактуется эта правовая норма. Поскольку в ФЗ «Об основах государственной службы РФ» конкретно не указано, о каком языке идет речь, то некоторые политики и юристы пытаются русский язык подменить государственным языком национальной республики или, наоборот, дополнить требование знания русского языка знанием государственного языка своей республики.

Важнейшим по значимости признаком, отражающим правовой статус государственного служащего, является занимаемая им государственная должность, определяющая место и роль работника в государственно-служебной иерархии, содержание, возможности и объем его участия в работе того или иного государственного органа .

Необходимо отметить, что правовой статус различных категорий государственных служащих в наибольшей мере определяется правами и обязанностями, характером служебных полномочий, спецификой юридической (административной, материальной, уголовной) ответственности перед государством и обществом.

Права государственного служащего раскрывают не только институциональный характер, но и демократизм государственной службы. Под правами г о сударственного служащего понимается система общеобязательных норм, охраняемых силой государственного принуждения и гарантирующих стабильность социально-правовую регламентацию его служебной деятельности. Общие права государственных служащих установлены ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Их можно разделить на три группы: статусные, функциональные, социально-личностные.

К статусным относятся права на:

Ознакомление с документами, определяющими его права и обязанности по занимаемой должности, критерии оценки качества работы и условия продвижения по службе;

Участие по собственной инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы;

Продвижение по службе с личными достижениями и заслугами;

Проведение специального служебного расследования для опровержения сведений, порочащих честь и достоинство госслужащего;

Обращение в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой и др.

К функциональным относятся права на:

Получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

Принятие решений и участие в их подготовке в соответствии с должностными обязанностями;

Переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации за счет средств соответствующего бюджета;

Внесение предложений по совершенствованию государственной службы в любые инстанции и др.

К социально-личностным относятся права на:

Пенсионное обеспечение с учетом стажа государственной служебной деятельности;

Объединение в профессиональные союзы (ассоциации) для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

Право на денежное содержание, его увеличение с учетом результатов и стажа его работы, уровня квалификации;

Право на ежегодный оплачиваемый отпуск продолжительностью не менее 30 календарных дней;

Медицинское обслуживание государственного служащего и членов его семьи, в том числе и после выхода его на пенсию;

Обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в прохождении им государственной службы и др.

Перечисленные права государственного служащего принято считать основными по той причине, что далее они конкретизируются в типовых и индивидуальных должностных инструкциях. Полный объем должностных прав по каждой должности, естественно, индивидуальный, но обязательно строго в едином статусно-правовом поле государственного служащего РФ. Должностные инструкции определяют точные границы полномочий, выход за которые законодательство квалифицирует как превышение служебных обязанностей или злоупотребление ими.

Служебные права носят обеспечивающий характер. Их наличие создает необходимые условия для успешной реализации служебных обязанностей. Должностные обязанности - это функции, которые возлагаются на государственного служащего с целью непосредственного исполнения или профессионального обеспечения полномочий государственного органа или должностных лиц, представляющих этот орган. Определяются они статусными функциями государственной службы в целом, характеризуют сущность и содержание служебной деятельности каждого, кто в данный момент находится на государственной службе. Государство принимает на работу гражданина с целью возложения на него соответствующих должностных обязанностей в расчете на то, что эти обязанности будут качественно исполняться .

Среди основных должностных обязанностей государственного служащего выделяют следующие:

· обеспечение поддержки конституционного строя и соблюдения Конституции РФ, реализации федеральных законов и законов субъектов РФ;

· добросовестное исполнение должностных обязанностей;

· обеспечение соблюдения и защиты прав и законных интересов граждан;

· исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением заведомо незаконных;

· поддержание высокого уровня профессиональной квалификации, достаточной для исполнения должностных обязанностей;

· своевременное рассмотрение обращений граждан и общественных объединений, а также принятие по ним решений;

· сохранение государственной и иной охраняемой законом тайны.

Что касается специальных служебных обязанностей, то их круг регулируется правовыми нормами либо специального законодательства, либо соответствующими ведомственными подзаконными актами.

Существенной составляющей правового статуса являются законодательно установленные ограничения по должности в связи с прохождением государственной службы - совокупность политических, экономических и организационно-управленческих факторов-запретов, очерчивающих пределы дозволенного в служебной деятельности и повседневном поведении госслужащего. Ограничения устанавливают границы, выхода за которые либо государство однозначно запрещает, либо не одобряет и не поощряет. Именно ограничения по должности, а не только права и обязанности, подчеркивают своеобразие статуса государственных служащих .

Располагая властными полномочиями, служащий имеет немалые возможности для использования их несоответствующим и даже противозаконным образом. Ограничения призваны не допустить конфликта частных интересов госслужащего и публичных интересов общества и государства.

Ограничения прав госслужащего изложены в ФЗ «Об основах государственной службы РФ». Закон гласит, что госслужащий не имеет права подчинять общественный интерес частным интересам индивидов или групп. Он обязан действовать в общенациональных интересах, во имя благосостояния всего народа и национальной безопасности страны .

Статус государственного служащего - вполне функциональное явление, направленное, с одной стороны, на конструктивную реализацию общегосударственного интереса, а с другой - на ограничение и даже нейтрализацию неприемлемых для статуса госслужащего поступков, устремлений и интересов. Наиболее эффективной формой такой «нейтрализации» является юридическая о т ветственность в виде конкретных санкций к нарушителю правовых норм, принципов и правил, установленных по государственной службе.

Органической составной частью социально-правового статуса госслужащего является его «вмонтированность» в систему морального и материального поощрения . Это осуществляемая в установленном порядке специальная деятельность государственных органов и должностных лиц, выражающаяся в применении к госслужащему мер морального и материального стимулирования. Его основаниями являются признание заслуг государственного служащего, успешное и добросовестное в течение более или менее продолжительного времени исполнение им своих должностных обязанностей, а также выполнение заданий особой важности и сложности.

Таким образом, подводя итог, нужно отметить, что прочный правовой статус государственного служащего - важнейший фактор высокой эффективности и авторитета государственной службы. Он является производным от самой государственной службы как правового института.

В настоящее время решение статусных проблем госслужащего в нашей стране получило достаточно прочную нормативно-правовую базу. Тем не менее существует немало нерешенных задач: не обеспечены полнота и системно-комплексный характер правового регулирования деятельности госслужащего, слабо разработаны статусно - должностные полномочия служащих различных уровней и структур государственного управления и др.

3 . Практические аспекты развития государственной службы в России

3.1 Кадровое обеспечение государственной службы: состояние и пути развития

Развитие рыночных отношений в России предъявляет новые требования к качественному уровню управления, характеру решаемых при этом задач, а также методам их решения. Подходить со старыми мерками к новым явлениям социально-экономической деятельности недопустимо. Необходима новая концепция управления социально-экономическим, политическим развитием страны, адекватным образом отражающая перемены в обществе. Такой новой концепцией для российской экономики является стратегическое управление.

Суть стратегического управления состоит в том, что в управленческих системах, в том числе в системе кадрового обеспечения государственной службы, с одной стороны, существует четкое (так называемое формальное) стратегическое планирование, с другой - структура управления государственной службой, системы и механизмы взаимодействия ее отдельных звеньев построены так, чтобы обеспечить выработку долгосрочной стратегии для принятия эффективного управленческого решения и создания управленческого инструментария для превращения этих стратегий в текущие производственно-хозяйственные планы, подлежащие реализации.

Стратегическое управление служащими позволит решить следующие основные задачи:

Обеспечить организации необходимым кадровым потенциалом в соответствии с ее стратегией;

Формировать внутреннюю среду организации таким образом, чтобы внутриорганизационная культура, ценностные ориентации, приоритеты в потребностях создавали условия и стимулировали воспроизводство и реализацию кадрового потенциала и самого стратегического управления;

Решить проблемы, связанные с функциональными организационными структурами управления, в том числе управление персоналом; развивать и поддерживать гибкость организационных структур;

Разрешать противоречия в вопросах централизации - децентрализации управления персоналом.

Предлагаемый подход к управлению персоналом позволит скоординировать проблемы стратегического характера в службах управлении персоналом и делегировать часть оперативно-тактических полномочий в ведение структурных подразделений организации.

Реализация кадровой стратегии структурами по управлению персоналом состоит в понимании того, что необходимо сделать, чтобы стратегия работала, и соблюдались намеченные сроки ее исполнения. Другими словами, искусство управления здесь состоит в правильной оценке действий по определению места стратегии, ее профессиональном исполнении и получении хороших результатов.

Работа по реализации кадровой стратегии структурами по управлению персоналом относится к сфере административных задач, которая включает в себя следующие основные положения:

Создание организационных возможностей для успешной реализации кадровой стратегии;

Управление бюджетом с целью рационального размещения средств;

Определение кадровой политики органа государственного управления, обеспечивающей реализацию стратегии;

Мотивацию государственных служащих для более эффективной работы; при необходимости видоизменение их обязанностей и характера работы для достижения наилучших результатов по реализации стратегии;

Совершенствование мотивационных механизмов управления персоналом, увязыванием мотивационных механизмов с достижением намеченных результатов;

Формирование и развитие культуры профессиональной деятельности для успешного достижения намеченной цели;

Создание условий, обеспечивающих государственным служащим благоприятные условия для эффективного исполнения своих стратегических ролей;

Использование инновационного опыта для постоянного совершенствования работы;

Обеспечение внутреннего руководства, необходимого для продвижения по пути реализации кадровой стратегии и контроля.

Цель руководства состоит в создании системы оценки соответствия того, как выполнена работа сотрудниками, и того, что необходимо для эффективной реализации стратегии.

Соответствие организации работы внутри государственной структуры и того, что позволяет эффективно реализовать кадровую стратегию, делает орган государственного правления единым целым перед началом осуществления своих планов. Задача осуществления кадровой стратегии является наиболее сложной и трудоемкой частью стратегического управления. Она охватывает все уровни управления и должна быть учтена в большинстве подразделений органа государственного управления.

Конкретное осуществление кадровой стратегии начинается с проведения мониторинга имеющихся кадровых ресурсов, тщательного анализа того, что государственное учреждение должно сделать иначе и лучше для успешного выполнения стратегического плана.

Важно отметить, что среди организационных форм укомплектования органов государственной власти и управлении кадрами большую роль призвано играть государственное распределение молодых специалистов, обучавшихся по специальностям государственного управления.

К сожалению, практика показывает, что боле трети выпускников учебного заведения, прошедших подготовку по специальности «Государственное и муниципальное управление», не находят применения в органах власти и управления. Острой остается проблема невозвращения студентов, обучающихся по целевому набору, в свои регионы. Здесь можно говорить о нерациональном использовании средств на подготовку специалистов аппарата государственной, муниципальной службы в кадровонедостаточных территориях.

Необходимо выработать механизмы, которые бы позволили в масштабах страны в целом, в федеральных округах и субъектах РФ в частности, проводить согласованную целевую подготовку специалистов для гражданской службы в образовательных учреждениях, имеющих лицензию на право ведения образовательной деятельности по специальности «Государственное и муниципально5 управление», отбираемых на конкурсной основе. Только так можно обеспечить надлежащие стартовые условия для последующего развития высокопрофессиональной рабочей силы государственной и муниципальной службы.

Каждая из задач стратегического управления требует постоянно анализа и решения: продолжать ли работу в заданном направлении или вносить изменения. В процессе стратегического управления ничто не является окончательным, и все предварительные действия претерпевают изменения в зависимости от трансформации окружающей среды или появления новых возможностей, способных улучшить стратегию. Стратегический кадровый менеджмент - процесс, находящийся в постоянном движении. Изменение обстановки как внутри организации, так и вне ее требует соответствующих корректив кадровой стратегии, поэтому процесс стратегического управления представляет собой замкнутый цикл.

Несмотря на то, что деятельность самого органа государственного управления, определение целей, формирование кадровой стратегии, осуществление стратегического плана с оценкой деятельности государственных служащих составляют суть стратегического кадрового менеджмента, на самом деле эти задачи не являются чем-то изолированным, а тесно взаимосвязаны.

3.2 Использование информационных технологий в системе управления государственной службой Российской Федерации

Государственная служба, как и любая социально-экономическая система, нуждается в организованном управленческом звене. Вне зависимости от модели управления государственной службой, аспекты информационного обеспечения процесса управления государственной службой имеют системообразующее значение.

С развитием информационных технологий изменяются подходы к организации работы государственных органов. Так как за последние десятилетия существенно возросла информационная нагрузка на органы государственной власти, административная реформа, в ходе которой была создана система и структура органов исполнительной власти, привела к сокращению штатной численности федеральных министерств и увеличению выполняемых функций.

В связи с этим мы представляем некоторые предложения по совершенствованию системы управления государственной гражданской службы через внедрение информационных технологий как одного из ключевых инструментариев, позволяющих обеспечить системный подход к принятию управленческих решений и обработке необходимых сведений.

Одна из наиболее важных проблем, усложняющих и замедляющих процесс принятия решений, заключается в том, что органы государственной власти не в состоянии обработать необходимый объем информации в установленные сроки. Так возникают сложности с внедрением различных научно-исследовательских разработок.

Задержки при распространении и внедрении получаемых результатов приводят к быстрому старению научно-исследовательских разработок, через достаточно быстрый промежуток времени достигнутые результаты теряют свою актуальность. В этой связи возникает необходимость в повторном рассмотрении одних и тех же вопросов. Это объясняется:

Подобные документы

Конституционно-правовые основы государственной службы. Понятие государственной службы в Российской Федерации, принципы государственной службы и классификация. Правовое обеспечение государственной службы. Права и обязанности государственных служащих.

курсовая работа , добавлен 12.01.2009


Понятие и принципы государственной службы, правовая регламентация и нормативное обеспечение деятельности ее органов. Классификация и функции государственных служащих, их место в системе управления. Организация государственной службы в РФ и за рубежом.

курсовая работа , добавлен 24.04.2015


История государственной службы. Государственная служба в современной России: понятие, принципы государственной службы. Государственная должность. Классификация. Понятие и виды государственных служащих. Правовое положение государственного служащего.

реферат , добавлен 27.10.2007


Понятие государственной должности, изучение классификации государственных служащих. Описание правового статуса государственного служащего. Анализ влияния административных барьеров на предоставление государственных и муниципальных услуг в Приморском крае.

дипломная работа , добавлен 29.08.2014


История развития государственной службы в России. Особенности и необходимость реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации, классификация государственных должностей. Права, обязанности и запреты государственного служащего.

курсовая работа , добавлен 26.02.2011


Анализ российского законодательства, регламентирующего информационное обеспечение. Рассмотрение основных направлений государственной политики в информационной сфере. Прозрачность как условие контроля и механизм ответственности государственной службы.

курсовая работа , добавлен 18.12.2012


Общее понятие, виды и принципы государственной и муниципальной службы. Классификация должностей государственной службы и государственных служащих. Административно-правовой статус государственных служащих. Порядок прохождение государственной службы.

контрольная работа , добавлен 05.07.2016


Понятие и принципы государственной службы. Классификация и правовое положение государственных служащих. Поступление на административную государственную службу. Комплектование должностей государственной службы. Задачи и функции государственной власти.

реферат , добавлен 20.10.2008


Понятие государственной службы в Республике Казахстан. Принципы государственной службы. Права, обязанности и кодекс чести государственного служащего. Понятие и типы должностей. Концепция новой модели государственной службы Республики Казахстан.

реферат , добавлен 11.05.2015


Общие положения в системе организации государственной службы. Виды государственной службы. Поступление на государственную службу, её прохождение и прекращение. Классификация государственных служащих. Права и обязанности государственного служащего.

"Кадровик. Трудовое право для кадровика", 2007, N 4

Практика применения законодательства о государственной гражданской службе

27 июля 2004 г. был принят Федеральный закон N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее Закон).

В ст. 5 данного Закона предусмотрено, что

"1. Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации";

3) настоящим Федеральным законом;

4) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

5) указами Президента Российской Федерации;

6) постановлениями Правительства Российской Федерации;

7) нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;

8) конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;

9) нормативными правовыми актами государственных органов.

2. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора".

Хотя данный Закон и является базовым "административным" законом, регулирующим правовое положение гражданских служащих и все существенные условия прохождения ими гражданской службы, тем не менее в нем еще не урегулированы исчерпывающим образом многие аспекты отношений на гражданской службе. Поэтому он обоснованно предусматривает применение отдельных положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, к отношениям, связанным с гражданской службой (ст. 73).

В связи с этим Федеральный закон от 30.06.2006 N 90-ФЗ дополнил ст. 11 Трудового кодекса РФ редакцией следующего содержания:

"На государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе".

В настоящее время применяются нормы: о выходных и нерабочих праздничных днях, исчислении продолжительности и порядка предоставления отпусков, выплаты заработной платы; гарантиях при направлении в командировку, совмещении работы с обучением; о материальной ответственности, охране труда; особых условиях труда служащих-женщин и лиц с семейными обязанностями; служащих, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; о гарантиях служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов. Не предусмотрены правила исполнения решений о восстановлении на работе, правила поворота исполнения решений по трудовым делам и др.

По подсчетам некоторых специалистов, отношения гражданской службы регулируются более чем 80 статьями Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20% его нормативного массива. Однако это вовсе не означает признания того, что отношения на гражданской службе являются трудовыми правоотношениями. Это лишь означает, что рассматриваемый Закон не кодифицировал все существенные нормы, непосредственно регулирующие отношения, связанные с гражданской службой.

На практике в государственных учреждениях не могут перечислить хотя бы часть норм трудового законодательства, которые применяются в отношении гражданских служащих, поскольку никаких рекомендаций по этому вопросу не опубликовано.

В реализации Законов N N 58-ФЗ и 79-ФЗ важная роль принадлежит президентскому регулированию. Так, Президент РФ утвердил Положение о персональных данных государственного гражданского служащего и ведении его личного дела, Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих, Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), порядок присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы федеральным государственным служащим, Порядок и условия командирования федеральных государственных гражданских служащих, примерную форму служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы и замещении должности государственной гражданской службы. Поскольку целый ряд указов до настоящего времени не принят, многие важные для гражданских служащих положения Закона на практике не действуют.

Предусмотрена законодательством, но не разработана нормативная правовая база предоставления следующих социальных гарантий:

Медицинское страхование гражданских служащих и членов их семей - п. 5 ч. 1 ст. 52 Закона (из-за недостаточного нормативного правового обеспечения и финансирования не все государственные служащие охвачены системой медицинского обслуживания госслужащих, что касается членов семей - обеспечены только члены семей отдельных высокопоставленных госслужащих);

Обязательное социальное страхование либо сохранение денежного содержания на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения гражданской службы предусмотрено п. 6 ч. 1 ст. 52 Закона - не установлен порядок выбора между этими двумя видами социальной защиты и не обеспечены соответствующая нормативная правовая база и финансирование;

Не установлен порядок предоставления единовременной субсидии на приобретение жилья - ч. 4 ст. 53 Закона, хотя ряду государственных учреждений выделяются средства на приобретение жилья, но расходовать эти средства они не могут;

Пенсионное обеспечение - п. 11 ч. 1 ст. 52 Закона предусматривает издание федерального закона о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (действует старое законодательство).

Предусмотрены законодательством, но не утверждены следующие нормативные правовые документы и формы документов:

Положение о комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликтов интересов - ч. 8 ст. 19 Закона;

Положение о кадровом резерве на гражданской службе - ч. 8 ст. 64 Закона;

Перечень должностей, исполнение должностных обязанностей по которым связано с использованием сведений, составляющих государственную тайну, и при назначении на которые может не проводиться конкурс (п. "а" ч. 4 Положения "О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 01.02.2005 N 112);

Форма медицинского заключения (согласно п. "ш" ч. 16 Положения "О персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30.05.2005 N 609 (далее Положение);

Перечень заболеваний, препятствующих поступлению на гражданскую службу или ее прохождению (там же);

Форма реестра гражданских служащих, в том числе на электронных носителях, ведущегося в федеральных государственных органах и государственных органах субъектов Российской Федерации (согласно ч. 8 Положения);

согласно п. п. "ф" и "щ" ч. 16 Положения:

Форма "сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера гражданского служащего";

Форма справки о результатах проверки достоверности и полноты представленных гражданским служащим сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера;

Форма "сведений о соблюдении гражданским служащим ограничений, установленных федеральными законами";

Не установлен порядок передачи личного дела гражданского служащего в другой государственный орган по новому месту замещения должности гражданской службы (согласно ч. ч. 21 и 23 Положения).

Проекты федеральных законов, необходимость принятия которых вытекает из Закона (о правоохранительной службе, о муниципальной службе, о медицинском страховании государственных служащих, о государственном пенсионном обеспечении граждан, проходивших государственную службу, и их семей и др.), находятся в стадии подготовки.

В действующей системе правового регулирования гражданской службы сохраняют свое значение ведомственные нормативные правовые акты.

Нормы Закона, требующие развития и детализации, столь многочисленны, что предстоит принять в ближайшее время в общей сложности более 60 важнейших нормативных правовых актов.

Во второй половине 2006 г. в соответствии с Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации был разработан проект федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации".

При подготовке законопроекта учтены положения и нормы действующих Федеральных законов "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О системе государственной службы Российской Федерации".

Законопроектом также учтены положения Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации", соответствующие материалы Государственного Совета при Президенте РФ о местном самоуправлении.

На практике возникает огромное количество вопросов по применению Закона. В целях их выявления и последующего разрешения горком Профсоюза еще 8 февраля 2005 г. провел семинар представителей профкомов ряда госучреждений с участием специалистов юридических и кадровых служб.

Для их разрешения горком направил запрос начальнику Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы Карлину А.Б. По его поручению 17 мая 2005 г. Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации направила в горком ответы на 15 вопросов, которые были опубликованы в Информационном бюллетене Профсоюза. Два очень важных ответа, касающихся вопроса социального партнерства, следующие: "Процедура заключения коллективного договора для государственных учреждений ничем не отличается от процедуры заключения коллективного договора для предприятий иной формы собственности", "Представителями гражданских служащих в социальном партнерстве являются профессиональные союзы и их объединения (п. 1 ст. 29 ТК РФ)".

В дальнейшем горком подготовил ряд других практически важных вопросов, на которые дало ответ Минздравсоцразвития Российской Федерации.

На практике у гражданских служащих возникали вопросы о сроках представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера - согласно ст. 20 Закона гражданский служащий представляет их не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, при этом в соответствии с п. 4 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.2000 N 1358 "О представлении лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности государственной службы и должности в органах местного самоуправления, сведений о доходах и имуществе" декларация подается не позднее 1 апреля.

Вызывает вопросы особенность гражданской службы пенсионеров - бывших служащих правоохранительных органов и военнослужащих по сравнению с бывшими гражданскими служащими - первым из них сохраняется пенсия, вторым - нет.

На практике ряд государственных учреждений (например, Центральная избирательная комиссия РФ) руководствуются рекомендациями по порядку применения Закона, разработанными Минздравсоцразвития Российской Федерации.

В большинстве других учреждений о такой практике не знают.

Неурегулированность отношений на государственной гражданской службе ведет к нарушениям законодательства со стороны нанимателя в отношении государственного гражданского служащего. Так, на основании ст. ст. 58 и 59 Закона служебная проверка может проводиться как по инициативе представителя нанимателя, так и по инициативе самого гражданского служащего. Основанием проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя является поступившая к нему информация о совершении дисциплинарного проступка с участием сотрудника государственного органа либо об установленном факте совершения или подготовки им преступления. В этой связи необходимо заметить, что норма ч. 2 ст. 58 данного Закона императивно устанавливает необходимость проведения служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания. Исходя из буквального толкования этой нормы, дисциплинарное взыскание к гражданскому служащему можно применить только после проведения служебной проверки.

Согласно ч. 3 ст. 58 данного Закона при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. На выяснение указанных обстоятельств и направлена служебная проверка.

Ответственность за своевременность и правильность проведения служебной проверки Закон возлагает на представителя нанимателя, ее назначившего.

Закон не содержит правил проведения служебной проверки. Как нам представляется, такие правила необходимо предусмотреть подзаконным актом (положением о служебной проверке). Этим нормативным актом должны быть урегулированы те вопросы, которые не нашли отражения в Законе. К ним, в частности, относятся:

Установление сроков назначения служебной проверки;

Указание перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;

Закрепление права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки с конкретными доводами, объясняющими отвод;

Установление полномочий лиц, проводящих служебную проверку;

Определение перечня сведений, которые должны содержаться в заключении о проведении служебной проверки.

Служебная проверка проводится подразделением государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (кадровой службой) при участии юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. На представителя нанимателя возлагается обязанность контролировать своевременность и правильность ее проведения. Кроме того, как нам представляется, по усмотрению представителя нанимателя к проведению служебной проверки могут привлекаться служащие других подразделений государственного органа, а также эксперты и специалисты. Например, при разрешении сложных технических или финансовых вопросов может возникнуть необходимость в привлечении соответствующего специалиста.

Вместе с тем Закон запрещает участвовать в проведении служебной проверки гражданским служащим, которые могут быть прямо или косвенно заинтересованы в ее результатах. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными. Данная норма направлена на устранение возможного конфликта интересов при проведении служебной проверки. Не вполне понятно, однако, каким образом нужно интерпретировать понятие косвенной заинтересованности в результатах служебной проверки. Представляется, что, во всяком случае, не могут участвовать в проведении служебной проверки:

Родственник гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, или имеющий с последним дружеские (неприязненные) отношения гражданский служащий (в том числе - специалист или эксперт);

Гражданский служащий, прямо подчиненный по службе гражданскому служащему, в отношении которого проводится проверка.

В этой связи соответствующим подзаконным актом должен быть предусмотрен порядок формирования и деятельности комиссии для проведения служебной проверки.

Заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, а также другими участниками служебной проверки. Вместе с тем может сложиться ситуация, когда участники служебной проверки (члены комиссии) не пришли к единому мнению. Закон не содержит указаний, как составлять заключение по результатам служебной проверки в этом случае. Представляется, что соответствующим нормативным актом должно быть предусмотрено право участника служебной проверки при несогласии с выводами или с содержанием отдельных положений заключения, подписав заключение, приобщить к нему свою объяснительную записку, содержащую особое мнение.

Такие неконкретные формулировки Закона приводят к нарушению прав государственных гражданских служащих. В нашей практике уже имеется два исковых заявления от государственных гражданских служащих, права которых ущемлены именно во время проведения служебной проверки.

К сожалению, представители нанимателя, хорошо помня обязанности государственных гражданских служащих, забывают об их правах. Согласно Закону каждый гражданский служащий независимо от конкретных полномочий по замещаемой должности государственной гражданской службы имеет право на обеспечение надлежащих организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также ознакомление с должностным регламентом и иными документами, определяющими его права и обязанности по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей, показателями результативности профессиональной служебной деятельности и условиями последовательного должностного роста. Гражданский служащий имеет право на отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительного отпусков, оплату труда и другие выплаты в соответствии с Законом "О государственной гражданской службе Российской Федерации", иными нормативными правовыми актами РФ и со служебным контрактом.

Ему предоставляется право на получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности государственного органа; доступ в установленном порядке к сведениям, составляющим государственную тайну, если исполнение должностных обязанностей связано с использованием таких сведений; доступ в установленном порядке в связи с исполнением должностных обязанностей в государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные организации.

Гражданский служащий имеет право на ознакомление с отзывами о своей профессиональной служебной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, материалами личного дела, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений и других документов и материалов; защиту сведений о гражданском служащем; должностной рост на конкурсной основе; профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку в порядке, установленном федеральными законами; членство в профессиональном союзе; рассмотрение индивидуальных служебных споров в соответствии с федеральными законами; проведение по его заявлению служебной проверки; защиту своих прав и законных интересов на гражданской службе, включая обжалование в суд их нарушения; медицинское страхование; государственную защиту жизни и здоровья своего и членов семьи, а также принадлежащего ему имущества; государственное пенсионное обеспечение.

Гражданский служащий вправе с предварительным уведомлением представителя нанимателя выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет за собой конфликт интересов.

На практике представители нанимателя не знакомят с должностным регламентом и иными документами, определяющими права и обязанности гражданского служащего по замещаемой должности гражданской службы, критериями оценки эффективности исполнения должностных обязанностей. Есть примеры, когда представитель нанимателя единолично, без принятия соответствующего нормативного акта, распределяет премии, без объяснения причин веских оснований снижает и лишает премии государственных служащих.

Как вытекает из смысла ст. 28 Закона, представитель нанимателя обязан информировать выборный профсоюзный орган гражданских служащих данного государственного органа о возможном расторжении служебного контракта с гражданским служащим только в том случае, если основанием увольнения гражданского служащего с гражданской службы является сокращение замещаемой им должности.

Такая информация должна быть доведена до выборного профсоюзного органа гражданских служащих данного государственного органа в письменной форме и не позднее чем за два месяца до сокращения соответствующей должности гражданской службы.

К сожалению, Закон ничего не говорит о том, как должен поступить выборный профсоюзный орган гражданских служащих данного государственного органа, получивший такую информацию, и обязан ли представитель нанимателя учитывать мнение профсоюзного органа по вопросу о расторжении служебного контракта с гражданским служащим. По нашему мнению, следует полагать, что такая информация носит уведомительный характер и не влечет за собой каких-либо правовых последствий ни для профсоюзного органа, ни для представителя нанимателя. Однако профсоюзный орган в целях защиты интересов гражданских служащих, являющихся членами профсоюза, в соответствии с Законом от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" обязан осуществлять профсоюзный контроль за соблюдением законодательства о гражданской службе и принимать соответствующие меры по защите интересов гражданских служащих. И такие примеры в наших организациях есть. Так, например, поступают в ППО Государственной Думы, Министерства образования и науки, Федерального архивного агентства, Центральной избирательной комиссии, Министерства экономического развития и торговли РФ и внешнеэкономических организаций и др. Представители профсоюзных организаций участвуют во всех мероприятиях, проводимых в организациях, имеют заслуженный авторитет у руководства министерств и ведомств.

Анализ практики применения Закона показал, что Закон более чем наполовину состоит из норм, переписанных из ТК РФ. Практически дословно переписаны положения Кодекса, регулирующие содержание служебного контракта, срок его действия и порядок заключения, правила установления испытания при приеме на службу, перевод на другую должность и изменение существенных условий контракта, отстранение от должности, основания прекращения контракта, служебное время и время отдыха, рассмотрение служебных споров и др.

Вопреки провозглашенной идее Закон не содержит терминологии, принципиально отличающейся от той, которая применяется в трудовом праве: все свелось к замене термина "трудовой" на "служебный" (служебный контракт, служебное время, служебный спор, служебное место). Причем содержание соответствующих понятий по существу не изменилось. Кроме того, в некоторых случаях сохранилась и "трудоправовая" терминология. Например, охрана труда, оплата труда и т.п.

Что касается субсидиарного применения, то оно охватывает не только отдельные нормы ТК РФ, но и целые его институты. В частности, Законом о государственной гражданской службе вообще не урегулированы такие институты, как материальная ответственность, охрана труда, гарантии для работников с семейными обязанностями и беременных женщин, работников, совмещающих работу с обучением, лиц, работающих в районах Крайнего Севера. Ничего в нем не сказано и о порядке ведения трудовых книжек (хотя о них упоминается), о порядке предоставления ежегодных оплачиваемых отпусков, причем положения, касающиеся видов отпусков и их продолжительности, заимствованы из ТК РФ.

Некоторые положения Закона о государственной гражданской службе сформулированы так, что трудно понять, должны ли они применяться сами по себе (буквально) или с учетом соответствующих положений ТК РФ. Кроме того, некоторые формулировки противоречивы (например, правила, касающиеся установления срока испытания при поступлении на гражданскую службу, порядка проведения служебной проверки).

Идея наиболее полно урегулировать служебные отношения на гражданской службе в специальном законе на деле обернулась наличием в нем значительно большего (чем ранее) числа пробелов, которые трудно устранить даже путем применения общих норм трудового законодательства. Так, в Законе о государственной гражданской службе отсутствуют правила о порядке издания акта о назначении на должность, о порядке приостановления и продления служебного контракта и др. Не получила в нем должного отражения и та специфика (особенности), которая характерна именно для государственной службы.

Целостной системы правового регулирования служебных отношений на государственной гражданской службе, о которой было заявлено в Концепции реформирования государственной службы, не получилось. В связи с этим вполне правомерен вопрос: есть ли практический смысл в том, чтобы заново "перелицовывать" хорошо известные положения трудового права и называть все это служебным правом?

Президиум МГК Профсоюза, рассмотрев 23 ноября 2006 г. вопрос о практике применения законодательства о государственной гражданской службе, отметил, что профсоюзными организациями была проделана большая работа по изучению практики применения законодательства о государственной гражданской службе. В Московскую городскую организацию входит более 40 профсоюзных организаций, в которых состоят около 30 тыс. государственных гражданских служащих - членов профсоюза и, соответственно, на которых распространяется действие вышеуказанного Закона. При подготовке вопроса была изучена практика применения законодательства о государственной гражданской службе в таких организациях, как МЧС РФ, Минобразования и науки РФ, Федеральное архивное агентство, Объединенная редакция УИС Минюста России, Минэкономразвития и торговли РФ, Аппарат центральной избирательной комиссии РФ и др.

В Постановлении Президиума указано, что, несмотря на ограничение возможностей коллективно-договорного регулирования условий труда на государственной гражданской службе, профсоюзные комитеты организаций могут использовать возможности переговорного процесса, предусмотренные ст. ст. 36, 41 Трудового кодекса РФ, т.е. предоставленное им право проявить инициативу по проведению переговоров и включению в коллективный договор положений, направленных на защиту государственных гражданских служащих.

К примеру, можно включать в коллективный договор раздел, посвященный проблеме проведения служебной проверки, где можно было бы определиться по:

Установлению сроков назначения служебной проверки;

Указанию перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;

Закреплению нормы проведения заседания комиссии под протокольную запись;

Закреплению права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки с конкретными доводами, объясняющими отвод;

Установлению полномочий лиц, проводящих служебную проверку;

Определению перечня сведений, которые должны содержаться в заключении о проведении служебной проверки.

Можно предусмотреть в коллективных договорах и соглашениях согласование или получение мотивированного мнения профсоюзных комитетов учреждений по вопросу увольнения гражданского служащего с гражданской службы в случае сокращения замещаемой им должности.

Кроме того, аналогичные положения могли бы включаться и в отраслевые соглашения, заключаемые Центральным комитетом Профсоюза.

Внимание председателей профсоюзных комитетов учреждений обращено на необходимость активизации работы по защите прав государственных гражданских служащих - членов профсоюза, в т.ч. через социальное партнерство, которое должно быть направлено на обеспечение стабильности в коллективе и создание условий для эффективной работы государственных учреждений.

Заведующая

отделом правовой работы и охраны труда

Московской городской организации

Профсоюза работников государственных учреждений

и общественного обслуживания РФ

Подписано в печать

• Трудовое право

Ключевые слова:

1 -1

Правовая регламентация деятельности государственных служащих (в уголовно-правовом плане - должностных лиц) на прямую связана с возможностью использования своих служебных полномочий в криминальных целях, именно по этому столь важен анализ на предмет коррупциогенности соответствующего законодательства.

Так, например, Федеральным законом от 28.12.2010 №. 419-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 28.12.2010 № 419-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации»// СПС «Консультант Плюс» 2012 был ликвидирован единый учет государственных гражданских служащих. Из законодательных актов, регулирующих государственную службу, исключены нормы, устанавливавшие обязанность ведения реестра федеральных государственных служащих, реестров государственных гражданских служащих субъектов РФ и сводного реестра государственных служащих Российской Федерации.

Признаны утратившими силу также нормы, устанавливавшие обязанность ведения сводного реестра должностей государственной службы Российской Федерации (единого реестра должностей федеральной государственной службы и должностей государственной гражданской службы субъектов РФ), а также обязанность определения (федеральным законом или указом президента РФ) соотношения должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ.

Однако говорить о стройной правовой системе регулирования государственной службы в России явно преждевременно. «Не всегда соблюдается логика последовательности принятия нормативных правовых актов, концепция и содержание ряда из них вступает с противоречие с современными реалиями. Примером вышеизложенного может быть основополагающий Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», который констатировал, что государственная служба Российской Федерации является деятельностью» 1 Кирпичников А.И. Российская коррупция. 3-е изд., испр. и доп. СПб.: Юридический центр Пресс. 2011. С. 54

2 Там же. С. 55. Вместе с тем сложно утверждать, что вышеуказанный закон заложил фундаментальные правовые основы такой деятельности. Прежде всего это касается определения «государственная служба», приведенного в ст. 1 указанного федерального закона. Данное определение однозначно декларирует, что государственная служба это «профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий...»2.

Исходя из определения следует, что государственная служба - это не основной вид деятельности, направленный на реализацию задач и функций государства, а обеспечивающий вид деятельности в интересах, в том числе и лиц, замещающих государственные должности, исчерпывающий перечень которых приведен в Приложении к Указу Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 32 (в ред. Указа Президента РФ от 01.12.2008 №. 1658). Таким образом, Федеральный закон от 27 мая 2003 года №. 58-ФЗ изначально констатирует, что государственная служба может быть предназначена для реализации обеспечивающих функций, а не для реализации задач и функций государства. Кроме того, указанный Федеральный закон не регулирует деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.

Таким образом, эти лица «выведены» за пределы правового поля государственной службы, однако они обязаны реализовывать функции государства, т.е. служить ему и соответственно являться государственными служащими. Законодатель тем самым создает предпосылки для неоднозначного толкования и применения норм права Кирпичников А.И. Российская коррупция. 3-е изд., испр. и доп. СПб.: Юридический центр Пресс. 2011. С. 59.

Наряду с деятельным подходом к определению понятия «государственная служба», когда она трактуется как «профессиональная деятельность» Там же. С. 59, нередко используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве правового института или системы правовых институтов.

Необходимо подчеркнуть, что в качестве правового института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина. Институт государственной службы, во-первых, призван обслуживать государство, обеспечивать исполнение полномочий его органов, проводить в жизнь законы, принятые парламентом, и политику, провозглашенную исполнительной властью, а во-вторых - обслуживать общество, вносить порядок и рациональную организацию в социальное пространство, обеспечивать права и свободы человека, повышать качество жизни населения.

Р.М. Абызов полагает, что «…государственная служба как институт состоит из «двух системно организованных частей: а) норм, правил, стандартов, процедур, структур и других элементов, диктующих порядок осуществления государственной власти, а также требований, предъявляемых к тем, кто непосредственно участвует во властных отношениях, государственном управлении общественными процессами (правовая составляющая); б) граждан, профессионально подготовленных и постоянно участвующих в исполнении компетенции различных государственных органов (социальная составляющая)» Абызов Р.М. Пашаев Х.П. Криминологический анализ организованной преступности: Монография. Барнаул: Блок. 2004. С.85..

В качестве системы социальных институтов государственная служба взаимодействует с важнейшими институтами общества и во многом воспринимает их влияние через уточнение целей и задач, а также условий своей деятельности. Государственная служба тесно связана со следующими институтами:

Институтом права, поскольку сама существует в правовом качестве и подвергается довольно жесткой правовой регламентации, что придает государственной службе черты социально-правового института;

Экономическими институтами, так как она призвана обеспечивать проведение государственной политики в экономической области, осуществлять поддержку реального сектора экономики, гарантировать соблюдение экономических прав и свобод, регулировать рыночные отношения и т.п., что наделяет государственную службу статусом социально-экономического института;

Институтами гражданского общества, ибо она является опосредующим звеном в системе взаимодействия государства и гражданского общества, выступая в этом случае, как было отмечено выше, в качестве социального института и, с одной стороны, реализуя функции государственного регулирования общественных процессов, в том числе и деятельности институтов гражданского общества, а с другой - подвергаясь социальному (общественному) контролю;

Институтами, относящимися к социальной сфере общества, так как регулирование широкого круга социальных проблем, касающихся вопросов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, социального обеспечения, создания современной социальной инфраструктуры и т.д., находятся в непосредственном ведении государственной службы по их ведомственной принадлежности; в связи с этим государственная служба выступает в качестве института государственных социальных услуг;

Институтами культурно-духовной сферы общества, поскольку сама государственная служба воспринимает существующие в обществе системы ценностей и моральных норм, а ее особое место в системе отношений «общество - государство» предполагает культивирование в среде государственных служащих высоких этических качеств, способных служить социальными ориентирами в обществе, что придает государственной службе черты социально-культурного института.

Как организационно-управленческий институт государственная служба имеет следующие признаки: во-первых, это объединение государственных служащих, реализующих функции управления государственными делами и организации социума; во-вторых, это упорядоченное структурное образование, совокупность организационных норм, способов, процедур, правил, стандартов и традиций упорядочивания, регулирования и координации совместной деятельности государственных служащих, придания взаимодействию компонентов государственной службы согласованности для достижения ее целей Соколов А.Н. Юридическая практика как критерий управления обществом: Монография. Под ред. А.Н. Соколова и В.М. Бочарова. Калининград: Армада. 2008 С. 18.

Наконец, государственную службу можно отнести к политическим институтам. Государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом - государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов (авторитета, права, насилия и т.п.) Там же. С. 18. Государственные служащие могут преследовать свои корпоративные интересы в отношении государственной политики и располагают огромными возможностями и ресурсами по влиянию на характер политических решений, например, информируя политиков и тем самым формируя их мнения. Вот почему государственная служба не может быть полностью оторвана от политики и в определенной мере является политико-властным институтом.

Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" был принят Государственной Думой РФ 25 апреля 2003 г. 14 мая он был одобрен Советом Федерации. 27 мая - подписан Президентом РФ. 31 мая закон был опубликован и вступил в законную силу Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе//Чиновникъ. 2012. №1 С.108.

Новый федеральный закон, помимо установления видов государственной службы, их системы:

1. Ввел новую форму классификации и наименование должностей в государственных органах: государственные должности - должности государственной службы - "должности, не являющиеся должностями государственной службы" - вместо государственных должностей категорий "А", "Б" и "В".

2. Предусмотрел необходимость установления соотношения должностей государственной службы по видам государственной службы, а также должностей федеральной государственной службы и типовых должностей государственной службы субъектов РФ.

3. Подтвердил необходимость конкурсного порядка поступления на государственную службу и замещения вакантных должностей государственной службы.

4. Заменил квалификационные разряды государственных служащих, на классные чины. С этого момента термин "государственный чиновник" вполне может рассматриваться как официальный синоним термина "государственный служащий".

5. Изменил статус предполагаемого органа по вопросам государственной службы. Вместо федерального органа по вопросам государственной службы, который должен был бы формироваться из равного числа представителей всех ветвей власти, предполагается создать систему управления государственной службой. Система управления государственной службой, так же как и ранее предполагавшийся Совет по государственной службе, создается с целью координации деятельности государственных органов при решении вопросов государственной службы. Перечень этих вопросов расширен, в том числе за счет контроля за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов о государственной службе.

6. Ввел понятие государственной службы по контракту.

До принятия следующего федерального закона об одном из видов государственной службы - государственной гражданской службе - ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" действовал одновременно с прежним ФЗ "Об основах государственной службы РФ" (за исключением отдельных его норм, признанных утратившими силу) Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе//Чиновникъ. 2008. №1 С. 30.

Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" существенно улучшил правовую базу реформирования одного из видов государственной службы (гражданской службы) в соответствии с президентской Концепцией ее реформирования Там же. С. 34.

Прежде всего, законом установлены:

Правовое положение гражданской службы и гражданского служащего и все связанные с этим правовые атрибуты (классификация должностей гражданской службы; порядок принятия реестров должностей гражданской службы и реестров гражданских служащих; классификация классных чинов; квалификационные требования к должностям гражданской службы и порядок их конкретизации);

Права и основные обязанности гражданского служащего (уточняющие соответствующие права и обязанности государственного служащего, установленные прежним законодательством);

Ограничения и запреты, связанные с гражданской службой, требования к служебному поведению гражданского служащего;

Требования по урегулированию конфликта интересов на гражданской службе;

Порядок поступления на государственную службу, в том числе порядок поступления на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу;

Понятие, содержание, порядок заключения, изменения и прекращения действия служебного контракта;

Понятие и порядок прохождения аттестации, квалификационных экзаменов;

Понятие, содержание и основание установления должностного регламента, включающего показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего на соответствующей должности, перечень оказываемых гражданским служащим государственных услуг;

Порядок и условия оплаты труда гражданских служащих, в том числе с учетом эффективности и результативности их профессиональной служебной деятельности;

Государственные гарантии на гражданской службе;

Поощрения и награждения, служебная дисциплина на гражданской службе;

Порядок формирования кадрового состава гражданской службы, кадрового резерва, организации подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданского служащего;

Общий подход к финансированию гражданской службы;

Порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров.

В целом Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации" существенно продвинул вперед правовое регулирование одного из видов государственной службы - гражданской службы. В основном этот закон значительно менее рамочный, чем первый закон о государственной службе. Большинство вопросов прохождения гражданской службы, которые ранее регулировались субсидиарно с трудовым законодательством, теперь в отношении гражданской службы полностью урегулированы законом о гражданской службе Гришковец А.А. Правовое регулирование гос. службы.// Государство и право №11. 2011 С23-24.

Если кратко суммировать значения правового регулирования деятельности государственных служащих в интересующем нас аспекте, то они могут заключаться в следующем:

а) понятие государственной службы и его соотношения с уголовно-правовым понятием должностного лица;

б) расширение и оптимизация ограничений и запретов, связанных с возможностью коррупционных проявлений;

в) совершенствование отчётности должностных лиц о финансовом положении, как о собственном, так и о финансовом положении родных и близких;

г) совершенствование оснований увольнения государственных служащих, в том числе по данным оперативного характера;

д) оптимизация служебно-должностных обязанностей по всей стране.

1

Важность государственной гражданской службы для реализации задач и функций государства обусловила выделение вопросов правового регулирования государственной гражданской службы. В связи с этим задача выявления проблем государственных гражданских служащих может быть решена на основе анализа действующего законодательства. В статье авторы проанализировали такой нормативный документ, как Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В частности, анализируются и сопоставляются статьи закона, устанавливающие порядок поступления гражданина на гражданскую службу, служебный контракт, испытание при поступлении на гражданскую службу, основания и порядок прекращения служебного контракта. Выделены основные проблемы реализации Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Определена необходимость принятия кардинальных мер в области совершенствования нормативно-правового регулирования. Статья носит выраженный исследовательский характер, автор умело оперирует такими научными методами, как анализ и сравнительное правоведение. Сформулированные в статье выводы являются вполне логичными и обоснованными.

правовое регулирование

проблемы

система государственной службы

гражданская служба

государственная служба

1. Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 02.04.2014) «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

2. Антошина Н.М. Проблемы и перспективы реализации государственной кадровой политики в сфере государственной гражданской службы // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 4 (21).

3. Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2012. № 12. С. 17–18.

4. Поляков С. Регулирование служебных и трудовых правоотношений // Российская юстиция. 2012. № 12. С. 23–25.

5. Чаннов С. Административное и трудовое законодательство в служебных отношениях: вопросы приоритета // Вопросы трудового права. 2010. № 8. С. 26–31.

Для любого современного государства одной из самых важных задач является поиск наиболее эффективного механизма государственного управления. И именно государственная служба является тем самым механизмом, который может обеспечить любому государству стабильное функционирование и развитие. В нынешнее время в законодательной и нормативной базе Российской Федерации создана современная основа для успешного функционирования данной сферы. Однако, как показывает практика, огромное количество вопросов касательно гражданских служащих остаются не решёнными.

Основным нормативным документом, регулирующим государственную гражданскую службу, является Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», принятый 27 июля 2004 года . Следует отметить существующие неточности и противоречия в данном законе. Во-первых, следует обратить внимание на отсылочные нормы. Данный законодательный акт по отдельным вопросам содержит ссылки на указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства России и на иные законодательные акты, которые просто отсутствуют. А это уже является нарушением пункта 2 статьи 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в котором чётко говорится о единстве правовых и организационных основ гражданской службы в России.

Во-вторых, согласно пункту 11 статьи 11 рассматриваемого закона гражданским служащим, которые замещают должности гражданской службы субъекта федерации, присваиваются классные чины в соответствии с законодательством. Однако ни в одном законодательном акте России не урегулирован вопрос относительно установления классных чинов. Таким образом, необходимо сначала принять соответствующие нормы, которыми могут являться указы Президента Российской Федерации или постановления Правительства России.

Статьей 22 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрено, что поступление гражданина на гражданскую службу для замещения должности гражданской службы или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы должно осуществляться исключительно по результатам конкурса. Следует обратить внимание на тот факт, что в настоящее время конкурс является основным способом замещения должностей государственной гражданской службы, и не имеет значение, впервые ли человек поступает на государственную службу или просто переводится на иную должность. В статье 22 Закона даётся полный перечень исключений из этого общего правила. В связи с этим в настоящее время при реализации норм данной статьи возникают проблемы. Прежде всего, это касается внутренних коллизий самого Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». К примеру, в ряде норм предполагаются внеконкурсные назначения на должность гражданской службы в ситуациях, которые статьей 22 не предусмотрены.

Согласно пункту 7 статьи 27 данного закона при неудовлетворительном результате испытания представитель нанимателя имеет право по результатам испытания не только расторгнуть служебный контракт с гражданским служащим, как это предусмотрено трудовым законодательством, но и предоставить гражданскому служащему ранее замещаемую должность гражданской службы. В таком случае данная норма противоречит статье 22 Федерального Закона, в которой чётко закреплён перечень внеконкурсного назначения на должность.

В соответствии с Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112) именно проведение конкурса обеспечивается конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе. Одним из основополагающих принципов гражданской службы является равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия её прохождения, независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

На применение Закона РФ «О защите прав потребителей» в сфере долевого строительства первым обратил внимание Верховный Суд РФ.Следовательно, к таким отношениям сначала применяются нормы закона о долевом участии в строительстве, и лишь потом - нормы законодательства о защите прав потребителей. В другом случае гражданка Н. предъявила к строительной организации иск о расторжении договора и взыскании убытков в связи с невыполнением организацией своих обязанностей по передаче Н. квартиры на основании договора о долевом участии в строительстве жилого дома. Истица основывала свои требования на Законе РФ «О защите прав потребителей», однако суд определил, что «возникшие между сторонами отношения не регулируются данным законом, так как Закон «О защите прав потребителей» регулирует только правоотношения, вытекающие из публичных договоров. Договор о долевом участии в строительстве жилого дома не является публичным договором. Поскольку последствия нарушения срока передачи застройщиком объекта долевого строительства участнику-гражданину урегулированы ФЗ № 214, то положения ст.28 ФЗ «О защите прав потребителей» применяются лишь в той¬ части, в какой они не урегулированы ФЗ № 214, а именно: ФЗ № 214 не предусматривает право потребителя назначить исполнителю новый срок, но допускает возможность изменения сроков, установленных в договоре. Причем на застройщика возложена обязанность

направить предложение об изменении сроков участнику долевого строительства. В соответствии с Законом «О защите прав потребителей» потребитель вправе требовать в случае нарушения сроков выполнения работы уменьшения цены за выполненные работы. Таким образом, требование потребителя об уменьшении цены выполнения работ может быть заявлено, если такая возможность предусмотрена договором участия в долевом строительстве. Закон «О защите прав потребителей» предусматривает в случае нарушения сроков выполнения работ право потребителя. Как видим, и ФЗ № 214, и Закон «О защите прав потребителей» предусматривают одинаковые последствия

передачи объекта с отступлениями от качества. В ϶том случае отношения возникают между жилищным накопительным кооперативом и строительной организацией, и нормы Закона «О защите прав потребителей» в ϶том случае неприемлемы в силу следующих обстоятельств. Для России, учитывая развитие в условиях рыночной ϶кономики и совершенствование законодательства в области защиты прав потребителей, обеспечение прав покупателей.Вопросы, касающиеся прав потребителей, возникают постоянно. Это неудивительно, так как мы сталкиваемся с данными правоотношениями каждодневно. Однако, если обратиться к зарубежному опыту, то мы можем увидеть, что данный вопрос решается уже не одно десятилетие. Спустя почти 10 лет, в 1989 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла «Директивы Организации Объединённых Наций по вопросам защиты потребителей». Данная Директива была принята с учетом основных принципов охраны прав потребителей: содействие повышению уровня информированности потребителей, обеспечение возможности получения компенсации за нанесённый ущерб, гарантирование свободы для создания объединений потребителей и т.д. Тем не менее, в последние несколько лет правоотношения между потребителями и продавцами начали стремительно меняться. На ϶ти изменения повлияли, прежде всего, развитие транспорта и Интернета. Потребители больше не связаны границами государства и местной продукцией. Отсюда возникают новые трудности - выбор национального или зарубежного¬ права, при регулировании отношений между потребителем и продавцом, а в случае возникновения конфликта, выбор компетентного суда - ϶то всего лишь некоторые проблемы, которые могут возникнуть перед потребителями. Несомненно, такой удобный способ совершить покупку, как через сеть Интернет, показатель огромного прорыва и в области науки, и в области законодательства. Естественно, возникают определенные трудности, с которыми потребители раньше не сталкивались. По вопросам защиты прав потребителей. В центре обсуждения стоял вопрос о качестве обслуживания покупателей в сети. Участники конференции обсуждали вопрос незаконного использования персональных данных потребителей. Зачастую при покупке того или иного товара у потребителя в обязательном порядке запрашивают его персональные данные, которые в дальнейшем используются в коммерческих целях, о которых потребитель конечно же не проинформирован. Но, пока действенных путей решения ϶той проблемы не предложено. В нашей стране пока приходится делать упор на технические, административные и правовые средства защиты потребителей. Такими мерами, как и в других странах, являются: установление требований к безопасности товаров; соблюдение требований безопасности, российских и международных стандартов при создании, производстве и сбыте товаров; установление ответственности продавца за продажу некачественных товаров. Можно, конечно, утверждать, что защита прав потребителей зависит от самих потребителей, т.е. заключается в том, чтобы самим требовать полной информации о товаре, при посещении интернет-магазинов доверять только проверенным сайтам, проверять качество товаров перед покупкой. Но в условиях огромного выбора товаров на национальном и международном рынке, потребитель просто не способен изучить все условия и информацию, предложенную производителем. Одной из проблем в Российской Федерации, на наш взгляд, является недостаточная поддержка потребителей со стороны закона. Существующие на сегодняшний день государственные органы. Все ϶то предполагается сделать, чтобы защитить потребителя, с одной стороны, и обеспечить здоровую конкуренцию между продавцами - с другой. Нередко потребитель не может защитить свои нарушенные права и свободы (даже с помощью профессионального юриста) ввиду того, что туристические фирмы в собственных интересах ловко используют недостаточность правового поля в туристической деятельности, доверчивость и юридическую неосведомленность потребителей, а самое главное - безнаказанность турфирм за неисполнение либо ненадлежащее исполнение договорных обязательств. Безнаказанность будет продолжаться до тех пор, пока государство не создаст надлежащее правовое поле, нормами которого будут регулироваться гражданско-правовые отношения. В продолжение исследования вопроса о защите прав потребителя от неисполнения либо ненадлежащего исполнения по реализации туристического продукта со стороны туристических фирм, следует обратить внимание на правила расторжения договора и выплаты компенсации за неполучение либо ненадлежащее получение турпродукта. За относительно небольшой срок существования Закона в него неоднократно вносились изменения и дополнения, в связи с чем, практику его применения пока еще нельзя признать вполне устоявшейся, пишет A.M. Эрделевский. Нормы Закона не содержат каких-либо указаний на типы (виды) договоров, заключаемых потребителями с продавцами (изготовителями, исполнителями).Пленум Верховного Суда РФ Постановлением № 7 в порядке распространительного толкования норм Закона разъяснил, что к отношениям, регулируемым ϶тим Законом, в частности, следует отнести отношения. Петровичева Ю.В. абсолютно точно замечает, что защита прав потребителей судом - наиболее действенный и ϶ффективный способ защиты прав и законных интересов потребителей, в качестве которых выступают граждане в сфере удовлетворения их личных (бытовых) нужд. Как верно считает И.А. Балушкин, полномочия потребителей по сравнению с обычным заявителем расширены за счет подсудности - предоставления потребителю выбора суда, в который он может обратиться. Иски о защите прав потребителей отнесены законодателем к подсудности по выбору истца, что закреплено в ч.7 ст. 29 ГПК РФ. Для органов государственной власти и общественных объединений потребителей освобождение от уплаты госпошлины является стимулом по активной защите прав потребителей наряду с полномочием по получению штрафных санкций, взыскиваемых по их обращениям в защиту. Закон предусматривает право потребителя на возмещение морального вреда (ст.15), компенсация которого осуществляется. Федеральный закон о защите прав потребителей был принят в 1991 г., закрепляет правовой статус потребителя и определяет механизм реализации прав. Легально продаваться стало не только то, что производилось отечественной промышленностью, но и ввозимые в больших количествах импортные товары. С уходом административно-командной системы государственный контроль над производимыми и ввозимыми в страну товарами был существенно ослаблен. Осуществление весомой части контроля над производством и торговлей стала заботой потребителя. Соответственно законодательная база стала строиться таким образом, чтобы позволять потребителю самостоятельно отстаивать свои права и применять санкции к нарушителям. Если раньше претензия потребителя должна была дойти через производителя или продавца до уровня принятия государственных решений, то сейчас потребительская претензия обычно направлена прямо к обвиняемому в несправедливом действии лицу (продавцу, исполнителю или производителю).В ст. 118 были зафиксированы обстоятельства, при обнаружении которых сделка признавалась недействительной. С древнейших времен правовой регламентации подвергалось и предоставление услуг, в частности медицинских. В тот период выделялось три вида оказания медицинской помощи: народная, монастырская и светская (городская) медицина. Основными источниками правового регулирования предоставления указанных услуг являлись Церковный устав Владимира Святославовича и Русская Правда. Данные акты официально признавали только монастырскую и светскую медицину и закрепляли государственное преследование народной медицины, основанной на языческих традициях. Таким образом, можно констатировать, что уже в период древнерусского государства происходило зарождение правового регулирования потребительских отношений через закрепление их прав. Следует отметить, что именно с петровских времен в России стала известна стандартизация как одна из составляющих качества товара. Первыми объектами стандартизации стали такие отрасли хозяйства, как кораблестроение,¬ вооружение и строительство. Октябрьские события 1917 года коренным образом изменили политическую ситуацию в стране. Следствием ϶тих изменений явилось создание нового государства с совершенно иной системой хозяйствования. ГК РСФСР 1922 года права потребителей не выделял в отдельный институт, в основном они были зафиксированы в разделе IV «Купля-продажа» (статьи 195-199, 201, 203-205). ГК РСФСР), в статьях которых были отражены права потребителей (статьи 36, 41, 42 Основ гражданского законодательства и статьи 245-249 ГК РСФСР). Из анализа данных норм следует, что положение потребителей было улучшено. Торговая практика, как и пробелы, наблюдаемые в гражданском законодательстве, наносила неоценимый вред потребителям. Министерства и ведомства, разрабатывая и утверждая такие правила, нередко использовали свои монопольные позиции в соответствующих отраслях, навязывали невыгодные потребителям условия, ставили их в неравное положение по отношению к специализированным организациям, обслуживающим население. Однако нормы гражданского законодательства в вопросах регулирования потребительских отношений носили лишь общий характер и воспринимали указанные отношения как разновидность договорных, не учитывая специфику взаимоотношений потребителей с ϶кономически более сильными субъектами. В связи с чем, возможно констатировать: советское гражданское законодательство было не в полной мере рассчитано на ϶ффективное регулирование мер по защите прав потребителей.№ 2184-1 «О защите прав потребителей». Это был первый в истории советского законодательства акт, направленный на урегулирование отношений не только закрепивший права потребителей, но и отразивший механизм их реализации. Закон содержал множество положений, не разработанных советским гражданским законодательством. В Законе РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» были провозглашены международные признанные права потребителей, определен механизм их реализации, а также способы защиты. Но, несмотря на ϶то, обман потребителей, продажа фальсифицированной, а подчас и опасной для здоровья людей продукции и лекарственных препаратов, оказание некачественных услуг являются распространенным явлением для современного российского рынка. По϶тому в деятельности государственных органов, в чью компетенцию включены функции по защите прав потребителей, особое внимание отводится выполнению надзорных и контролирующих мероприятий. Центральное место в вопросе защиты прав и интересов потребителей занимают меры административной ответственности. Так, в КоАП РФ непосредственно ϶тому посвящены отдельные нормы главы 14 «Административные правонарушения в предпринимательской деятельности», предусматривающие наказания за нарушение таких прав потребителей, как право на надлежащее качество, безопасность, информацию и др. Краткий обзор становления защиты прав потребителей в России показывает, что данная разновидность защиты прав имеет длительную историю, которую возможно соотнести с историей становления и развития российского государства. Если торговая площадь или торговое оборудование являются арендуемыми, продавец должен указать точное наименование фирмы, предоставившей оборудование (ст.19 Закона) Производитель (продавец) должен предоставить потребителю информацию о наименовании и месте нахождения изготовителя, продавца, информацию о товарном знаке, информацию о цене, месте производства, производителе, назначении и характеристиках продукции, о сорте, стандартах, составляющих компонентах продукта, информацию о дате выпуска и сроке годности,¬ сертификат качества, инструкцию по ϶ксплуатации, информацию об условиях послепродажного обслуживания и прочую информацию (ст. 8 Закона). Продавец должен сделать четкое предупреждение и дать объективные разъяснения в отношении товаров или услуг, которые угрожают безопасности личности имущества потребителя. Продавец должен точно описать способ ϶ксплуатации товара, условия пользования услугой, способ предотвращения ситуации, которая может повлечь причинение ущерба личности или имуществу потребителя (ст. 18 Закона). Продавец должен представлять потребителю объективную информацию о товарах или услугах, не должен вести ложную пропаганду, которая может ввести потребителя в заблуждение. В случае, если потребитель просит предоставить справки по вопросам качества или использования Производитель и продавец должны предоставить потребителю информацию о назначении и характере использования товара, инструкцию по хранению и использованию, описание товара, его цену, размеры товара, единицы, в которых товар измеряется, информацию о качестве товара, гарантийный срок, сроки годности, срок службы. Запрещается предоставление ложной информации о товарах потребителю (ст.6 Закона).Информация о режиме¬ работы продавца, режим работы государственных организаций торговли, обслуживания, режим работы муниципальных организаций - по решению органов местного самоуправления. Режим работы частных предприятий торговли и обслуживания устанавливается ими самостоятельно. Информация должна быть предоставлена потребителю в доступной форме - доведена до сведения потребителей на русском языке (ст. Закона).Информация о товаре - цена, дата изготовления, гарантийный срок - должны быть указаны на контейнерах, упаковках, ϶тикетках, в инструкциях по ϶ксплуатации (ст.3 Закона). Товар опасный для жизни и здоровья человека, окружающей среды должен быть маркирован международными идентификационными знаками и надписями на контейнерах, таре или ϶тикетках таких продуктов (ст. 4 Закона).При нарушении прав и интересов потребитель вправе требовать возмещения ущерба (ст.35 Закона). При нарушении прав потребителя предоставлением в рекламе недостоверной информации потребитель вправе потребовать от продавца возмещения ущерба. Потребитель может обратиться в уполномоченный орган с просьбой произвести взыскание с лица, опубликовавшего рекламу с ложной информацией. В случае, если лицо, опубликовавшее рекламу, не может предоставить информацию о точном наименовании и адресе заказчика рекламы, то он обязан возместить ущерб. Потребители имеют право на защиту их финансовых интересов и на возмещение из потерь, понесенных по вине производителей, подрядчиков или продавцов. Потребители должны вправе получить компенсацию за потери, понесенные в связи некачественным товаром. В случае, если продавец не предоставил информацию о дефекте товара, продавец должен заменить такой товар. Законодательство о защите прав потребителей - ϶то система правовых норм, которая регулирует жизненно важную область гражданских отношений и одновременно четко прописывает направления и формы деятельности всей национальной системы органов по защите прав потребителей от муниципального до федерального уровня.

Обуславливается большим количеством нарушений прав потребителей в России и активно ведущейся деятельностью органов местного самоуправления по их защите. Вопросы развития национальной системы защиты прав потребителей, совершенствования существующих механизмов государственной и общественной защиты потребительских прав, усиления государственных гарантий защиты прав потребителей. Ранее высказываемые предложения по совершенствованию законодательства доказали свою состоятельность, совпав с изменениями в изучаемой сфере, внесенным и 8 июля 2011 г. Федеральным Законом № 242-ФЗ в действующий Закон «О защите прав потребителей». В частности, ϶то относится к идее создания системы оперативного обмена информацией о деятельности всех видов организаций по защите прав потребителей, выраженной в форме подачи ежегодных докладов. Федеральная служба осуществляет свои функции путем проведения государственного контроля над соблюдением законодательства, проверки деятельности продавцов и производителей, приема граждан и принятия решений по их обращениям. Свои полномочия служба реализует путем проведения проверок, выдачи предписаний, приостановки производства и реализации товаров, отправления материалов для отзыва лицензий, обращений в суд и возбуждения уголовных дел. Помимо Роспотребнадзора, контроль над соблюдением прав потребителей также ведется отделом полиции по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и прокуратурой. Роспотребнадзор обладает очень широкими полномочиями, перечисленными в ст.40 Закона «О защите прав потребителей», вот лишь основные: выдача предписаний¬ о прекращении нарушений прав потребителей и прекращении деятельности нарушителей; направление материалов для возбуждения уголовных дел в органы прокуратуры и другие правоохранительные органы; дача официальных разъяснений о соответствии законодательству по защите прав потребителей; проведение отбора проб и образцов товаров, предназначенных для реализации; составление протоколов об административных правонарушениях. В качестве примера деятельности Роспотребнадзора, можно привести следующий случай судебной практики: мировой суд Кировского района г. Новосибирска при участии Управления для дачи заключения в защиту прав потребителя признал условие кредитного договора с КБ «Ренессанс Капитал» (ООО), предусматривающее взимание комиссии за обслуживание кредита, недействительным. По решению суда Банк обязан возместить потребителю убытки в размере 27900 руб., компенсацию морального вреда в размере 3000 руб., уплатить штраф в доход местного бюджета - 15 450 руб. Помимо государственных органов, законодательно приняты специализированные положения для некоммерческих организаций и общественных объединений, занимающихся защитой прав потребителей. Независимые ϶кспертизы качества, проверять соблюдение правил обслуживания потребителей, направлять информацию для рассмотрения в органы местного самоуправления или исполнительной власти, проводить сравнительные исследования и публиковать информацию, вносить в органы власти предложения о принятии мер по приостановлению производства и продажи товаров, обращаться в суды. Право потребителя на информацию было признано практически всеми цивилизованными странами, обладающими законодательной базой в области защиты прав потребителей. Признак необходимости предполагает предоставление потребителю информации в таком объеме, который был бы достаточен для выбора товара, а также для его правильного и полноценного использования. Законодатель в ст. 12 Закона РФ «О защите прав потребителей» использует также и другой термин, применительно к данному признаку - «полнота» информации, по϶тому выражения «необходимая информация» и «полная информация» являются одинаковыми по смыслу. Достоверность информации означает соответствие содержащихся в ней сведений действительности. Если изготовитель (продавец, исполнитель) является индивидуальным предпринимателем, то он должен предоставить потребителю информацию о государственной регистрации. Если деятельность, осуществляемая им, подлежит лицензированию, и (или) исполнитель имеет государственную аккредитацию, то сведения о лицензии, об аккредитации также должны быть предоставлены потребителю. Данная информация должна быть наглядной, размещена на вывеске. Обязанность доведения до потребителя режима работы предусмотрена для продавца (исполнителя), который устанавливается в зависимости от формы собственности либо по решению, либо самой организацией или предпринимателем. Как видим, законодатель сузил субъектный состав обязанных лиц, исключив из него изготовителя. Это вполне объяснимо, ведь потребитель чаще всего связан с изготовителем опосредованно, через продавца. Следует отметить, что данные правила претерпели изменения, неоднократно дополнялись с момента принятия Закона РФ «О защите прав потребителей». Таким образом, постоянное увеличение требований, предъявляемых к содержанию информации о товаре (работе, услуге), продиктовано прогрессирующим ϶кономическим развитием и появлением в связи с ϶тим новых. Потребитель имеет право потребовать от продавца информацию о цене, месте производства, производителе,¬ назначении и характеристиках продукции, о сорте, стандартах, составляющих компонентах продукта, информацию о дате выпуска и сроке годности, сертификат качества, инструкцию по ϶ксплуатации, информацию об условиях послепродажного обслуживания. Обязанности продавца предусматривают предоставление потребителю информации о способе ϶ксплуатации товара, условиях пользования услугой, о цене, о товаре, его свойствах. Продавец также должен сообщить сведения о себе, предъявить разрешение на осуществление торговли и даже сообщить сведения об арендодателе, если продавец арендует торговые площади или оборудование. Обязанность продавца по предоставлению сведений об арендодателе связана с правом потребителя требовать возмещения ущерба, возникшего в связи с нарушением его прав, в том числе и от арендодателя. Такое право возможно, если потребитель приобрел товар на выставке-продаже. После закрытия выставки или после истечения срока аренды торгового оборудования потребитель вправе потребовать возмещения ущерба от организаторов выставки и владельца оборудования. Одной из мер по отзыву товара от потребителей как раз и является оповещение потребителей через средства массовой информации. Однако изготовитель или продавец, будучи незаинтересованным в подобной «антирекламе», может и не воспользоваться данной мерой, обратившись к иным способам извещения потребителей, приобретших вредный товар. По϶тому вменение изготовителю (исполнитель, продавцу) обязанности публичного информирования потребителей об опасном товаре, является, на наш взгляд, вполне оправданным.Ответственность предусмотрена в случаях причинения вреда потребителю в случае недостоверной рекламы. В ϶том случае потребитель вправе потребовать возмещения ущерба как от рекламодателя, так и от лица, опубликовавшего ее. Административно-правовая ответственность предусмотрена, в частности, на недостоверную рекламу. Мерами ответственности являются штрафные санкции, конфискация незаконно нажитого имущества, может быть приостановлена деятельность предприятия и аннулировано разрешение на торговлю. В целом Закон о защите прав потребителей РФ более детально и структурированно прописывает нормы, регулирующие право потребителя на информацию. Законодательство о защите прав потребителей - ϶то система правовых норм, регулирует жизненно важную область гражданских отношений временно четко прописывает направления и формы деятельности всей национальной системы органов по защите прав потребителей от муниципального до федерального уровня. Нарушение перевозчиком прав потребителей, возникает вопрос возможности использовать компенсацию морального вреда как один из способов защиты нарушенных прав. Но такие ситуации скорее представляют исключение из общего правила. Надо отметить, что в транспортном законодательстве ни слова не сказано про компенсацию морального вреда пассажирам. В связи с ϶тим возникают сложности на практике. Таким образом, если перевозчиком нарушены права потребителей, закрепленные в транспортных уставах и кодексах, и такое нарушение прав привело к причинению морального вреда, то потребитель имеет основания для его компенсации. По Закону о защите прав потребителей компенсация морального вреда возможна при наличии вины причинителя такого вреда, но из ϶того правила имеются исключения. Из анализа статьи 1101 ГК, представляется, что к таким критериям относятся: степень вины перевозчика как причинителя вреда (за исключением случаев причинения вреда здоровью и жизни потребителя источником повышенной опасности), характер и степень физических и нравственных страданий потребителя, требования разумности и справедливости, степень вины самого потребителя, оценка самим пострадавшим характера и объема причиненных ему нравственных и физических страданий. Статья 1101 ГК и статья 15 Закона о защите прав потребителей).Возникает вопрос, возможно ли уста.

Другими словами, когда представитель нанимателя предоставляет прежнюю должность гражданской службы без проведения конкурса, он нарушает право на равный доступ к государственной службе других граждан, которые также могли бы выразить своё желание поступить на государственную службу .

В пункте 6 статьи 25 Федерального Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» среди оснований заключения срочного служебного контракта также предусмотрено, что он может быть заключён и для замещения временной должности гражданской службы или должности гражданской службы на период временного отсутствия гражданского служащего по соглашению сторон служебного контракта.

Такую ситуацию следует отличать от основания для заключения срочного служебного контракта, предусмотренного пунктом 2 данной статьи. В пункте 6 речь идёт именно о возможности быстрой «переброски» гражданского служащего на другую должность, когда возникает такая необходимость, а времени для подготовки иного лица для надлежащего исполнения должностных обязанностей нет. К примеру, когда гражданский служащий уходит в отпуск или срочно уезжает в командировку.

Данная ситуация с уже переведённым гражданским служащим после возвращения лица, для замещения которого заключался срочный служебный контракт, остаётся неопределённой.

Таким образом, если действовать согласно закону о государственной гражданской службе, то у представителя нанимателя законной возможности предоставить переведённому гражданскому служащему прежнюю должность без проведения конкурса просто не существует.

В статье 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указано, что в том случае, если комиссия по результатам аттестации придёт к выводу, что гражданский служащий не соответствует замещаемой должности, то представитель нанимателя может принять решение о направлении его для получения дополнительного профессионального образования или о понижении в должности гражданской службы. Однако не указывается, следует ли в данном случае проводить конкурс, ведь в статье 22 такого основания назначения на вакантную должность вне конкурса не содержится.

В подпункте «б» первого пункта статьи 37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» указано, что представитель нанимателя может расторгнуть служебный контракт при несоответствии гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы вследствие недостаточной квалификации, подтверждённой результатами аттестации, только с учётом положений статьи 48. Это означает, что представитель нанимателя имеет полное право освободить гражданского служащего от замещаемой должности и уволить его с гражданской службы только после того, как гражданский служащий откажется от получения дополнительного профессионального образования или перевода на другую должность гражданской службы. Таким образом, у представителя нанимателя имеется только одна возможность воздействовать на некомпетентного гражданского служащего - это направить его на дополнительное образование.

В пункте 5 статьи 33 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», как и в Трудовом кодексе РФ, предусматривается такое основание прекращения служебного контракта, как перевод гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида. Однако трудовым законодательством предусматривается безусловный запрет отказывать в заключении трудового договора работникам, которые были в письменной форме приглашены на работу в порядке перевода от другого работодателя, в течение одного месяца со дня увольнения с прежнего места работы.

Также в Федеральном законе не устанавливается порядок получения информации относительно наличия снятой или не снятой судимости кандидата на поступление на государственную гражданскую службу. Однако наличие данного факта говорит о невозможности выполнения установленных на законодательном уровне ограничений по приёму на работу .

На сегодняшний день в сфере государственной гражданской службы сделано немало. Сформированы и достаточно хорошо развиты механизмы взаимодействия между государственной гражданской службой и гражданским обществом. Созданы механизмы борьбы с коррупцией в самой государственной службе и разработаны программы дальнейшей борьбы в этой области . Однако вышеотмеченные проблемы определяют необходимость проведения кардинальных реформ, и, в первую очередь, это касается нормативно-правового регулирования вопроса о государственных гражданских служащих.

Рецензенты:

Данилов И.П., д.э.н., профессор, заместитель директора по науке ЧФ МГЭИ, г. Чебоксары;

Мужжавлева Т.В, д.э.н., профессор кафедры экономической теории и международных отношений ЧГУ им. И.Н. Ульянова, г. Чебоксары.

Библиографическая ссылка

Антоновская Е.А., Копылова Л.А. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОНА О ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ // Современные проблемы науки и образования. – 2014. – № 6.;
URL: http://science-education.ru/ru/article/view?id=15654 (дата обращения: 01.02.2020). Предлагаем вашему вниманию журналы, издающиеся в издательстве «Академия Естествознания»