Законодательством РФ определено, что государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей . Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды , имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов. Все доходы и расходы бюджетной системы распределяются (разграничиваются) между бюджетами разных уровней и видов.

Распределение доходов и расходов бюджетов – это определение видов и объемов доходов и расходов, подлежащих включению в каждый из бюджетов.

В РФ установлена единая для бюджетов всех уровней классификация доходов и расходов, что обеспечивает сопоставимость их показателей. Подобная классификация обусловлена принципом единства бюджетной системы в РФ.

Бюджетная классификация – это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней по однородным признакам с присвоением объектам классификации группировочных кодов.

Доходы бюджетов . Все предусмотренные законодательством доходы по социально-экономическому признаку можно подразделить на несколько групп:

– доходы от предприятий и других организаций разных форм собственности;

– доходы от государственного и муниципального имущества;

– доходы от государственной внешнеэкономической и другой деятельности;

– поступления от личных доходов граждан.

Указанная классификация имеет значение для характеристики материального содержания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны. Каждая из групп доходов представляет совокупность отдельных видов платежей и поступлений. Важнейшая роль принадлежит налогам, взимаемым с организаций и физических лиц.

Федеральный Закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации РФ» и БК РФ делят доходы бюджета на:

– налоговые с выделением их видов;

– неналоговые (доходы от использования государственного и муниципального имущества, от его продажи, от внешнеэкономической деятельности и др.).

Такая группировка имеет важное значение для анализа источников доходов, их объема, перспектив использования. Исходя из этого, БК РФ определяет виды доходов бюджетов всех уровней.

Вместе с тем важное значение для характеристики правового статуса субъектов бюджетного права имеет группировка доходов бюджетной системы по организационно-правовым признакам.

В зависимости от порядка зачисления в бюджет различают доходы: закрепленные за бюджетом каждого уровня, и регулирующие.

Закрепленные доходыбюджетов – это доходы, которые в соответствии с законодательством полностью или в твердо фиксированной доле (процентах) на постоянной основе закреплены соответствующим бюджетом. БК РФ отождествляет их с собственными доходами (что не вполне тождественно).

Перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен НК РФ; общий перечень разных видов и доходных источников, закрепленных за бюджетами, содержится в БК РФ. ФЗ от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» определяет виды доходов, закрепленных за местными бюджетами. ФЗ от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» также содержит указания о закреплении доходов от этого процесса за бюджета разных уровней.

Законодательство субъектов РФ закрепляет доходные источники, находящиеся в их распоряжении, за местными бюджетами. В отдельных случаях федеральные источники могут быть непосредственно закреплены за местными бюджетами (государственная пошлина).

из его природы и предназначения в правовом государстве, включаются на основе принципов сбалансированности, досто­ верности и реальности предписания, касающиеся доходов и расходов Российской Федерации и относящиеся к периоду, на который принимается данный закон.

Закон о федеральном бюджете создает надлежащие финан­ совые условия для реализации норм, закрепленных в иных фе­ деральных законах, изданных до его принятия и предусматри­ вающих финансовые обязательства государства, т. е. предпола­ гающих предоставление каких-либо средств и материальных гарантий и необходимость соответствующих расходов.

Глава 9. Правовые основы доходов бюджетов

и бюджетного регулирования

§ 1. Доходы бюджетов: понятие и классификация

вания) в виде строго определенных нормами бюджетного права

экономических		отношений				поступления	денежных
			(федеральный,		субъекта		муниципально­
го образования)				создания	финансовой базы для удовлетво­
	публичных		потребностей.

Формой проявления отношений, возникающих в процессе формирования бюджетного фонда определенного уровня, слу­ жат различные виды платежей предприятий, организаций, уч­ реждений и населения в соответствующий бюджет, а их мате­ риально-вещественным воплощением - денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд.

Доходы бюджета законодательно определены как «посту­ пающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соответствии с настоящим Кодексом источника­ ми финансирования дефицита бюджета» (ст. 6 БК РФ).

Правовая база, закрепляющая виды доходов бюджетов, до­ вольно обширна и постоянно развивается. Так, перечисление видов доходных источников бюджетов содержится в БК РФ; перечень налогов и приравненных к ним платежей, закреплен­ ных за бюджетами всех уровней, установлен НК РФ; неналого­ вые доходы закрепляются за бюджетами и на основании отрас­ левого законодательства (например, доходы от приватизации имущества, от лицензионной деятельности).

Финансовое право России. Особенная часть

Многообразие видов и групп доходов бюджетов предполага­ ет их классификацию по различным критериям:

По социально-экономическому признакудоходы бюджетов подразделяются на: доходы от юридических лиц различных форм собственности; доходы от государственных угодий и иму­ щества; доходы от государственной предпринимательской и внешнеэкономической деятельности; поступления от личных доходов граждан. Такая классификация имеет особенное значе­ ние для характеристики материального содержания бюджета.

В зависимости от права собственности доходы бюджетов

классифицируются на собственные и заемные.

Собственными доходами бюджетов согласно ст. 47 БК РФ яв­ ляются налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответст­ вии с бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в соответ­ ствии с законодательством РФ, законами субъектов РФ и му­ ниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных поступлений, за исключением субвенций.

Заемные доходы используются для привлечения дополни­ тельных средств в бюджет при недостаточности собственных источников. К ним относятся: ссуды, полученные органами власти из других бюджетов; государственные или местные зай­ мы, выпущенные на инвестиционные цели; полученные бан­ ковские кредиты. Долговые обязательства государства или му­ ниципального образования могут быть краткосрочными (до од­ ного года), среднесрочными (от одного года до пяти лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет).

В зависимости от степени обязательности бюджетные дохо­

ды подразделяются на: налоговые - предусмотренные законо­ дательством налоги всех уровней, а также пени и штрафы за нарушения налогового законодательства; неналоговые - дохо­ ды от использования имущества, находящегося в государствен­ ной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сбо­ рах, за исключением имущества автономных учреждений, а также имущества государственных и муниципальных унитар­ ных предприятий, в том числе казенных; доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, го­ сударственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотрен­ ных законодательством о налогах и сборах, за исключением

имущества автономных учреждений, а также имущества госу­ дарственных и муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных; доходы от платных услуг, оказываемых бюд­ жетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, пре­ дусмотренных законодательством о налогах и сборах; средства, полученные в результате применения мер гражданско-право­ вой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия; средства самообложе­ ния граждан и иные неналоговые доходы.

Самостоятельным видом доходов бюджетов являются без­ возмездные и безвозвратные перечисления. Перечень таких до­ ходов установлен п. 4 ст. 41 БК РФ и включает: финансовую помощь из бюджетов других уровней в форме дотаций и субси­ дий; субвенции из Федерального фонда компенсаций и (или) из региональных фондов компенсаций; субвенции из местных бюджетов бюджетам других уровней; иные безвозмездные и безвозвратные перечисления между бюджетами бюджетной системы РФ; безвозмездные и безвозвратные перечисления от физических лиц и юридических лиц, международных организа­ ций и правительств иностранных государств, в том числе доб­ ровольные пожертвования.

Каждый вид бюджетов имеет свои источники доходов, пере­ чень которых определен БК РФ. Так, гл. 7 Кодекса устанавли­ вает правовой режим доходов федерального бюджета. В феде­ ральный бюджет зачисляются федеральные налоги и сборы, до­ ходы, предусмотренные специальными налоговыми режимами, а также неналоговые доходы. Перечень налоговых доходов фе­ дерального бюджета является закрытым и расширительному толкованию не подлежит. Статья 53 БК РФ устанавливает пре­ делы полномочий федеральных органов законодательной и ис­ полнительной власти по формированию доходов бюджетов. По общему правилу установление новых видов налогов, их отмена или изменение возможны только путем внесения соответствую­ щих изменений в налоговое законодательство РФ. Федераль­ ные законы о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство РФ, вступающие в силу с начала очередного финансового года, должны быть приняты до утверждения феде­ рального закона о федеральном бюджете на очередной финан­ совый год. Внесение изменений и дополнений в законодатель­ ство РФ о федеральных налогах и сборах, предполагающих их

242 Финансовое право России. Особенная часть

вступление в силу в течение текущего финансового года, допус­ кается только в случае внесения соответствующих изменений и дополнений в федеральный закон о федеральном бюджете на текущий финансовый год.

В отличие от установления налоговых доходов относительно установления неналоговых доходов федеральные органы власти имеют больше полномочий. Федеральные органы законода­ тельной власти могут устанавливать новые, отменять или изме­ нять систему действующих неналоговых доходов федерального бюджета при соблюдении двух условий: после представления федеральными органами исполнительной власти своего заклю­ чения и только путем внесения изменений в БК РФ.

Доходы бюджетов субъектов РФ регулируются гл. 8 БК РФ и также подразделяются на налоговые и неналоговые. Законода­ тельные (представительные) органы субъектов РФ имеют право вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять налоговые льготы только в пре­ делах полномочий, предоставленных налоговым законодатель­ ством РФ. Предоставление органами исполнительной власти субъектов РФ отсрочек или рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в региональные бюджеты допус­ кается только при отсутствии задолженности по бюджетным кредитам бюджета субъекта РФ перед федеральным бюджетом и соблюдении установленного БК РФ предельного размера де­ фицита регионального бюджета и размера государственного долга субъекта РФ.

Доходы местных бюджетов регулируются гл. 9 БК РФ, кото­ рая отдельными статьями устанавливает налоговые доходы бюджетов поселений, муниципальных районов и городских ок­ ругов. Налоговые доходы местных бюджетов вводятся в дейст­ вие нормативными правовыми актами органов местного само­ управления, в которых устанавливаются размеры ставок нало­ гов и предоставляются льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных муниципальным образованиям налоговым за­ конодательством РФ.

Неналоговые доходы местных бюджетов формируются по тем же правилам, что и неналоговые доходы федерального и региональных бюджетов (ст. 41, 42, 44-46 БК РФ). Кроме пе­ речисленных в этих статьях доходов, в местные бюджеты зачис­ ляется часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных плате­ жей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления.

Государственные доходы представляют собой систему денежных отношений, в ходе которых формируются финансовые ресурсы страны. Эти отношения состоят в перераспределении и распределении между сферами государственных интересов, которыми являются обеспечение обороноспособности государства, поддержание общественного порядка, содержание аппарата государственного управления и другие. При этом распределенные таким образом средства поступают в собственность государства.

Все государственные доходы бюджета формируют определенную систему, основными структурными компонентами которой, являются следующие:

• налоговые доходы бюджета, это те, которые установлены законодательством на федеральном уровне, и сборы, местные сборы, а также бюджетные поступления от взимания штрафов, акцизов, пеня. Кроме того, к данной группе относятся поступления от ведения экономической деятельности, такие как налоги на прибыль (для предпринимателей и организаций ведущих такую деятельность), подоходные налоги граждан, поступления от НДС, сборы за ведение внешнеэкономической деятельности (таможенные платежи и пошлины).
• неналоговые доходы бюджета включают в себя различные виды платежей от доходов по использованию имеющегося в собственности (государственной и муниципальных образований) имущества, доходы от его продажи или отчуждения, или коммерческого использования, платежи и доходы, взимаемые за оказание различного вида платных услуг и производство работ. К этой же категории принадлежат средства, получаемые при санкционировании разного рода деятельности, подлежащей уголовной или административной ответственности (конфискации, изъятия, отобрания по суду), доходы, получаемые в ходе возмещения ущерба, который может быть причинен институтам государства в лице его субъектов и органов.

Все налоговые и неналоговые доходы бюджета, которые находятся в ведении субъектов РФ, создаются на основе местных налогов и сборов, а также за счет средств, которые передаются в ведение регионов из федерального бюджета. Неналоговые бюджетные доходы регионов РФ формируются согласно положений, содержащихся в ст. 41 - 46 Бюджетного Кодекса страны. К ним относятся следующие поступления: доходы от местных (региональных) налогов, платежи от местных сборов, а также несистематические отчисления распределенных средств федерального бюджета по нормам, которые устанавливаются государством на каждый определенный период (финансовый год). К этому перечню относятся и федеральные регулирующие доходы бюджета.

Источником формирования бюджетных доходов государства, как и в любой стране, в России является национальный доход. Величина и структура национального дохода выступает основным ориентиром при политики государства.

Государственные доходы бюджета имеют своей целью создание финансового фундамента для успешного решения задач социально-экономического и политического развития страны и государства.

Многообразие форм и видов государственных доходов позволяет классифицировать их по ряду существенных оснований.

Виды госбюджетов по источнику формирования различают следующие: доходы бюджетов регионов и муниципальных единиц, отдельных государственных и внебюджетных отраслевых/межотраслевых фондов.

По форме собственности плательщика выделяют доходы от государственного сегмента экономики, от производственной/непроизводственной деятельности предприятий/учреждений. К этой же категории относятся плата за использование и разработку природных ресурсов, платежи предприятий/организаций, бюджетные поступления от населения.

По форме изъятия различают виды доходов: добровольные и обязательные платежи.

Все они в совокупности образуют государственный бюджет, которому придается сила закона и который служит цели обеспечения устойчивого развития государства.

Доходы государственного (муниципального) бюджета - это часть финансовых ресурсов государства (муниципального образования) в виде строго определенных нормами бюджетного права экономических отношений по поводу поступления денежных средств в бюджет (федеральный, субъекта РФ или муниципального образования) с целью создания финансовой базы для удовлетворения публичных потребностей.
Формой проявления отношений, возникающих в процессе формирования бюджетного фонда определенного уровня, служат различные виды платежей предприятий, организаций, учреждений и населения в соответствующий бюджет, а их материально-вещественным воплощением - денежные средства, мобилизуемые в бюджетный фонд.
Доходы бюджета законодательно определены как «денежные средства, поступающие в безвозмездном порядке и безвозврат-
226

ном порядке в соответствии с законодательством РФ в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления» (ст. 6 БК РФ).
Правовая база, закрепляющая виды доходов бюджетов, довольно обширна и постоянно развивается. Так, перечисление видов доходных источников бюджетов содержится в БК РФ; перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами всех уровней, установлен НК РФ; неналоговые доходы закрепляются за бюджетами и на основании отраслевого законодательства (например, доходы от приватизации имущества, от лицензионной деятельности).
Многообразие видов и групп доходов бюджетов предполагает их классификацию по различным критериям:
По социально-экономическому признаку доходы бюджетов подразделяются на: доходы от юридических лиц различных форм собственности; доходы от государственных угодий и имущества; доходы от государственной предпринимательской и внешнеэко-номической деятельности; поступления от личных доходов граждан. Такая классификация имеет особенное значение для характеристики материального содержания бюджета.
В зависимости от права собственности доходы бюджетов классифицируются на собственные и заемные.
Собственными доходами бюджетов являются: закрепленные в установленном порядке за бюджетом каждого уровня источники доходов; отчисления, получаемые в бюджеты по регулирующим доходным источникам; дополнительные источники, устанавли-ваемые самостоятельно законодательными (представительными) органами государственной власти или представительными органами местного самоуправления.
Заемные доходы используются для привлечения дополнительных средств в бюджет при недостаточности собственных источников. К ним относятся: ссуды, полученные органами власти из других бюджетов; государственные или местные займы, выпущенные на инвестиционные цели; полученные банковские кредиты. Долговые обязательства государства или муниципального образования могут быть краткосрочными (до одного года), среднесрочными (от одного до пяти лет) и долгосрочными (от 5 до 30 лет).
В зависимости от степени обязательности бюджетные доходы подразделяются на: налоговые - предусмотренные законо-

227
дательством налоги всех уровней, а также пени и штрафы за нарушения налогового законодательства; неналоговые - доходы от использования государственного и муниципального имущества, платных услуг, оказываемых государственными, муниципальными органами и бюджетными учреждениями; средства, полученные вследствие применения мер финансовой, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации и компенсации; доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней, и иные неналоговые доходы.
В зависимости от способов (порядка) распределения доходов между звеньями бюджетной системы выделяют: закрепленные - доходы, которые в соответствии с законодательством закреплены за бюджетами определенного уровня на постоянной или долговременной основе (не менее трех лет) полностью или в твердо фиксированной доле; регулирующие - доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансирования его доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, находящихся в распоряжении вышестоящих органов власти, по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год или сроком не менее чем на три года.
В практике российской бюджетной деятельности закрепление доходов осуществляется различными методами.
Доходы за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами могут закрепляться в полном объеме или в части. Так, все виды неналоговых доходов без каких-либо изъятий зачисляются в бюджеты субъектов РФ, а, например, единый налог на вмененный доход только в размере 50 процентов остается в региональном бюджете. Частичное закрепление доходов бюджета осуществляется методом квотирования ставок или методом присоединения ставок. Суть метода квотирования в том, что доход в определенной процентной доле остается в распоряжении того субъекта РФ или муниципального образования, на территории которого он получен. Метод присоединения ставок заключается в наличии у субъектов РФ бюджетной компетенции относительно введения надбавок, раз-меры которых ограничены законодательством, к федеральным налогам. Так, например, распределение налога на прибыль организаций осуществляется методом присоединения ставок: феде-
228
Финансовое право России. Особенная часть
Глава 9. Доходы бюджетов и бюджетное регулирование
229
ральным законодательством устанавливается максимальная ставка взимания и фиксированная ставка его зачисления в федеральный бюджет. В оставшихся пределах налог закрепляется за бюджетами субъектов РФ.
Принципиальное значение в определении правового статуса закрепленных доходов имеет то обстоятельство, что их объем (полный или частичный) устанавливается, во-первых, законом по каждому конкретному виду дохода, во-вторых, - на более длительный срок (не менее пяти лет). Таким образом, между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями складываются отношения, строго регламентированные нормами бюджетного права, по поводу закрепления доходных источников за бюджетами всех уровней. Данные правоотношения носят публичный характер, поскольку выражают интересы всего государства (или государственно-территориального образования) в разграничении бюджетных доходов для финансового обеспечения своих целей и задач. В правоотношения относительно закрепления доходных источников Российская Федерация вступает со всеми субъектами РФ, причем юридическим фактом, на основе которого возникают эти правоотношения, является федеральный закон по каждому доходному источнику.

Доходы бюджетов и порядок их распределения в бюджетной системе

Первоначально БК РФ определял доходы бюджета как поступающие в бюджет денежные средства в безвозмездном и безвозвратном порядке в соот. с зак-вом РФ в распоряжение органов гос. власти РФ, субъектов РФ и органов МСУ. Впоследствии данное определение утратило юридические признаки, в редакции ФЗ от 26.04.2007 акцент был сделан на экономической стороне понятия: доходы бюджета определены как поступающие в бюджет денежные средства, за исключением средств, являющихся в соот. с БК РФ источником финансирования дефицита бюджета.

Все предусмотренные зак-вом доходы бюджетов по социально-экономическому признаку делятся на неск-ко групп:

1) доходы, поступающие от предприятий и других организаций различных форм собственности;

2) доходы от использования государственного и муниципального имущества;

3) доходы от государственной внешнеэкономической и иной деятельности; 4) поступления от личных доходов граждан. Такая группировка имеет значение для характеристики материального содержания доходной части бюджета, связи ее с экономикой страны.

БК РФ (ст. 41) выделяет виды доходов бюджетов в зависимости от их формы:

1) налоговые (т.е. от федеральных налогов и сборов, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним);

2) неналоговые (доходы от использования гос. и муниц. имущества, от его продажи, от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности (в т.ч. штрафы, конфискации, компенсации, иные суммы принудительного изъятия), средства самообложения граждан и др.);

3) безвозмездные поступления (дотации, субсидии, субвенции из других бюджетов бюджетной системы РФ и иные межбюджетные трансферты; безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования).

В зависимости от порядка зачисления в бюджет в теории ФП выделяют доходы закрепленные и регулирующие. Закрепленные доходы бюджетов – это доходы, которые в соот. с зак-вом полностью или в твердо фиксированной доле (в на постоянной основе закреплены за соот. бюджетом. БК РФ называет их «собственными доходами бюджетов» (ст. 47). В отличие от закрепленных доходов, регулирующие передаются в опр. бюджет не на постоянной основе, а на конкретный бюджетный период (напр., год) в целях сбалансирования его доходов и расходов. Это доходы, полученные бюджетом нижестоящего уровня для обеспечения его сбалансированности из средств вышестоящего бюджета (это межбюджетные трансферты).

Доходы бюджетов распределяются в бюджетной системе в зависимости от сл. критериев:

1) уровень (вид) налогов (федеральные налоги закрепляются за федеральным бюджетом, региональные – за бюджетами субъектов РФ, местные налоги – за местными бюджетами). Однако ФЗ могут устанавливаться нормативы отчисления части федер. налогов в бюджеты субъектов РФ. В отд. случаях федер. источники могут быть непосредственно закреплены за местными бюджетами (напр., госпошлина - частично).

В свою очередь, зак-во субъектов РФ вправе закреплять свои доходные источники за местными бюджетами.

2) форма собственности используемого или продаваемого имущества (федеральная государственная, государственная субъектов РФ, муниципальная);

3) уровень подчиненности бюджетного учреждения, оказывающего услуги населению;

4) характер нарушенного зак-ва РФ. Так, штрафы за нарушение законодательства, регулирующего наиболее важные общест. отношения, подлежат зачислению в федер. бюджет по нормативу 100%. Это зак-во о конст. строе, гос. власти РФ, обороне и безопасности гос-ва, гос. границе, обороте наркотических и психотропных веществ, об экспорт. контроле, банковской деятельности, антимонопольное зак-во, валютное, таможенное, бюджетное (в части ФБ), уголовное (в части преступлений против основ КС и безопасности гос-ва, гос. власти РФ, мира и безопасности человечества), уголовно-проц.