Механизм административно-правового регулирования

Под механизмом административно-правового регулирования понимается система административно-правовых средств, которые, воздействуя на социальные отношения, организуют их в соответствии с задачами управления.

Структуру данного механизма составляют:

• · система государственных и муниципальных органов как управляющих звеньев;
• · нормы административного права;
• · акты толкования норм административного права;
• · акты применения норм права;
• · административно-правовые отношения.

В систему административно-правового регулирования входят следующие элементы:

• · административно-правовые нормы как первичные элементы административного регулирующего воздействия на общественные отношения;
• · применение норм административного права субъектами права;
• · административно-правовые отношения, которые создаются в результате действия и применения норм административного права.

Понятие и особенности АП норм. Их содержание и структура.

Административно-правовые нормы (как и нормы других отраслей права) предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения субъектов административного права, соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.

Нормам административного права присущи следующие характерные черты:

• · обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений;
• · одностороннее властвующее воздействие на субъекты права;
• · принудительность.

Административно-правовая норма -- это норма права, регулирующая:

• · отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций при реализации порученных им отдельных функций государственного управления;
• · внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности;
• · отношения в области применения административных взысканий и иных мер административного принуждения;
• · отношения в сфере административной юстиции.

Законную силу имеют лишь те административно-правовые нормы, которые изданы в пределах компетенции соответствующего органа управления и при этом соблюден предусмотренный законом порядок вступления их в силу в тех случаях, когда это оговорено в законодательстве.

Понятие и особенность АП отношений.

Для административно-правовых отношений характерны следующие признаки:

• · возникают в процессе государственного управления;
• · имеют в качестве обязательного субъекта орган государственного управления (органа исполнительной власти);
• · являются отношениями власти-подчинения и характеризуются юридическим неравенством сторон.

Административно-правовые отношения

• · возникают в сфере государственного управления;
• · могут иметь место между всеми субъектами административного права в любом их сочетании;
• · делятся по соотношению прав и обязанностей участников на две группы: отношения власти-подчинения и отношения равноправия.

Административно-правовые отношения -- это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления. В административно-правовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-правовой нормой.

Важнейшим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае идет речь о двух таких категориях:

• · административная правоспособность -- способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружающую среду, право на медицинскую помощь и т. д.);
• · административная дееспособность -- способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушение административно-правовых правил.

Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия.

Административно-правовое отношение -- разновидность правовых отношений, оно обладает общими признаками, характерными для всех видов правоотношений. Это, во-первых, первичность правовых норм и, как следствие, наличие регулирующего воздействия правоотношения на конкретное общественное отношение конкретной правовой нормы, придающей ему юридическую форму. Во-вторых, это регламентация правовой нормой действий сторон этого отношения, придающая им юридическую силу. В-третьих, это корреспонденция обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой. В-четвертых, это специфичность состава любого вида правоотношений, элементами которого являются субъекты (участники отношений), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание, в котором различаются фактическая сторона (поведение субъектов) и юридическая сторона (субъективные права и обязанности).

Особенностями административно-правовых отношений являются следующие:

• · в отличие от гражданско-правовых и ряда других видов правоотношений административно-правовые отношения построены на началах «власть--подчинение», в которых отсутствует юридическое равенство сторон;
• · характер государственно-управленческой деятельности обусловливает необходимость выделения субъекта управления, т. е. той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, которая в пределах своей компетенции обязана реализовать государственно-властные полномочия для защиты публичных (государственных, общественных) интересов, конституционных прав и свобод граждан;
• · сфера государственного управления является управляемой сферой;
• · административно-правовые отношения по своей сути -- организационные, возникающие по инициативе любой из сторон;
• · между сторонами административно-правовых отношений возникают споры, разрешаемые, как правило, во внесудебном административном порядке;
• · административно-правовые отношения возникают, изменяются и прекращаются при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами.

Юр факты в АП

В качестве особенности юридических фактов по административному праву следует указать то обстоятельство, что основным видом правомерных действий, вызывающих возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений, служат индивидуальные правовые акты органов исполнительной власти (местной администрации), их должностных лиц, адресованные конкретному адресату и связанные с конкретной ситуацией. В качестве юридических фактов могут быть и правомерные действия граждан, юридических лиц, адресованные органу исполнительной власти (жалобы, претензия и т. д.), которые влекут возникновение конкретных административно-правовых отношений.

Неправомерные действия связаны с нарушениями предписаний административно-правовых норм. В первую очередь это административные и дисциплинарные правонарушения, касающиеся сферы государственного управления и влекущие юрисдикционные правоотношения. К числу неправомерных относятся и бездействие при наличии предусмотренной нормой права обязанности совершать определенные действия.

События -- это явления, не зависящие от воли людей, т. е. стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии и т. д.

Регулирование общественных отношений в сфере публичного админист-рирования, а также управленческих отношений, возникающих в иных сферах общественных жизни, требует применения определенных средств, с помощью которых обеспечивается организация отношений в соответствии с теми задача-ми, которые стоят перед обществом и государством. Наиболее значимую роль в регулировании этого процесса выполняют административно-правовые средст-ва, что обусловлено их потенциалом, способностью эффективно воздействовать на управленческие отношения. Эти средства в совокупности образуют сложный механизм, получивший название механизма административно-правового регу-лирования.

Механизм административно-правового регулирования -- это сис-тема административно-правовых средств, которые, воздействуя на управленче-ские отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государ-ства.

Механизм административно-правового регулирования относится к числу сложных социально-правовых явлений и в силу этого обладает внутренней ор-ганизацией (структурой). Анализ действующего административного правового законодательства и практики деятельности субъектов государственного управ-ления позволяет выделить следующие элементы механизма административно-правового регулирования:

Принципы административного права;

Административно-правовые нормы;

Акты официального толкования норм административного права;

Акты применения норм административного права;

Административно-правовые отношения. Административно-правовое регулирование представляет собой сложный процесс, который проходит несколько стадий. Изначально общественные от-ношения на основе принципов административного права регулируются с помощью административно-правовых норм. Административно-правовые нормы устанавливают (закрепляют) круг соответствующих общественных отношений, определяют перечень субъектов административного права, их субъективные права, свободы и юридические обязанности. Вторая стадия заключается в реа-лизации административных правовых норм, посредством чего управленческие отношения превращаются в административно-правовые отношения.

Элементы механизма административно-правового регулирования играют различную роль. Центральным элементом выступает норма административного права, так как все другие элементы производны и обусловлены административ-но-правовыми нормами. Вместе с тем нельзя сводить их роль к вторичным сред-ствам административно-правового регулирования по отношению к администра-тивно-правовым нормам по причине того, что без их использования механизм не в состоянии в полной мере осуществить действенное воздействие на участников управленческих отношений.

Существенное значение в регулировании управленческих отношений имеют принципы административного права.

Принципы административного права -- это основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и вы-ражающие его сущность.

Для принципов административного права характерны следующие черты:

Они определяют юридическую природу административного права;

Устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования исполнительной власти и управления;

Закрепляются посредством административно-правовых норм;

Являются ориентиром для выработки административно-правовых норм;

Выступают средством ликвидации пробелов в административно-правовом регулировании управленческих отношений;

Обусловлены уровнем развития общества и государства.

Анализ действующего административно-правового законодательства и практики его реализации позволяет выделить следующие принципы админист-ративного права.

Центральным принципом административного права является принцип за-конности. Законность как принцип административного права закрепляет режим должного функционирования системы государственного управления, состоя-щий в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории Российской Федера-ции нормативных правовых актов.

Данный принцип включает два самостоятельных, но взаимообусловлен-ных аспекта. Первый заключается в соблюдении иерархии источников админи-стративного права, когда нормативный правовой акт меньшей юридической си-лы не должен противоречить акту большей юридической силы. Так, в ч. 1 ст. 15 Конституции РФ закреплено, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, применяе-мые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Второй аспект заключается в точном и неукоснительном со-блюдении и исполнении требований нормативных правовых актов всеми уча-стниками управленческих отношений. В правоприменительной деятельности названный принцип предполагает, что субъекты управленческих отношений должны, во-первых, действовать в пределах своей компетенции, во-вторых, ру-ководствоваться действующим законодательством, в-третьих, осуществлять деятельность в определенных процессуальных формах, в-четвертых, требовать соблюдения правовых норм от других участников управленческих отношений.

Принцип демократизма правотворческой и правореализационной дея-тельности закрепляет широкие возможности для участия населения, государст-ва, общественных объединений в непосредственном (путем референдума) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) формировании административно-правовых норм. В процессе правореализации принцип демократизма предполагает широкое использование потенциала института общественного контроля, делегирование более широких правореализационных полномочий непосредственно населению и обществен-ным объединениям.

В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и орга-ны местного самоуправления. Реализация этого принципа должна осуществ-ляться не в ущерб процессу государственного управления, так как бескон-трольное участие населения в управлении делами государства может привести к депрофессионализации института государственной службы. Демократия как сложное общественное явление требует соответствующей подготовки населе-ния к участию в управлении делами государства. «Безграничная» демократия не менее опасна, чем ее отсутствие или ограничение.

Принцип гуманизма выражается в том, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Государство признает и обеспечивает права и свободы человека и гражданина. Осуществление адми-нистративно-правового регулирования предполагает установление определен-ных правоограничений, но они не являются самоцелью, а служат необходимым условием для достижения социально-полезных результатов при отправлении государственного управления. При этом никто не вправе ограничить основные неотчуждаемые права и свободы (право на жизнь, честь, достоинство, свободу, личную неприкосновенность и др.).

Гуманизм проявляется как в процессе закрепления правового статуса участников управленческих отношений, так и в процессе непосредственного отправления государственного управления. Так, сотрудникам милиции запре-щается прибегать к обращению, унижающему достоинство личности. При при-менении мер административного принуждения не допускаются решения и дей-ствия (бездействие), унижающие человеческое достоинство (ч. 3 ст. 1.6 КоАП РФ).

К числу принципов административного права относится принцип юриди-ческого равенства. Сущность данного принципа сводится к следующему: равенству между субъектами РФ; равенству гражданства независимо от оснований его приобретения; равенству религиозных и общественных объединений перед законом; равенству всех пе-ред законом и судом независимо от пола, расы, имущественного и должностно-го положения, убеждений и других обстоятельств; равному доступу к государ-ственной службе; равноправию сторон в процессе осуществления правосудия и т. д. Юридическое равенство -- это равенство административно-правовых ста-тусов участников управленческих отношений, когда дифференциация прово-дится с учетом роли субъекта в системе управленческих отношений, например равенство между свидетелями по делу об административном правонарушении, между понятыми и т. п. Вместе с тем не может быть равенства между судьей, рассматривающим дело об административном правонарушении, и лицом, в от-ношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении.

Принцип справедливости, или юридической соразмерности. Этот прин-цип находит свое выражение как в правотворческой, так и правореализационной деятельности. В сфере правотворчества его сущность отражается в закреп-лении в правовых предписаниях таких юридических мер, которые соответство-вали бы характеру совершенного деяния. Управленческие решения, устанавли-вающие права и обязанности участников управленческих отношений, меры по-ощрения и административного принуждения, должны по форме и по содержа-нию быть справедливыми, то есть следует учитывать все обстоятельства управ-ленческого дела и определять соответствующую меру воздействия. Данный принцип отражает одну из главных задач юридической практики -- реализа-цию общественной справедливости. Его соблюдение осуществляется как в рам-ках правоохранительной деятельности, например, в ходе привлечения к адми-нистративной ответственности, так и применения мер поощрения.

С учетом территориальной организации государственной власти в России важное значение имеет принцип федерализма. В соответствии с п. к ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное зако-нодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъ-ектов Российской Федерации. Органы исполнительной власти Российской Фе-дерации на основании совместных соглашений вправе передавать определен-ный объем своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Рос-сийской Федерации и органам местного самоуправления, но при этом переда-ются необходимые финансовые и другие ресурсы для реализации передаваемых правомочий.

Разграничение предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных пра-вонарушениях определено в ст. 1.3 КоАП РФ. В данной статье определен ис-черпывающим образом лишь объем полномочий Российской Федерации в облас-ти законодательства об административных правонарушениях. Полномочия субъ-ектов Российской Федерации определяются по «остаточному принципу», что предопределено ст. 73 Конституции РФ.

В современных условиях всемерно возрастает роль принципа взаимной ответственности государства и личности. Государственное управление пред-ставляет собой, как правило, административно-правовое отношение, а это предполагает наличие взаимных прав и обязанностей участников этих отноше-ний. В случае нарушения, допущенного одной из сторон управленческих отно-шений, должна наступать юридическая ответственность. Традиционно речь идет об ответственности личности перед государством. Конституцией РФ пре-допределена возможность привлечения к ответственности государства в случае допущенных нарушений. «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов го-сударственной власти или их должностных лиц» (ст. 53).

Принципы административного права могут быть закреплены текстуаль-ным или смысловым способом. Текстуальный способ предполагает непосредст-венное закрепление правового принципа в административно-правовой норме. С учетом того, что источники административного права отличаются низкой сте-пенью систематизации административно-правового законодательства и отсут-ствием единого кодифицированного нормативного правового акта, принципы административного права получили смысловое закрепление, по аналогии с Уголовным кодексом для отрасли уголовного права. Принципы отдельных ад-министративно-правовых институтов, например, института государственной службы, получили текстуальное закрепление.

Административно-правовые нормы: понятия, особенности, виды, формы реализации

Административно-правовая норма -- исходный, основополагающий эле-мент механизма административно-правового регулирования. Администра-тивно-правовая норма -- это общеобязательное, структурно организован-ное, государственно-властное веление, содержащееся в нормативном право-вом акте, регулирующее общественные отношения в сфере государственного управления, а также отношения управленческого характера, возникающие в иных сферах жизнедеятельности общества.

Административно-правовые нормы, как и нормы других отраслей рос-сийского права, обладают общими признаками юридических норм: относятся к числу социальных норм, являются государственно-властными велениями, при-нимаются субъектами правотворчества, обеспечиваются государственным при-нуждением, формально определены, структурно организованы, носят общий и общеобязательный характер, регулируют общественные отношения. Вместе с тем административно-правовым нормам присущи определенные особенности, к числу которых относятся:

Объектом административно-правового регулирования выступает особый вид общественных отношений -- управленческий;

Административно-правовые нормы являются средством реализации пуб-личных интересов в сфере государственного управления;

Устанавливаются органами государственной власти, местного самоуправления, администрациями предприятий, учреждений, организаций;

Носят представительно-обязывающий характер;

Обеспечиваются мерами государственного принуждения;

Преследуют цель обеспечения должного управленческого порядка;

Во многих случаях регулируют общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования иных отраслей права (земельного, экологи-ческого, финансового, предпринимательского и др.).

Важное познавательное и правореализационное значение имеет класси-фикация административно-правовых норм. Научно обоснованная классифика-ция административно-правовых норм позволяет, во-первых, определить место административно-правовой нормы в системе правовых норм; во-вторых, глуб-же проникнуть в сущность административно-правовых норм; в-третьих, значи-тельно совершенствовать процесс правотворческой и правоприменительной деятельности.

Качество классификации зависит от выбора оснований классификации, которые должны обладать существенными признаками классифицированного явления. Наиболее характерные свойства административно-правовых норм проявляются при проведении классификации по следующим основаниям:

По функциям в механизме правового регулирования;

По предмету правового регулирования;

По функциям права;

По методу правового регулирования;

По действию в пространстве;

По действию во времени;

По действию в отношении круга лиц;

По юридической силе.

По функциям в механизме правового регулирования выделяют: исходные административно-правовые нормы, нормы-правила поведения.

Исходные административно-правовые нормы носят общий характер: в них правовой материал изложен в абстрактной форме и выполняет особую роль в механизме административно-правового регулирования. В этих нормах содер-жатся исходные начала организации и функционирования данного механизма. В свою очередь отправные нормы подразделяются на нормы-принципы, определительно-установочные нормы, нормы-дефиниции. Нормы-принципы закреп-ляют принципы административного права. Определителъно-установочные нормы содержат цели, задачи, формы и средства правового регулирования от-дельных административно-правовых отношений. Например, задачи законода-тельства по делам об административных правонарушениях изложены в ст. 1.2 КоАП РФ. В нормах-дефинициях закрепляются административно-правовые ка-тегории и понятия. Эти нормы выполняют ориентирующую роль в регулирова-нии управленческих отношений. Отсутствие легальных дефиниций в админи-стративно-правовом законодательстве привело бы к «параличу» всего механизма административно-правового регулирования. Так, в статье 2 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 8 августа 2001 г. содержатся такие дефиниции, как «государственный контроль (надзор)», «мероприятие по кон-тролю», «саморегулируемая организация».

Нормы-правила поведения в отличие от исходных норм непосредственно регулируют управленческие отношения. В них закрепляются права, свободы, обязанности и ответственность участников управленческих отношений. В ре-зультате реализации данных норм происходит перевод участников государст-венного управления в качество субъектов административно-правовых отноше-ний.

По предмету правового регулирования материальные и процессуальные. Объединение в рамках одной отрасли российского права юридических норм, регулирующих матери-альные и процессуальные общественные отношения, является качественной особенностью административного права. Материальные административно-правовые нормы регулируют управленческие отношения по существу, в то время как процессуальные нормы определяют порядок их реализации и в этой связи выполняют служебную роль. Вместе с тем законность управленческой деятельности в ряде случаев предопределяется реализацией административно-процессуальных норм.

В зависимости от функций права различают регулятивные и охранитель-ные административно-правовые нормы. Регулятивные нормы регулируют пози-тивные управленческие отношения путем предоставления субъективных прав и возложения юридических обязанностей на субъектов государственного управ-ления. Охранительные нормы административного права обеспечивают охрану позитивных управленческих отношений, вытеснение отношений, чуждых рос-сийскому обществу. Охранительные административно-правовые нормы высту-пают вторичным средством регулирования управленческих отношений. Они пресекают, запрещают и карают лиц, совершивших деяния, нарушающие нор-мальные условия развития управленческих отношений, и вытесняют отноше-ния, чуждые существующим государственно-правовым приоритетам. Не следу-ет упрощенно воспринимать охранительные административно-правовые нормы как дополнение к регулятивным. Им присуща мощная профилактическая со-ставляющая, что в ряде случаев позволяет предвосхитить совершение правона-рушений в сфере государственного управления.

В зависимости от метода правового регулирования различают импера-тивные, диапозитивные, поощрительные и рекомендательные административ-но-правовые нормы. Императивные административно-правовые нормы содер-жат строго обязательные категорические требования к участникам управленче-ских отношений, не допускают отступления от предписанных вариантов пове-дения. Для административного права характерно доминирование императивных норм, что предопределено иерархическим построением управленческих отно-шений.

Диапозитивные нормы административного права предоставляют возмож-ность выбора вариантов поведения участникам управленческих отношений в границах, определенных правовыми нормами. Формирование и реализация этих норм предопределена автономией участников управленческих отношений. В настоящее время их число увеличивается, что обусловлено более широким применением административных договоров в государственном управлении.

Поощрительные административно-правовые нормы представляют собой предписания, закрепляющие меры поощрения, и применяются к участникам управленческих отношений при наличии в их действиях факта заслуги. Реко-мендательные административно-правовые нормы устанавливают наиболее це-лесообразный вариант поведения в сфере государственного управления с точки зрения личности, общества и государства.

По содержанию предписания различают запрещающие, обязывающие и управомочивающие административно-правовые нормы. Запрещающие нормы содержат правовые Запреты, предписывают воздержаться от определенных ва-риантов поведения под угрозой наказания. Особенная часть КоАП РФ состоит из запрещающих норм. Обязывающие административно-правовые нормы за-крепляют обязанности участников управленческих отношений совершить оп-ределенные действия. Для их конструирования используют слова «должен», «обязан». Так, в ст. 10 Закона РФ «О милиции» закреплены обязанности со-трудников милиции. Управомочивающие нормы предоставляют субъектам го-сударственного управления право на совершение позитивных действий. Так, лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административ-ном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, поль-зоваться юридической помощью защитника (ч.1 ст. 25.5 КоАП РФ).

По действию в пространстве различают административно-правовые нормы, действующие на всей территории Российской Федерации, на террито-рии федерального округа, на территории субъекта Российской Федерации, на территории муниципального образования, на территории предприятия, учре-ждения, организации (локальные нормы). Территориальный масштаб деятель-ности административно-правовых норм предопределяется компетенцией субъ-екта правотворчества, но в отдельных случаях Президент РФ, федеральные ор-ганы исполнительной власти и другие субъекты государственного управления могут принимать нормативные правовые акты, которые действуют на террито-рии отдельного субъекта федерации или муниципального образования.

По действию во времени административно-правовые нормы могут быть классифицированы на действующие без ограничения срока действия (бессроч-ные) и ограниченные определенным сроком действия (срочные, временные). Срок действия административно-правовой нормы играет большую роль в правореализационной деятельности субъектов государственного управления. Од-ним из обязательных условий правильной реализации административно-правовой нормы является ее проверка. Бессрочные нормы вступают в юридиче-скую силу и действуют до момента фактической или юридической отмены. Действие срочной нормы определяется в нормативном правовом акте, в котором закрепляется конкретный временной период, в течение которого норма об-ладает юридической силой. Временные или краткосрочные нормы вступают в юридическую силу при наступлении определенных юридических фактов (чрезвычайных обстоятельств), которые закрепляются в нормативных правовых актах (например, ФКЗ «О чрезвычайном положении», «О военном положении» и др.).

По действию в отношении круга лиц административно-правовые нормы подразделяются на нормы общего и специального действия. Нормы общего действия распространяют свое действие на неограниченный круг участников управленческих отношений. Исключение, как правило, составляют только субъекты, обладающие правовыми иммунитетами (депутаты, дипломаты, судьи и т. п.). Специальные административно-правовые нормы регулируют поведение определенных групп участников управленческих отношений (родителей и лиц, их замещающих, водителей, врачей и т. п.). К числу таких норм относятся те, которые устанавливают административную ответственность должностных лиц (например, ст. 15.2 КоАП РФ «Невыполнение обязанностей по контролю за со-блюдением правил ведения кассовых операций»). Эта норма применяется в от-ношении должностных лиц банковских учреждений, на которых возложены обязанности по контролю за выполнением организациями или их объединения-ми правил ведения кассовых операций.

По юридической силе административно-правовые нормы подразделяются на нормы законов и нормы подзаконных нормативных правовых актов. Одной из особенностей административного права как отрасли российского права явля-ется низкий уровень систематизации источников. Административное право, в отличие от уголовного права, для которого единственным источником является уголовный закон, включает большой массив нормативных правовых актов раз-личной юридической силы. В настоящее время кодифицировано администра-тивное законодательство, регламентирующее вопросы административной от-ветственности и производства по делам об административных правонарушени-ях (КоАП РФ). Определение юридической силы административно-правовой нормы, установление ее места в системе источников административного права имеет значение при реализации данных норм, предупреждении юридических коллизий, что в конечном итоге сказывается на состоянии законности и госу-дарственной дисциплины в сфере публичного администрирования.

Будучи элементом механизма административно-правового регулирова-ния, административно-правовая норма имеет внутреннюю организацию (струк-туру). Уяснение структуры административно-правовой нормы имеет важное теоретическое и прикладное значение. Это позволяет более глубоко проникнуть в сущность административно-правовой нормы, а, следовательно, избежать ошибки при ее реализации.

Следует различать структуру исходных административно-правовых норм и норм-правил поведения. Исходные административно-правовые нормы закре-пляют правовые установления материального или процессуального характера и по этой причине имеют монолитную структуру.

Логическая структура административно-правовой нормы правила пове-дения включает гипотезу, диспозицию и санкцию.

Гипотеза -- это часть административно-правовой нормы, указывающая на условия, при наступлении которых норма вступает в действие. Гипотеза ад-министративно-правовой нормы позволяет «привязать» абстрактный вариант поведения, выраженный в форме гипотетического суждения, к конкретной жизненной ситуации, субъекту, времени и месту.

По степени определенности гипотеза может быть абсолютно определен-ной (указываются конкретные обстоятельства, при наличии которых норма вступает в действие), относительно определенной (излагаются общие условия действия нормы). С точки зрения строения различают простые гипотезы (ука-зывается только одно обстоятельство), сложные (действие нормы зависит от наличия совокупности факторов -- двух и более), альтернативные (норма всту-пает в действие при наличии одного из перечисленных обстоятельств). В зави-симости от способа изложения гипотезы подразделяются на казуистические (детально излагаются условия действия нормы), абстрактные (объединяют в се-бе ряд обстоятельств вступления нормы в действие).

Диспозиция -- часть административно-правовой нормы, содержащая правило поведения, которому должны следовать участники управленческих от-ношений. Она выступает важнейшим элементом административно-правовой нормы, ее сердцевиной, в которой заключена модель правомерного поведения. Вместе с тем диспозиция не может быть реализована вне связи с другими эле-ментами нормы.

В зависимости от построения различают простые диспозиции (называют вариант поведения, не раскрывая его содержание), описательные (называют все существенные признаки поведения), ссылочные (не излагают вариант поведения, а отсылают для ознакомления с ним к другой норме закона).

Санкция -- часть административно-правовой нормы, указывающая на негативные последствия, возникающие в результате нарушения диспозиции административно-правовой нормы. Санкция выполняет роль важного средства обеспечения действия административно-правовой нормы и механизма админи-стративно-правового регулирования в целом.

В зависимости от степени определенности санкции административно-правовые нормы разделяются на абсолютно-определенные (точно указывается размер неблагоприятных последствий -- ст. 12.16 КоАП РФ), относительно-определенные (называются нижняя и верхняя границы неблагоприятных по-следствий -- ст. 11.29 КоАП РФ), альтернативные (предлагается на выбор пра-воприменителя один из возможных вариантов поведения (ч. 1 ст. 20.1 КоАП РФ).

Принятие административно-правовых норм не является самоцелью, а служит средством повышения уровня организованности управленческих отно-шений. Качество регулирования управленческих отношений возможно увидеть только в процессе реализации конкретных норм. Реализация административ-но-правовой нормы -- это практическое претворение предписаний административно-правовой нормы в правомерное поведение участников управленческих отношений.

Реализацию административно-правовых норм можно рассматривать как процесс и как конечный результат. Реализация как процесс представляет собой последовательность совершения определенных действий. Реализация как ре-зультат -- это качественное состояние управленческих отношений (админист-ративно-правовые отношения).

Реализация административно-правовых норм осуществляется в форме со-блюдения, исполнения, использования и применения.

Соблюдение -- это форма реализации запрещающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений должны воздер-жаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания. Соблю-дение выступает в качестве «пассивной» формы реализации административно-правовых норм и его социальное значение заключается в том, чтобы не допус-тить действий, способных причинить ущерб личности, обществу или государ-ству.

Исполнение -- форма реализации обязывающих административно-правовых норм, когда субъект государственного управления должен осущест-вить возложенные на него юридические обязанности. Это активная форма правореализации, когда недопустимо воздержание от предписанного варианта по-ведения, а совершаемый акт поведения направлен на удовлетворение прав и за-конных интересов управомоченного субъекта.

Использование -- это форма реализации права, при которой субъект го-сударственного управления реализует юридические возможности, предостав-ленные ему административно-правовой нормой. Посредством использования реализуются управомочивающие административно-правовые нормы. Это наи-более активная форма реализации административно-правовых норм, когда ини-циатива концентрируется в руках управомоченного субъекта, который может отказаться от реализации своих правомочий и не опасаться за негативные пра-вовые последствия.

Применение норм административного права выступает особой формой их реализации, которая состоит в разрешении управомоченным субъектом конкретного управленческого дела с вынесением индивидуальных юридиче-ских актов. В юридической литературе отмечается, что необходимость в применении норм административного права возникает в следующих случаях. Во-первых, когда без решения уполномоченного органа (должностного лица) не могут возникнуть права и обязанности, отвечающие требованиям норм административного права. Во-вторых, когда существует спор о наличии или отсутствии субъективных прав и юридических обязанностей у субъектов управленческих отношений, когда стороны спора не могут прийти к компро-миссному варианту решения. В-третьих, когда возникает потребность в при-менении мер государственного принуждения. В-четвертых, когда требуется в официальном порядке установить, подтвердить наличие или отсутствие кон-кретных фактов и признать их юридическое значение. В-пятых, когда необ-ходимо осуществить контроль за правильностью приобретения прав и возложения обязанностей в силу особой значимости определенного вида управ-ленческих отношений.

Правоприменение представляет собой последовательность совершения определенных действий, объединенных общей целью -- разрешением инди-видуально-конкретного управленческого дела. Стадиями применения норм административного права выступают: 1) установление фактических обстоя-тельств дела (установление объективной истины по делу); 2) юридическая квалификация (соотнесение установленных обстоятельств дела с конкретной административно-правовой нормой); 3) разрешение индивидуально-конкретного управленческого дела и принятие правоприменительного акта (центральная стадия); 4) пересмотр принятого по делу решения (факульта-тивная стадия); 5) исполнение принятого по делу решения.

Реализация административно-правовых норм должна осуществляться с учетом требований законности, а также оптимальных вариантов поведения субъектов управления, что охватывается категорией «эффективности управлен-ческой деятельности».

Акты официального толкования и применения норм административного права

Реализация административно-правовых норм как основополагающего ме-ханизма административно-правового регулирования требует постижения воли законодателя (субъекта правотворчества), изложенной в нормативном правовом акте, что достигается посредством толкования.

Толкование представляет собой взаимообусловленный процесс уяснения и разъяснения сущности административно-правовой нормы. Толкование, его роль наиболее ярко проявляется на этапе реализации административно-правовой нормы, но не ограничивается исключительно этапом правореализации. Качество деятельности субъекта толкования во многом предопределяет эффективность деятельности механизма административно-правового регулиро-вания.

Необходимость толкования административно-правовых норм обусловле-на следующими обстоятельствами:

Административно-правовая норма носит общий характер, а применяется в конкретной управленческой ситуации;

При конструировании административно-правовых норм используется специальная терминология;

В процессе правотворческой деятельности допускаются нарушения в ис-пользовании законодательной техники, отсутствует четкость и ясность в при-менении языка;

Смысл, заложенный законодателем в норму, не всегда соответствует ее текстуальному выражению;

В текстах нормативных правовых актов употребляются выражения «иные», «другие», «и т. д.», «и т. п.».

Толкование осуществляется при помощи различных способов, под кото-рыми понимается совокупность приемов и средств, позволяющих уяснить волю субъекта правотворчества, изложенную в нормативном правовом акте. Цели толкования достигаются при помощи грамматического, систематического, ло-гического, теологического (целевого), исторического, специально-юридического, функционального способов.

Качество интерпретационной деятельности во многом предопределяется субъектом, который дает толкования. В зависимости от субъекта различают офи-циальное и неофициальное токование. Официальное толкование дается органами, уполномоченными государством. В свою очередь официальное толкование под-разделяется на аутентичное и делегированное.

Аутентичное (авторское) толкование дается органом, издавшим толкуе-мый нормативный правовой акт. Специальных разрешений на осуществление толкования принятого нормативного правового акта для субъекта правотворче-ства не требуется. Это вытекает из его правотворческой компетенции.

Субъектом делегированного толкования выступает тот, кому такое право предоставлено на основании закона. Он не является субъектом, принявшим толкуемый нормативный правовой акт. Наиболее часто в качестве субъекта де-легированного толкования выступает Министерство юстиции РФ и его терри-ториальные органы, на которые возложены полномочия по контролю за качест-вом принимаемых нормативных правовых актов.

Неофициальное толкование может быть доктринальным (дается учены-ми-юристами), профессиональным (субъектами толкования выступают юри-сты-практики) и обыденным (осуществляется субъектами, не обладающими специальными познаниями в области права и не осуществляющими профессио-нальную деятельность в правовой сфере).

Совершенно очевидно, что каждый из видов толкования играет опреде-ленную роль в рамках механизма административно-правового регулирования. Вместе с тем в качестве элемента механизма административно-правового регу-лирования выступают исключительно акты официального толкования админи-стративно-правовых норм. Это обусловлено тем, что при разрешении конкрет-ного управленческого дела возможна ссылка только на официальные разъясне-ния сущности и содержания административно-правовой нормы, которые можно найти в актах толкования.

Акт официального толкования норм административного права -- это вид правового акта, принятый компетентным органом, должностным ли-цом государственного управления и содержащий разъяснение норм админист-ративного права.

Будучи качественной разновидностью правовых актов, акт толкования норм административного права обладает всеми теми признаками, которыми об-ладают правовые акты вообще. Вместе с тем актам официального толкования норм административного права присущи следующие особенности:

Он не устанавливает новых норм административного права, не отменяет и не изменяет их содержания;

Обладает юридической силой и может применяться только в течение сро-ка действия толкуемой административно-правовой нормы;

Раскрывает содержание толкуемой нормы и порядок ее реализации, то есть включает как материальные, так и процессуальные аспекты;

Обладает государственно-властным характером, так как исходит от управомоченного субъекта;

Адресуется субъектам правоприменения.

Официальное толкование может быть как казуальным, так и норматив-ным. Казуальное толкование дается применительно к конкретному управленче-скому случаю (казусу). Оно применимо исключительно в рамках конкретного дела, а перенос на другие, пусть даже схожие управленческие ситуации, не до-пустим. В юридической литературе при анализе материалов судебной практики (Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ) отмечается, что они являются прецедентами, то есть должны рассматриваться и учитываться в каче-стве самостоятельных источников права. Вместе с тем это противоречит дейст-вующему законодательству и должно рассматриваться исключительно в каче-стве примера правильного понимания и применения норм административного права.

Нормативное толкование, в отличие от казуального, направлено на рас-смотрение не конкретного казуса, а определенных категорий дел, которые раз-решаются посредством данных норм. Другими словами, нормативным оно яв-ляется в силу того, что содержит обобщенные формулировки, обязательные для рассмотрения неограниченного перечня ситуаций, регулируемых интерпрети-руемыми административно-правовыми нормами.

Акт применения административно-правовой нормы -- это вид юридического акта, принятый на основе нормы административного права уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его ком-петенции, содержащий разрешение индивидуально-конкретного управленче-ского дела, персонально определяющий поведение адресата.

Акт применения норм административного права обладает следующими признаками.

1. Является разновидностью юридических актов и в силу этого обладает всеми теми признаками, которые присущи юридическим актам. Недопустимо отождествлять акты применения административных норм с актами государст-венного управления. Они соотносятся как часть и целое. К числу актов государ-ственного управления, как известно, относятся подзаконные нормативные пра-вовые акты, нормативно-индивидуальные, а также акты применения норм фи-нансового, предпринимательского, трудового, экологического и других отрас-лей российского права.

2. Обладают государственно-властным характером.Государственно-властный характер актов применения административно-правовых норм предо-пределен тем, что они исходят от уполномоченных субъектов, которые действу-ют в пределах своей компетенции. Игнорирование правовых предписаний, со-держащихся в акте применения административно-правовой нормы, влечет за собой наступление негативных юридических последствий, которые выражаются в применении мер государственного принуждения.

3. Принимаются широким кругом уполномоченных субъектов. Наделе-ние большого числа субъектов государственного управления правомочиями правоприменительного характера предопределено качественным разнообрази-ем управленческих дел.

4. Акт применения административно-правовой нормы принимается в ус-тановленном процессуальном порядке. Этот порядок предопределяется харак-тером разрешаемого управленческого дела. В подавляющем большинстве слу-чаев он принимается единолично должностным лицом государственного управления. В ряде случаев таким субъектом может выступать коллегиальный орган, тогда внимание обращается на наличие кворума, а также «простого» или «квалифицированного» большинства при непосредственном принятии решения по делу.

5. Он выступает в качестве правообразующего факта, то есть влечет за собой возникновение, изменение или прекращение административно-правового отношения. Принятие акта применения является не самоцелью, а одним из этапов действия механизма административно-правового регулирова-ния.

6. Акт применения административно-правовой нормы содержит опти-мальный вариант разрешения управленческой ситуации с точки зрения сло-жившихся управленческих условий. В этой связи можно сказать, что процесс применения норм административного права также носит творческий характер и не допускает шаблонов. Это предопределяет эффективность актов применения норм административного права. Цель правоприменения может быть достигнута в полной мере, частично и не достигнута вообще. В этой связи речь следует вести о высокой, средней и низкой эффективности принимаемых актов.

7. Акт применения нормы административного права должен соответство-вать требованиям законности. Эти требования сводятся к следующему: акт дол-жен быть принят уполномоченным субъектом государственного управления в пределах его компетенции; соответствовать закону по существу; должен соот-ветствовать цели закона; иметь соответствующую форму (акт-документ); отве-чать техническим требованиям. К числу технических требований относятся: лек-сические требования (язык должен быть четким, ясным, лаконичным, понятным для адресатов); грамматические (при оформлении должны соблюдаться требова-ния грамматики). Кроме того, акт применения нормы административного права должен быть своевременно доведен до адресатов; иметь установленные реквизи-ты (наименование, подписи, печати и т. п.); должен быть своевременно сдан на хранение.

Несоблюдение предъявляемых требований влечет за собой признание ак-та применения административно-правовой нормы ничтожным или оспоримым. Ничтожным признается такой акт, который не подлежит применению в силу допущенных нарушений. Оспоримый акт подлежит применению, но может быть обжалован заинтересованными сторонами в установленном законом по-рядке.

Административно-правовые отношения: понятие, особенности, структура, виды.

Административно-правовые отношения -- это управленческие от-ношения, урегулированные нормами административного права, участники ко-торых наделены субъективными правами и юридическими обязанностями. Особенностью этого элемента механизма административно-правового регули-рования является то, что он является как элементом механизма, так и результа-том его действия. Предназначение механизма административно-правового ре-гулирования состоит в переводе управленческих отношений в состояние адми-нистративно-правовых.

Административно-правовым отношениям как виду правовых отношений присущи все те признаки, которые свойственны правовым отношениям. В тео-рии права называют следующие признаки правовых отношений: они является видом социальных отношений; урегулированы нормами права; участники наде-ляются субъективными правами и юридическими обязанностями; обеспечива-ются мерами государственного принуждения. Вместе с тем административно-правовым отношениям присущи следующие особенности:

Они являются властеотношениями, то есть обусловлены, как правило, не-равенством участников;

Выступают результатом реализации административнотправовых норм;

Для них характерно наличие обязательного субъекта, наделенного пол-номочиями государственно-властного характера;

Возникают в связи с практической деятельностью органов государствен-ного управления;

Могут возникать по инициативе любой из сторон, и согласие второй сто-роны не является обязательным;

Споры в рамках административно-правовых отношений разрешаются ча-ще всего во внесудебном (административном) порядке;

При нарушении требований административно-правовой нормы стороны несут юридическую ответственность перед государством с учетом тяжести на-ступивших последствий;

По своей сути являются организационными, то есть направлены на организацию совместной деятельности субъектов государственного управле-ния.

Большое значение при характеристике административно-правовых отно-шений имеют предпосылки, которые предваряют их возникновение. К числу предпосылок административно-правовых отношений относятся: наличие адми-нистративно-правовой нормы, правосубъектность участников управленческих отношений, юридический факт.

Административно-правовые отношения относятся к сложным юридиче-ским явлениям, которым присуща определенная структура. В структуре адми-нистративно-правовых отношений выделяют следующие элементы: субъекты правоотношения, объекты правоотношения, содержание правоотношения.

Субъектом административного правоотношения является лицо (физиче-ское или организация), обладающее административной правосубъектностью. Административная правосубъектность представляет собой единство двух эле-ментов -- административной правоспособности и административной дееспо-собности.

К физическим лицам как субъектам административного правоотношения относятся граждане РФ, лица с двойным гражданством, иностранные граждане и лица без гражданства. В отношении иностранных граждан и лиц без граждан-ства установлен национальный правовой режим. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и исполняют обязанности наравне с граждана-ми Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным зако-ном или международным договором Российской Федерации.

В отношении иностранных граждан вводится ряд правоограничений. Так, они не могут быть приняты на государственную службу, допущены к деятель-ности, связанной с государственной тайной, не могут участвовать в отправле-нии правосудия, не могут быть членами политических партий, на них не рас-пространяется воинская обязанность и др.

К организациям как субъектам административных правовых отношений относятся как государственные, так и негосударственные организации. При этом следует обратить внимание, что организации могут и не обладать статусом юридического лица.

Объекты административно-правовых отношений -- это то, на что направлено воздействие субъектов отношений. К ним относятся самые разно-образные блага и явления, на которые распространяются субъективные права и юридические обязанности участников правоотношений. К их числу относятся следующие:

Предметы материального мира (земля, вода, недра, здания, сооружения, деньги и др.);

Личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство, деловая репутация и др.);

Продукты духовного творчества (произведения литературы, живописи, кино и др.);

Поведение участников правоотношений, то есть взаимодействие физических лиц и их коллективов с окружающей действительностью, которое может осуществляться в активной форме (действие) или пассивной (бездейст-вие);

Результаты поведения участников правовых отношений, то есть итоги действия или бездействия, которые могут быть как правомерными, так и проти-воправными.

Объектами административных правовых отношений являются все качест-венные разновидности объектов, которые перечислены выше.

Субъективное право -- это мера возможного поведения участника ад-министративно-правовых отношений, принадлежащая управомоченному лицу. Это потенциально возможное поведение, реализация которого определена ад-министративно-правовой нормой. В этой связи при характеристике субъектив-ного права используется слово «мера», что понимается как количественно-качественная характеристика определенного варианта поведения участника управленческого отношения. Управомоченный субъект может отказаться от реализации субъективного права без опасения за наступление негативных пра-вовых последствий. Реализация субъективного права предполагает активность, инициативу управомоченного лица.

Юридическая обязанность - это мера должного поведения субъекта в интересах управомоченного лица. Носитель юридических обязанностей не вправе отказаться от возложенной на него юридической обязанности. Отказ от необходимого поведения или неполная реализация обязанности влечет наступ-ление негативных юридических последствий для их носителя. Юридическая обязанность имеет определенные рамки, которые ограничены административ-но-правовой нормой. Требование исполнения юридической обязанности сверх меры -- это нарушение законности.

Совокупность субъективных прав и юридических обязанностей админи-стративно-правового отношения всегда конкретна. Так, лицо, в отношении ко-торого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представ-лять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также обладает иными процессуальными правами в со-ответствии со ст. 25.1 КоАП РФ. Совокупность субъективных прав и юридиче-ских обязанностей лица в сфере государственного управления образует его ад-министративно-правовой статус, который содержит закрепление юридического положения лица в сфере публичного администрирования.

Обязательными условиями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений, его предпосылками является наличие административно-правовой нормы, правосубъектности его участников, юри-дического факта.

Юридические факты -- это конкретные жизненные обстоятельства, с которыми норма административного права связывает возникновение, измене-ние или прекращение административно-правового отношения. Посредством юридического факта запускается в действие механизм административно-правового отношения. Он выполняет роль своеобразного катализатора, благодаря которому происходит правовая «реакция» под названием «административ-но-правовое отношение».

Учитывая разнообразие административно-правовых отношений, целесооб-разно рассмотреть проблемы классификации юридических актов. В ее основу могут быть положены следующие признаки: порождаемые последствия, связь с волей участников, форма проявления.

В зависимости от порождаемых последствий различают правообразующие, правоизменяющие и правопрекращающие юридические факты. Правообразующие юридические факты влекут за собой возникновение административно-правовых отношений (например, поступление на государственную службу). Правоизменяющие - преобразуют (изменяют) реально существующие отно-шения (например, назначение на вышестоящую государственную должность). Правопрекращающие юридические факты влекут за собой прекращение суще-ствующих административно-правовых отношений (увольнение государствен-ного служащего).

По отношению к воле людей юридические факты подразделяются на дей-ствия и события.

Действиями признаются такие юридические факты, которые связаны с волей их участников. В зависимости от их соотношения с правовыми нормами различают правомерные и противоправные действия. Правомерные действия также могут быть классифицированы с учетом направленности воли субъектов права. Действия, которые совершены с намерением породить юридические по-следствия, называются юридическими актами (постановление по делу об адми-нистративном правонарушении, приказ о назначении на должность государст-венного служащего и т.п.). Действия субъектов права, приводящие к опреде-ленным юридическим последствиям независимо от намерения субъекта, отно-сятся к юридическим поступкам (например, отправление государственной службы).

Событиями признаются такие юридические факты, которые влекут на-ступление юридических последствий независимо от воли субъектов. К числу событий относятся стихийные бедствия, рождение, смерть человека, достиже-ние им определенного возраста. Они имеют юридическое значение, так как ока-зывают влияние на управленческие отношения.

По форме проявления различают положительные и отрицательные юри-дические факты. Положительными юридическими фактами являются такие факты, с наличием которых административно-правовая норма связывает воз-никновение, изменение или прекращение административно-правовых отноше-ний. Отрицательные юридические факты связывают возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений с отсутствием опре-деленного действия или события.

Сложная природа управленческих отношений в подавляющем большин-стве случаев требует наличия нескольких юридических фактов для порождения юридических последствий. Совокупность юридических фактов, необходимых и достаточных для возникновения, изменения или прекращения административ-но-правовых отношений, получила название юридического состава. Так, для привлечения лица к административной ответственности необходимо устано-вить в его деянии признаки состава административного правонарушения, кото-рый включает такие элементы, как объект, объективную сторону, субъект и субъективную сторону административного правонарушения. Отсутствие хотя бы одного из элементов юридического состава административного правонару-шения влечет за собой отсутствие фактического основания для привлечения лица к административной ответственности.

Важное значение имеет видовая классификация административно-правовых отношений, что обусловлено качественным многообразием управ-ленческих отношений, опосредуемых нормами административного права. Классификация административно-правовых отношений позволит глубже проникнуть в их сущность, уяснить действие механизма административного регулирования. В этой связи многофакторный подход позволит разрешить эти задачи.

В зависимости от направленности различают внешневластные и внутриорганизационные административно-правовые отношения. Внешневластные отношения направлены на реализацию тех задач, для разрешения которых соз-дан субъект государственного управления, то есть связаны с реализацией внешневластных полномочий органов исполнительной власти. Например, от-ношения по поводу привлечения к административной ответственности, которые возникают между органами внутренних дел и лицом, совершившим админист-ративное правонарушение.

Внутриорганизационные административно-правовые отношения возникают в процессе реализации внутренних задач государственного управления. Примером может служить назначение дисциплинарного взыскания государственному служа-щему в связи с совершением дисциплинарного проступка.

Деление административно-правовых отношений на внешневластные и Внутриорганизационные имеет целью не противопоставить их, а показать опре-деленные особенности, которые должны быть учтены в процессе их регламен-тации и реализации.

По своему содержанию административно-правовые отношения подразде-ляются на материальные и процессуальные. Материальные административно-правовые отношения являются результатом реализации материальных норм административного права, то есть тех норм, которые регулируют управленче-ские отношения по существу. Например, принятие решения о выдаче лицензии на приобретение огнестрельного оружия. Административно-процессуальные отношения регламентируются административно-процессуальными нормами и определяют порядок (процедуру) реализации материальных норм администра-тивного права. Так, порядок рассмотрения дел об административных правона-рушениях определяется ст. 29.7 КоАП РФ.

С учетом функций административно-правовых норм различают регулятив-ные и охранительные административно-правовые отношения. Регулятивные адми-нистративно-правовые отношения представляют собой результат воздействия норм административного права на позитивные управленческие отношения. Охранитель-ные административно-правовые отношения возникают в силу возникновения конфликтов в сфере государственного управления. Совершенно очевидно, что подав-ляющее большинство административных отношений -- это регулятивные отноше-ния. Только в тех случаях, когда положительным управленческим отношениям причиняется вред, в действие вступают охранительные нормы административного права, что предопределяется необходимостью защиты позитивных управленческих отношений.

Выделяются вертикальные и горизонтальные административно-правовые отношения с учетом характера взаимодействия их участников. Классификация по данному основанию имеет особую значимость, так как здесь наиболее от-четливо проявляется сущность государственного управления, характер связей между его субъектами.

По своей природе управление вообще и государственное управление в частности основываются на субординационных связях между их участниками. «Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно ха-рактеризуют суть административно-правового регулирования и типичных для государственно-управленческой деятельности субординационных связей меж-ду субъектом и объектом управления, а также внешней направленности меха-низма реализации исполнительной власти» 1 . Вертикальные административно-правовые отношения являются результатом одностороннего волеизъявления уполномоченных субъектов государственного управления. Для возникновения вертикальных административно-правовых отношений не является обязатель-ным согласие подвластных субъектов.

Горизонтальные административно-правовые отношения возникают меж-ду субъектами административного права, которые не находятся в отношениях власти-подчинения. Такие отношения возникают как между коллективными субъектами, так и физическими лицами. В настоящее время наметилась устой-чивая тенденция расширения горизонтальных административно-правовых от-ношений, что является результатом расширения области применения диспозитивного метода административно-правового регулирования при возникновении управленческих отношений, а также возрастанием роли административных до-говоров в сфере государственного управления. Вместе с тем было бы ошибкой утверждать, что горизонтальные отношения в перспективе вытеснят вертикаль-ные отношения. Речь может идти лишь о незначительном изменении баланса при безусловном доминировании вертикальных отношений. Следует обратить внимание, что горизонтальные отношения -- это, как правило, позитивные управленческие отношения. В случае возникновения конфликта между его уча-стниками или угрозы его возникновения они перерастают в вертикальные, что связано с необходимостью защиты прав, свобод и законных интересов его уча-стников.

Тесно взаимосвязано с вышесказанным основание классификации деле-ние административно-правовых отношений на субординационные и координа-ционные. Субординационные отношения основываются на юридическом неравенстве статусов участников управленческих отношений. Властвующие субъ-екты отдают распоряжения (приказы), обязательные для подвластных субъек-тов. В случае невыполнения или ненадлежащего выполнения этих управленче-ских команд наступают негативные последствия для подвластных субъектов. Субординационные отношения возникают при необходимости согласования воль и действий отдельных субъектов государственного управления. Обязан-ность по координации действий, как правило, исполняют органы исполнитель-ной власти общей и межотраслевой компетенции.

По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, различают административно-правовые отношения, поро-ждаемые правомерными и неправомерными действиями, событиями. В подав-ляющем случае административно-правовые отношения являются результатом действия правомерных фактов, которые предусматриваются нормами админи-стративного права и выступают итогом реализации регулятивной функции ад-министративного права. Вместе с тем имеют место и нарушения правовых предписаний, изложенных в административно-правовых нормах. Тогда в осно-ве возникновения административно-правовых отношений выступают неправо-мерные (противоправные) факты.

Административно-правовые отношения могут возникать вопреки воле их участников, что обусловливается возникновением чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Существенное значение для действенного функционирования механизма административно-правового регулирования имеет способ защиты отношений. С учетом способа защиты административно-правовых отношений от противо-правных посягательств выделяют отношения, охраняемые в судебном и во вне-судебном (административном) порядке. Выбор способа охраны администра-тивно-правовых отношений предопределяется действующим законодательст-вом и волей субъектов, чьи права нарушены, а свободы ограничены в рамках конкретных отношений.

Механизм административно-правового регулирования в деятельности органов внутренних дел

Органы внутренних дел относятся к числу федеральных органов испол-нительной власти, на которых возложен большой объем правоохранительных задач. Деятельность органов внутренних дел направлена на решение следую-щих задач: разработку и принятие мер по защите прав и свобод человека и гра-жданина, защиту объектов независимо от форм собственности, обеспечение общественного порядка и общественной безопасности; организация и осуществ-ление мер по предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, выявление, раскрытие и расследование преступлений и др.

Для выполнения возложенных задач органы внутренних дел и их струк-турные подразделения в пределах своей компетенции принимают нормативные правовые акты, которые содержат административно-правовые нормы и регули-руют различные управленческие отношения.

Эти отношения, в подавляющем числе случаев, направлены на решение внешних задач в области деятельности органов внутренних дел. Решение пра-воохранительных задач сопряжено с ограничением прав, свобод и законных ин-тересов граждан, предприятий, учреждений, общественных объединений. Ор-ганы внутренних дел наделены широким кругом субъективных прав и юриди-ческих обязанностей, которые закреплены в ст. 11--12 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции». В этой связи к деятельности органов внутренних дел предъявляются повышенные требования с позиции законности. Разрешение проблемы обеспечения законности в деятельности органов внутренних дел обу-словлено качественной неоднородностью отношений, участниками которых они выступают, а также неразвитостью административных процедур, в рамках которых осуществляется деятельность рассматриваемых субъектов.

В целях предупреждения случаев нарушения законности в деятельности органов внутренних дел, и прежде всего милиции, в п. 25 ст. 11 Закона РФ «О милиции» были внесены изменения. Это позволило детализировать основа-ния и порядок проведения милицией проверок субъектов хозяйственной дея-тельности.

Сотрудники органов внутренних могут вступать в административно-правовые отношения, основанные на равенстве его участников. Так, при обра-щении граждан по поводу нарушения их прав и ограничения свобод, у сотруд-ников органов внутренних дел возникают обязанности по проведению ком-плекса определенных законодательством мероприятий по предупреждению, пресечению и выявлению нарушений, а также принятию мер по восстановле-нию нарушенного состояния. При этом органы (сотрудники) внутренних дел координируют свою деятельность с другими правоохранительными органами. Например, совместно со службой судебных приставов принимают меры по ро-зыску имущества.

Осуществляя деятельность в пределах своей компетенции, сотрудники органов внутренних дел должны действовать в режиме законности. Невыпол-нение или некачественное выполнение обязанностей, возложенных на сотруд-ников органов внутренних дел, влечет за собой применение мер юридической ответственности (дисциплинарной, административной, уголовной, материаль-ной). Вид и мера юридической ответственности, применяемая к сотруднику ор-гана внутренних дел, зависит от характера нарушенных отношений и тяжести наступивших последствий.

Предупреждение актов нарушения прав граждан и иных субъектов, а также ограничение их свобод в сфере государственного управления возможно при условии детального выполнения положений действующего законодатель-ства, а также понимания механизма действия правовых средств, регулирующих управленческие отношения.

• в принятии новых административно-правовых норм в соответствии с потребностями общества и государства ;
• упорядочении и закреплении на основе современных норм права наиболее целесообразных общественных отношений в сфере государственного управления (приватизация государственного и муниципального имущества, регистрация прав на имущество и т. д.);
• охране урегулированных правом управленческих отношений (в том числе через установление ответственности за их нарушение);
• развитии новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития нашего общества (предпринимательство, лицензирование и т. д.);
• вытеснении из сферы управления общественных отношений, не отвечающих современным условиям (административно-командных, устаревших налоговых отношений).

Система административно-правовых средств, которые воздействуют на общественные отношения, организуя их в соответствии с задачами государства и общества, именуется механизмом административно-правового регулирования, в структуру.

Которого могут входить следующие элементы:

• нормы административного права , закрепленные в федеральных законах, указах Президента РФ , постановлениях Правительства РФ , законах субъектов Федерации и в других нормативных правовых актах ;
• акты толкования норм административного права (инструкции, правила, нормативы и др.), издаваемые уполномоченными на то органами;
• акты применения норм административного права (поощрительные или в отношении правонарушителей);

Важнейшими средствами механизма административно-правового регулирования являются нормативные и индивидуальные правовые акты, которые принимаются на федеральном и региональном уровнях. Первый уровень составляют общие правила поведения людей, а второй уровень образуют индивидуальные акты, определяющие на основе административно-правовой нормы права и обязанности конкретных участников правоотношения .

Акт применения нормы административного права включается в механизм административно-правового регулирования как средство закрепления индивидуальных прав, обязанностей и мер юридической ответственности .

В административно-правовом отношении как элементе правового регулирования индивидуализируются положения той или иной нор-мы административного права, определяется порядок реализации обязанностей и прав участников отношения.

Административно-правовые нормы: понятие, структура, виды и способы их реализации

В административно-правовых нормах непосредственно выражается регулятивная роль административного права , которая проявляется в следующем:

во-первых, они преследуют цель обеспечения должной упорядоченности организации и функционирования как всей системы исполнительной власти (государственного управления), так и ее отдельных звеньев, рационального их взаимодействия;

во-вторых, определяют тот или иной вариант должного, т. е. соответствующего интересам правового государства , поведения всех лиц и организаций, действующих непосредственно в сфере государственного управления и выполняющих тот или иной объем его функций (губернатор города, области), либо тем или иным образом затрагивающих своими действиями интересы этой сферы (граждане , общественные объединения);

в-третьих, предназначены для исполнения, проведения в жизнь требований законов Российской Федерации и законов ее субъектов. Тем самым они выражают сущность исполнительной ветви единой государственной власти ;

в-четвертых, служат интересам установления и обеспечения прочного режима законности и государственной дисциплины в общественных отношениях, возникающих в процессе управленческой деятельности;

в-пятых, в отличие от многих других отраслей российского права , имеют свои собственные юридические средства защиты от посягательств на них. Имеется в виду административная ответственность, как правило, наступающая в административном порядке;

в-шестых, могут выступать в роли регулятора иных общественных отношений, а не только их защитника. Так, с их помощью обеспечивается регулирование финансовых, земельных, трудовых и иных отношений; определяется порядок взимания налогов , сборов; осуществляется государственный контроль за соблюдением налогового, природоохранного, трудового законодательства; устанавливаются основные организационные начала предпринимательской деятельности и т. п.

Административно-правовые нормы имеют следующие особенности:

• они устанавливаются органами исполнительной власти и всегда вторичны по отношению к законодательным актам, поскольку законы первичны и обладают большей юридической силой;
• нормы федеральных законов не всегда имеют характер прямого действия, так как устанавливают наиболее общие правила поведения, поэтому для их реализации принимаются правовые акты федеральными органами исполнительной власти , а также нормативные акты законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации;
• административно-правовые нормы обязательны, прежде всего, для органов исполнительной, а не законодательной власти ;
• административно-правовые нормы не регулируют отношения между гражданами, для этого есть гражданско-правовые, семейно- правовые и другие нормы, не носящие характер властности, присущий административно-правовым нормам.

Административно-правовая норма, так же как и нормы других отраслей права , имеет свою структуру, под которой понимается внутреннее строение нормы, определенный порядок взаимосвязи, взаимообусловленности составных частей элементов нормы. Согласно наиболее распространенному мнению административно-правовая норма состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза как часть административно-правовой нормы содержит указание на фактические условия реализации нормы, т. е. на те факты, которые порождают административно-правовые отношения (достижение определенного возраста, совершение правонарушения и т. п.). Гипотеза выражается либо в форме гипотетического суждения, либо не формулируется вообще, но может быть выведена из содержания нормы путем логического анализа последней.

Диспозиция — правило поведения, предписываемое нормой. Она выражается в виде предписаний (получить лицензию), запретов (запрещена продажа вино-водочных изделий без кассового аппарата) и дозволений (посещение определенных местностей иностранными гражданами только с разрешения органов исполнительной власти).

Санкция как элемент административно-правовой нормы содержит указание на меры воздействия, применяемые к нарушителю. При этом важно иметь в виду, что она указывает не на любое административное воздействие, а лишь на такое, применение которого предусмотрено самой нормой в связи с правонарушением.

Административно-правовые нормы по различным основаниям классифицируются на определенные виды. Наиболее полно выявить характерные черты норм административного права и их юридические свойства позволяет классификация по следующим основаниям:

• по предмету регулирования (содержанию);
• по методу воздействия на поведение субъектов административного права ;
• по форме предписания;
• по пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам).

По предмету регулирования (содержанию) административно-правовые нормы подразделяются на материальные и процессуальные.

Материальные нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т. е. фактически их административно-правовой статус.

Процессуальные нормы регулируют порядок реализации, применения права , т. е. направлены на проведение в жизнь материальных норм.

По методу воздействия на поведение субъектов административного права нормы подразделяются на обязывающие (регистрация по месту пребывания или жительства), уполномочивающие (право на обжалование неправомерных действий (бездействия) органов исполнительной власти), запретительные (переход перекрестка на красный сигнал светофора), поощрительные (стимулирующие).

По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на категорические (императивные), рекомендательные и диспозитивные.

Категорические нормы содержат правила строгого поведения участников административных правоотношений (указы Президента РФ о призыве на военную службу и увольнении с военной службы).

Рекомендательные нормы содержат определенные советы о целесообразности совершения субъектами административного прав тех или иных действий. Например, многие постановления Правительства РФ обращены к органам исполнительной власти субъектов Федерации в виде рекомендаций об исполнении федеральных законов или указов Президента РФ по тем или иным вопросам государственного управления.

Диспозитивные нормы содержат правило, которое предоставляет возможность участникам административного правоотношения в рамках нормы самим определять права и обязанности. И только в случае отсутствия взаимного соглашения вступает в силу правило нормы (определение руководителем органа исполнительной власти его структуры, должностных обязанностей служащих).

По пределу действия (в пространстве, во времени, по субъектам).

Административно-правовые нормы действуют в пределах Российской Федерации и за ее границами (для органов, учреждений и граждан России). Соответственно территориальным масштабам различают нормы:

• общероссийские;
• действующие в пределах территорий субъектов Федерации;
• межтерриториальные.

По действию во времени административно-правовые нормы делятся на срочные (с заранее определенным сроком действия) и бессрочные, не имеющие установленного срока действия. Как срочные, так и бессрочные могут быть длительными и кратковременными. Разновидностью срочных норм являются чрезвычайные нормы, т. е. ограниченные во времени исключительными обстоятельствами: стихийными бедствиями и другими чрезвычайными ситуациями.

Административно-правовые нормы по субъектам (адресатам) регулируют поведение граждан (физических лиц) в сфере государственного управления, а также деятельность государственных органов , общественных объединений, государственных служащих и служащих общественных объединений в сфере государственного управления.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие Российской Федерации. В их числе нормативные акты органов законодательной (представительной) власти , органов исполнительной власти , а также различного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы и т. п.

К числу источников административного права относятся:

• Конституция РФ 1993 года.
• Федерально-конституционные законы и федеральные законы (например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации »).
• Указы Президента РФ .
• Нормативные постановления Правительства РФ.
• Нормативные акты министерств РФ.
• Конституции республик , их законодательства, президентские и правительственные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств (ст. 76 п. 4 Конституции РФ).
• Законодательные акты других субъектов Федерации.
• Нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления .
• Межгосударственные соглашения.

Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации.

По существу сейчас кодифицирован лишь один институт действующего российского административного права. Имеется в виду Кодекс об административных правонарушениях , объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это лишь частичная кодификация.

Другим способом систематизации является инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам).

Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных актах других отраслей российского права (в Водном, Воздушном, Таможенном и других кодексах РФ). По мнению многих ученых-административистов, их можно бы было свести в единый кодификационный акт — Основы административного законодательства РФ.

Административно-правовые отношения: понятие, структура и виды

Итак, объектом правоотношения являются действия сторон, а вещи , продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага (честь, достоинство) — его предметом.

Юридические факты являются основаниями возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений. В теории их подразделяют на правомерные и неправомерные.

Административно-правовые отношения могут возникать не только в результате действий людей, т. е. их волеизъявления, но и при наступлении определенных событий, имеющих юридическое значение (рождение, достижение определенного возраста, смерть, чрезвычайная ситуация и др.) В этих случаях возникновение административно-правовых отношений не зависит или не всегда зависит от воли людей.

Виды административно-правовых отношений различаются по содержанию, соотношению прав и обязанностей их участников, характеру порождающих юридических фактов, способу защиты.

К материальным административно-правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права, закрепляющие полномочия органа исполнительной власти , или права и обязанности граждан (студентов). Административно-процессуальные отношения — это отношения, которые складываются в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел и регулируются административно-процессуальными нормами.

По соотношению прав и обязанностей участников (юридическому характеру взаимодействия их участников) административно-правовые отношения делятся на две группы:

• отношения, в которых один из участников подчинен другому (вертикальные правоотношения);
• отношения, участники которых не находятся в подчинении друг у друга (горизонтальные правоотношения).

По характеру юридических фактов, порождающих административно-правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными (деликтными) фактами.

По способу защиты можно выделить отношения, защищаемые в административном и в судебном порядке.

Механизм административно-правового регулирования - совокупность административно-правовых средств, которые, воздействуя на управленческие отношения, организуют их в соответствии с задачами общества и государства .

Общая характеристика

• представляет собой совокупность юридических средств;
• средства носят административно-правовой характер;
• объектом воздействия выступают управленческие отношения;
• направлено на решение задач общества и государства;
• активизирует субъекты управленческих отношений;
• повышает уровень их правосознания , правовой культуры ;
• обеспечивается принудительной силой государства.

Элементы механизма

1. принципы административного права ;
2. акты официального толкования административно-правовых норм;
3. акты применения административно-правовых норм;

Стадии и способы административно-правового регулирования

Стадии административно-правового регулирования:

• регламентация управленческих отношений (издание нормативных правовых актов , содержащих нормы административного права);
• возникновение субъективных прав и юридических обязанностей ;
• конкретизация субъективных прав и юридических обязанностей;
• реализация субъективных прав и юридических обязанностей;
• защита субъективных прав и обеспечение юридических обязанностей при нарушении прав и свобод в сфере управления , при наличии спора в праве.

Существуют следующие способы административно-правового регулирования:

1. императивный (категорический, властный) - способ воздействия, не допускающий отступлений от требований правовых предписаний;
2. диспозитивный (автономный) - способ воздействия, предоставляющий субъектам управленческих отношений возможность урегулировать отношения между собой в пределах, определенных законом ;
3. рекомендательный - способ воздействия, предлагающий субъектам управленческих отношений наиболее целесообразный вариант поведения с позиции действующего законодательства;
4. поощрительный - способ воздействия, стимулирующий активное поведение участников управленческих отношений путем обещания и применения мер поощрения за определенный вариант поведения при наличии объективно признаваемого факта заслуги.

Принципы административного права

Основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и выражающие его сущность, составляют принципы административного права , которые:

• определяют юридическую природу административного права ;
• закрепляются в административно-правовых нормах ;
• являются ориентиром для законодателя при создании новых норм административного права;
• выступают средством ликвидации пробелов в административном праве;
• обусловлены уровнем развития общества и государства .

К принципам административного права относятся следующие.

3. Принцип взаимной ответственности государства и личности . Заключается в том, что за нарушение норм административного права личность должна претерпевать правоограничения в связи с применением мер юридической ответственности и других мер государственного принуждения; если подобные нарушения допускает государство, его органы (должностные лица) также привлекаются к юридической ответственности.

4. Принцип федерализма. Проявляется в нормативном закреплении предметов ведения и компетенции федеральных органов исполнительной власти , органов исполнительной власти субъектов РФ , в установлении предмета совместного ведения.

5. Принцип гуманизма. Заключается в юридическом признании приоритета общественных ценностей. Права и свободы человека , степень их закрепления и обеспечения являются критерием оценки качества управленческих отношений.

6. Принцип справедливости. Требование соответствия между поведением субъекта управленческих отношений и последствиями, которые за это наступают.

Особенности административно-правовых норм:

1. являются разновидностью юридических норм;
2. объектом регулирования выступают особого рода общественные отношения - управленческие;
3. административно-правовые нормы - средство реализации публичных интересов в сфере государственного управления ;
4. устанавливаются органами государственной власти , местного самоуправления , администрацией предприятий , учреждений, организаций;
5. содержатся в нормативных правовых актах различной юридической силы (законах и подзаконных нормативных правовых актах);
6. имеют представительно-обязывающий характер;
7. обеспечиваются мерами государственного принуждения;
8. преследуют цель обеспечения должного управленческого порядка;
9. во многих случаях регулируют общественные отношения, составляющие предмет иных отраслей права (финансового, земельного, экологического, трудового и др.).

Структура административно-правовой нормы - ее внутреннее строение, совокупность логически обусловленных элементов. Элементы структуры административно-правовой нормы:

1. гипотеза- часть административно-правовой нормы, указывающая на условия, при наступлении которых норма начинает действовать;
2. диспозиция - часть административно-правовой нормы, содержащая правила должного поведения субъектов управления;
3. санкция - часть административно-правовой нормы, указывающая на последствия, наступающие в результате нарушения диспозиции.

Выделяют следующие виды административно-правовых норм.

6. По действию в пространстве: федеральные - действующие в пределах Российской Федерации; региональные (окружные) - действующие в пределах региона Российской Федерации (федерального округа); субъектов РФ - действующие в пределах субъекта РФ; муниципальные - действующие в пределах муниципального образования ; локальные - действующие в пределах учреждения, предприятия, организации.

7. По действию во времени: срочные - нормы, для которых определен срок действия; бессрочные - нормы без указания срока действия, действующие до момента фактической или юридической отмены; чрезвычайные - нормы, вступающие в действие при наступлении определенных обстоятельств.

8. По кругу лиц общего действия - регламентирующие деятельность всех или большинства субъектов управленческих отношений; специальные - распространяющие действия на отдельные категории, группы субъектов управленческих отношений (пенсионеров, студентов, вынужденных переселенцев и др.).

9. По юридической силе: законодательные - содержащиеся в нормативных правовых актах высшей юридической силы; подзаконные - содержащиеся в подзаконных нормативных правовых актах.

10. По характеру юридической защиты: охраняемые в судебном порядке; охраняемые во внесудебном (административном) порядке.

Реализация административно-правовых норм - это практическое претворение предписаний административно-правовой нормы в правомерное поведение участников управленческих отношений.

Формы (виды) реализации административно-правовых норм: исполнение, соблюдение, использование, применение.

Исполнение - форма реализации предписывающих административно-правовых норм, состоящая в реализации возложенных на субъектов управленческих отношений юридических обязанностей.

Соблюдение - форма реализации запрещающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений должны воздержаться от определенных вариантов поведения под угрозой наказания .

Использование - форма реализации управомочивающих административно-правовых норм, когда субъекты управленческих отношений своим активным поведением реализуют имеющиеся у них субъективные права .

Применение - особая форма реализации административно-правовых норм, состоящая в разрешении управомочивающим субъектом конкретного управленческого дела с вынесением индивидуальных юридических актов.

Акты официального толкования административно-правовых норм

В зависимости от субъекта интерпретационной деятельности акты делятся на аутентичные и легальные.

Акты применения административно-правовых норм

Среди элементов административно-правовых отношений можно назвать субъекты административно-правовых отношений, объекты административно-правовых отношений, содержание административно-правовых отношений.

Субъект административно-правовых отношений - участник административно-правовых отношений, обладающий административной правосубъектностью, наделенный субъективными правами и юридическими обязанностями.

Можно выделить следующие виды субъектов: физические лица (граждане), государственные органы и их структурные подразделения, государственные служащие , общественные (некоммерческие) объединения, предприятия , учреждения, организации и др.

Объекты административно-правовых отношений - то, по поводу чего возникло, изменилось или было прекращено административно-правовое отношение. Виды объектов: предметы материального мира (земля, леса, деньги и т. п.), продукты духовного творчества (произведения искусства, литературы, кино и др.), личные неимущественные блага (жизнь, здоровье, честь, достоинство и т. п.), поведение участников правоотношений (выражается в действиях и бездействии), результаты поведения участников правоотношений (последствия, к которым привело то или иное действие или бездействие).

Юридический факт - конкретное жизненное обстоятельство, с которым административно-правовая норма связывает возникновение, изменение или прекращение административно-правовых отношений.

По порождаемым последствиям существуют правообразующие, пра- воизменяющие и правопрекращающие юридические факты.

По форме проявления: положительные, с наличием которых административно-правовая норма связывает возникновение правоотношений; отрицательные, отсутствие которых необходимо для возникновения правоотношений.

По связи с волей субъекта: события - факты, которые не связаны с волей участников конкретного правоотношения; действия - факты, которые связаны с волей хотя бы одного из участников правоотношения.

По содержанию административно-правовые отношения делятся на: материальные - общественные отношения в сфере управления , урегулированные материальными нормами административного права ; процессуальные - управленческие отношения, урегулированные на основе административно- процессуальных норм.

По характеру юридических фактов: отношения, порожденные правомерными действиями, порожденные неправомерными действиями и порожденные событиями.

В зависимости от конкретных целей возникновения управленческих отношений: внутренние - отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением принципов взаимодействия между управленческими структурами, отношений между работниками внутри управленческой структуры; внешние - отношения, связанные с непосредственной реализацией внешних функций управления.

В зависимости от способа защиты: отношения, защищаемые в судебном порядке и защищаемые во внесудебном (административном) порядке.

Успех проведения административной реформы в Российской Федерации во многом предопределен качеством регулирования управленческих отношений. Решение данной задачи требует применения определенных средств, с помощью которых достигается должная организованность управленческих отношений. Наиболее значимую роль в регулировании названных отношений выполняют административно-правовые средства, что обусловлено их потенциалом, способностью эффективно воздействовать на управленческие отношения. Эти средства в свой совокупности образуют сложный механизм.

В научной литературе механизм правового регулирования определяется как «система юридических средств, при помощи которых осуществляется правовое регулирование». Применение конструкции «механизм правового регулирования» позволяет глубже проникнуть в сущность правового регулирования, понять логику его функционирования.

С.С. Алексеев отмечает, что использование понятия «механизм правового регулирования» позволяет собрать вместе явления правовой действительности (нормы, правовые отношения, юридические акты и др.), обрисовать их как ценность, представить в работающем виде, высветить специфические функции, которые выполняют те или иные юридические явления в правовой системе, показать их связь между собой, взаимодействие.

Механизм правового регулирования производен от системной организации права (правовой системы, системы права, системы законодательства) и характеризует комплексное воздействие правовых средств на общественные отношения. В этой связи существенное прикладное значение имеет использование механизма административно-правового регулирования.

Механизм административно-правового регулирования – это система административно-правовых средств, которые воздействуя на управленческие отношения организуют их в соответствии с задачами общества и государства.

Механизм административно-правового регулирования относится к числу сложных социально-правовых явлений и в силу этого обладает внутренней структурой (организацией). Анализ действующего административного правового законодательства и практики деятельности субъектов государственного управления позволяет выделить следующие элементы механизма административно-правового регулирования:

– принципы административного права;

– административно-правовые нормы;

– акты официального толкования норм административного права;

– акты применения норм административного права;

– административно-правовые отношения.

В административно-правовой литературе отсутствует единство взглядов на проблему обоснованности существования механизма административно-правового регулирования. Так, по мнению Ю.Н. Старилова следует преодолевать «техничность» терминологии используемой при характеристике административно-правовых явлений и в силу этого целесообразнее говорить о системе административно-правового регулирования. Мы полагаем, что использование термина «механизм» при характеристике системы административно-правового регулирования дает адекватную характеристику данного явления и позволяет акцентировать внимание на существующие устойчивые связи внутри механизма, их устойчивость и взаимообусловленность.

Каждый отдельно взятый элемент механизма несет определенную содержательную нагрузку в рамках механизма и выполняет соответствующую роль в регулировании управленческих отношений. Эти средства взаимодействуют между собой и вступают в регулирование управленческих отношений в определенном порядке, что обусловлено их внутренним содержанием, способностью организовать общественные отношения, придать им более высокую степень упорядоченности. Эта особенность механизма позволила А.П. Кореневу сделать важный методологический вывод, что административно-правовое регулирование представляет собой процесс последовательного административно-правовых средств для достижения целей регулирования поведения участников общественных отношений.

Элементы механизма административно-правового регулирования играют различную роль в процессе осуществления правового регулирования. Центральным элементом выступает норма административного права, так как все другие элементы производны и обусловлены административно-правовыми нормами. Вместе с тем нельзя сводить их роль к вторичной по отношению к административно-правовым нормам по причине того, что без их использования механизм в полной мере не в состоянии осуществить действенное воздействие на участников управленческих отношений.

Существенную роль в регулировании управленческих отношений выполняют принципы административного права. Принципы административного права – это основополагающие идеи, руководящие начала, лежащие в основе административного права и выражающие его сущность.

Центральным принципом административного права является принцип законность . Законность как принцип административного права закрепляет режим должного функционирования системы государственного управления, состоящий в точном и неукоснительном соблюдении и исполнении всеми субъектами управленческих отношений действующих на территории Российской Федерации нормативных правовых актов. Данный принцип состоит из двух самостоятельных, но взаимообусловленных аспектов. Первый заключается в соблюдении иерархии источников административного права, когда нормативный правовой акт меньшей юридической силы не должен противоречить акту большей юридической силы.

Принцип демократизма правотворческой и правореализационной деятельности закрепляет широкие возможности для участия населения страны, общественных объединений в непосредственном (референдум) и опосредованном (через избираемые органы государственной власти и местного самоуправления) в формировании административно-правовых норм. В процессе правореализации принцип демократизма предполагает широкое применение института общественного контроля, делегирование более широких правореализационных полномочий непосредственно населению. В ч. 2 ст. 3 Конституции РФ закреплено, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Реализация этого принципа должна осуществляться не в ущерб отправлению государственного управления, так как бесконтрольное участие населения в управлении делами государства может привести к депрофессионализации государственной службы.

Принцип гуманизма выражается в том, что человек, его права и свободы признаются высшей ценностью (ст. 2 Конституции РФ). Государство признает и обеспечивает права и свободы человека и гражданина. Осуществление административно-правового регулирования предполагает установление определенных правоограничений, но они не являются самоцелью, а служат необходимым условием для достижения социально-полезных результатов при отправлении государственного управления. При этом никто не вправе ограничить основные неотчуждаемые права и свободы (право на жизнь, честь, достоинство, свободу, личную неприкосновенность и др.).

К числу принципов административного права относится принцип юридического равенства . Этот принцип был обозначен еще римскими юристами: «Закон говорит со всеми одинаково» (lexunooreomnesalloguitur). Сущность этого принципа сводится к следующему: равенству между субъектами РФ; равенству гражданства независимо от оснований его приобретения; равенство религиозных и общественных объединений пред законом; равенство всех перед законом и судом независимо от пола, расы, имущественного и должностного положения, убеждений и других обстоятельств; равного доступа к государственной службе; равноправию сторон в процессе осуществления правосудия и т. д.

Важное значение в механизме административно-правового регулирования играет принцип справедливости или юридической соразмерности. Этот принцип находит свое выражение как в правотворческой, так и правореализационной деятельности. В сфере правотворчества его сущность отражается в закреплении в правовых предписаниях таких юридических мер, которые соответствовали бы характеру совершенного деяния. Вынесение управленческих решений, устанавливающие права и обязанности участников управленческих отношений, меры поощрения и административного принуждения, должны по форме и по существу быть справедливыми, то есть следует учитывать все обстоятельства и соответствовать степени совершенного деяния.

С учетом территориальной организации государственной власти в России важное значение имеет принцип федерализма . В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Органы исполнительной власти Российской Федерации на основании совместных соглашений вправе передавать определенный объем своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления, но при этом передаются необходимые финансовые и другие ресурсы для реализации передаваемых правомочий.

В современных условиях всемерно возрастает роль принципа взаимной ответственности государства и личности . Государственное управление представляет собой, как правило, административно-правовое отношение, а это предполагает наличие взаимных прав и обязанностей этих отношений. В случае нарушения допущенного одной из сторон управленческих отношений она должна быть привлечены к определенному виду юридической ответственности. Традиционно речь идет об ответственности личности перед государством. Конституцией РФ предопределена возможность привлечения к ответственности государства в случае допущенных нарушений. «Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц» (ст. 53).

Принципы административного права могут быть закреплены текстуальным или смысловым способом. Текстуальный способ предполагает непосредственное закрепление правового принципа в административно-правовой норме. С учетом того, что источники административного права отличаются низкой степенью систематизации административно-правового законодательства и отсутствием единого кодифицированного нормативного правового акта, по аналогии с Уголовным кодексом РФ для отрасли уголовного права, принципы административного права получили смысловое закрепление. Принципы отдельных административно-правовых институтов, например, основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в ст. 3 ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».