Предметом бюджетного права являются отношения по поводу. Бюджетное право: понятие, предмет и методы регулирования

В современных условиях развитие России как федеративного государства с рыночной формой экономики органически связано с бюджетной деятельностью и ее правовым механизмом.

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования государственных и местных бюджетов, регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право России. Осуществление государством своих функций требует строгой регламентации отношений в области финансовых доходов и расходов. Для этого государство на законодательном уровне регулирует отношения, складывающиеся в процессе поступления, обращения, перераспределения и использования своих денежных средств.

Бюджетное право - это подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных однородных правовых норм, регулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Сфера общественных отношений, на которую распространяется бюджетное право, образует его предмет.

Особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюджетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других - только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).

Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней. Эти группы правовых отношений опосредуют бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за бюджетные правонарушения. Такие отношения преобладают в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

Другую группу отношений, образующих предмет бюджетного права, составляют отношения, примыкающие (смежные) к атрибутивным. Эти отношения детально регулируются другими подотраслями или институтами финансового права, создавая таким образом объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджетного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу «цепной реакции», когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института - развивающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений следует считать их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства.

Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство. Например, образование бюджетов всех уровней в большей степени осуществляется на основе норм налогового права и норм иных институтов финансового права, регулирующих государственные доходы. Но это не означает, что налоговое право входит в систему бюджетного права. Наличие налогового права только предопределено бюджетным правом в качестве института доходов бюджетов всех уровней. Отношения, складывающиеся в процессе установления и взимания налогов, проведения налогового контроля, привлечения к налоговой ответственности и т.п., не составляют предмета бюджетного права.

Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыкающих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджетного законодательства отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. До принятия БК эти отношения были исключительно предметом финансово-правового института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансово-правовых институтов в БК как едином нормативном правовом акте было осуществлено государством в целях наиболее полного и разностороннего регулирования бюджетных отношений. Кодификация бюджетных норм не означает механической трансформации, слияния различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и объединения различных методов их регулирования в специфичный метод правового воздействия.

Включение отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, в сферу бюджетного законодательства, вызвано практическими потребностями, удобством пользования БК. Механическое включение норм, регулирующих относительно обособленную сферу общественных отношений, в структуру законодательства иного правового института не означает поглощения одного правового института другим или образования таким способом новой правовой общности.

Расширение бюджетного законодательства, его комплексный характер обеспечивают функциональное взаимодействие норм бюджетного права и государственного кредита как различных финансово-правовых институтов, но не создают новой подотрасли финансового права и не означают слияния бюджетного права с институтом государственного кредита. Государственные и муниципальные заимствования рассматриваются БК только в качестве источников покрытия дефицита соответствующего бюджета, а государственный и муниципальный долг, государственный кредит - с позиций доходов или расходов бюджетной системы.

Осуществление государственной и муниципальной кредитной деятельности происходит не только в целях покрытия бюджетного дефицита, но и в качестве самостоятельного направления финансовой деятельности государства.

Таким образом, после кодификации норм бюджетного права и некоторых норм, регулирующих вопросы государственного и муниципального кредита, ни бюджетное право, ни институт государственного и муниципального кредита не утратили своих сущностных признаков в качестве самостоятельных структурных элементов финансового права. Кодификация бюджетного законодательства не повлекла расширения предмета бюджетно-правового регулирования.

Следовательно, предмет бюджетного права - это совокупность возникающих вследствие государственного учреждения, закрепления или регулирования общественных отношений в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Общественные отношения, входящие в предмет бюджетного права, многообразны и классифицируются в обособленные группы, возникающие относительно: установления доходных источников бюджетов всех уровней; расходования бюджетных денежных средств; межбюджетного регулирования; бюджетного процесса; осуществления бюджетного контроля; порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетной системы РФ; установления оснований ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Предмет бюджетного права находится в постоянном развитии. Правовое регулирование бюджетных отношений во многом зависит от воли государства. Так, увеличение роста правонарушений в сфере образования и расходования бюджетных фондов повлекло необходимость включения законодателем в БК охранительных норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства, и, как следствие, предмет бюджетного права пополнился новым атрибутивным элементом.

Качественную сторону бюджетных отношений отражают методы правового регулирования, поскольку позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений.

Метод бюджетно-правового регулирования - это обусловленная публичностью и финансовой значимостью совокупность специфических юридических признаков бюджетного права, в которых концентрированно выражаются средства и способы регулирования бюджетных отношений.

Методы бюджетного права обусловлены регулируемыми бюджетными отношениями, которые, в свою очередь, вызваны к жизни необходимостью формирования государственной (муниципальной) собственности в виде централизованного фонда денежных средств, т.е. бюджета. Право публичной собственности на централизованные денежные фонды соответствующего территориального уровня принадлежит государству или муниципальному образованию, вступающему в бюджетные правоотношения посредством своих компетентных органов.

Под методом бюджетно-правового регулирования, тем самым, следует понимать специфический способ, при помощи которого государство на основе определенной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение субъектов бюджетного права.

Поскольку бюджетное право составляет часть финансового права, то задачей бюджеты о-правовых методов является выявление сущности, пределов и особенностей «преломления» методов финансового права относительно регулирования бюджетных отношений.

Методы бюджетного права классифицируются на общие и особенные. Общие методы обусловлены юридической природой бюджетной деятельности государства, ее публичным характером, направленностью на обеспечение общего интереса. Специальные методы используются в процессе реализации определенных функций бюджетной деятельности.

Среди общих методов у применяемых в бюджетном праве, наиболее ярко выделяется императивный. Императивный метод воздействия на бюджетные отношения представляет собой способ властных предписаний, сочетающий в себе нормы-запреты и обязывающие нормы. В финансовом праве этот метод является «сквозным», присущим всем составным частям данной отрасли права, однако в бюджетном праве он имеет свои особенности.
Императивный (властный) характер бюджетной деятельности присущ государству в силу того, что оно самостоятельно устанавливает порядок образования, распределения и использования централизованных денежных фондов. В процессе бюджетной деятельности осуществляются реализация правового статуса субъектов бюджетного права, регулирование и охрана общественных отношений бюджетной сферы.

Особенность императивного метода в бюджетном праве - расширение его внешнего закрепления обязывающими нормами. Названная специфика отражает общую тенденцию бюджетного регулирования, направленного на разграничение бюджетной компетенции субъектов РФ и выделение в их бюджетно-правовом статусе отдельно прав и обязанностей. Федеративные основы построения государства расширяют сферу самостоятельного решения публичных вопросов на уровне субъектов РФ. В связи с этим более четко обозначаются обязанности субъектов бюджетного права и повышается уровень ответственности за надлежащее выполнение ими своих функций.

Преобладание императивного метода регулирования объясняется публичной природой бюджетных отношений и их значимостью для нормального функционирования государства в целом. Содержание значительной части норм бюджетного права составляют императивные отношения. В регулируемых бюджетным правом общественных отношениях, как правило, присутствует известное подчинение воли управляемых субъектов бюджетного права единой управляющей воле, выразителем которой могут выступать Российское государство в целом, субъекты РФ, муниципальные образования или уполномоченные органы, представляющие государство или муниципальное образование и юридически наделенные властными полномочиями. Именно выражение финансовых интересов государства в целях реализации публичных интересов предопределяет императивные способы воздействия на иных участников бюджетных отношений и обосновывает юридическое неравенство субъектов бюджетного права.

Таким образом, императивный метод правового регулирования не просто представляет собой специфический способ воздействия на общественные отношения, возникающие в связи с реализацией государственного (муниципального) права собственности на централизованный денежный фонд, а служит выразителем основных особенностей финансового права, отраженных в сфере бюджетно-правового регулирования.

Кроме императивного метода государство при регулировании бюджетных отношений использует элементы диспозитивного метода. Современное бюджетное законодательство дополнилось возможностью использования согласительных процедур, обсуждения принимаемых решений, договорных методов регулирования межбюджетных отношений, вступления в бюджетные отношения на добровольных основаниях и т.д. Однако применение отдельных аспектов диспозитивного регулирования не означает наличия в бюджетном праве гражданско-правовых методов воздействия. Диспозитивность как способ правового регулирования бюджетных отношений существенно ограничена приоритетом публичных имущественных отношений. Согласование каких-либо условий бюджетных отношений возможно только в случаях, прямо оговоренных бюджетным законодательством, а последующее регулирование согласованных форм бюджетной деятельности осуществляется императивным методом.

Следующей группой методов бюджетного права являются специальные методы: метод дотаций, метод финансирования целевых государственных программ и т.д.

Специфика методов бюджетного права заключается в совокупности их особенностей, проявляющихся в сфере бюджетных отношений, а также в наличии специальных способов правового воздействия на отдельные стороны бюджетной деятельности. Характерные черты методов правового воздействия в сочетании с механизмом бюджетно-правового регулирования являются основными элементами юридического режима правового регулирования бюджетных отношений, с помощью которых бюджетное право становится относительно самостоятельным правовым образованием в системе финансового права. Одновременно следует помнить, что бюджетное право использует те же общие методы правового воздействия, что и финансовое право в целом.

Основываясь на понимании предмета и метода правового регулирования как классифицирующих критериев отраслей права, можно сделать вывод, что бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права. На современном этапе развития финансовой деятельности Российского госуцарства особенности юридической природы предмета и методов бюджетного права показывают невозможность его автономного функционирования. Законченное правовое регулирование бюджетных отношений достигается только в рамках всего финансового права и не может быть урегулировано в границах одной (хотя и довольно крупной) подотрасли.

Бюджетное право России в современных условиях развилось в подотрасль финансового права. Это обусловлено следующими причинами. Во-первых, бюджетное право всегда регулировало очень широкий круг общественных отношений, а с принятием Бюджетного кодекса РФ круг этих отношений еще более расширился. Во-вторых, в современных условиях в связи с созданием в России принципиально новой модели бюджетного федерализма отношения, составляющие предмет бюджетно-правового регулирования, заметно актуализировались. Всякая подотрасль права в системе любой отрасли права представляет собой массив правовых норм, поддающийся нередко систематизации на общую и особенную части. Это связано с тем, что, как правило, выделение в системе отрасли права подотраслей связано с существованием одноименной отрасли законодательства. Научное признание бюджетного права в качестве подотрасли финансового права определено существованием бюджетного законодательства (ст. 2 БК РФ) и его сердцевины - Бюджетного кодекса РФ. Нормативная массивность бюджетного права как подотрасли финансового права и, соответственно, его связанность с другими подотраслями и институтами бюджетного права требуют идентификации бюджетного права, четкого определения его границ в целях научной определенности и легкости 44 практической ориентации. В этой связи особо актуален вопрос о предмете бюджетного права. Ответ на этот вопрос позволяет не только определить границы бюджетного права, но и показать сущностное единство отношений, составляющих эту подотрасль. Соответственно, с практической точки зрения предметное понимание бюджетного права требует от законодателя выработки единых принципов и создание единого правового режима регулирования бюджетных отношений, отличных от иных структурных подразделений финансового права. Предмет бюджетного права в истории финансово-правовой науки никогда не определялся однозначно. По этому вопросу всегда имелись разночтения, которые с годами только увеличивались. В советское время предмет бюджетного права (круг отношений, регулируемых нормами бюджетного права) определялся либо предельно конкретно, либо весьма широко, вплоть до включения в него иных финансово-правовых институтов. Предельно конкретные определения бюджетного права давали Е.А. Ровинский и В.В. Бесчеревных. В частности, Е.А. Ро- винский отмечал, что бюджетное право есть совокупность правовых норм, определяющих бюджетное устройство, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами различных видов и их расходования, а также порядок и сроки формирования и исполнения бюджетов (бюджетный процесс)42. В.В. Бесчеревных считал, что бюджетное право регулирует отношения по: 1) установлению структуры бюджетной системы; 2) установлению доходов и расходов, включаемых в бюджет; 3) определению объемов доходов и расходов бюджетов; 4) составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов; 5) составлению отчета об исполнении бюджета43. Названные определения круга отношений, регулируемых бюджетным правом, во многом схожи, но и различаются. Как видно, Е.А. Ровинский включал в бюджетное право отношения по расходованию бюджетных средств44, а В.В. Бесчеревных - нет. В то же время оба автора включали в бюджетное право отношения по бюджетному устройству и бюджетному процессу. Н.И. Химичева также давала весьма конкретное определение бюджетного права, определяя его достаточно широко (как отношения, возникающие в связи с образованием и использованием общегосударственного денежного фонда), но включала в него только отношения по бюджетному устройству, определению состава доходов и расходов, принципов разграничения доходов и расходов, бюджетной компетенции, а также бюджетному процессу45. Неоднозначной, а порой и весьма широкой позиции по вопросу о предмете налогового права придерживались М.И. Пискотин и С.Д. Цыпкин. М.И. Пискотин в специальной монографии «Советское бюджетное право» отмечал, что «в широком смысле бюджетное право охватывает все нормы и институты, регулирующие государственные доходы и расходы»46. В то же время он подчеркнул, что нормы налогового права к бюджетному праву не относятся47. С.Д. Цыпкин, с одной стороны, отмечал, что бюджетное право включает в себя нормы, «устанавливающие некоторые основные общие положения, саму организацию, структуру и принципы построения бюджетной системы СССР, а затем совокупности норм (правовые институты), определяющие объемы всех бюджетов, перечень доходов, расходов и порядок их распределения между бюджетами различных видов, а также нормы, регулирующие бюджетный процесс...»48. С другой стороны, он подчеркивал, что выведение за пределы бюджетного права институтов правового регулирования государственных доходов и правового регулирования государст- 46 венных расходов является условным, ибо «финансово-правовые институты, являясь частью надстройки, в принципе соответствуют основным звеньям финансовой системы как части базисных отношений, а поэтому обязаны исходить из наличия единого звена финансовой системы - Государственного бюджета СССР, объединяющего доходы и расходы общегосударственного централизованного денежного фонда. Отсюда неминуемо следует признание соответствующих совокупностей правовых норм институтами (подразделами) бюджетного права»49. Подводя итог изложенным взглядам на бюджетное право в советское время, можно утверждать, что все ученые были единодушны в вопросе о включении в бюджетное право отношений по поводу бюджетной системы, перечня доходов, расходов и порядка их распределения между бюджетами, бюджетного процесса. Разногласия касались, главным образом, включения в бюджетное право отношений по расходованию бюджетных средств (Е.А. Ро- винский, М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин), а в некоторых случаях и по поводу включения в бюджетное право доходных отношений (М.И. Пискотин, С.Д. Цыпкин). 1. В постсоветское время в связи с принятием Конституции РФ и появлением местного самоуправления, формированием государственных внебюджетных фондов как нового звена финансовой системы Российской Федерации, а главное - принятием Бюджетного кодекса РФ изменились подходы к определению бюджетного права. В современных условиях, так же как и в советское время, наметились два подхода к определению предмета бюджетного права: один подход узкий, а другой - широкий. Первый подход к определению предмета бюджетного права представлен позициями Н.И. Химичевой50, Е.Ю. Грачевой и Э.Д. Соколовой51, в какой-то мере Ю.В. Крохиной52, А.И. Худякова53. Второй подход, являющийся широким, представлен позициями И.И. Кучерова54, А.Н. Козырина55, О.Н. Горбуновой, А.Д. Селю- кова, Ю.В. Друговой56. Ученые, придерживающиеся широкого подхода к определению предмета бюджетного права, считают, что им охватываются отношения, опосредующие федеральный, региональные и местные бюджеты, а также бюджеты государственных внебюджетных фондов. Некоторые ученые идут еще дальше и включают отношения, опосредующие государственный и муниципальный кредит. Ученые, придерживающиеся узкого подхода к определению предмета бюджетного права, включают в него только определенную группу отношений, опосредующих федеральный, региональные и местные бюджеты. С учетом отмеченного в современных условиях для того, чтобы определить предмет бюджетного права, необходимо прежде всего ответить на вопрос, входят ли в него отношения, опосредующие государственные внебюджетные фонды и государственный и муниципальный кредит. Прежде всего надо иметь в виду, что включение государственных внебюджетных фондов наравне с ординарными бюджетами (федеральным, региональными и местными) в бюджетную систему Российской Федерации указывает на некое экономическое единство этих бюджетов, но не юридическое, так как понятие «бюджетная система» есть прежде всего экономическое понятие. Кроме того, для включения в предмет бюджетного права отношений, опосредующих ординарные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов, необходимо доказать, что эти бюджеты имеют единый правовой режим функционирования, т.е. реализуют единые правовые принципы, имеют единую структуру бюджетных процессов, единый правовой режим покрытия дефицитов этих бюджетов и т.д. В противном случае, т.е. при невозможности доказать единый правовой режим этих бюджетов, вопрос о включении в предмет бюджетного права отношений, опосредующих вышеназванные бюджеты, теряет смысл. Ведь в таком случае законодатель не сможет применять единый правовой режим к регулированию отношений, опосредующих эти бюджеты, а правоприменитель, соответственно, не сможет применять одни и те же правовое нормы как «равнодействующие» для ординарных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. На наш взгляд, в предмет бюджетного права не следует включать отношения, опосредующие бюджеты государственных внебюджетных фондов, по следующим причинам: далеко не все принципы бюджетной системы относятся к бюджетам государственных внебюджетных фондов; порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов существенно упрощен в сравнении с ординарными бюджетами; порядок исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов вообще не определен в законодательстве. Соответственно, те бюджетно-правовые аспекты, которые служат юридическими фактами развития бюджетных правоотношений (лимиты бюджетных обязательств, уведомления о бюджетных ассигнованиях), не касаются правоотношений государственных внебюджетных фондов; кассовое обслуживание бюджетов государственных внебюджетных фондов сегодня не осуществляется Федеральным казначейством, как это имеет место применительно к иным бюджетам бюджетной системы Российской Федерации. Такое обслуживание начнется только с 1 января 2010 года57; применение мер принуждения вряд ли в большинстве случаев возможно применительно к субъектам, состоящим в отношениях с государственными внебюджетными фондами. Основным доводом в пользу этого является то, что почти все диспозиции составов правонарушений, предусмотренные гл. 28 БК РФ, в той или иной мере учитывают ненормативные бюджетно-правовые акты, которые не используются при исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов. С учетом отмеченного можно утверждать, что в современных условиях правовой режим государственных внебюджетных фон- дов существенно отличается от правового режима ординарных бюджетов. Все отмеченное свидетельствует о том, что включение в предмет бюджетного права отношений, опосредующих государственные внебюджетные фонды, вряд ли справедливо. Однако надо учитывать, что финансовые отношения по природе весьма мобильны, а потому вполне возможно, что через некоторое время в результате развития законодательства правовой режим государственных внебюджетных фондов будет в максимальной степени приближен к правовому режиму иных бюджетов бюджетной системы. В таком случае, естественно, можно будет говорить о включении в предмет бюджетного права отношений, опосредующих все бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. Что касается отношений государственного и муниципального кредита, то эти отношения также не стоит включать в предмет бюджетного права по следующим причинам. Во-первых, институт государственного и муниципального кредита является по природе комплексным, что давно признано в науке. Это значит, что он включает в себя нормы различных отраслей права: гражданского, финансового, международного. Соответственно, этот правовой институт не характеризуется единым правовым режимом, а, наоборот, предполагает многообразие правовых режимов. В связи с этим включение института государственного и муниципального кредита в бюджетное право как подотрасль финансового права, характеризующуюся в подавляющем числе случаев методом властных предписаний, будет лишь «размывать» с теоретической точки зрения юридическое единство бюджетного права, обеспечиваемое, главным образом, за счет метода властных предписаний, а с практической точки зрения - это не обеспечит унификацию правового регулирования бюджетных отношений. Получится так, что отношения, составляющие бюджетное право, придется регулировать различными методами и отражать это, соответственно, в правовых актах различной отраслевой принадлежности. Вряд ли это будет способствовать цельности научного осмысления бюджетного права и законодательному оформлению бюджетных отношений58. 50 Во-вторых, нельзя не учитывать, что традиционно институт государственного и муниципального кредита выделяется в финансовом праве в качестве автономного от бюджетного права. Исходя из изложенного, на наш взгляд, в предмет бюджетного права следует включать только определенную группу отношений, опосредующих федеральный, региональные и местные бюджеты, и не включать отношения, опосредующие государственные внебюджетные фонды, а также отношения, составляющие институт государственного и муниципального кредита. С учетом традиционных, а также новых подходов, объективно возникших в связи с развитием бюджетного законодательства, в предмет бюджетного права можно включить следующие отношения: 1) отношения по установлению структуры бюджетной системы Российской Федерации и принципов ее построения. Данные отношения всегда рассматривались как составляющие бюджетное право. В современных условиях это отношения между Российской Федерацией и всеми иными субъектами, прежде всего субъектами Федерации и муниципальными образованиями, обязанными не препятствовать Российской Федерации в установлении бюджетной системы Российской Федерации как составной части федерального устройства Российской Федерации в силу ст. 71 Конституции РФ; 2) отношения по установлению структуры бюджетов и требований к их сбалансированности. Эти отношения опосредованы пунктом «ж» ст. 71 Конституции РФ, согласно которому финансовое регулирование отнесено к ведению Российской Федерации. Исходя из этого, названные отношения нашли свое выражение в нормах Бюджетного кодекса РФ, устанавливающих системы доходов, основания расходных обязательств и разновидности бюджетных обязательств, источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также требования сбалансированности бюджетов в случае бюджетного дефицита; 3) отношения по установлению бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также иных субъектов бюджетного права. Впервые эту группу отношений в бюджетном праве выделила Н.И. Хими- чева59. Эти отношения опосредованы правовыми нормами, содер- жащимися в ст. 7- 9 БК РФ, а также ряде других статей БК РФ. 51 В частности, сюда же следует включить бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации (гл. 19.1 БК РФ); 4) традиционно в предмет бюджетного права включаются отношения, опосредующие бюджетный процесс. Эти отношения весьма многообразны. Они опосредуются бюджетно-правовыми нормами: о составлении проектов бюджетов и правовых актов о бюджете; о рассмотрении и утверждении проектов бюджетов и правовых актов о бюджете; об исполнении бюджетов и правовых актов о бюджетах; о подготовке и утверждении отчета об исполнении бюджета и правового акта о бюджете; 5) межбюджетные отношения, т.е. отношения между Российской Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями по поводу разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, а также выделения межбюджетных трансфертов; 6) в современных условиях в предмет бюджетного права следует включать отношения по осуществлению бюджетных расходов. Эти отношения опосредованы правовыми нормами, устанавливающими бюджетные обязательства. Последние реализуются в форме бюджетных ассигнований (ст. 69 БК РФ). Долгое время отношения по осуществлению бюджетных расходов составляли правовой институт, который выносился за рамки бюджетного права. Однако в последнее время в связи с развитием бюджетно-правового регулирования появились причины, требующие введения этого правового института в систему бюджетного права, а составляющих его отношений - в предмет бюджетного права. Прежде всего, согласно ст. 6 БК РФ расходы бюджета - это «выплачиваемые из бюджета денежные средства.». В числе последних имеют место и межбюджетные трансферты, т.е. дотации, субвенции, субсидии и т.д., выделяемые из одного бюджета в другой (ст. 69, 129 БК РФ). Учитывая, что отношения, опосредующие выделение межбюджетных трансфертов, входят в правовой институт межбюджетных отношений, являющийся составной частью бюджетного права, нет никаких оснований к тому, чтобы отношения, опосредующие выделение иных средств из бюджета, выносить за пределы бюджетного права. Кроме того, отношения по осуществлению расходов, являясь материальными, реализуются с помощью бюджетно-процессуальных отношений и, соответственно, процессуальных норм, устанавливающих исполнение бюджетов по доходам. Как известно, бюджетно-процессуальные отношения входят в предмет бюджетного права. В связи с этим разброс материальных и обеспечивающих их процессуальных отношений по различным подразделениям системы финансового права не логичен, не обеспечивает в свою очередь стройность системы бюджетного права и эффективность его исследования. Стоит напомнить, что Е.А. Ровинский еще в советское время включал в предмет бюджетного права отношения по расходованию бюджетных средств, хотя в учебниках под его редакцией это было проведено недостаточно последовательно60. А М.И. Пискотин и С.Д. Цыпкин очень лояльно относились к включению расходных отношений в предмет бюджетного права. В современных условиях это стало необходимостью. Помимо всего отмеченного в современных условиях в связи с введением в Бюджетный кодекс РФ гл. 28, устанавливающей ответственность за нарушение бюджетного законодательства, возникла необходимость учитывать в предмете бюджетного права отношения бюджетно-правовой ответственности. Эти отношения опосредованы ст. 290 и 291 БК РФ. Наконец, составной частью предмета бюджетного права являются бюджетно-контрольные отношения. Они возникают на протяжении всей бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, и их участниками являются самые различные органы, указанные в ст. 265-272 БК РФ. С учетом проведенной конкретизации можно определить, что бюджетное право представляет собой подотрасль финансового права, предметом которой являются: 1) отношения по установлению структуры бюджетной системы Российской Федерации и принципов ее построения; 2) отношения по установлению структуры бюджетов (доходы, расходы, источники финансирования дефицитов бюджетов) и требований к его сбалансированности; 3) отношения по установлению бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований, а также иных субъектов бюджетного права; 4) межбюд- жетные отношения; 5) отношения бюджетного процесса; 6) отношения по осуществлению бюджетных расходов; 7) отношения бюджетно-правовой ответственности; 8) бюджетно-контрольные отношения. В силу того что отношения, составляющие предмет бюджетного права, в современных условиях весьма многообразны и раз- ноплановы, дефиниция предмета бюджетного права может быть только весьма обобщенной. С учетом этого можно сказать, что предметом бюджетного права являются отношения, возникающие в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований61. При этом в понятие бюджетной деятельности следует включать все вышеназванные отношения.

1. Понятие бюджетного права. Предмет бюджетного права

Бюджетное право России – это подотрасль российского права, часть финансового права, его ведущий институт; совокупность устанавливаемых государством общеобязательных норм, определяющих основы бюджетного устройства страны, составления, рассмотрения, утверждения и исполнения государственного бюджета и бюджетов субъектов РФ, входящих в бюджетную систему государства. Бюджетное право России также включает в себя перечень доходов и расходов бюджета, порядок распределения доходов и расходов между различными видами бюджетов, бюджетные права РФ, субъектов РФ, административно-территориальных единиц; регламентирующие бюджетный процесс, а также регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества.

Предметом бюджетного права являются общественные отношения, возникающие с установлением бюджетного устройства и бюджетной системы РФ; с установлением структуры доходов и расходов бюджетной системы РФ и распределением их между бюджетами разного уровня; с разграничением бюджетной компетенции между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления; с организацией бюджетного процесса, т. е. установления порядка составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета, составления, утверждения отчетов об использовании соответствующих бюджетов; с организацией контроля за исполнением бюджетов. Указанные группы общественных отношений, урегулированные нормами бюджетного права, являются бюджетными правоотношениями (ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145–ФЗ (БК РФ)).

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные . Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы РФ и субъектов РФ, муниципальных образований, бюджетных и внебюджетных фондов, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами ит. д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов РФ, ее региональных и местных бюджетов, а также порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.

Бюджетное право России разделяется на общую и особенную части.

Общую часть бюджетного права образуют нормы, закрепляющие общие принципы и методы деятельности государственных органов РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в бюджетной сфере, основные полномочия субъектов бюджетных правоотношений. Нормы общей части бюджетного права конкретизируются в особенной части, где детально регламентируются полномочия всех субъектов бюджетных правоотношений, порядок составления и принятия бюджетов всех уровней и т. д.

2. Система источников бюджетного права

Система источников бюджетного права в РФ закреплена в положениях ст. ст. 2–4 БК РФ. Бюджетное законодательство РФ состоит из БК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, регулирующих правоотношения, указанные в ст. 1 БК РФ (ст. 2 БК РФ).

Президент РФ имеет право издавать указы, которые регулируют бюджетные правоотношения на основании и во исполнение положений БК РФ. Правительство РФ имеет право принимать нормативные правовые акты. Федеральные органы исполнительной власти в пределах своей компетенции принимают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в случаях и пределах, установленных БК РФ, а также указами президента и нормативными актами Правительства РФ. При этом федеральные органы исполнительной власти принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные отношения, только по вопросам, отнесенным к ведению РФ.

Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления принимают нормативные правовые акты, которые регулируют бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции. На уровне субъектов РФ принимаются нормативные акты соответствующего субъекта РФ, регулирующие бюджетные правоотношения на его территории. Органами местного самоуправления принимаются нормативные акты, регулирующие бюджетные правоотношения внутри муниципального образования.

В случае противоречия между нормами БК РФ и других нормативных правовых актов всех уровней, регулирующих бюджетные правоотношения, применяются положения БК РФ.

В качестве источников бюджетного права предусматриваются также международные договоры РФ, нормы которых превалируют над национальным законодательством.

Основным источником бюджетного права является БК РФ. Важнейшими источниками бюджетного права являются Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ), Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115–ФЗ «О бюджетной классификации», а также правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований, регламентирующие бюджетный процесс на своем уровне. Помимо этого, в систему источников бюджетного права входят законы и подзаконные акты, регламентирующие процесс распределения доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также деятельность отдельных органов и организаций.

3. Бюджетные правоотношения

Бюджетный кодекс РФ относит к бюджетным правоотношениям отношения, которые возникают в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджета РФ, бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований и бюджетов государственных целевых бюджетных и внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, а также отношения, возникающие в процессе составления и рассмотрения проектов бюджета Российской Федерации, бюджетов ее субъектов, бюджетов муниципальных образований, утверждения и исполнения этих бюджетов, контроля за их исполнением. При этом БК РФ не дает общей характеристики или определения бюджетных правоотношений, а лишь ограничивается перечислением основных их видов.

Бюджетные правоотношения можно разделить на три группы:

1) отношения, возникающие в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;

2) отношения, возникающие в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов РФ, ее субъектов и муниципальных образований, государственных внебюджетных фондов, а также отношения, возникающие в связи с государственным и муниципальным долгом;

3) отношения, связанные с определением правового статуса участников бюджетного процесса и их ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Субъектами бюджетных правоотношений являются:

1) Российская Федерация, субъекты РФ, а также муниципальные образования, которые участвуют в бюджетных правоотношениях через свои представительные и исполнительные органы в интересах соответственно РФ, субъектов РФ или муниципальных образований в целом;

2) представительные и исполнительные органы государственной власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований;

3) государственные и муниципальные организации (предприятия, учреждения) – получатели бюджетных средств.

Негосударственные организации, а также граждане субъектами бюджетных правоотношений не являются. Исключения составляют негосударственные организации, имеющие в соответствии с нормативными правовыми актами право на получение бюджетных средств.

Особенностью бюджетных правоотношений является то, что они ограничены во времени сроком действия бюджета: бюджетные правоотношения возникают 1 января соответствующего финансового года и прекращаются 31 декабря соответствующего финансового года.

В пункте 2 ст. 1 БК РФ указывается, что кодекс устанавливает правовой статус участников бюджетного процесса, правовые основы порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

4. Бюджетный процесс

Бюджетный процесс – регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса, заключающаяся в составлении и рассмотрении проектов бюджетов, проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждении и исполнении соответствующих бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также в контроле за их исполнением.

Выделяют четыре стадии бюджетного процесса:

1) составление проектов бюджетов – подготовка экономического обоснования доходов и расходов бюджета;

2) утверждение проектов бюджетов – принятие нормативно-правовых актов о бюджете соответствующего уровня на очередной финансовый год;

3) исполнение бюджетов – получение доходов бюджета и распределение бюджетных средств в соответствии с нормативно-правовым актом о бюджете;

4) контроль за исполнением бюджетов и отчет об исполнении бюджетов – текущий контроль за использованием бюджетных средств в процессе исполнения бюджета и подведение итогов исполнения бюджета по окончании финансового года.

Бюджетный процесс на федеральном уровне регламентируется БК РФ, который также устанавливает общие принципы бюджетного процесса для бюджетов всех уровней. На уровне субъектов РФ бюджетный процесс регламентируется законами (в отдельных субъектах – кодексами) соответствующих субъектов. Муниципальные образования принимают свои нормативные правовые акты (положения и др.), регулирующие бюджетный процесс соответствующего муниципального образования.

Участниками бюджетного процесса являются Президент РФ, органы законодательной (представительной) власти РФ, ее субъектов и муниципальных образований; органы исполнительной власти РФ, ее субъектов, муниципальных образований; органы денежно-кредитного регулирования; органы государственного и муниципального финансового контроля; государственные внебюджетные фонды; главные распорядители и распорядители бюджетных средств; бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств; кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов; иные органы, на которые законодательством возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия (п. 1 ст. 151 БК РФ).

Структура федеральных финансовых органов определяется указом Президента РФ, органом денежно-кредитного регулирования является Банк России. Органами государственного или муниципального финансового контроля являются Счетная палата РФ, контрольные и финансовые органы исполнительной власти, контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления (п. 4 ст. 151 БК РФ).

5. Бюджетная система и ее принципы

Бюджетная система РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, регулируемую нормами права.

Согласно ст. 10 БК РФ в состав бюджетной системы РФ включаются: федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов и городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; бюджеты городских и сельских поселений.

Основные принципы бюджетной системы:

1) принцип единства бюджетной системы – единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств (ст. 29 БК РФ);

2) принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней – закрепление доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств (ст. 30 БК РФ);

3) принцип самостоятельности бюджетов – право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соот-ветст-вующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств, самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, устанавливать в соответствии с законодательством РФ налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня (ст. 31 БК РФ);

4) принцип полноты отражения доходов и расходов – все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме (ст. 32 БК РФ);

5) принцип сбалансированности бюджета – объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита (ст. 33 БК РФ);

6) принцип гласности – бюджеты и отчеты об их исполнении подлежат обязательному опубликованию в открытой печати (ст. 36 БК РФ);

7) принцип достоверности бюджета – реалистичность расчета доходов и расходов бюджета (ст. 37 БК РФ);

8) принцип адресности и целевого характера бюджетных средств – бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств на конкретно определенные цели (ст. 38 БК РФ).

6. Бюджетные полномочия Российской Федерации

Бюджетные полномочия федеральных органов государственной власти изложены в ст. 7 БК РФ.

Бюджетные полномочия РФ можно разделить на две группы:

1) полномочия, связанные с определением общих принципов и основ организации и функционирования бюджетной системы на всех ее уровнях;

2) полномочия, относящиеся непосредственно к федеральному уровню власти.

К первой группе полномочий относятся, в частности:

1) установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;

2) определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

3) установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти бюджетной отчетности;

4) установление порядка разграничения расходных обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований;

5) определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ;

6) определение порядка установления нормативов отчислений от федеральных, региональных и местных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы РФ;

7) определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;

8) установление порядка осуществления заимствований РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, управления долгом РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного долга РФ; 9) установление бюджетной классификации РФ и общего порядка ее применения.

Ко второй группе полномочий относятся:

1) установление порядка:

а) составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

б) утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

в) осуществления контроля за их исполнением;

г) утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

д) составления отчета об исполнении консолидированного бюджета РФ;

2) определение порядка установления и исполнения расходных обязательств РФ;

3) установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы РФ;

4) предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;

5) осуществление государственных заимствований РФ и предоставление кредитов иностранным государствам, управление государственным долгом РФ и др.

7. Бюджетные полномочия субъектов Российской Федерации

Характер бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ определяется федеративным устройством России. Основные бюджетные полномочия субъектов РФ определены в ст. 8 БК РФ, детально они регламентируются нормативными правовыми актами соответствующих субъектов РФ.

Полномочия субъектов РФ в области регулирования бюджетных отношений состоят из двух групп:

1) полномочия, которые касаются всей бюджетной системы субъекта РФ, включающей в себя собственно бюджет этого субъекта и местные бюджеты;

2) полномочия, которые относятся исключительно к бюджету субъекта РФ непосредственно.

К первой группе можно отнести следующие полномочия:

1) установление порядка представления в исполнительные органы государственной власти субъектов РФ утвержденных местных бюджетов, отчетов об исполнении местных бюджетов и иной бюджетной отчетности;

2) определение порядка установления и исполнения расходных обязательств муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из бюджета субъекта РФ;

3) установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ;

4) установление общего порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

5) установление нормативов отчислений в местные

бюджеты от федеральных или региональных налогов и сборов; 6) временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов местного самоуправления.

Ко второй группе можно отнести следующие полномочия:

1) установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджета субъекта РФ, утверждения и исполнения бюджета субъекта РФ, осуществления контроля за его исполнением и утверждения отчета об исполнении;

2) установление и исполнение расходных обязательств субъекта РФ;

3) предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта РФ; детализация объектов бюджетной классификации РФ в части, относящейся к бюджету соответствующего субъекта РФ;

4) осуществление государственных заимствований субъекта РФ, управление государственным долгом субъекта РФ.

Несколько расширены бюджетные полномочия городов федерального значения – Москвы и Санкт-Петербурга. Помимо перечисленных, органы государственной власти указанных субъектов РФ вправе: определять источники доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований; устанавливать нормативы отчислений в бюджеты внутригородских муниципальных образований от федеральных, региональных или местных налогов и сборов; определять объем и порядок предоставления межбюджетных трансфертов бюджетам внутригородских муниципальных образований и т. п.

Предмет бюджетного права

В современных условиях развитие России как федеративного государства с рыночной формой экономики органически связано с бюджетной деятельностью и ее правовым механизмом.

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования государственных и местных бюджетов, регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право России. Осуществление государством своих функций требует строгой регламентации отношений в области финансовых доходов и расходов. Для этого государство на законодательном уровне регулирует отношения, складывающиеся в процессе поступления, обращения, перераспределения и использования своих денежных средств.

Бюджетное право -- это подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность установленных государством общеобязательных однородных правовых норм, регулирующих имущественные и связанные с ними неимущественные общественные отношения, складывающиеся в процессе бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Сфера общественных отношений, на которую распространяется бюджетное право, образует его предмет.

Особенность бюджетно-правового регулирования состоит в том, что в одних сферах бюджетной деятельности нормы бюджетного права непосредственно и в полном объеме регулируют эти общественные отношения, а в других -- только учреждают, предопределяют финансовые отношения. В результате предмет бюджетного права складывается из двух групп отношений: атрибутивных (исключительных) и примыкающих (смежных).

Важнейшей составной частью предмета бюджетного права выступают группы правовых отношений, регулирующих порядок образования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней, опосредующие бюджетный процесс и контроль, а также ответственность за бюджетные правонарушения. Эти отношения преобладают в системе бюджетного права, являясь его неотъемлемым системообразующим атрибутом. Они включаются в предмет бюджетного права полностью и максимально им урегулированы.

Другую группу отношений, образующих предмет бюджетного права, составляют отношения, примыкающие (смежные) к атрибутивным. Эти отношения детально регулируются иными подотраслями или институтами финансового права, создавая, таким образом, объекты совместного правового регулирования. Смежные правовые отношения регулируются нормами бюджетного права и соответствующего финансово-правового института двумя способами: либо одновременно, согласованно, либо по принципу «цепной реакции», когда нормы бюджетного права являются общими, учреждающими для этих отношений, а нормы соответствующего финансово-правового института развивающими, уточняющими.

Совпадающим юридическим критерием атрибутивных и смежных бюджетно-правовых отношений следует считать их внешнее закрепление нормами права, включенными в систему бюджетного законодательства.

Примыкающие (смежные) правоотношения не являются обязательным признаком бюджетного права и подпадают под бюджетно-правовое воздействие в силу экономических, политических или иных причин, но в любом случае только тогда, когда в этом заинтересовано государство. Например, образование бюджетов всех уровней в большей степени осуществляется на основе норм налогового права и норм иных институтов финансового права, регулирующих государственные доходы. Но это не означает, что налоговое право включается в систему бюджетного права. Наличие налогового права только предопределено бюджетным правом в качестве института доходов бюджетов всех уровней. Отношения, складывающиеся в процессе установления и взимания налогов, проведения налогового контроля, привлечения к налоговой ответственности и т.п., не составляют предмета бюджетного права.

Наличие в предмете бюджетного права смежных, примыкающих элементов подтверждается и отнесением к сфере бюджетного регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга. До принятия БК РФ эти отношения были исключительно предметом финансово-правового института государственного и муниципального кредита. Однако сведение норм различных финансово-правовых институтов в БК РФ как едином нормативном правовом акте было осуществлено государством в целях наиболее полного и разностороннего регулирования бюджетных отношений. Кодификация норм, регулирующих бюджетную деятельность, не означает механическую трансформацию, слияние различных видов финансово-правовых отношений в новый вид и объединение различных методов их регулирования в специфичный метод правового регулирования.

Включение отношений, возникающих по поводу осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга, в сферу регулирования бюджетного законодательства, вызвано практическими потребностями, удобством пользования БК РФ. Механическое включение норм, регулирующих относительно обособленную сферу общественных отношений, в структуру законодательства иного правового института не означает поглощение одного правового института другим или образование таким способом новой правовой общности.

Расширение бюджетного законодательства, его комплексный характер создают функциональное взаимодействие норм бюджетного права и государственного кредита как различных финансово-правовых институтов, но не создают новой подотрасли финансового права и не означают слияния бюджетного права с институтом государственного кредита. Государственные и муниципальные заимствования рассматриваются БК РФ только в качестве источников покрытия дефицита соответствующего бюджета, а государственный и муниципальный долг, государственный кредит -- с позиций доходов или расходов бюджетной системы.

Осуществление государственной и муниципальной кредитной деятельности происходит не только в целях покрытия бюджетного дефицита, но и в качестве самостоятельного направления финансовой деятельности государства.

Таким образом, после кодификации норм бюджетного права и некоторых норм, регулирующих вопросы государственного и муниципального кредита, ни бюджетное право, ни институт государственного и муниципального кредита не утратили своих сущностных признаков в качестве самостоятельных структурных элементов финансового права. Использованная законодателем кодификация бюджетного законодательства не повлекла расширения предмета бюджетно-правового регулирования.

Следовательно, предмет бюджетного права -- это совокупность возникающих вследствие государственного учреждения, закрепления или регулирования общественных отношений в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований.

Общественные отношения, входящие в предмет бюджетного права, многообразны и классифицируются в обособленные группы, возникающие относительно:

• - установления доходных источников бюджетов всех уровней;
• - расходования бюджетных денежных средств;
• - межбюджетного регулирования; бюджетного процесса;
• - осуществления бюджетного контроля;
• - установления оснований ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

Предмет бюджетного права находится в постоянной динамике. Правовое регулирование бюджетных отношений во многом зависит от воли государства. Так, увеличение роста правонарушений в сфере образования и расходования бюджетных фондов повлекло необходимость включения законодателем в БК РФ охранительных норм, устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства, и, как следствие, предмет бюджетного права пополнился новым атрибутивным элементом.

Качественную сторону бюджетных отношений отражают методы правового регулирования, поскольку позволяют судить о характере внутригосударственных взаимоотношений.

Список использованных источников

бюджетный право государственный

• 1. Афанасьев М.П. Основы бюджетной системы: Учебное пособие. - М.: ГУ ВШЭ, 2010. - 243 с.
• 2. Бюджетная система РФ: учебник / Н.Б. Ермасова. - М.: Высшее образование, 2012. - 715 с.
• 3. Бюджетная система России: учебник для студентов ВУЗов обучающихся по экономическим специальностям / Под ред. Г.Б. Поляка. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - 703 с.
• 4. Бюджетная система РФ: учебное пособие / Д.В. Дёмин, В.А. Щербаков. - М.: КНОРУС, 2011. - 256 с.
• 5. Годин А.М., Горегляд В.П., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник. - 7-е изд., перераб. и доп. - М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2009. - 628 с.
• 6. Повышение эффективности бюджетных расходов: учебное пособие / под общ. ред. А.А. Климова. - М.: Издательство "Дело" АНХ, 2009. - 520 с.