Механизм размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, был и есть, одним из действенных и эффективных способов управления государством, обеспечение жизнедеятельности органов государственной власти, социальных нужд населения, промышленности и обороны Российского государства, является результатом его применения. Принятие и изменение законов в данной области, практически всегда имеет свое отражение во всех сферах жизнедеятельности страны и общества, влияет на каждого гражданина в отдельности, затрагивает международные отношения, связанные с деятельностью государства в сфере международных отношений.

Исторический анализ показывает, что в большинстве случаев само государство (как наиболее богатый и влиятельный заказчик) являлось главным инициатором проведения конкурсных отборов исполнителей.

В России, и во всех остальных странах Европы система государственных закупок развивалась эволюционным путем. Изначально основной целью формирования механизмов размещения государственного заказа являлось сокращение расходов государственных средств и противодействие их расхищению. Самым действенным механизмом, решающим обе эти проблемы, стало конкурсное размещение государственного заказа среди потенциальных поставщиков. В разное время государство Российское неодинаково расставляло акцент на соблюдении перечисленных признаков. Иногда лицам, представляющим интересы государства и претендентам на выполнение заказа предоставлялась относительно большая свобода действий. Однако в случае обнаружения каких-либо злоупотреблений они несли строгое наказание. В других случаях превалировал жесткий административный контроль за буквально всеми действиями заказчиков и претендентов. Третий, современный, подход основан на, по возможности, полном исключении роли субъективных факторов в процессе выбора исполнителя государственного заказа, что достигается за счет детально прописанных процедур подготовки и проведения конкурса.

Закупки для государственных нужд в России производились с очень давнего времени. Возникновение аналогов современного конкурса как способа за­ключения договора относится к середине XVII в. В 1654 г. был издан указ царя Алексея Михайловича (отца Петра 1) о подрядной цене на доставку про­дуктов в Смоленск взамен на освобождение подрядчика от уплаты пошлины.

Первая регламентация проведения публичных торгов была осуществлена во времена Петра I. Была организована система учета выигранных подрядов.

Основным документом по подрядным торгам, принятым при Петре I, был «Регламент Адмиралтейства и Верфи». Под эффективностью понималась «нижайшая цена подряда». Был регламентирован прообраз конкурсных процедур: печатались билеты с условиями конкурса, проводилась проверка обязательности и состоятельности подрядчика, был назначен трехнедельный срок заключения подряда (плюс время горения "суточной" свечи). Отвечало за проведение торгов само Адмиралтейство (говоря современным языком - государственный заказчик).

Первые объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие в город или покидающие его, могли с ними ознакомиться. Здесь же обычно сообщалось о льготах подрядчикам и поставщикам, перечислялись лица, уже работающие по госзаказам. Стала обязательной фиксация всех поступив­ших предложений, для чего претенденты являлись в приказы и кан­целярии, где их устные предложения письменно регистрировались. В 1714 г. решением Сената было установлено публичное сообщение результатов не только важнейших, но и «мелких» торгов. В них ука­зывалось, кто и на что подрядился, по каким ценам, кто стал поручи­телем.

На протяжении двух веков, до самой революции, система конкурсного поиска исполнителей государственных заказов развивалась и совершенствовалась.

Революционные события 1917 года и последовавшие за ними гражданская война, военный коммунизм, а затем внедрение системы планового хозяйства и централизованного распределения материальных ресурсов ликвидировали саму необходимость публичных торгов на государственные поставки и подряды в том числе.

В советское время использование торгов было во многом нетипич­ной конструкцией заключения договора, можно сослаться лишь на отдельные примеры. Так, начиная с 1931 г. Министерство внешней торговли СССР проводило в г. Ленинграде аукционы по продаже пушнины. Покупали пушнину на аукционах только иностранные компании, расчет велся в иностранной валюте. Интересно отметить, что международные пушные аукционы проводятся в г. Санкт-Петер­бурге и сейчас, их организует и проводит Внешнеторговое объедине­ние «Союзпушнина».

Несмотря на небольшое распространение торгов, советские уче­ные-экономисты уделяли исследованию торгов большое внимание. В советской экономической литературе выделялись следующие ха­рактеристики торгов: область применения, публичная форма объяв­ления и временные лимиты. Торги считались своеобразной или особой формой закупки машин, оборудования, размещения заказов на строительство, при которой поставщиков (подрядчиков) привлекают к участию в конкурентном споре.

Конкурсные закупки вернулись в России на государственный уровень только, когда был принят Указ Президента от 8 апреля 1997 г.
№ 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».

Таким образом, история торгов ведет отсчет с древних времен, когда на Руси торг, торжище были местом схода не только торгую­щихся (купцов и пр.), но и простых горожан. Затем торги развива­лись преимущественно за счет казенных подрядов, такое положе­ние дел имело место вплоть до периода НЭПа. Характерно и то обстоятельство, что даже при Советской власти, когда, казалось бы, отсутствие конкурентных отношений должно было поставить крест на таком способе заключения договоров, как торги, они не прекрати­ли свое существование. Тому способствовало, конечно, развитие внешней торговли между СССР и западными странами. В дальней­шем с переходом нашей страны к рыночной экономике, основанной, в первую очередь, на принципах свободной конкуренции, торги ста­ли общепризнанным способом выявления будущего контрагента не только в сфере размещения публичных заказов, но и в частных от­ношениях.

Литература

1. Анощенко Е.Н. Из истории проведения подрядных торгов. Киев: «Пирамида». 1994 г.

2. Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Конкурсные торги в России: исторический опыт. М.: Изд-во МЭИ, 2005.

3. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд // под редакцией Свинаренко А.Г., Москва, ИНФРА, 2000.

4. Политико-экономические принципы и правовые основы порядка размещения госзаказов. – № 2. – 1999 г.

5. Полное собрание законов Российской империи II, № 92.

6. Свод законов Российской Империи. Т. 10. Ч. 1.

7. Собрание узаконений и распоряжений Советского правительства. – М, 1922.

Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Конкурсные торги в России: исторический опыт. М.: Изд-во МЭИ, 2005.

Собрание узаконений и распоряжений Советского правительства. – М, 1922.

Активное развитие госзакупок в западных странах началось во второй половине XX века, когда возникла необходимость послевоенного восстановления и строительства крупных объектов инфраструктуры. Были разработаны и приняты межгосударственные договоры по регулированию государственных закупок в рамках стран Европейского Союза (1971 г., 1976 г.). Соглашение ГАТТ «О государственных закупках», вступившее в силу в 1981 г., облегчило доступ иностранных компаний-поставщиков продукции на национальные рынки для участия в торгах.

Принципы европейской системы госзакупок

Европейская система госзакупок основана на следующих базовых принципах:

1. прозрачность (открытость и доступность информации о закупках);

2. подотчетность и соблюдение процедур (четкое следование закупочным процедурам при наличии государственного и общественного контроля);

3. конкуренция (недопущение дискриминации);

4. справедливость (равные возможности для всех участников закупок).

Глобализация мировой экономики ускорила процессы либерализации внутренних рынков.

С конца XX века государство через систему государственных закупок стало реализовывать долгосрочные и крупномасштабные программы - строительство электростанций, транспортных сетей, нефтяных и газовых магистралей; создание крупных промышленных объектов. Через госзакупки государство стало предоставлять гарантированные услуги различным слоям населения, стимулировать хозяйственную активность отраслей, территорий, развитие инноваций.

Государство является крупнейшим покупателем определенных видов продукции. Поставщики стремятся получить госконтракт, чтобы обеспечить развитие производства за счет средств госбюджета. Преимущество госзакупок в том, что они не только инвестируют бюджетные деньги в производственный процесс, но и обеспечивают гарантированный сбыт продукции. Со своей стороны государство, осуществляя конкурсные формы закупок, добивается экономии бюджетных средств. Постепенно осуществляется структурная перестройка экономики – проводя госзакупки, государство требует от компаний – поставщиков применения инновационных достижений в процессе исполнения заказа. Государство разделяет риски и выгоды технологических проектов совместно с производителями, оказываясь первым покупателем их новых видов продукции и образцов.

Сотрудничество с государством по линии обеспечения госзаказа позволяет европейским компаниям совершенствовать технологии и осваивать новые виды выпускаемой продукции. Особенно актуальны инновационные госзакупки в сфере здравоохранения, фармацевтической промышленности, энергетики, в области защиты окружающей среды, транспорта, обеспечения технической безопасности с применением цифровых технологий.

Эффекты протекционизма в практике госзакупок

В практике госзакупок в странах ЕС в ХХ веке проводилась и проводится до сих пор, но в меньших масштабах, политика протекционизма, основанная на поддержке национальных производителей и ограничении доступа на рынок иностранных компаний.

Основное преимущество протекционизма связано с тем обстоятельством, что прибыль, получаемая национальными производителями в рамках исполнения госконтрактов, вновь возвращается в виде налоговых поступлений, тогда как финансирование зарубежных поставок, по сути, представляет собой инвестиции в экономику других стран.

Государственные заказчики в большей степени отдают предпочтение национальным поставщикам при заключении государственных контрактов, исходя из субъективных факторов, а также из-за отсутствия языкового барьера. К числу объективных факторов ограничения доступа предприятий к системе госзакупок относятся правила в области торгового обмена, оплаты труда, охраны здоровья населения и защиты окружающей среды, специфичные для каждой отдельной страны.

Большинство развитых стран блокирует доступ иностранных участников, осуществляя поддержку национальных производителей посредством предоставления им преференций в сфере госзакупок.

В настоящее время в практике западных стран существует два вида финансовых преференций: надбавки национальным компаниям за победу в торгах или за поставку госсектору продукции, произведенной на собственной территории страны госзаказчика.

Применение дискриминационных мер в сфере госзакупок в странах ЕС привело к некоторым негативным эффектам для национальных экономик.

Эксперты выделяют следующие негативные эффекты политики протекционизма:

Косвенное поощрение неконкурентоспособных предприятий;

Создание препятствий процессам международного технологического сотрудничества,

Увеличение финансовых затрат госструктур на госзакупки в условиях недостаточности объемов продукции и услуг со стороны национальных компаний;

Возникновение диспропорций на товарных рынках из-за фактического субсидирования государством национальных производителей и, как следствие этого–установление необоснованно высоких цен.

По мнению специалистов, меры протекционизма, действовавшие в ХХ веке в ряде развитых стран в целях защиты и содействию развитию промышленной базы, значительно ослабили их конкурентоспособность: вызвали стагнацию промышленного развития, сокращение национального дохода и рост ценовых диспропорций на продукцию ряда отраслей. Это было обусловлено тем, что, предоставляя гарантированные заказы для национальной промышленности, правительства отдельных стран, не предусматривали требований и стимулов для модернизации и повышения конкурентоспособности, без которых невозможно сформировать сильную производственную базу.

Использование протекционизма в системе госзакупок допустимо в случае реализации государством задач, связанных с обеспечением национальной обороны, стимулированием развития конкретных отраслей промышленности и территорий, а также поддержанием уровня жизнеобеспечения социальных слоев, представляющих группу риска. Протекционизм должен иметь строго дозированный и экономически обоснованный характер и сочетаться с реализацией политики информационной открытости и прозрачности в системе госзакупок.

Предприниматели в России нуждаются в поддержке государства в период адаптации к вступлению в ВТО. Однако политика протекционизма должна носит ограниченный характер, стимулировать стремление компаний конкурировать с сильными игроками на рынке в лице иностранных компаний.

Правовое регулирование государственных закупок

дипломная работа

1.1 История государственных закупок в России

В первом параграфе данной главы рассматривались исторические аспекты развития законодательства о размещении государственных закупок. Рассматривая нормы различных исторических эпох, можно констатировать, что имеется связь между действующим в настоящее время законодательством и историческим опытом в сфере правового регулирования государственных закупок. Потому представляется актуальным исследование развития истории государственных закупок и определение возможности применения исторического опыта на современном этапе.

Как указывалось ранее, единого мнение о времени происхождения сделок для обеспечения нужд государства нет. Большинство авторов относит момент зарождения данных отношений к 18 веку ко времени правления царя Алексея Михайловича. Но, противоречит данной точке зрения существование Наказа от 1595 года «О заготовлении материалов для строения Смоленской крепости» Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи Археологической экспедицией Императорской Академии наук. - Соб. 1836. Т. 1. - С. 430. . Его можно отнести к тем законодательным актам, которые регулируют вопросы поставок для нужд государства. Яруллин С.М. История возникновения и развития государственного заказа в России // История государства и права. - 2010. - № 20. - С. 26--29.

В этом вопросе стоит согласиться с мнением А.В. Атамась. Данный автор считает, что потребности государства Российского появились на более ранних этапах его развития. Автор указывает, что институт государственных закупок появился еще задолго до 18 века. С середины 8 века до принятия Соборного уложения в 1649 году данный институт являлся составной частью личного найма, положения о котором содержала еще «Русская правда». Атамась А.В. Государственный контракт на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук.- М., 2009. -С. 17.

Как отмечает В.И. Кузнецов, следует обратить внимание на упоминание в исторических документах о так называемых заказниках, дружинниках, распоряжавшихся в соответствии с данными им князем полномочиями княжеским имуществом, в том числе и заключавшие соглашения от имени казны. Первое свидетельство об их существовании встречается в списке с Переяславской летописи, сделанном в 1346 г., в записи под 6504 (996 г.) годом Кузнецов В.И. Правовое регулирование института государственного заказа: дис. … канд. юрид. наук. -М., 2005. -С. 24. .

Основателем правового регулирования государственных закупок является Петр Первый, поскольку в результате своей военной активности он вынужден был искать способы снабжения армии. Единственным государственным заказчиком в то время являлся сам Петр I и его двор.

Для отбора подрядчиков и поставщиков применялся публичный конкурс. Объявления о нем вывешивались на всех воротах города для ознакомления. Так же подрядчики и поставщики оповещались о предоставляемых льготах и лицах, которые уже работают по государственному заказу. Гончаров Е. Государевы нужды в допетровскую эпоху // Конкурсные торги. -2000. -№ 5.- С. 28-31.

С ростом количества государственных закупок стали все в большей степени проявляться коррупционные факторы: имели место сговоры участников между собой, сговоры с членами конкурсной комиссии, в массовом количестве не выполнялись принятые обязательства. Поэтому позже, в 1721 году издается указ, который предназначался для борьбы с коррупцией. Данным указом были установлены меры ответственности для поставщиков и должностных лиц. Такими мерами являлся штраф и возврат «передаточных денег». В этом же году издается «Регламент Адмиралтейства и верфи», который устанавливал процедуру проведения торгов при размещении государственных закупок. Со времени его принятия при объявлении торгов в обязательном порядке должны были быть указаны условия сделки, время начала подачи заявок и время окончания, место проведения торгов. Данные условия довольно схожи с современными, поскольку без объявления таковых невозможно как таковое извещение о размещении государственного заказа. Гончаров Е. История торгов в России // Конкурсные торги. -1998. -№ 8. -С. 39-44.

Данным регламентом разрешалось отдать государственный заказ иному подрядчику, если тот, с кем был заключен договор, по каким-либо причинам не может его выполнить. В таком случае допускалось даже увеличение цены работ или товаров.

В 1730-х годах существовал запрет на допуск к участию в торгах тех лиц, которые имели долги перед государством, долги по векселям и пр. Данное правило применяется и в настоящее время как обязательное условие участия в торгах.

Стоит отметить такой правовой документ, как Регламент Камер-коллегии, принятый во времена правления Анны Иоанновны. Данный документ предусматривал выплату неустойки при задержке работ, которая налагалась на казну. Данный опыт необходимо применить и в действующем законодательстве, поскольку в настоящее время неустойку уплачивает только исполнитель контракта при нарушении им условий договора, тогда как большинство случаев задержки исполнения контракта связано, как раз, с виной заказчика. Яруллин С.М. История возникновения и развития государственного заказа в России // История государства и права. - 2010. - № 20. - С. 26--29.

В 1758 году во время правления Екатерины Петровны был утвержден «Регул провиантского правления». В нем большое внимание уделялось принципу эффективности. Государственные закупки рекомендовалось производить по твердым ценам. В настоящее время данное условие является одним из наиболее важных в договоре подряда на оказание услуг для нужд государства.

Обязательным требованием так же являлось предоставление участниками торгов сведений о имеющемся у ни капитале. Так же запрещалось брать государственный заказ на сумму, которая превышает стоимость имущества подрядчика или поставщика. В настоящее время данное положение в действующем законодательстве не применяется, поскольку оно ограничивает конкуренцию при проведении торгов. Но, по нашему мнению, можно было бы в действующем законодательстве предусмотреть положение об обязательном минимуме средств и имущества, который должен иметь подрядчик при заключении государственного контракта. Это в какой-то мере позволит предотвратить случаи невыполнения государственного заказа, поскольку в таком случае подрядчик несет ответственность всем имеющимся имуществом. Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Конкурсные торги в России: исторический опыт. -М.: Изд-во МЭН, 2005.- С. 13-30.

Екатериной II в 1775 году был подписан акт «Учреждение о губерниях». После этого Казенной палате было поручено проводить торги и заключать договора на сумму не более десяти тысяч рублей. Более дорогие контракты рассматривала и подписывала сама императрица. Между тем указанным актом на членов палаты была возложена ответственность за заключение убыточных для казны контрактов: все убытки, полученные казной, взыскивались с членов палаты.

Данное положение имеет смысл применить и к современным отношениям в сфере государственных закупок. Это позволит свести к минимуму возможность сговора при проведении торгов и более внимательному отношению уполномоченных лиц к предлагаемым условиям поставщиков и правильной оценке их экономической целесообразности и эффективности для государства.

Следующим нормативным актом о государственных закупках, который следует отметить, является Положение «Об обязательствах, заключаемых казною и частными людьми по подрядам и поставкам», подписанное в 1830 году Николаем I. Данное положение действовало вплоть до 1917 года и претерпевало незначительные изменения. Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Т. I. - СПб.: Синодальная типография, 1896.

С принятием Николаем I в 1845 году «Уложения о наказаниях уголовных и исправительных» в данный нормативный акт были включены нормы об ответственности за нарушения в сфере проведения торгов и исполнения обязательств подрядчиками или поставщиками по уже заключенным контрактам. Данный нормативный акт так же предусматривал привлечение к ответственности и должностных лиц в сфере государственных закупок.

К концу 19 века стали появляться торги, в которых могли участвовать только специально приглашенные лица, известные своим опытом и надежностью Торосян Д.С. Гражданско-правовые основы регулирования подрядных работ для государственных и муниципальных нужд: дис. … канд. юрид. наук. - Краснодар, 2009. - С. 19. . Такое правило ограничивало конкуренцию, но позволило обратить внимание на качество работ, а не на их низкую цену. Данный опыт был бы полезен и в настоящее время в определенных отраслях, например при формировании оборонного заказа, заказа на выполнение строительных работ и прочих случаев, когда качество поставляемых товаров и услуг должно быть приоритетней их ценовых свойств.

Как видим в результате проведенного анализа, ранее действующее законодательство было направлено как на привлечение потенциальных участников торгов, так и на обеспечение государственных интересов. Для привлечения к участию в торгах применялись льготы, пособия для более мелких предпринимателей, что помогало им создавать более сильную конкуренции крупным промысловикам.

В советский период договорные отношения регулировались, как правило, административным правом. Экономика регулировалась административно-командным способом, готовая продукция распределялась централизованно.

В 1921 году СНК РСФСР утвердил Положение «О государственных подрядах и поставках», которое обязывало проводить торги, если сумма контракта превышала установленные размеры. Этот принцип был унаследован из дореволюционного законодательства. Смирнов В.И., Нестерович Н.В., Гончаров Б.Ю. Становление рыночной системы государственных закупок в России. -Казань: НПО «БзнесИнфоСервис», 2000. -С. 320.

7 августа 1923 г. Была издана Инструкция «О производстве публичных торгов на государственные подряды и поставки». Большинство ее норм содержало положения дореволюционного законодательства и устанавливала уже известные способы проведения торгов: устного объявления условий, объявление условий в запечатанных конвертах и смешанный способ проведения торгов. В этот время частные предприниматели были вытеснены из экономики и поэтому фактически прекратились все договорные отношения. Им на замену пришли плановые договора.

В соответствии с Указом Президента РСФР от 15 октября 1991 г. № 143 «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» Указ Президента РСФСР от 15.10.1991 N 143 "О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году"//"Ведомости СНД и ВС РСФСР", 24.10.1991, N 43, ст. 1392 централизованное распределение материальных ресурсов, обязательный государственный заказ были ликвидированы, и принудительное формирование хозяйственных связей были упразднены.

Начиная с 1987г., до союзных и автономных республик, краев и областей вместо плана закупок доводились планы поставок в общесоюзный и республиканский фонды продукции, которые устанавливались по нормативам, утвержденным Госпланом СССР и Госагропромом СССР, учетом особенностей каждого региона, баланса производства и потребления продуктов питания и тенденций изменения их в плановом периоде.

Та продукции, которая была произведена сверх плана, могла использоваться предприятием по собственному усмотрению или быть реализованной по реальным рыночным ценам. Предприятия имели право реализовывать до 30 % установленного планом объема. При этом проданная продукция засчитывалась в план.

В процессе перехода к рыночной экономике принципы, концепция и механизм размещения государственных закупок существенно изменился. В переходный период отношения в сфере государственных закупок регулировались двумя Федеральными законами: ФЗ от 28.05.1992г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» Закон РФ от 28.05.1992 N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" (утратил силу)// "Российская газета", N 148, 30.06.1992 и Федеральным Законом от 13.12.1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» Федеральный закон от 13.12.1994 N 60-ФЗ (ред. от 19.07.2011) "О поставках продукции для федеральных государственных нужд"//"Собрание законодательства РФ", 19.12.1994, N 34, ст. 3540 . Эти законодательные акту устанавливали правила взаимоотношений сторон при заключении и реализации договора поставки или подряда для государственных нужд.

В данных Законах официально закреплялись такие понятия, как «государственные нужды» и «государственный контракт», а так же введена система конкурсного размещения государственных заказов. Между тем, данные законодательные акты не обеспечивали выполнения таких принципов, как конкурсность и конкурентность.

В период 1994-1995 гг. было принято несколько специальных законов, которые регулировали отношения в сфере государственных закупок. Эти законы можно назвать основой российского государственного заказа. Они действуют и по сей день в части, которая не противоречит новому законодательству России в данной области. Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Конкурсные торги в России: исторический опыт. -М.: Изд-во МЭН, 2005.

Выполнение подрядных работ для государственных нужд в то время было малоэффективным, поскольку оно очень слабо финансировалось государством.

Указ Президента РФ от 8.04.1997г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» Указ Президента РФ от 08.04.1997 N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (вместе с "Положением об организации закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд")//"Собрание законодательства РФ", 14.04.1997, N 15, ст. 1756 устанавливал конкурсную систему осуществления государственных закупок для нужд государства и технологию осуществления государственных закупок. Для этого были приняты соответствующие нормативные акты. Указанные нормативные акты достаточно сильно сузили сферу применения государственных закупок, практически сделали их необязательными.

Законодательство о государственных закупках того времени не было систематичным. Оно состояло из множества отдельных нормативных актов как федеральных, так и подзаконных. Зачастую в данных актах содержались противоречащие нормы, законы субъектов РФ могли различаться между собой, отличаться от федерального законодательства. Результатом этого стало формирование коррупционных проявлений в сфере государственных закупок, которые негативно воздействовали на развитие данного института, на формирование необходимой экономической среды для взаимодействия государства и подрядчиков. Торосян Д.С. Гражданско-правовые основы регулирования подрядных работ для государственных и муниципальных нужд: дис. … канд. юрид. наук. - Краснодар, 2009. - с. 21.

Для борьбы с появившейся коррупцией в 1999 году был принят ФЗ от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" Федеральный закон от 06.05.1999 N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (утратил силу)// "Собрание законодательства РФ", 10.05.1999, N 19, ст. 2302. . Данный нормативный акт был достаточно низкого качества, за время своего существования достаточно часто изменялся, а в итоге был совсем отменен.

В целом, в законодательстве конца 90-х годов содержались нормы о государственных закупках, которые дублировали друг друга, находясь в разных нормативных актах, но и одновременно они противоречили друг другу, чем ставили под сомнение систему организации государственных закупок. Кикавец В. Развитие и становление государственного заказа в Российской Федерации // Право и жизнь.- 2010. -№ 1. -С. 25-32.

С принятием ФЗ от 21.07.2005 N 94-ФЗ (ред. от 02.07.2013) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" была фактически сформирована новая система государственных закупок в России, которая учитывала опыт зарубежных стран и исторический опыт регулирования государственных закупок в России.

Принятие данного закона являлось одной из наиболее важных реформ того времени. Законодательство впервые закрепляло единый для всех порядок размещения заказов для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Таким образом, Закона № 94-ФЗ стал важной отправной точкой развития системы осуществления государственного и муниципального заказа, заложил базовые принципы и регламентировал основные процедуры, необходимые для его эффективного исполнения.

Но, следует отметить, что данный закон в некоторой степени противоречит действующему Гражданскому кодексу, нарушая тем самым целостность всего гражданского законодательства. Несмотря на это данный закон очень широко применяется.

Изначально данный нормативный акт был необходим для раскрытия и регулирования процедуры размещения государственных закупок, но вышел за пределы своей компетенции и довольно далеко. В результате правотворчества в данный акт вошли так же и положения об условиях государственного контракта, содержании контрактов, порядке их изменения и пр.

Таким образом, исторический опыт нормотворчества неоднозначно повлиял на современное законодательство. Ряд положений получил развитие в соответствии с новыми экономическими условиями. Однако некоторые полезные наработки не были использованы современным законодателем, что в какой-то степени является упущением, поскольку накопившийся богатейший опыт в области управления правоотношений, связанных с государственными закупками должен был рационально использован на благо современного общества в Российской Федерации.

Государственные символы России и их конституционно-правовое закрепление

Государственный флаг Российской Федерации - это официальный символ России наряду с ее гербом и гимном. Прямоугольное полотнище белого, синего и красного цветов - российский триколор - имеет свою историю. Флаг менялся на протяжении столетий...

Государственный заказ в системе хозяйственных отношений

За последнее столетие функции государства значительно расширились, особенно в промышленно развитых странах. Если говорить об экономической и социальной роли государства...

Особенности системы государственных закупок

Большим рычагом воздействия государства на экономику является система государственных закупок. Государственные закупки - это совокупность разнообразных функций и операций, которые направлены на увеличение централизованной управляемости...

государственный закупка заказ На современном этапе учеными уточнена категория «институт государственных закупок» с учетом особенностей субмоделей института государственных закупок в трансформируемой экономике...

Оценка эффективности государственных закупок: системы, критерии, институты

В настоящее время формирование системы государственного заказа в России стало следствием внедрения разработанных направлений экономических и политических реформ. К реформам относится следующее: демонополизация и развитие конкуренции...

Оценка эффективности государственных закупок: системы, критерии, институты

Рыночная экономика России, развитие организаций и рынков происходит в процессе общемирового экономического изменения, проходящего на базе новых инновационных технологий, усиления глобальных и региональных интеграционных процессов...

Правовое регулирование государственных закупок

Основной задачей национальной системы государственных закупок является обеспечение приобретения работ, услуг и товаров для государственных и муниципальных нужд...

Государственные закупки (сокр. госзакупки; на англ. Government procurement, public tendering, public procurement) -- это покупка товаров, работ и услуг для нужд государства за счет федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации...

Правоотношения в сфере размещения государственного заказа и разработка рекомендаций по повышению результативности этого института

Для успешного функционирования института государственных закупок необходимо придерживаться определенных принципов регулирования. Назначение таковых заключается, в том, что они оказывают влияние на общественные отношения...

Правоотношения в сфере размещения государственного заказа и разработка рекомендаций по повышению результативности этого института

Государственное регулирование государственных закупок выражается в проводимой Российской Федерацией антимонопольной политике. Основной ее задачей ставится достижение свободной конкуренции...

Правоотношения в сфере размещения государственного заказа и разработка рекомендаций по повышению результативности этого института

Исторические и экономические особенности Российской Федерации в значительной степени сформировали текущую специфику системы государственных закупок...

Государственные и муниципальные закупки для государственных и муниципальных нужд представляют собой подинститут гражданского права, поэтому основу правового регулирования рассматриваемых отношений составляет ГК РФ...

Совершенствование системы размещения государственного заказа с точки зрения ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России

Основная сумма государственных и муниципальных денежных средств расходуется путем финансирования...

Первый документ, в котором были прописаны условия поиска исполнителя подряда, его выполнения и вознаграждения, появился при царе Алексее Михайловиче. В Указе от 7 июля 1654 года «О подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей» сказано:

«…которые люди похотят уговориться везти под Смоленск муку ржаную и сухари, и они б с теми людьми уговаривались; а давали им за муку за четверть по сороку и по сороку по пяти алтын и по полторы рубли, а то велено сказывать, что с них с того подрядного хлеба пошлин нигде не возьмут».

«В 18 веке Петр I начал бороться с перерасходом государственных средств. Вот его Указ от апреля 1720 года «О незаключении подрядов без пошлин»:

«Подряды, которые бывают от Дома Его Величества и из Сената и из Коллегий и от прочих управителей… а уговоры (контракты) пишут без пошлин и счеты снимают (округляют) на себя, и от того в доходах утрата, и под видом подрядов и другие товары беспошлинно привозят; а надлежит указом объявить, никто бы подрядов без пошлин не чинил, и счета нас себя не принимал, а платить всем пошлины по указу».

Подрядчики, которые завышают цены, должны были вернуть переплаченные деньги, а на госслужащих-взяточников накладывался штраф.

В 1721 году Россия получила статус империи и в это же время был разработан первый механизм проведения закупок для нужд государства. В нем говорилось об этапах проведения закупок , которые существуют сегодня:

Планирование закупок . О товарах, поставка которых должна была состояться летом, уведомлять нужно было в ноябре, а зимних — не позднее июля.

Объявление закупочной процедуры . Под барабанную дробь объявления с указанием условий закупок развешивали в людных местах. В документе описывали требования к товарам и поставщикам.

Подача заявок . Предложения принимали от поставщиков в течение трех недель. Подрядчики являлись с указанием своей цены в канцелярию обер-комиссара от подряда и покупки.

«Дополнительные 10 минут ». В конце конкурса зажигалась суточная свеча, и пока она горела, подрядчикам давали последний шанс сбавить цену. Чтобы никто не задул её раньше времени, к свече приставляли двух офицеров.

Подведение итогов. Подряд отдавали тому, кто предложил наименьшую цену. При условии, что подрядчик надежен (поручительства за него принимал обер-комиссар). Результаты «главныхъ» подрядов для государственного заказа размещали там же, где и объявления о закупках. В них указывали, кто на что подрядился и по каким ценам.

При Екатерине II функцию проведения торгов передали в Казенную палату. От поставщиков требовали соблюдать подписанные контракты независимо от обстоятельств. Если члены Казенной палаты допускали убытки, то обязаны были возместить их из своего кармана.

Закупки в 19-20 веке

Александр I продолжил регламентировать систему госзакупок. К концу царствования императора число разных нормативных документов дошло до 170! Впервые в России публикуется статистика и аналитика торгов, крупные подряды было приказано дробить на лоты.

Николай I свел в единый документу все законы о закупках. Этот документ от 1830 года отражал положительный опыт проведения закупок в России. Правда, от взяточничества не избавил. Именно Николаю I принадлежит фраза, сказанная сыну: «В России не воруют только двое: я и ты».

При Николае II в 1900 году было опубликовано «Положение о подрядах и поставках», которое действовало до октября 1917. Им предусматривалось проведение торгов трех типов: изустные торги (аукцион), торги посредством запечатанных объявлений (запрос котировок) и смешанные.

Новейшая история

В 2005 году государство приняло 94-ФЗ, который постоянно дорабатывали с помощью 40 дополнительных федеральных законов. В 2011 электронный аукцион стал обязательной процедурой в торгах.

С 2014 года действует контрактная система, с которой пришли новые правила закупок, антикоррупционные меры и методы защиты конкуренции.

Надеемся, что наша новогодняя статья вас порадовала. Желаем больше побед в конкурсах, исполнения желаний и новогоднего настроения!

В России система государственных поставок берет свое начало практически со становления династии Романовых – с ее второго представителя на Российском престоле – Алексея Михайловича. Именно царь Алексей в 1654 году подписал «Указ о подрядной цене на доставку», который был призван регламентировать цены на доставку продовольствия в Смоленск во время его осады . Выбор поставщиков продукции для государственных нужд в то время осуществлялся в виде торгов на рынке, где каждый желающий мог принять участие, выкрикивая свое предложение и ожидая решения судей – Канцелярии подрядных дел.

Позже во время европеизации Российской Империи было принято огромное множество указов, приказов и регламентов, устанавливающих порядок поставок провианта для государственных нужд. Однако, при значительном количестве нормативных актов, первостепенное значение имеет, факт ограничения коррупции во всех них и отдача преимущества при проведении торгов «малому бизнесу» российских подданных.

Но это еще была далеко не система государственных заказов. Она начала приобретать свои очертания во время власти Александра I (1777-1825 гг), который своими плавными реформами узаконил процедуру проведения торгов и упорядочил систему государственных закупок, определив разницу между поставками товаров и выполнением работ, что должно было существенно упростить подготовку документов для участия в торгах .

Революция и приход к власти большевиков с их административно-командной экономикой приостановили развитие рыночной системы государственных закупок, т.к. все товары и работы на нужды государства доставлялись по указанию верховных органов власти, по предварительному плану и установленной схеме, а конкурс и, соответственно, конкуренция, отсутствовали.

Рыночный порядок осуществления закупок начал формироваться в России в начале 90-х годов XX века на основе опыта Европейского союза, а конкурсная основа организации прокьюремента была заимствована у Германии. Именно Германия много лет являлась примером успешной политики государственного заказа, как для России, так и для всей Европы.

Конкуренция - основа немецкой системы государственных закупок, а контроль за соблюдением конкуренции – залог ее успеха. Контроль за «здоровой конкуренцией» в немецкой системе государственных закупок осуществляется двумя инстанциями :

Апелляционная инстанция – в форме независимого учреждения;

Судебная инстанция – в форме судебного органа.

Решения о законности и отсутствии (или наличии) препятствий для конкуренции на государственных торгах, принимаемые обеими инстанциями, публикуются в общедоступных источниках и служат развитию прозрачности государственных закупок, чего так не хватает российской системе.

Следует отметить и немецкий способ выбора победителя аукциона. Им становится не участник, заявивший наименьшую цену исполнения контракта, а участник с наибольшей экономической выгодой. Отличие этих понятия заключается в следующем: «наименьшая цена» ничего не говорит о качестве продукции или услуги, а вот «экономическая выгода» предполагает разумное качество по разумной цене.

Также, со временем, российской системой было заимствовано у Германии наличие органа общественного контроля над процессом государственных закупок, который к тому же вправе подавать правительству сведения об обнаруженных в системе проблемах и возможные способы их устранения. Этот институт внешнего общественного контроля, также как и внутренний, делает процедуру госзакупок прозрачней и «ближе к народу», пытаясь снизить степень коррупции и незаконности.

В 1990 году указ президента Ельцина от 15 октября 1991 года «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» отменил централизованную систему распределения, практикуемую большевиками. Последовавший за ним закон «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» определил новые принципы размещения заказов для государства – путем проведения конкурса, на основании которого необходимо было заключать государственный или муниципальный контракт.

Принятие в 1994 году первой части Гражданского кодекса Российской Федерации, оказало большое влияние на формирование конкурентных отношений в сфере госзаказа: документ определял, что органы власти могут участвовать в рыночных отношениях наравне с остальными субъектами и определил особенности заключения договоров, путем торгов. В том же 1994 году был принят закон Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» №60-ФЗ, регулировавший помимо основных положений госзаказа, также вопросы ответственности за нарушение условий государственных контрактов, а также качество поставляемой продукции .

В начале 2000-х годов была предпринята попытка полностью формализовать процесс государственного прокьюремента и уже президентом Путиным был подписан федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Новый закон был призван регулировать все вопросы, связанные с системой государственных закупок в Российской Федерации; в нем содержатся все необходимые понятия, документы, условия, требования, механизмы, принципы и прочие нормативы организации и проведения государственных конкурсов, как для заказчиков, так и для исполнителей заказа. Федеральным законом №94-ФЗ были поставлены следующие цели :

1) Обеспечение единства экономического пространства на территории РФ;

2) Эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

3) Расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;

4) Развитие добросовестной конкуренции;

5) Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;

6) Обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов;

7) Предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Но, на практике эти многочисленные и разносторонние цели не были достигнуты и реализованы. Закон не проявил себя должным образом и не оправдал возложенных на него ожиданий даже за девять лет своего существования и с «поддержкой» несметного количества поправок, дополнений и указов, корректирующих его, закон стал рассадником коррупции и значительно снизил эффективность государственных закупок.

В результате, на смену федеральному закону №94-ФЗ в начале 2014 года пришел федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который ввел новую систему, порядок и принципы для организации государственного прокьюремента. Федеральный закон №44-ФЗ также был подписан Президентом Российской Федерации Путиным 5 апреля 2013 года и вступил в силу 1 января 2014 года. Отдельные части закона будут «догонять» основную часть на протяжении еще нескольких лет, так, например, положение об обязательном общественном обсуждении и единая информационная система государственных закупок, вступят в силу только с января 2016 году.

Федеральный закон №44-ФЗ ставит перед собой следующие цели регулирования отношений, связанных с государственными закупками: повышение эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг; обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок; предотвращение коррупции. Новый закон опирается на опыт всех предшествующих нормативных актов, действующих в России, а также на зарубежный и международный опыт организации закупок, именно поэтому его цели охватывают гораздо меньшую область, чем закона №94-ФЗ, но направлены они на достижение результатов по наиважнейшим сферам применения и решение главных проблем системы государственного заказа: повышение эффективности закупок и противодействие коррупции. Закон
№44-ФЗ расширил перечень принципов организации системы государственных закупок. Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации, единства контрактной системы госзакупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективности осуществления госзакупок .

Главные отличия новой системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд от действовавшей ранее заключаются в следующем:
во-первых, значительно расширилась сфера применения закона о закупках. Ранее закон о размещении заказов №94-ФЗ регламентировал только порядок проведения закупок до момента заключения контракта, устанавливая лишь отдельные элементы контроля за деятельностью заказчиков. Новый же Закон о контрактной системе добавил к сфере своего регулирования планирование и обоснование закупок для государственных и муниципальных нужд, порядок заключения и исполнения контрактов по результатам организации закупочных процедур, мониторинг и аудит закупок, новые виды контроля закупок и многое другое.

С введением контрактной системы государственных закупок, отдельное внимание стало уделяться планированию закупок и оценке их обоснованности, т.е. теперь заказчики обязаны составлять планы закупок (на срок действия акта о соответствующем бюджете) и ежегодные планы-графики закупок, а также должны четко обосновать свою потребность в том или ином товаре (указать цель и причину потребности). Отступление от плана-графика закупок, разумеется, возможно, но также требует полноценного обоснования и внесения изменений в график непосредственно перед объявлением о начале процедуры закупок. Это необходимо для того, чтобы в дальнейшем была сформирована единая база закупок того или иного образования или органа, а в последствии и всей страны, с елью качественного планирования будущих закупок. Новым законом вводится нормирование закупки – установление условий и требований к закупаемым товарам, работам, услугам, в том числе их качеств и характеристик. Эти новшества должны исключить необоснованное приобретение предметов роскоши и товаров (услуг) категории «люкс», а также ограничить чрезмерное потребление только для того, чтобы «исчерпать» бюджет.

Также для ограничения оппортунистического поведения госзаказчиков предусмотрено обязательное общественное обсуждение закупок на сумму более одного миллиарда рублей, которое приобретет обязательный характер только в начале 2016 года. Пока же на едином портале государственных закупок в сети Интернет (zakupki.gov.ru) проходят общественные обсуждения лишь некоторых закупок, вызывающих общественный резонанс или имеющих явные признаки мошенничества, обнаруженные пользователями. Также на данном портале общественному обсуждению подвергается сам закон №44-ФЗ, в процессе которого выявляются его слабые стороны, а специалисты по контрактной системе в сфере госзакупок отвечают на вопросы пользователей закона.

Федеральный закон №44-ФЗ вводит некоторые новшества и в части заключения контрактов на государственный заказ, при этом сами процедуры проведения закупок не претерпели значительных изменений, по-прежнему, существуют следующие способы размещения заказов: открытые аукционы, среди которых преобладают электронные, закрытые аукционы, различные виды конкурсов, а также запрос котировок (предложений) и закупки у единственного поставщика. В части организации процедур торга, были подробно прописаны методы определения начальной (максимальной) цены контракта. Для борьбы с мошенничеством вводится обязанность участников торгов предоставлять повышенное залоговое или денежное обеспечение (если предложенная ими цена опускается ниже стартовой на 25% и более) и вводится банковское сопровождение контрактов (расчеты в ходе исполнения контракта, сопровождаемого банком, будут отражаться на счетах, открытых в нем).Повышенное обеспечение и единые банковские счета дадут государственному заказчику больше уверенности в исполнителе и обеспечат его защиту в случае срыва закупки.

Однако, в отношении механизмов государственных аукционов новым законом ограничивается возможность закупки у единственного поставщика, хотя и сохраняется возможность заключить подобный контракт, если конкурентные процедуры размещения заказа не состоялись (т.е. если был заявлен всего один участник, удовлетворяющий условиям конкурса, или при других ограничениях) при условии дополнительного обоснования такого контракта и согласования решения с вышестоящими органами, уполномоченными на осуществление контроля в сфере закупок. Предполагается, что ограничение применения этого способа закупок позволит сократить количество закупок у единственного поставщика и повысить конкуренцию в сфере государственных и муниципальных закупок, а значит и повысить их эффективность.

Благодаря новому закону, в системе государственных закупок появилась процедура квалификационного отбора при проведении конкурса или аукциона на поставку товаров, работ или услуг высокотехнологичного, инновационного или специализированного характера. Необходимое обслуживание для высокотехнологичного или специализированного оборудования или услуги также предусмотрено в законе о закупках: теперь возможно заключение «контракта жизненного цикла» с поставщиком, который обязуется обеспечивать последующие обслуживание, ремонт и утилизацию предмета закупки в случае необходимости.

Контрактная система и новый закон предполагают, что при осуществлении закупок государственными и муниципальными органами преимущество должно отдаваться не только учреждениям уголовно-исправительной системы, организациям инвалидов и малому бизнесу, как раньше, но и социально ориентированным некоммерческим организациям и организациям социально-незащищенных слоев населения – этнических и национальных меньшинств, пенсионеров и женщин. Также теперь заказчики будут обязаны отдавать приоритет инновационной продукции и товарам отечественного производства (причем не только в сфере обороны и безопасности, как раньше), что в современных условиях «внешней изоляции» России является приоритетным направлением развития всей страны.

Одним из главных и самых значительных введений закона о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является максимизация централизации закупок – передача закупочных процедур от «мелких» заказчиков в единый орган. В соответствии со статьей 26 закона №44-ФЗ централизация возможна путем использования нескольких вариантов: первый вариант – передача государственному (муниципальному) органу или казенному учреждению только полномочий на определение поставщиков для заказчиков; второй вариант – передача указанным органам абсолютно всех закупочных функций заказчика – от планирования закупок и определения поставщиков до заключения и исполнения контрактов. Таким образом, существуют следующие способы централизации:

Ведомственная централизация: орган исполнительной власти или местного самоуправления решает сам выступать заказчиком от лица его территориальных органов и учреждений;

Территориальная централизация: муниципальные образования, по согласованию решения с субъектом Российской Федерации, могут передать свои закупочные процедуры субъекту;

Предметная централизация: когда один орган исполнительной власти, обладающий навыками закупок и/или специальными знаниями в предметной области закупки, централизованно приобретает какую-то конкретную специализированную продукцию для нескольких заказчиков.

Важно, что заказчики, совокупный годовой объем закупок которых превышает 100 млн. руб., должны сформировать специальные контрактные службы, а иные заказчики обязаны назначить контрактного управляющего.

Также, одна из самых важных особенностей новой системы государственного прокьюремента – «система слежения», в которую входят: мониторинг закупок, контроль исполнения заказа и аудит результатов исполнения – эти три элемента стоят как бы вне закупочного процесса, но являются, чуть ли не важнейшей его частью. Эти меры были введены для упрощения системы госзаказа, для повышения его прозрачности и ясности как для самих заказчиков и исполнителей, так и для сторонних наблюдателей – конечных получателей услуг и потребителей общественного блага – а в итоге – для повышения эффективности и избавления системы государственных закупок от самой большой ее проблемы – коррупции.

Для обеспечения прозрачности закупок также создается единая общедоступная информационная система. В ней будут размещаться планы закупок, данные об их реализации, реестры банковских гарантий исполнителей, реестры заключенных контрактов и недобросовестных поставщиков, библиотека типовых контрактов, каталоги товаров, работ или услуг, результаты мониторинга и аудита закупок и многое другое. Любая информация, касающаяся условий самого контракта, характеристик его предмета, заказчика или поставщика должна быть немедленно и в полной мере отображена в единой системе государственных закупок на официальном сайте – это является одним из главных условий обеспечения эффективности государственного рынка.

Система мониторинга государственных закупок, контроль их осуществления и единая информационная система начнут полноценно действовать только с января 2016 года, пока же идет подготовительный этап – собрание, обработка и систематизация информации о государственных закупках по всей России. Подготавливаются реестры типовых контрактов, недобросовестных поставщиков, идет апробация системы присвоения и использования идентификационного номера закупки, которые помогут значительно упростить и упорядочить всю систему государственного заказа.

Антонов В. И., Киселева О. В. Зарубежный опыт регулирования размещения государственного заказа и возможность его использования в российской практике [Электронный ресурс] // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 3. Режим доступа: http://www.science-education.ru/109-9274 . Загл. с экрана.